Mr. F.B.M. Olijslager Juridische aspecten van cameratoezicht voor private doelen Het gebruik van camera's wordt steeds vaker toegepast als middel voor de beveiliging van goederen, gebouwen en terreinen, voor toezicht op werknemers en om vermeende onregelmatigheden vast te leggen als bewijsmateriaal. In deze bijdrage wordt aandacht besteed aan de verschillende soorten cameratoezicht en de juridische context waarin camera s gedijen in de private context. Voor rechthebbenden van gebouwen en terreinen liggen verschillende overwegingen ten grondslag aan de keuze om camera s te gebruiken. Zo worden camera s gebruikt voor de gecontroleerde toegang tot gebouwen en terreinen in die zin dat het beeld op de monitor bepaalt of de receptiemedewerker wel of geen toegang verleent. Bij terrein of objectbewaking verschaffen camera s permanente informatie en geeft één persoon de mogelijkheid om snel grote terreindelen of meerdere objecten nagenoeg gelijktijdig te observeren. Incidenten en ongewenste situaties kunnen vroegtijdig worden ontdekt, waardoor de reactietijd aanzienlijk kan worden verkleind. In het geval van vermeende onregelmatigheden kunnen de vastgelegde beelden tevens als bewijs worden gebruikt. Soms wordt bewust een verborgen camera geplaatst om iemand te betrappen. De technologische ontwikkelingen zorgen voor toepassingen waardoor het steeds aantrekkelijker wordt om cameratoezicht te gebruiken. Zo kan de toegang vrijwel zonder menselijk ingrijpen worden verleend als camera s zodanig geprogrammeerd zijn dat zij scannen, selecteren en toegang verlenen op basis van biometrische gelaatskenmerken. Zo kan het gebruik van geheugencapaciteit op de gegevensdrager ( server ) beperkt worden dat alleen die situaties worden vastgelegd dat er echt iets aan de hand is. Dit gebeurt door het gebruik van camera s die detecteren op het verplaatsen van temperatuur of het verschil in kleur- en lichtniveau of door het gebruik van camera s met audiotoepassingen die selecteren op type geluid en geluidsniveaus (bijvoorbeeld abnormale geluiden die een indicatie vormen voor bijvoorbeeld braak of vernieling). Deze technieken kunnen ook tegemoet komen aan de roep om niet voortdurend bloot te staan aan waarneming op afstand door anderen. Verder vergemakkelijkt de techniek van camera s over TCP/IP i dat alleen dan tot daadwerkelijke alarmopvolging (uitrukken van surveillanten) wordt overgegaan als er echt onraad geconstateerd wordt op de op afstand bekeken monitor. De meeste vormen van cameratoezicht zijn statisch van aard: personen en/of objecten worden vanuit (een) vaste cameraopstelling(en) gadegeslagen. Het gebruik van de camera's kan echter dynamisch zijn in die zin dat de observatiehoek op afstand kan worden ingesteld (pendelen) en/of de grootte van de observatiehoek op afstand kan worden ingesteld (in- en uitzomen). Toepasselijke wetgeving Het gebruik van cameratoezicht voor private doelen is gebaseerd op beleidsvrijheid. Hoewel van cameratoezicht een grote preventieve werking uitgaat en de geobserveerden het gevoel kan geven te werken of zaken te doen in een veilige en beschermde omgeving, kan cameratoezicht een inbreuk maken op iemands privacy. Cameragebruik kan immers inbreuk maken op de anonimiteit waar personen doorgaans aanspraak op willen en moeten kunnen maken. Het is om die reden dat de wetgever zich niet ongemoeid laat. Als iemand kiest voor cameratoezicht komen de Wet Bescherming Persoonsgegevens (WBP), het Wetboek van Strafrecht en de Wet op de Ondernemingsraden in beeld. 1
Wet Bescherming Persoonsgegevens De toepasselijkheid van de Wet Bescherming Persoonsgegevens is afhankelijk van de vraag of de beelden die gemaakt zijn persoonsgegevens zijn, of sprake is van een geautomatiseerde verwerking en of de beelden worden vastgelegd. Cameratoezicht dat alleen het actuele moment registreert, niet vastlegt en als het ware het verlengde oog van de gebruiker is (slechts monitoren), valt niet onder de WBP. Voor het begrip persoonsgegevens is nodig dat de afbeeldingen herleidbaar zijn op personen. Bij een warmtebeeldcamera s die gebruikt worden bij terreinafscheidingen zijn personen niet herkenbaar en is de WBP niet van toepassing. Indien een afbeelding niet scherp genoeg is, kan toch sprake zijn van een persoonsgegeven indien herleiding mogelijk is in combinatie met andere beschikbare gegevens. Daarbij kan gedacht worden aan camera s met tijdsaanduiding bij de toegang van panden waar bezoekers zich moeten legitimeren, voordat toegang verleend wordt. Als te veel moeite moet worden gedaan om de identiteit van de afgebeelde persoon te achterhalen is van een persoonsgegeven geen sprake. Digitale camerasystemen vallen in beginsel altijd onder de werking van de WBP. In het algemeen gesproken kan gesteld worden dat de vrijwel uitgestorven - analoge videocamerasystemen niet onder de WBP vallen. Beeld en geluid worden op een videoband vastgelegd in de chronologie van de gebeurtenissen. Specifieke personen kunnen slechts teruggevonden worden door de band in het geheel af te spelen. Er is geen sprake van systematische toegankelijkheid. Alleen indien de toegankelijkheid van de beeldopslag wordt vergroot door een combinatie met andere systemen waarin persoonsgegevens worden opgeslagen kan sprake zijn van toepasselijkheid van de WBP. Consequentie van WBP Indien de WBP van toepassing is moet het cameratoezicht door de rechthebbende ( verantwoordelijke in termen van de WBP) worden aangemeld worden bij het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) respectievelijk de functionaris voor de gegevensverwerking (een officiële privacyfunctionaris van het bedrijf/instelling). Dit aanmelden hoeft niet indien de gekozen vorm van cameratoezicht onder artikel 38 van het Vrijstellingsbesluit WBP valt. In dit artikel is in grote lijnen bepaald dat het niet heimelijk cameratoezicht vrijgesteld is van aanmelding indien de opnamen niet langer dan 4 weken bewaard worden en het cameratoezicht uitsluitend bedoeld is voor de bescherming van de veiligheid en gezondheid van een of meer natuurlijke personen, de beveiliging tot de toegang tot gebouwen en terreinen, de bewaking van zaken die zich in gebouwen en terreinen bevinden, de controle op een productieproces en het vastleggen van incidenten. Met name over de bewaartermijn heerst onduidelijkheid. Een wijdverbreid misverstand is dat de afbeeldingen niet langer dan 4 weken bewaard mogen worden. Het doel van het cameratoezicht bepaald echter de noodzakelijke bewaarduur. Per gebouw of object of cameratoepassing kan de bewaarduur daarom verschillen. Het gevolg van een langere bewaartermijn dan 4 weken is dat het cameratoezicht gemeld moet worden bij het College Bescherming Persoonsgegevens en de toepassing vermeld wordt op de website van het CBP. Wetboek van Strafrecht In het Wetboek van Strafrecht zijn twee bepalingen opgenomen die het heimelijk vervaardigen van afbeeldingen van personen strafbaar stellen: de artikelen 139f en artikel 441b. Art. 139f is een misdrijf en heeft betrekking op personen die zich bevinden in woningen en andere niet voor het publiek toegankelijke plaatsen, terwijl art. 441b betrekking heeft op de voor het publiek toegankelijke plaatsen. Voor de artikelkeuze bij een eventuele tenlastelegging is de plaats bepalend waar de geobserveerde persoon zich bevindt en niet de plaats van de camera. De kern van beide bepalingen wordt gevormd door de plicht van de gebruiker van de camera(s) om de aanwezigheid kenbaar te maken. De aanwezigheid van camera s kan op 2
verschillende manieren kenbaar worden gemaakt. Dat kan door de camera s duidelijk zichtbaar op te hangen, door de monitoren in het zicht te plaatsen of door een mededeling (aan het publiek) dat sprake is van cameratoezicht via een bord of een sticker (met een daartoe strekkende tekst of een pictogram). Bij geldautomaten kan de mededeling ook getoond worden op het beeldscherm. Het gaat er in ieder geval om dat het voor de visueel geobserveerde betrekkelijk eenvoudig is om na te gaan of er gebruik gemaakt wordt van camera s. Een eenmalige publicatie in een krant is niet voldoende. Voor medewerkers kan gekozen worden voor een circulaire of een camerareglement, waarin is aangegeven dat er (heimelijk) cameratoezicht is en waarom. Een werkgever doet er verstandig aan in deze berichtgeving aan medewerkers tevens een omschrijving op te nemen van de omstandigheden dat de werkgever zich het recht voorbehoudt om een verborgen camera in te zetten (zie hierna de onderzoekscamera). De circulaire of het camerareglement kan onderdeel zijn van een personeelsgids en/of op het intranet geplaatst worden. Beide delictsomschrijvingen zijn van toepassing op het vervaardigen van afbeeldingen. Onder het vervaardigen valt niet alleen een vastgelegde afbeelding op een gegevensdrager zodat deze reproduceerbaar is, maar ook een eenmalige en tijdelijke beeldvorming anders dan op het netvlies van de toeschouwer. Ook het uitsluitend monitoren van gebeurtenissen, zonder dat de beelden worden opgeslagen valt derhalve onder de strafbepalingen wanneer dit cameratoezicht niet kenbaar wordt gemaakt. Op dit punt reikt het Wetboek van Strafrecht verder dan de WBP. Voorts doet de gebruikte techniek niet terzake. Zowel de analoge videosystemen als de digitale toepassingen vallen onder de reikwijdte van het strafrecht. Cameratoezicht op de werkplek Cameratoezicht op het werk kan één van de voorschriften in het belang van de orde zijn (art. 7:660 van het Burgerlijk Wetboek), bijvoorbeeld om verstoringen in het productieproces tijdig te onderkennen of in het kader van het waken voor de veiligheid van mens en goederen. Camera s kunnen ook gebruikt worden voor reconstructiedoeleinden. Denk aan het vastleggen van handelingen van medewerkers in geldtelcentrales of casino s. Op de werkplek moet behalve met de WBP en het Wetboek van Strafrecht ook rekening worden gehouden met de algemene normstelling van het goed werkgeverschap (7:611 BW) en met de Wet op de ondernemingsraden (WOR). In artikel 27 van de WOR is bepaald dat de ondernemingsraad instemmingsrecht heeft voor voorgenomen besluiten tot vaststelling, wijziging of intrekking van regelingen inzake technologische voorzieningen die gericht zijn op of geschikt zijn voor waarneming van of controle op aanwezigheid, gedrag of prestaties van de in de onderneming werkzame personen. Voor de aanvaardbaarheid van camera s op de werkplek moet een afweging worden gemaakt tussen het belang van het bedrijf/instelling en de belangen van werknemers, waaronder het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. In het overleg met de ondernemingsraad kunnen afspraken worden gemaakt die worden vastgelegd in een circulaire of camerareglement. Vanuit de optiek van de WOR kan het camerareglement betrekking hebben op: noodzaak en doel van het cameratoezicht, de ontvangers van de gegevens, de bewaarduur, de maatregelen ter voorkoming van oneigenlijk gebruik, geheimhouding, de wijze waarop het personeel geïnformeerd wordt en de controle op de toepassing van het cameratoezicht. Voor ondernemingen die niet ondernemingsraadplichtig zijn (minder dan 50 medewerkers) is op basis van wat oudere jurisprudentie ii verdedigbaar dat overleg gevoerd wordt met een personeelsvertegenwoordiging. Als wordt gekozen voor een camerareglement kan dit tevens de basis vormen voor de aanmelding van het cameratoezicht bij het CBP. De WBP vergt namelijk dat over dezelfde elementen wordt nagedacht. Door het camerareglement te publiceren op het intranet van de onderneming wordt tevens voldaan aan het kenbaarheidvereiste uit het Wetboek van Strafrecht dat eerder besproken werd. 3
Verborgen camera Met enige regelmaat gebruiken werkgevers, verzekeraars en de namens hen opererende particuliere onderzoeksbureaus verborgen camera s om onrechtmatige gedragingen vast te leggen. Op basis van de bevindingen van de verborgen camera worden beslissingen genomen, zoals het beëindigen van een arbeidsovereenkomst of het stopzetten van een arbeidsongeschiktheidsverzekering. Ook hier zijn de artikelen 139f en artikel 441b van het Wetboek van Strafrecht van belang. In de wetsgeschiedenis iii wordt gesteld dat camera s soms niet alleen bedoeld zijn om schadetoebrengend handelen te stoppen, maar ook om maatregelen te treffen tegen de persoon die daarvoor verantwoordelijk is. In zo n geval is het ter plaatse aangeven van de aanwezigheid van een camera niet effectief. In dat geval kan de werkgever of de verzekeraar ook een heimelijke camera inzetten, doch - zo stelt de Minister van Justitie - onder de voorwaarde dat visueel geobserveerde vooraf over het bestaan van deze mogelijkheid op duidelijke wijze in kennis is gesteld. Dit zou aldus de Minister van Justitie - bijvoorbeeld kunnen door middel van een circulaire aan het personeel, waarin is omschreven onder welke omstandigheden de werkgever zich de mogelijkheid voorbehoudt om een (verborgen) camera in te zetten. De Minister van Justitie stelde ook dat het bestanddeel wederrechtelijkheid in beide artikelen als tegenhanger geldt van het gegeven dat het cameragebruik kenbaar moet zijn. Als het cameragebruik kenbaar is gemaakt, speelt de wederrechtelijkheid geen rol meer. Als het cameragebruik niet wederrechtelijk is, hoeft het niet kenbaar te zijn. De werkgever of de verzekeraar is met andere woorden niet strafbaar indien het cameragebruik ofwel kenbaar gemaakt is, ofwel niet wederrechtelijk is. In situaties waarin het niet kenbaar wordt gemaakt, is het aan de rechter om te beoordelen of er al dan niet sprake is van wederrechtelijkheid. Dat betekent dat de jurisprudentie een belangrijke rol toebedeeld heeft gekregen in het bepalen van de reikwijdte van beide strafbepalingen. Jurisprudentie verborgen camera s De plicht van de algemene vooraankondiging is later in meerdere uitspraken bevestigd hoewel de jurisprudentie niet eenduidig is over de wijze waarop het verborgen cameratoezicht kenbaar moet zijn gemaakt. Zo kan het voor kassiers kenbaar gemaakt worden via een kassiersovereenkomst dat bij indiensttreding moet worden getekend en waarin expliciet de mogelijkheid van controle met verborgen camera s is opgenomen. iv De jurisprudentie laat verder in het midden of de werknemers zelf geïnformeerd moeten worden of dat de werkgever kan volstaan door de ondernemingsraad in kennis te stellen. In een concreet geval was op 17 juni 2005 aan de ondernemingsraad een concept protocol zichtbaar en onzichtbaar cameratoezicht overhandigd met het verzoek instemming te verlenen met de uitvoering van dit protocol. Het protocol bevatte ook een regeling voor het (tijdelijk) plaatsen van camera s in geval van verdenking van diefstal en fraude. Ter uitvoering daarvan was een verborgen camera geplaatst op 6 augustus 2005, terwijl de ondernemingsraad op dat moment nog geen instemming had verleend. De kantonrechter oordeelde dat aan het kenbaarheidvereiste is voldaan indien het verborgen cameratoezicht in de vergadering van de OR is gemeld. Niet de instemming van de OR is van belang, maar of de OR met de plaatsing van de camera s bekend was. v Privacygedragscode particulier onderzoekers Als het (verborgen) cameratoezicht niet vooraf kenbaar gemaakt is de Privacygedragscode voor particuliere onderzoekers (PPO) van belang. Deze PPO van de Nederlandse Veiligheidsbranche is op 13 januari 2004 door het CBP goedgekeurd voor een periode van vijf jaar (en vervolgens op 28 oktober 2009 wederom verlegd tot 28 oktober 2013) en op 1 juni 2004 door de Minister van Veiligheid en Justitie algemeen verbindend verklaard voor alle 4
vergunninghoudende particuliere recherchebureaus. vi Omdat de PPO op de WBP gebaseerd is heeft deze ook een zekere reflexwerking op onderzoekshandelingen door anderen die niet vergunningplichtig zijn op grond van de Wet Particuliere Beveiligingsorganisaties en recherchebureaus, zoals bedrijfsrecherchediensten. De sectornormering geeft de voorwaarden aan voor heimelijke onderzoekscamera s, de zogenaamde vuistregels. De vuistregels zijn afgeleid van uitspraken van rechters in situaties dat de rechtmatigheid van de heimelijk gemaakte camerabeelden ter discussie werd gesteld. De belangrijkste vuistregel is dat de verborgen camera alleen wordt ingezet in incidentele situaties als er concrete aanwijzingen zijn dat iemand zich schuldig maakt of heeft gemaakt aan ernstig laakbaar en/of strafbaar handelen. Nauwgezette naleving van de vuistregels van de privacy gedragscode maakt het risico bovendien relatief klein dat de officier van justitie zal besluiten om over te gaan tot een vervolging wegens overtreding van de artikelen 139f of 441b van het Wetboek van Strafrecht. Voor de civiele procedure betekent overigens strijd met de gedragscode of strafrecht niet zonder meer dat de beelden niet als bewijsmiddel mogen worden gebruikt. De rechter heeft ruimte om conflicterende grondrechten (bescherming eigendom versus privacy) tegen elkaar af te wegen. vii Afrondend Door de verschillende rechtsgebieden in onderlinge samenhang te bezien en gebruik te maken van de jurisprudentie kan een normatief kader worden gecreëerd op basis waarvan beoordeeld kan worden of het gebruik van cameratoezicht voor particuliere doelen is toegelaten en onder welke voorwaarden. Voor ondernemingen is aan te bevelen dat iemand wordt aangewezen die alle vormen van cameratoezicht inventariseert en vervolgens vaststelt welke wettelijke bepalingen van toepassing zijn, of de ondernemingsraad betrokken moet worden en of een melding moet worden gedaan aan het CBP. Per geïnventariseerde vorm van cameragebruik dient de contactpersoon gegevens te bewaren zoals het specifieke doel van het cameratoezicht, de bewaarduur en de ontvangers van de vastgelegde gegevens. Door deze gegevens centraal voorhanden te hebben, kan gemakkelijk antwoord worden gegeven op eventuele vragen van belanghebbenden. Om te voorkomen dat er discussie ontstaat of een camera voldoende zichtbaar is, kan ervoor gekozen worden om bij de ingang(en) van panden via een afbeelding en/of een tekst op een bordje of een pictogramsticker kenbaar te maken dat camera s aanwezig zijn. Iemand weet dan waar hij aan toe is voordat hij het pand of terrein betreedt. viii Eindnoten i TCP/IP staat voor Transmission Control Protocol/Internet Protocol, een tot standaard verheven opzet en uitwerking van regels en voorwaarden voor datanetwerken. Deze camera s werken met een zogenaamd IP-adres, waardoor de beelden op ieder moment, op iedere plaats binnen of buiten het netwerk opvraagbaar zijn. ii Rechtbank Roermond, 12 september 1985, KG 1985, 299 iii Kamerstukken 27 732, Nota naar aanleiding van het nader verslag, nr. 7 iv Kantonrechter Haarlem 24 mei 2006, zaaknummer. 309644 VV expl 06-113, LJN: AX7687 v Kantonrechter Zwolle (Voorzieningenrechter) 11 november 2005, nr. 289465 VV Expl 05-86, LJN nr. AU6058, JAR 2005, 280) vi Staatscourant 14 mei 2004, nr. 100, pg 11 ev voor wat betreft de 1 e privacygedragscode uit 2004 en de Regeling van de Minister van Justitie van 23 maart 2010, nr 5646532/10 voor wat betreft de 2 e privacygedragscode uit 2009. vii Zie bijvoorbeeld HR 27 april 2001, NJ 2001, 421 viii Een medewerker linnenkamer werd in het tehuis waarin zij werkte met een verborgen camera betrapt terwijl zij 0,50 uit een jaszak van een collega pakte in een kleedruimte. De rechter stelde dat zij bekend was dat in het tehuis door middel van camera s toezicht werd gehouden. Uiteraard was het voor haar een verrassing dat er opeens ook een camera in de kleedkamer hing, maar dat maakt de bewijsvergaring (in elk geval civielrechtelijk) nog niet onrechtmatig. Rechtbank Haarlem, 25 november 2005, zaaknummer 286624 AZ Verz 05-642, LJN: AU5582. 5