Vooruitgang zonder marktverstoring Analyse breedbandplannen publieke en private partijen Dialogic innovatie & interactie / SEO Amsterdam Economics Utrecht/Amsterdam, mei 2004 Dr. Rudi Bekkers (Dialogic) Drs. Sven Maltha (Dialogic) Drs. Joost Poort (SEO) Mr. Sjoerd van Geffen (SEO)
Voorwoord Door een toenemend aantal partijen worden initiatieven ontplooid die gericht zijn op het stimuleren van de aanleg en ontwikkeling van breedband. Daarbij varieert de aanpak van de bundeling van de publieke vraag naar breedband - in het bijzonder de volgende generatie netwerken - tot aan financiële participatie van overheden in de aanleg van breedbandnetwerken. Bij de keuze voor en de uitwerking van een bepaalde aanpak dienen zich verschillende marktordeningsvraagstukken aan, variërend van het op de juiste manier organiseren van een aanbesteding tot aan het voorkomen van marktverstorend optreden. Ook vragen met betrekking tot het eigendom van netwerken en concurrentie tussen en op infrastructuren spelen dan mogelijk een rol. Tegelijkertijd constateren we dat betrokken partijen (m.n. gemeenten) in veel gevallen niet de expertise in huis hebben om deze vragen van een passend antwoord te voorzien. In opdracht van de Interdepartementale Commissie Marktordening wordt getracht de helpende hand uit te steken richting betrokken partijen. Om deze reden is de tijdelijke werkgroep Breedband en Marktordening opgericht. Doel van de werkgroep is te bepalen op welke manieren partijen de uitrol van breedband kunnen stimuleren, zonder de markt te verstoren. Daarbij zullen concrete richtsnoeren ontwikkeld worden die partijen kunnen gebruiken bij de keuze voor, en het uitwerken van, een marktconforme aanpak voor de uitrol van breedband. Hiertoe zijn de afgelopen periode enkele (specifieke) breedbandcasussen onderzocht op een aantal aspecten en in deze rapportage verwerkt tot een aantal (meer generiek toepasbare) modellen. De opstellers van dit rapport is daarbij gevraagd de reikwijdte van mogelijke marktverstoringen zo scherp mogelijk in kaart te brengen. Deze analyse is een onderdeel van het traject van de werkgroep. Ook andere criteria zullen in de overweging meegenomen worden. De werkgroep wil hiermee benadrukken dat dit rapport in een breder perspectief gezien moet worden en dat in de te publiceren richtsnoeren ook andere invalshoeken worden belicht. Op 20 april 2004 heeft, naar aanleiding van dit rapport, een dialoog plaatsgevonden met verschillende publieke en private partijen. De analyses in het rapport werden over het algemeen ondersteund en de modellen herkend. De standpunten over de (on)toelaatbaarheid van verschillende marktverstoringen heeft de werkgroep genoteerd en meegenomen in haar afwegingen. Ik hoop met deze eerste stap u meer inzicht te verschaffen in de relatie tussen breedband en marktordening. Den Haag, 26 april 2004 Prof. Mr. Dr. E.F. Ten Heuvelhof Voorzitter werkgroep Breedband en Marktordening Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics 3
INHOUDSOPGAVE 1 Inleiding... 7 1.1 Onderzoeksvraag en opbouw van de rapportage...7 2 Marktverstoring in een breedbandcontext... 9 2.1 Het primaat ligt bij de markt...9 2.2 Legitimatie overheidsrol in marktfalen...10 2.3 Wettelijke beperkingen voor overheden...14 2.4 Vormen van marktverstoring...17 2.5 Marktverstoringen per rol...19 3 Generieke modellen voor breedbanduitrol... 23 3.1 Inleiding...23 3.2 Het grote-gemeentemodel...25 3.2.1 Discussie van de gehanteerde legitimaties...25 3.2.2 De blauwdruk...27 3.2.3 Mogelijke vormen van marktverstoring...28 3.2.4 Samenvatting...37 3.3 Gecoördineerd migratiemodel...38 3.3.1 Discussie van de gehanteerde legitimaties...38 3.3.2 De blauwdruk...39 3.3.3 Mogelijke vormen van marktverstoring...40 3.3.4 Samenvatting...46 3.4 Vraagbundelmodel instellingen en bedrijven...47 3.4.1 Discussie van de gehanteerde legitimaties...48 3.4.2 De blauwdruk...48 3.4.3 Mogelijke vormen van marktverstoring...49 3.4.4 Samenvatting...54 3.5 Woningcorporatiemodel...55 3.5.1 Discussie van de gehanteerde legitimaties...55 3.5.2 De blauwdruk...56 3.5.3 Mogelijke vormen van marktverstoring...57 3.5.4 Samenvatting...60 3.6 Publieke backbone-model...61 3.6.1 Discussie van de gehanteerde legitimaties...62 3.6.2 De blauwdruk...62 3.6.3 Mogelijke vormen van marktverstoring...63 Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics 5
3.6.4 Samenvatting... 66 4 Samenvatting en conclusies... 67 4.1 Samenvatting marktverstoring in een breedbandcontext... 67 4.2 Samenvatting bevindingen bij de bestudeerde generieke modellen... 70 4.3 Conclusies... 72 Bijlage: afbeeldingen... 77 6 Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics
1 Inleiding In de afgelopen twee jaren is de ontwikkeling van breedbandige telecommunicatienetwerken in een stroomversnelling gekomen. Het gaat dan vooral om netwerken die op grote schaal burgers, bedrijven en instellingen ontsluiten met een techniek die een rijk dienstenaanbod mogelijk maakt. Naast het opwaarderen van bestaande netwerken (ADSL, kabelinternet) wordt ook uitgebreid gekeken naar de aanleg van volledig nieuwe toegangsnetwerken, vooral op basis van glasvezeltechniek. In het voorjaar van 2002 heeft het Kabinet een expertgroep opdracht gegeven een advies te ontwikkelen over de opstelling van de overheid ten opzichte van deze ontwikkeling. Sinds het verschijnen van het rapport van de Expertgroep Breedband is er mede als voortvloeisel van de subsidieregeling breedbandproeven veel gebeurd. Diverse partijen hebben het initiatief genomen voor de ontwikkeling van nieuwe netwerken. Een aantal van deze initiatieven is afkomstig van marktpartijen. Bij andere initiatieven spelen vooral lokale overheden een prominente rol. Steden als Amsterdam en Rotterdam hebben duidelijke ambities terwijl in gemeenten als Almere de feitelijke aanleg van een nieuw breedbandnetwerk al is gestart. Meer recent hebben verschillende woningcorporaties plannen ontwikkeld voor het realiseren van breedbandaansluitingen in hun woningbestand. Zeker wanneer (lokale) overheden en semi-publieke instellingen als woningcorporaties betrokken zijn bij dergelijke activiteiten doet zich de vraag voor in welke mate dit leidt tot verstoring van de markt. Het antwoord op deze vraag hangt natuurlijk sterk samen met de precieze vorm (het model) waarin deze activiteiten worden uitgevoerd en de wijze waarop de verschillende rollen bij het initiatief zijn verdeeld. 1.1 Onderzoeksvraag en opbouw van de rapportage In dit kader heeft de Interdepartementale Commissie Marktordening (ICM) van het Ministerie van Economische Zaken aan Dialogic en de Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam (SEO) de opdracht gegeven om een aantal bestaande breedbandplannen van publieke en private partijen te analyseren op basis van de organisatorische, bestuurlijke, technische en geografische kenmerken, om vervolgens criteria op te stellen om eventuele gevallen van marktverstoring te signaleren. 1 Uitgangspunt was het gebruik van bestaand en beschikbaar materiaal over de breedbandinitiatieven. Gezien deze keuze, en ook omwille van de omvang en doorlooptijd, houdt deze studie het midden tussen een quick scan en een meer diepgaande analyse. Dit rapport geeft de resultaten van dit onderzoek. Hoofdstuk 2 heeft het algemeen afwegingskader en de onderliggende theorie weer, zoals gehanteerd bij het beoordelen van de breedbandinitiatieven. Allereerst wordt geanalyseerd welke algemene legitimaties of maatschappelijke doelen er kunnen zijn voor publieke betrokkenheid bij de uitrol van breedbandinfrastructuur. Verder worden enkele algemene juridische aandachtspunten genoemd die relevant kunnen zijn bij de beoordeling van de breedbandplannen. Tot slot geeft het hoofdstuk in algemene termen per rol in de ontwikkeling van de breedbandinfrastructuur aan, welke vormen van marktverstoring er dreigen, wanneer een overheidslaag of semi-publieke instelling deze rol op zich neemt. De specifieke casussen die op verzoek van de ICM zijn geanalyseerd, zijn in hoofdstuk 3 geabstraheerd tot een vijftal generieke breedbandmodellen. Deze corresponderen met vijf 1 Overigens dreigt bij lokale breedbandplannen ook het ontstaan van fragmentatie, maar omdat dat onderwerp niet direct een vorm van marktverstoring is besteden we daar geen aandacht aan. Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics 7
typische geografische en markttechnische situaties. Bij de praktische invulling van zo n generiek model staan uiteraard talrijke opties open. Niettemin zijn mogelijke vormen van marktverstoring per model goed bloot te leggen. Deze zijn aan het eind van elke paragraaf gepresenteerd als aandachtspunten of adviezen, hoe de klippen van onnodige marktverstoring te omzeilen. Hoofdstuk 4 vat de belangrijkste conclusies van het rapport samen. Dit rapport bevat een aantal grafieken in kleur die de indeling van de waardeketen schetsen. Deze figuren zijn op een zwart/witafdruk niet gemakkelijk leesbaar. In de bijlage zijn, als overzicht, al deze figuren nog eens weergegeven, voorzien van een codering. 8 Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics
2 Marktverstoring in een breedbandcontext 2.1 Het primaat ligt bij de markt Het aantal initiatieven voor de uitrol van nieuwe breedbandnetwerken groeit in hoog tempo. Meestal gaat het daarbij om glasvezelnetten en in veel gevallen zijn daar lokale overheden bij betrokken. Recent bestaat ook bij woningbouwverenigingen steeds meer interesse in deze ontwikkeling. Daarmee beantwoorden die (lokale) overheden en semi-publieke instellingen aan de ambities neergelegd in het Kabinetsstandpunt breedband. Daarin wordt de uitrol van breedband gezien als strategische voorwaarde voor Nederland om voorop te blijven lopen op ICT-gebied. 2 Ook de conceptnota Breedband: een kwestie van tempo en betere benutting onderschrijft het belang van breedband voor Nederland. 3 Hoewel van belang voor de ontwikkeling van onze kenniseconomie, is volgens het kabinetsstandpunt de uitrol echter primair een taak van de markt. Wel ziet het kabinet een rol weggelegd voor het Rijk om stimulerend, faciliterend en regelgevend op te treden. Ook wordt een mogelijke rol gezien voor lokale overheden om de uitrol van breedband te stimuleren door de vraag te bundelen en in sommige gevallen wanneer de markt niet tot betaalbare ontsluiting kan komen door een minderheidsaandeel in de financiering. Eenzelfde uitgangspunt is terug te vinden bij Europese Commissie. In een recente Mededeling schrijft de Europese Commissie: The Commission acknowledges the need for public intervention to accelerate coverage of under-served areas, but underlines the need to respect regulatory principles and competition law. Public intervention may complement private investment but should not pre-empt private sector initiatives nor distort competition. 4 Ook de Commissie ziet voor overheden dus vooral een initiërende rol in dunbevolkte gebieden die de markt niet zal bedienen. Daarnaast voorziet de Commissie vooral een stimulerende rol, via het bevorderen van concurrentie, het scheppen van een duidelijk en voorspelbaar wettelijk kader en vraagstimulering door het aanbieden van digitale overheidsdiensten. 5 In een working paper van de OESO is Umino nog wat stelliger: government policies should continue to emphasise the role of competition in stimulating broadband development and diffusion and should avoid direct intervention in the broadband market which risks distorting market mechanisms. Government s role should be to facilitate such developments and only intervene in areas where it has become clear there will be no private infrastructure investment. 6 Actieve vormen van publieke betrokkenheid bij de uitrol van breedband verstoren het marktproces, hetgeen in principe als onwenselijk wordt ervaren. Dit behoeft echter nadere aanscherping. Ieder overheidsingrijpen in de markt impliceert namelijk een verstoring van de marktkrachten, maar dat betekent zeker niet een diskwalificatie van overheidsingrijpen. Zo 2 Kamerstukken II, 2002-2003, 26 643, nr. 38, p. 2. 3 Breedband voorwaarde voor structurele economische groei, persbericht Ministerie van Economische Zaken, 20 april 2004. 4 Commission of the European Communities, 2004: Connecting Europe at high speed: recent developments in the sector of electronic communications, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions (COM(2004), 61 final.), p. 11. 5 Idem, p. 9-10. 6 OECD, 2002: Broadband infrastructure deployment: the role of government assistance, p. 3. Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics 9
voorzagen alledrie de bronnen die hierboven werden aangehaald dat de markt in sommige regio s wellicht niet tot uitrol komt, en dat daar een mogelijke rol ligt voor de overheid. Ook kan in regio s waar marktpartijen wel tot uitrol overgaan, het resultaat in strijd zijn met de mededinging of met andere publieke belangen. In algemenere termen faalt de markt in een aantal (in de economische literatuur uitgebreid gedocumenteerde) gevallen in het tot stand brengen van een maatschappelijk optimum. Wanneer het primaat voor breedbandontwikkeling bij de markt gelegd wordt vormt dit marktfalen de legitimatie voor overheidsbetrokkenheid. 2.2 Legitimatie overheidsrol in marktfalen Naast de genoemde regionaal-economische motieven is er een handvol andere legitimaties voor overheidsbetrokkenheid. Toegespitst op infrastructuur in al zijn verscheidenheid, onderscheidt Gómez-Ibáñez (2003) in totaal zes motieven: 7 Schaalvoordelen en natuurlijk-monopolietendensen. Infrastructuur met name leidinggebonden infrastructuur waartoe bijvoorbeeld telefoonkabels en glasvezel behoren wordt veelal gekenmerkt door a) Duurzame en niet-verplaatsbare investeringen (sunk costs), b) schaalvoordelen (lagere kosten of hogere opbrengsten per eenheid bij een groter netwerk), en c) dichtheidsvoordelen (lagere kosten of hogere opbrengsten per eenheid bij intensiever gebruik van het netwerk). Het bestaan van grote schaalvoordelen en dichtheidsvoordelen kan tot gevolg hebben dat de (regionale) markt het efficiëntst bediend kan worden door één bedrijf (natuurlijk monopolie). Hoge verzonken kosten maken de drempel om toe te treden hoog (toetreders moeten eerst de kosten verzinken voor ze kunnen concurreren), waardoor een monopolist zijn positie niet bedreigd ziet door toetreders met een hit-and-run -strategie. De marktmacht die voortvloeit uit dit alles, stelt de monopolist in staat ongestraft een slechtere prijs-kwaliteitverhouding aan te bieden dan maatschappelijk wenselijk is. Daarbij kan een monopoliepositie op laag van de (passieve) infrastructuur een machtspositie in hoger gelegen dienstenlagen tot gevolg hebben. Problemen bij het verkrijgen van vergunningen en recht van overpad voor de aanleg van een netwerk (afstemmings- of coördinatieproblemen). Ook dit motief voor overheidsingrijpen geldt in de eerste plaats voor netwerkinfrastructuur. Omdat netwerken zich (boven of onder de grond) over lange continue trajecten uitstrekken, moet voor de aanleg soms recht van overpad afgedwongen worden of grond onteigend worden. Met name bij bovengrondse netwerken kan een enkele dwarsligger de aanleg van een geheel netwerk anders frustreren. Om te zorgen dat alle belangen zorgvuldig worden afgewogen, kan de overheid onteigening en andere dwangmiddelen die behoren tot het geweldsmonopolie van de overheid nooit aan de markt willen overlaten. Externe baten. Soms kan infrastructuur baten genereren die verder reiken dan de gebruikers. Een goed voorbeeld daarvan is het effect van riolering op de volksgezondheid. Wat betreft infrastructuur ten behoeve van elektronische communicatiediensten kunnen dergelijke externe baten optreden op diverse terreinen, zoals werkgelegenheid, onderwijs, veiligheid (m.n. noodoproepen zoals de 112-dienst), en verbreding van deelname aan het publieke debat. 7 Gómez-Ibáñez, 2003: Regulating infrastructure. Monopoly, contracts and discretion, p. 4-6. 10 Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics
Regionaal-economische ontwikkeling. Infrastructuur wordt gezien als een instrument om de economische structuur van achterblijvende regio s te versterken, in het bijzonder wanneer de markt die regio s niet vanzelf zou bedienen. Hiermee samen hangen overwegingen met betrekking tot universele dienstverlening. Uit rechtvaardigheidsoverwegingen kan besloten worden dat het wenselijk is dat iedereen (onder gelijke en redelijke voorwaarden) toegang heeft tot een infrastructurele dienst. Dit kan aanleiding geven tot ingrijpen in het marktproces ten gunste van specifieke regio s (zie het punt hierboven), wijken, of afnemers. Dergelijke overwegingen liggen bijvoorbeeld ten grondslag aan het handhaven van onrendabele regionale buslijnen en de eis van universele dienstverlening bij de post en telefonie. Deze universele dienstverlening kan op verschillende niveaus worden geïnterpreteerd, variërend met de geografische schaal (stad, regio, land) en met de productmarkt (particulieren, zakelijke gebruikers, instellingen). Een aspect van deze legitimatie is het borgen van een voldoende kwaliteit en beschikbaarheid bij de infrastructuur. De legitimatie kan dan bestaan uit serieuze redenen om aan te nemen dat de leveringszekerheid of continuïteit bij een private markt in gevaar komt, of dat er sprake zal zijn van kwaliteitsproblemen of een onacceptabel risico op congestie. Veiligheid en milieu. Veiligheid en het milieu (inclusief de volksgezondheid) vormen externe kosten waarmee de markt onvoldoende rekening houdt. Wanneer nietgebruikers van een netwerk er overlast of gevaar van ondervinden, is overheidsbemoeienis gerechtvaardigd. Al deze blinde vlekken van de markt kunnen valide argumenten zijn voor overheidsbetrokkenheid bij de uitrol van breedbandnetwerken, al spelen de aspecten van veiligheid en milieu hier een veel kleinere rol dan bijvoorbeeld bij distributienetwerken voor gas en elektriciteit. 8 De problematiek van het verkrijgen van rechten van overpad speelt niet of nauwelijks een rol bij ondergrondse elektronische communicatienetwerken (dit geldt slechts voor bovengrondse elementen); wel kunnen ondanks de liberale regeling omtrent graafrechten in de (nieuwe) Telecommunicatiewet andere typen van vergunningen en mogelijke precarioheffingen een belangrijke rol spelen, omdat gemeenten typisch proberen om zo veel mogelijk geld te verdienen aan dergelijke werkzaamheden voor zover ze niet verplicht zijn dit te gedogen. Ontbeert een publieke of semi-publieke instelling een legitimatie zoals hierboven met andere woorden, faalt de markt niet of nauwelijks dan is betrokkenheid een onnodige marktverstoring. Merk op dat de constatering dat de markt in een regio niet tot uitrol van breedband komt onvoldoende is om marktfalen te constateren. Het is immers zeer wel mogelijk dat uitrol (op een bepaald moment) niet alleen bedrijfseconomisch, maar ook maatschappelijk onrendabel is. De markt doet het niet is dus iets anders dan de markt faalt. De constatering dat de markt op punten faalt, is evenwel onvoldoende om overheden carte blanche te geven om ongeclausuleerd in te grijpen. Daarbij moet worden bedacht dat ook overheidsingrijpen zijn klassieke tekortkomingen kent het zogeheten overheidsfalen. In de eerste plaats zijn ondernemingen die in eigendom zijn van overheden gemiddeld minder 8 Teulings c.s. scharen al deze vormen van marktfalen onder de verzamelnaam externe effecten. Pas wanneer het (in hun terminologie) gaat om complexe externe effecten met free-rider problemen speelt er een publiek belang is interventie wenselijk. Teulings, Bovenberg en van Dalen, 2003: De calculus van het publieke belang. Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics 11
efficiënt en innovatief. 9 Een andere bekende vorm van overheidsfalen is belangenverstrengeling door de meerdere petten die overheden dikwijls ophebben, zoals die van toezichthouder, eigenaar en houder van het algemeen belang. Schiphol is hiervan een goede illustratie: als de Minister van V&W aan Schiphol een boete oplegt voor overschrijding van de geluidsnormen, dan is dat niet veel meer dan een voorschot op de dividenduitkering aan Financiën; en verruiming van de groeimogelijkheden van de luchthaven vergroot direct de waarde bij privatisering. Scheiding van machten is een mogelijkheid om belangenverstrengeling te voorkomen. Tot slot zijn ook afstemmingsproblemen door beperkte informatie over lokale voorkeuren en marktomstandigheden en lobby-gedrag door private belanghebbenden bekende vormen van overheidsfalen. 10 Het falen van de markt legitimeert (of in sommige gevallen: gebiedt) dus weliswaar overheidsinterventie, maar daarbij moet gelet worden op het vermijden of minimaliseren van overheidsfalen. Algemeen kan gesteld worden dat op een zo licht en marktconform mogelijke wijze dient te worden ingegrepen. Zoniet, dan valt dit te bestempelen als vermijdbare marktverstoring. Wanneer de ingreep ernstig overheidsfalen teweegbrengt (al dan niet vermijdbaar), dan kan het middel erger zijn dan de kwaal en kunnen we spreken van contra-productieve marktverstoringen. 11 Ook misbruik van economische machtsposities en concurrentiebeperkend gedrag door marktpartijen worden door sommigen als marktverstoringen beschouwd. Hierboven noemden we het juist een vorm van marktfalen. Waar het om gaat is dat het contraproductief en ongewenst is en derhalve in ernstige gevallen bestreden moet worden. Wanneer overheden door hun specifieke betrokkenheid in een breedbandplan marktpartijen in de gelegenheid stellen dergelijk gedrag te vertonen, oftewel wanneer een overheidsinstantie of semi-publieke instelling ondanks die betrokkenheid nalaat een optimaal concurrentieniveau te creëren, kan dit als een vermijdbare marktverstoring worden beschouwd. Dit kan bovendien in strijd zijn met het Europese mededingingsrecht (zie verder paragraaf 2.3). 12 Het is daarom van belang dat de legitimatie waarop (lokale) overheden en semi-publieke instellingen hun betrokkenheid bij de uitrol van breedband baseren te confronteren met de diverse vormen van marktfalen, om meer grip te krijgen op de achtergrond en de praktische vormgeving van die betrokkenheid. Pas wanneer de opgevoerde legitimatie voor publieke betrokkenheid nader tegen het licht is gehouden kan bepaald worden of het doel verhelpen van het falen van de markt de middelen het verstoren van de markt heiligt. Enkele voorbeelden kunnen dit verhelderen: De lange afschrijftermijnen van leidinggebonden infrastructuren worden wel genoemd als reden waarom de markt er niet aan begint. Dit argument is op zijn best onvolledig. Weliswaar kunnen lange afschrijftermijnen een belemmering vormen voor marktpartijen, maar ervaringen in andere sectoren en andere landen geven aan dat de private sector wel degelijk om kan gaan met een terugverdientijd van tientallen jaren. Denk bijvoorbeeld aan Cofiroute dat in Frankrijk tolwegen aanlegt volgens een build-operate- 9 Megginson en Netter, 2001: From state to market: a survey of empirical studies on privatisation. 10 Zie voor een uitgebreidere bespreking van overheidsfalen: Poort, 2003: Publieke belangen in private handen, paragraaf 3.2. 11 Deze abstracte vormen van marktverstoring worden in samenhang gepresenteerd in paragraaf 2.4. 12 Zie bijvoorbeeld het recente arrest HvJEG 9 september 2003, zaak C-198/01 (Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF) / Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato) (nog niet gepubliceerd), http://europa.eu.int/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!celexnumdoc&numdoc=62001j019 8&lg=NL. 12 Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics
transfer-constructie. Cofiroute draagt daarbij voor de duur van dertig jaar de risico s die samenhangen met tegenvallende tolopbrengsten, financieringskosten, aanleg- en onderhoudskosten. 13 Wel is de overheid aansprakelijk voor de financiële gevolgen van beleidswijzigingen. De lange terugverdientijd van de infrastructuur is dus op zichzelf daarom onvoldoende legitimatie voor een overheid om zelf financieel te participeren. Ook het beperken van graafoverlast wordt wel genoemd als argument voor overheidsinitiatieven. In principe valt dit te rekenen tot de coördinatievoordelen van de overheid, maar graafoverlast kan ook worden beperkt door duidelijke (lokale) regels uit te vaardigen over het hoe en wanneer van het graven, en door gravende partijen bij elkaar te brengen. Onder de huidige Telecommunicatiewet zijn de Gemeenten verplicht om graafwerkzaamheden in openbare grond te coördineren (art. 5.2 Tw), en moeten zij bij verordening regels vaststellen omtrent dergelijke werkzaamheden (art. 5.2, lid 4 Tw). Overheden kunnen hier een coördinatievoordeel hebben bijvoorbeeld doordat ze het beste op de hoogte zijn van de planning van werkzaamheden aan bestrating maar hoeven de spade daarom nog niet zelf in de grond te steken. Daar staat wel tegenover dat gemeenten een gedoogplicht hebben ten aanzien van graafwerkzaamheden, die een zekere spanning vertoont met de coördinatieplicht. Weliswaar kunnen ze ernaar streven graafplannen van partijen af te stemmen, maar ze kunnen die partijen niet eindeloos aan het lijntje houden. Zo blijft de mogelijkheid bestaan dat een straat meerdere keren in een jaar open moet. 14 De overheidsrol die uit de citaten van de Europese Commissie, en OESO en die uit het kabinetsstandpunt naar voren kwam, ligt met name in regio s waar de markt het laat afweten. Het gaat dan om versterking van regionale economieën of het tegengaan van een digitale tweedeling. De vrije markt kan bepaalde bevolkingsgroepen of regio s overslaan bij de uitrol van breedbandinfrastructuur. Generieke overheidsinvesteringen in de uitrol voor een hele stad of regio hebben in zo n geval echter het nadeel dat veel van de fondsen weglekken naar anderen dan de doelgroep. Dit is een vermijdbare of zelfs contraproductieve marktverstoring. De toegankelijkheid van infrastructuur voor bepaalde doelgroepen kan doorgaans minder marktverstorend worden gewaarborgd door doelgroepsubsidies in plaats van generieke subsidies. 15 Misbruik van monopoliemacht is een reëel gevaar wanneer private partijen het initiatief nemen voor de aanleg van infrastructuur. Maar monopoliemacht kan ook worden bestreden met algemeen of specifiek mededingingstoezicht, of marktconform worden ingedamd door concessieverlening, prijsregulering en/of toegangsregulering. Overheidseigendom wordt daarom door veel economen beschouwd als een weinig efficiënt paardenmiddel om monopoliemisbruik te voorkomen. 16 13 Lange afschrijftermijnen hoeven dus bedrijfseconomisch niet problematisch te zijn, als de technische levensduur en de toekomstvastheid maar in dezelfde orde liggen. Weliswaar drukken de rentelasten over een langere periode, maar uitgaven in de verre toekomst worden sterk verdisconteerd. Voor de netto contante waarde maakt het per saldo geen verschil. 14 Merk overigens op dat dit argument voor overheidsbetrokkenheid moeilijk te verenigen is het natuurlijk-monopolieargument dat vooral bij glasvezelnetten opgeld doet. Als een fiber to the homenetwerk door schaalvoordelen en netwerkeffecten een natuurlijk monopolie heeft, zou goede afstemming van het graafwerk geen probleem moeten zijn. 15 Wolfson, 1987: Publieke sector en economische orde, p. 262. Een keerzijde van dergelijke doelgroepsubsidies is wel, met name bij inkomensafhankelijke regelingen, een dreigende armoedeval. 16 Zie bijvoorbeeld: Gómez-Ibáñez, 2003: Regulating infrastructure. Monopoly, contracts and discretion, p. 27-36 en Viscusi, e.a., 1997: Economics of regulation and antitrust, p. 471. Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics 13
Overheidsingrijpen kan dus ernstig overheidsfalen teweeg brengen en de markt verstoren. Op welvaarttheoretische gronden is daarom niet elke vorm van overheidsingrijpen even wenselijk. Sommige marktverstorende gedragingen van overheden zijn zelfs wettelijk verboden. De volgende paragraaf geeft daarvan een beknopte bespreking. 2.3 Wettelijke beperkingen voor overheden Sommige marktverstorende gedragingen van overheden zijn wettelijk verboden. Vooral op Europees niveau zijn er regels die het handelen van nationale en lagere overheden aan banden leggen. Dit betreft vooral de mededingingsrechtelijke regels omtrent openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan overheden bijzondere of uitsluitende rechten verlenen (art. 86 lid 1 EG), 17 ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang (art. 86 lid 2 EG), staatssteun (artt. 87-89 EG) en aanbestedingsregels, en de indirecte toepassing van het mededingingsrecht voor ondernemingen op overheden middels de nuttig effect -doctrine. Het mededingingsrecht kan ten eerste op een directe wijze van toepassing zijn op het handelen van de overheid. Deze kan namelijk door middel van openbare bedrijven als onderneming handelen, en aan ondernemingen bijzondere of uitsluitende rechten toekennen. Hiervoor is art. 86 EG geschreven. Overheden mogen in beginsel bijzondere of uitsluitende rechten verlenen (d.w.z. wettelijke oligopolies en monopolies vestigen). Dit mag echter niet tot een inbreuk op de mededingingsregels leiden. Hierop bestaat echter weer een uitzonderingsmogelijkheid voor diensten van algemeen economisch belang (art. 86 lid 2 EG); de toepassing van (o.m.) de mededingingsregels mag dan opzij worden gezet voor zover dat nodig is. Door onder bepaalde voorwaarden afwijkingen van de algemene verdragsregels toe te staan, beoogt dit artikel het belang van overheden om gebruik te maken van bepaalde ondernemingen, met name in de openbare sector, als instrument van economisch of fiscaal beleid, te verzoenen met het belang van de Europese Gemeenschap bij naleving van de mededingingsregels en bij behoud van de eenheid van de gemeenschappelijke markt. 18 Algemene sociaal-economische belangen hebben o.g.v. deze bepaling dus voorrang op de mededingingsregels, indien aan enkele voorwaarden is voldaan zoals met name de toetsing op noodzakelijkheid en proportionaliteit. Wat dit betreft bestaat er echter geen duidelijke en consistente lijn in de jurisprudentie. Het is met name erg lastig aan te geven hoe marginaal dan wel integraal de noodzakelijkheids- en subsidiariteittoetsing dient te zijn, en in welke omstandigheden dit achterwege kan blijven. Indien de overheid een situatie schept waarin een onderneming een machtspositie heeft, en deze onderneming ofwel kennelijk (structureel) niet in staat is om te voldoen aan op de markt bestaande vraag naar een bepaald soort activiteiten, ofwel in een belangenconflict wordt geplaatst, dan is dat (indirect) in strijd met art. 86 lid 1 j art. 82 EG. Bovendien geldt het voorbehoud dat de ontwikkeling van het handelsverkeer niet mag worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap. 19 De vraag wat een algemeen economisch belang vormt in de zin van art. 86 lid 2 EG wordt behandeld in twee (complementaire) bekend- 17 De term lidstaten in art. 86 lid 1 EG omvat tevens lagere overheden (regionale, provinciale of gemeentelijke overheidsinstanties); zie HvJEG 4 mei 1988, zaak 30/87 (Bodson), Jur. 1988, 2479, r.o. 33. 18 HvJEG 19 maart 1991, zaak C-202/88 (Frankrijk / Commissie), Jur. 1991, I-1223 ( telecomeindapparatuur ), r.o. 12; HvJEG 23 oktober 1997, zaak C-157/94 (Commissie / Nederland), Jur. 1997, I-5699, r.o. 39. 19 HvJEG 19 maart 1991, zaak C-202/88 (Frankrijk / Commissie), Jur. 1991, I-1223 (telecomeindapparatuur), r.o. 11. 14 Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics
makingen van de Commissie uit 1996 resp. 2001. 20 De Mededingingswet biedt met art. 86 lid 2 EG vergelijkbare uitzonderingsmogelijkheden op de toepassing van het mededingingsrecht in art. 11 Mw (voor overeenkomsten e.d. die onder art. 6 Mw vallen) en art. 25 Mw (voor misbruik van een economische machtspositie onder art. 24 Mw). Staatssteun is, kort gezegd, een voordeel dat door de (nationale, regionale en/of lokale) overheid wordt verstrekt aan bepaalde ondernemingen of producties zonder (marktconforme) tegenprestatie (ofwel eenzijdig en autonoom). Steunmaatregelen moeten de overheid dus geld kosten; dit omvat zowel geld out of pocket, als geld niet in pocket (ofwel het doelbewust afzien van mogelijke inkomsten, opportunity costs ). Staatssteun moet formeel worden aangemeld bij de Commissie, anders is dat per definitie illegaal. Indien deze procedure in acht wordt genomen volgt een inhoudelijke toetsing, aangemelde staatssteun is dus zeker niet zonder meer verboden. Art. 87 lid 2 en 3 noemen typen steun die toelaatbaar zijn respectievelijk kunnen zijn. 21 Dit moet in de praktijk echter per geval worden getoetst. Uit de Europese jurisprudentie en de beschikkingenpraktijk van de Europese Commissie volgt dat er nog een behoorlijke speelruimte is voor overheden. Tevens zijn er wettelijk geldende regels ten aanzien van aanbestedingen. 22 Deze zijn met name bedoeld om de transparantie van het aanbestedingsproces dusdanig te vergroten dat alle ondernemingen de kans krijgen om opdrachten binnen te halen. Zij proberen daarmee te voorkomen dat staatssteun optreedt door systematische bevoordeling van bepaalde bedrijven of sectoren. Er zijn vier richtlijnen van toepassing: de uitvoering van werken (Richtlijn Werken 93/37/EEG), de leveringen van producten (Richtlijn Leveringen 93/36/EEG), het verlenen van diensten (Richtlijn Diensten 92/50/EEG), en opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie (Richtlijn Nutssector 93/38/EEG). 23 In dit kader is met name de Richtlijn Nutssector van belang. De drempelwaarden die volgen uit artikel 14, lid 1, Richtlijn Nutssectoren zijn de volgende: 20 Mededeling van de Commissie, De diensten van algemeen belang in Europa, PB C281/03 (26/09/1996) (Communication from the Commission, Services of general interest in Europe ); mededeling van de Commissie, Diensten van algemeen belang in Europa, PB C17/04 (19/01/2001). 21 Zie art. 87 lid 2 EG: a) steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers op voorwaarde dat deze toegepast worden zonder onderscheid naar de oorsprong van de producten; b) steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen; c) steunmaatregelen aan de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van Duitsland, voorzover deze steunmaatregelen noodzakelijk zijn om de door deze deling berokkende economische nadelen te compenseren; Art. 87 lid 3 EG: a) steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst; b) steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen; c) steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad; d) steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen, wanneer door deze maatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Gemeenschap niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad; e) andere soorten van steunmaatregelen aangewezen bij besluit van de Raad, genomen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie. 22 Zie de informatie op de website van het ministerie van Economische Zaken op http://www.ez.nl/default_bel.asp?pagina=europees_aanbesteden. 23 Pb L 199/84 (09.08.1993). Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics 15
- een aanbestedende dienst op het gebied van telecommunicatie neemt een product of dienst af met een waarde boven EUR 600.000. - een aanbestedende dienst op het gebied van telecommunicatie geeft opdracht tot het uitvoeren van een (bouw- dan wel wegenbouwkundig) werk met een waarde boven EUR 5.000.000. De Richtlijn is echter niet van toepassing indien een aanbestedende dienst op telecommunicatiegebied aankopen doet in verband met het uitvoeren van telecommunicatiediensten die aan vrije mededinging onderhevig zijn. 24 Dit laatste geldt sinds de liberalisering van de sector ook voor (breedbandige) communicatienetwerken. Het mededingingsrecht kan bovendien op een indirecte wijze van toepassing zijn op het handelen van overheden, via de zogenaamde nuttig effect -doctrine. De Lid-Staten van de EU zijn namelijk gebonden aan de loyaliteitsclausule in het EG-Verdrag (art. 10 EG, tweede paragraaf), zij dienen zich derhalve te onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen daarvan in gevaar kunnen brengen. De instelling van een regime waardoor wordt verzekerd dat de mededinging binnen de interne markt niet wordt vervalst wordt als doelstelling genoemd in het EG-Verdrag 25, en nader uitgewerkt in de artikelen 81-89 EG. Indien de effectieve werking (het effet utile ofwel nuttig effect ) van deze regels wordt gefrustreerd door het optreden van de overheid kan dit onder omstandigheden in strijd zijn met het EG-Verdrag. Indien nationale wetgeving een mededingingsbeperkende regeling tussen ondernemingen (in de zin van art. 81 EG) oplegt, de totstandkoming daarvan wordt begunstigd, of de gevolgen daarvan versterkt door elementen daarvan geheel of gedeeltelijk over te nemen in een wettelijke verplichting die geldt voor dezelfde branche, dan komt dit in strijd met (het 1 e luik van) de nuttig effect -doctrine. Indien publieke beslissingsbevoegdheden worden gedelegeerd aan particuliere belanghebbenden, d.w.z. dat de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers wordt over gedragen, zonder dat de overheid de mogelijkheid behoudt dergelijke besluiten te overrulen, dan komt dat in strijd met (het 2 e luik van) de nuttig effect -doctrine. Tot slot is op nationaal niveau ook de markt en overheid -problematiek relevant. Wanneer een overheid met al zijn bevoegdheden en lage kapitaallasten zich financieel lieert aan een initiatief, dreigt een vorm van concurrentievervalsing te ontstaan. Een poging om de rol van overheden als ondernemer in (concurrerende) markten aan banden te leggen werd ondernomen door de MDW-werkgroep Markt en overheid 26 en vormde het uitgangspunt voor het gelijknamige wetsvoorstel uit 2001. 27 De Raad van State en de Tweede Kamer lieten echter geen spaan heel van dat wetsvoorstel, omdat het rechtsonzekerheden zou 24 Artikel 8 lid 1 Richtlijn Nutssector: Deze richtlijn is niet van toepassing op opdrachten die een aanbestedende dienst die een activiteit verricht als omschreven in artikel 2, lid 2, onder d), plaatst uitsluitend voor aankopen in verband met een of meer telecommunicatiediensten, indien andere instanties vrij zijn om dezelfde diensten in hetzelfde geografische gebied en onder substantieel identieke voorwaarden aan te bieden. 25 Zie art. 3 lid 1 sub g) EG. 26 Ofwel de commissie Cohen, zie: Kamerstukken II, 1996-1997, 24036, nr. 45 (Marktwerking deregulering en wetgevingskwaliteit). 27 Tweede Kamer, 2001-2002, 28050, Regels omtrent marktactiviteiten van overheidsorganisaties en omtrent ondernemingen die van overheidswege over een bijzondere positie beschikken (Wet markt en overheid). 16 Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics
scheppen en overheden teveel in hun vrijheden zou beperken. 28 Toch illustreert het echec van de Wet Markt en Overheid niet zozeer dat de basisgedachte onder vuur ligt, dat ondernemingsactiviteiten van overheden niet oneerlijk mogen concurreren met marktpartijen. De conclusies van de werkgroep Markt en Overheid gaan nog verder dan het wetsvoorstel en werden door de toenmalige Tweede Kamer omarmd. Ook onder economen worden ze breed gedragen. Wel illustreert het de onmogelijkheid om de taakafbakening tussen overheid en markt abstract in een wet vast te leggen, om deze vervolgens mechanistisch toe te passen. De lijst van uitzonderingen waar de zaken toch net iets gecompliceerder liggen, zou eindeloos worden. Onlangs heeft de ministerraad op voorstel van de ministers van Economische Zaken, Bestuurlijke Vernieuwing en Justitie ingestemd met een nieuwe aanpak voor de problematiek van markt en overheid. Het eerder ingediende wetsvoorstel markt en overheid zal daarmee worden ingetrokken. 29 De voorstelde aanpak houdt in: - het opnemen van gedragsregels in de Mededingingswet voor overheden die als onderneming goederen en diensten aanbieden, en voor ondernemingen met uitsluitende of bijzondere rechten (OUBR s). Op grond van deze gedragsregels mag een overheid haar ondernemingsactiviteiten niet meer financieren door middel van kruissubsidie uit de collectieve middelen. Ook mag de overheid gegevens die zij heeft verkregen uit haar publieke functie niet gebruiken voor commerciële activiteiten en moet er een bepaalde functiescheiding zijn tussen toezichthoudende taken en commerciële activiteiten. Daarnaast mag een overheidsorganisatie haar eigen overheidsbedrijven geen onevenredige voordelen geven. - het onderzoeken of via de Algemene Wet Bestuursrecht aanvullende eisen moeten worden gesteld aan een overheidsbesluit om als ondernemer te gaan opereren en of rechtsbescherming kan worden geboden. Dit gaat dus verder dan alleen een beperking van de overheid als financier en betrekt zich ook op mogelijke belangenverstrengeling en gebruik van voorkennis. Het opnemen van dergelijke gedragsregels kent echter ook complicaties. Het is voor de (formele) wetgever immers mogelijk om in andere wetgeving weer (expliciete dan wel impliciete) uitzonderingen te maken op dergelijke regels. Dit maakt enige mate van opportunistisch gedrag door de overheid mogelijk. Wat betreft lagere overheden zoals Gemeenten, die in het kader van dit onderzoek het meest belangrijk zullen zijn, is dit mogelijke bezwaar minder problematisch: de formele wetgever (d.w.z. de regering en Staten-Generaal) kan namelijk wel grenzen stellen aan het handelen van lagere overheden zonder dat deze daar zelf weer uitzonderingen op kunnen maken. 2.4 Vormen van marktverstoring Op grond van de overwegingen in paragraaf 2.2 en 2.3 zijn vier vragen te formuleren, om in abstracte termen te toetsen of er sprake is van onnodige, vermijdbare, onwettige of contraproductieve marktverstoring. Deze zijn weer te geven als in Figuur 1. 28 Kamerstukken II, 2001-2002, 28050, nr. A (Advies Raad van State en nader rapport); zie ook Kamer kraakt wet markt en overheid, in: Het Financiële Dagblad, 22 november 2001. 29 Kamerstukken 2003-2004, 28050, nr. 7 (Brief ministers inzake intrekking wetsvoorstel markt en overheid, met heroverweging problematiek markt en overheid); zie ook Ministerie van Economische Zaken: Nieuwe aanpak problematiek Markt en Overheid, persbericht d.d. 30-1-2004. Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics 17
Faalt de markt en wordt dit door het ingrijpen gecorrigeerd? nee Onnodige marktverstoring ja Is het ingrijpen uit juridisch oogpunt toegestaan? nee Verboden marktverstoring ja Is gekozen voor de meest marktconforme wijze van ingrijpen? Zijn er geen vermijdbare marktverstorende neveneffecten? nee Vermijdbare marktverstoring ja Wegen de baten van het ingrijpen (het gecorrigeerde marktfalen) op tegen de kosten (het overheidsfalen)? nee Contraproductieve marktverstoring ja Uit economisch oogpunt gerechtvaardigde marktverstoring Figuur 1: Stappenplan Voor alle vragen in de diagram geldt dat ze eenvoudiger te stellen zijn dan te beantwoorden. De eerste vraag betreft het waarom van het ingrijpen. Het antwoord erop moet te vinden zijn in de motivaties van de (semi-)overheid noemt voor haar betrokkenheid bij het breedbandinitiatief. De tweede vraagt betreft de legaliteit, en zal over het algemeen niet met zekerheid te beantwoorden zijn, al is het wel vaak mogelijk aan te geven of er grote juridische beren op de weg zijn. Uiteindelijk zal de beoordeling van de legaliteit echter onder meer afhangen van omstandigheden die pas later in dit schema worden behandeld, zoals de vraag naar vermijdbaarheid (noodzakelijkheid) en de kosten/baten-vraag (proportionaliteit). Vraag drie betreft de wijze van ingrijpen. Marktverstoring kent een veelheid aan verschijningsvormen, terwijl de meningen over wat de meest marktconforme wijze is om in te grijpen verdeeld kunnen zijn. Er kan meer dan één manier zijn om op marktconforme wijze in te grijpen, net zo goed als er meer dan één manier is om de markt onnodig te verstoren. In zijn algemeenheid is er sprake van vermijdbare of contraproductieve marktverstoring wanneer: - het overheidsingrijpen (vermijdbaar) de ene marktpartij bevoordeelt ten opzichte van de andere (bijvoorbeeld door een inefficiënte technologiekeuze of het nalaten van openbare aanbesteding); 18 Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics
- het overheidsingrijpen (onnodig) het ondernemerschap in de markt belemmert (bijvoorbeeld door te investeren waar de markt het ook had gedaan, of door concurrentie aan te gaan met bestaande netwerken). De moeilijkheid zit evenwel in de woorden vermijdbaar en onnodig. Wanneer bijvoorbeeld een overheidsinstantie nalaat om de uitrol van een wijknetwerk aan te besteden en direct kiest voor een bepaalde marktpartij, is dit op het eerste gezicht een vermijdbare bevoordeling. Wanneer de keuze na een aanbestedingsronde of een andere gedegen oriëntatie geschiedt, is dat niet geval. Wanneer tot slot de overheidsrol is toegestaan en op de minst verstorende manier het marktfalen corrigeert, rest nog de vraag of het ingrijpen welvaartsverhogend is. Dit vraagt dus om een kosten-batenanalyse (KBA). Als universele dienstverlening of regionaaleconomische ontwikkeling belangrijke motivaties zijn, is van essentieel om ook verdelingsaspecten in die KBA te betrekken. Verder is het van belang goed te letten op aspecten die binnen de lokale reikwijdte van een project als een baat kunnen worden beschouwd bijvoorbeeld verbetering van het lokale vestigingsklimaat of gunstige fiscale behandeling van een project maar die vanuit nationaal perspectief (vooral) neerkomen op herverdelingseffecten. 2.5 Marktverstoringen per rol Om systematischer en concreter overzicht te geven van de vormen van marktverstoring, lopen we hieronder de rollen langs die te onderscheiden zijn bij breedbandinfrastructuur, om per rol aan te geven hoe de (lokale) overheid of een semi-publieke instelling in deze rol gevoelig is voor marktverstoring. Verderop in deze studie vormen de rollen een basisdimensie waarlangs breedbandplannen worden geanalyseerd. 1 Initiatief/planvorming In de planvormingfase wordt veelal de blauwdruk gemaakt die de concurrentieverhoudingen tussen de actoren in de diverse rollen en lagen bepaalt. Bij de planvorming wordt doorgaans besloten over de bundeling of ontbundeling van de overige rollen, en over de gebruikte technologie. Het spreekt voor zich dat juist in deze fase een grote verscheidenheid aan marktverstoringen kan optreden: a) Contractuele bevoordeling van een marktpartij bij de vormgeving van een initiatief, door het verzuimen van aanbesteding voor een bepaalde rol. Soms wordt een exclusieve concessie in het vooruitzicht gesteld, waardoor toetreding binnen de concessieduur is uitgesloten en prestatieprikkels bij de concessienemer worden weggenomen. b) Marktverstorende bundeling of ontbundeling van rollen en lagen in de waardeketen. De initiatiefnemer van een breedbandplan kan besluiten bepaalde rollen of lagen te integreren. Bundeling kan efficiënter zijn, gijzeling van partijen voorkomen, of van belang zijn voor een goede (technische) afstemming, maar staat concurrentie in de weg en belemmert toetreding. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de integratie tussen eigendom en exploitatie van de infrastructuur en de internet service provisioning. Door integratie van rollen kunnen onnodig economische machtsposities worden gecreëerd. Andersom kan ontbundeling hoge transactiekosten, onderzekerheden of gijzelingsgevaar tot gevolg hebben. c) Marktverstorende condities. Bij de planvorming moeten vaak keuzes gemaakt worden over de verdeling van risico s tussen de verschillende lagen en rollen. Zo kan de exploitant van de passieve infrastructuur trachten alle risico s met betrekking tot de vraag (afname van diensten, aantal actieve aansluitingen) af te wentelen op de actieve Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics 19
laag door eenmalige (aanleg)kostendekkende tarieven te rekenen. Het gevaar is dat er dan geen marktpartij bereid is in die actieve laag te investeren. Door een jaarlijkse lump-sum betaling te vragen, neemt de passieve laag het risico op zich dat de exploitatie zodanig tegenvalt dat actieve partijen zich terugtrekken de en infrastructuur ongebruikt blijft. Betaling per actieve aansluiting is een variant die voor de exploitant van de passieve laag nog meer marktrisico biedt en voor de hogere lagen meer zekerheid maar ook minder sterke prikkels om aansluitingen te activeren. d) Belangenverstrengeling door de politieke en/of financiële verbondenheid die ontstaat met het initiatief. Wanneer een lokale overheid (mede) het initiatief neemt voor een breedbandproject, ontstaat er een politiek belang bij het succes ervan, ook wanneer er geen financiële betrokkenheid is. Tegelijk heeft de overheid de taak om concurrerende initiatieven vergunningen te verstrekken, ruimte te bieden of mogelijk zelfs meelegrecht te verschaffen bij de aanleg van een vast netwerk. e) Mededingingsbeperking. Een plan kan leiden tot een vermindering van de mededinging, bijvoorbeeld doordat partijen die nu met elkaar concurreren op de nieuwe infrastructuur samen in een joint venture opereren. f) Verstoring concurrentieverhoudingen door technologiekeuze. Specifieke keuzes ten aanzien van de technologie of technologische architectuur van de actieve op passieve infrastructuur kunnen: de positie en kansen van huidige of toekomstige marktpartijen met een alternatieve technologie schaden (verstoring level playing field); de concurrentiestrijd elimineren tussen verschillende technologieën, hetgeen een negatief effect kan hebben op de mate van innovatie en concurrentie op prijs en kwaliteit (zeker bij heterogene preferenties van consumenten); achteraf niet de beste keuze blijken te zijn. Overheden hebben dikwijls een informatieachterstand op de betrokken private partijen ten aanzien van technologie en kunnen degelijke keuzes bij voorkeur aan de markt overlaten. 30 Overheden die de ontwikkeling van breedbandnetwerken financieel of anderszins willen stimuleren doen er daarom goed aan hun steun te baseren op outputkenmerken (capaciteit, kosten, dekking, betrouwbaarheid, overlast) en niet op technische specificaties. Pas na een kosten-batenanalyse van de diverse alternatieven kan gekozen worden voor een specifieke technologie. 31 2 Financiering De financiering is met name bij de (passieve en de actieve) infrastructuur een obstakel. Overheden lenen goedkoper dan private partijen, omdat zij risico kunnen afwentelen op de gemeenschap en niet failliet kunnen gaan. Hieruit kunnen drie vormen van marktverstoring voortvloeien: g) Concurrentievervalsing, waarbij private initiatieven benadeeld worden door (deels) publiek gefinancierde initiatieven die goedkoper lijken omdat het risico niet in de prijs 30 Zie ook: OECD, 2002: Broadband infrastructure deployment: the role of government assistance, p. 25. 31 Ook de Europese Commissie noemt zo n KBA als criterium bij de besteding van structuurfondsen aan communicatie-infrastructuur. Commission of the European Communities, 2003: Guidelines on criteria and modalities of implementation of structural funds in support of electronic communications, Commission Staaf Working Paper, (SEC(2003), 895), p. 9. 20 Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics