Control binnen het IMF: INTERNATIONAAL MONETAIR FONDS STAAT VOOR NIEUWE UITDAGING 8 MCA: april 2008, nummer 2 Perov Stanislav: beeld
Het Internationale Monetaire Fonds (IMF) staat op een cruciaal punt in zijn bestaan. Steeds minder landen hebben financiële bijstand van het IMF nodig. Dat komt omdat het macro-economisch beleid in de meeste landen sterk is verbeterd, met een betere grip op begrotingen en inflatie. Daarnaast hebben veel landen, met name olie-exporterende en opkomende economieën, geprofiteerd van de hoogconjunctuur van de afgelopen jaren en enorme reserves opgebouwd. Het verminderde financiële beroep op het Fonds betekent dat het IMF moet bezuinigen en op zoek moet gaan naar andere inkomstenbronnen. Het uitgebreide reviewproces helpt ook politisering van het IMF te voorkomen Age F.P. Bakker: De nieuwe Managing Director, Dominique Strauss-Kahn, is voortvarend aan de slag gegaan en heeft een reorganisatie aangekondigd die het IMF moet refocussen op die gebieden waar het een comparatief voordeel heeft: macroeconomische en financiële stabiliteit. Door de eigen huishouding op orde te brengen brengt het IMF zelf in praktijk wat het ook aan zijn leden adviseert. Tegelijkertijd wordt hard gewerkt aan een modernisering van de bestuursstructuur van het IMF, met een grotere stem voor de opkomende economieën die de laatste jaren hard zijn gegroeid. Zo wordt eraan gewerkt dat het IMF weer in control is en tegelijkertijd aan relevantie en legitimiteit wint. Een omvangrijke reorganisatie vraagt om bijzondere aandacht voor risicomanagement. Controlling heeft binnen het IMF dan ook een actuele dimensie. Tegelijkertijd heeft controlling ook een bijzondere dimensie omdat het IMF tot op zekere hoogte zelf als een controller kan worden beschouwd. Het IMF heeft een statutaire verplichting om in jaarlijkse consultatierondes met zijn lidstaten, de zogenaamde Artikel IV consultaties, te bezien in hoeverre de financiële huishoudens op orde zijn. Daarover worden rapporten uitgebracht, waarin verslag wordt gedaan over de consultaties met de autoriteiten en de adviezen die de IMF-staf heeft uitgebracht. Deze rapporten worden doorgaans openbaar gemaakt. Dit artikel gaat in op de rol van het IMF in het algemeen en meer specifiek op het terrein van controlling. Vervolgens komt het controlleraspect binnen het IMF zelf aan bod. Het IMF als hoeder van het internationale monetaire stelsel Het IMF is in 1944 samen met de Wereldbank opgericht. De instellingen zijn gevestigd in Washington en worden de Bretton Woods-instellingen genoemd, naar de plaats in de Verenigde Staten waar de oprichtingsonderhandelingen plaatsvonden. Waar de Wereldbank als hoofddoelstelling armoedebestrijding kent, geldt het IMF sinds de oprichting als de hoeder van de internationale macro-economische en financiële stabiliteit. Het IMF geeft daartoe economisch advies aan landen en verstrekt leningen waarmee landen tijdelijke betalingsproblemen het hoofd kunnen bieden. Aanvankelijk was de belangrijkste taak van het IMF het bewaken van de stabiliteit van het Bretton Woods-stelsel van vaste wisselkoersen. Nadat het systeem van vaste wisselkoersen in 1973 werd beëindigd, moest het IMF een nieuwe invulling geven aan zijn rol van het waarborgen van stabiliteit. Tegenwoordig onderscheidt het Fonds drie hoofdtaken ten behoeve van zijn 185 leden: financiële bijstand, technische assistentie en de zogenoemde surveillance. Deze laatste taak omvat het volgen van ontwikkelingen in de wereldeconomie (multila- MCA: april 2008, nummer 2 9
terale surveillance), maar ook in individuele landen. De Executive Board van het IMF bestaat uit 24 Executive Directors (bewindvoerders) die één land grote landen zoals VS, China en Duitsland of een verzameling landen vertegenwoordigen. De Nederlandse bewindvoerder behartigt de belangen van een groep van dertien landen, die naast Nederland bestaat uit Oekraïne, Israël, Roemenië, Bulgarije en diverse kleine economieën in Oost-Europa en Centraal-Azië. Het bijzondere van deze constellatie is dat binnen één groep ontwikkelde landen, opkomende economieën en lage-inkomenslanden zijn vertegenwoordigd. Dit draagt eraan bij dat polarisatie van de standpunten tussen crediteur- en debiteurlanden binnen het IMF wordt vermeden. Naast de ambassadeursrol, het vertegenwoordigen van de belangen van zijn landen binnen het IMF, heeft de bewindvoerder een tweede belangrijke taak: als één van de 24 directeuren van het Fonds is hij medeverantwoordelijk voor het dagelijkse bestuur van de instelling. De Executive Board vergadert drie keer per week en stuurt de Managing Director van het Fonds aan, die de dagelijkse leiding heeft over de staf van het IMF. De Executive Board rapporteert aan de Raad van Gouverneurs, die uiteindelijk de strategische besluiten goedkeurt. Elk land heeft daartoe een gouverneur benoemd voor het IMF, veelal de minister van Financiën of de centrale bankpresident. De Nederlandse gouverneur is Nout Wellink, president van De Nederlandsche Bank, met als plaatsvervangend gouverneur de thesaurier-generaal van het ministerie van Financiën. Al met al bestaat er dus een keten van checks and balances die eraan bijdraagt dat het IMF als multilaterale instelling de belangen van zijn leden op een adequate wijze behartigt. Het IMF als controller voor zijn lidstaten De bilaterale surveillance door het IMF houdt in dat de staf, doorgaans jaarlijks, de financieel-economische situatie van zijn 185 leden analyseert. In wezen verschilt die activiteit, zij het dan op macroschaal, niet wezenlijk van wat een traditionele controller bij een bedrijf doet: namelijk eraan bijdragen dat de financiële huishouding op orde zal zijn. Periodiek wordt elk land daartoe bezocht door een team van IMF-experts, waarbij de frequentie afhankelijk is van het economische gewicht van een land, de economische situatie ter plekke en overeengekomen afspraken met dit lid. Op basis van de bevindingen Het IMF kent een gedetailleerd systeem van beleidsregels voor financiële risico s van het missieteam worden aanbevelingen geformuleerd aan de autoriteiten. Deze aanbevelingen zijn met name gericht op beleid dat direct het kernmandaat van macro-economische en financiële stabiliteit raakt. In de praktijk betekent dit dat het IMF zich vooral richt op budgettair, monetair en wisselkoersbeleid en de financiële sector. Met zijn aanbevelingen aan landen over hun economisch beleid begeeft het IMF zich op politiek gevoelig terrein. Het wekt dan ook geen verwondering dat de surveillance en advisering aan landen binnen het Fonds aan een uitgebreid reviewproces zijn onderworpen dat erop toeziet dat landen in vergelijkbare omstandigheden gelijk worden behandeld. Dit helpt ook politisering van het IMF te voorkomen. Het Policy Development and Review Department kent een overkoepelende verantwoordelijkheid voor het reviewproces, waarin wordt bezien in hoeverre aanbevelingen aan landen sporen met algemeen IMFbeleid. Daarnaast worden de analyses van landenteams op deelaspecten nog eens beoordeeld door verschillende functionele divisies. Zo zal bijvoorbeeld het Fiscal Affairs Department de aanbevelingen op begrotingsbeleid kritisch bezien. Naast de vormgeving van zorgvuldige internecontroleprocessen is in 2001 het Independent Evaluation Office (IEO) opgericht. Het IEO dient ertoe om onafhankelijke, objectieve evaluaties uit te voeren van het beleid van het IMF. Het IEO opereert volledig onafhankelijk van het IMF-management en at arm s length van de Executive Board. Volgens zijn missie zal het IEO de leercultuur binnen het Fonds verbeteren, wat er grofweg op neerkomt dat het IMF van eigen misstappen kan leren. Tevens stelt de missie dat het IEO helpt om de externe geloofwaardigheid van het Fonds te versterken, om meer begrip van het Fondswerk te creëren en om de institutionele governance en controle te ondersteunen. Het IEO is daarmee feitelijk een laatste, onafhankelijke stap in het waarborgen van checks and balances wat betreft de kwaliteit van advisering door het IMF. Naast de algemene doorlichting van de financieel-economische situatie van zijn leden, beziet het IMF eveneens hoe landen hun interne controlling 10 MCA: april 2008, nummer 2
hebben vormgegeven. Het IMF geeft desgevraagd specifiek advies aan regeringen en centrale banken over het inrichten van hun organisatie. Dit gebeurt in de vorm van technische assistentie waarin de Fondsstaf samenwerkt met ambtenaren of centrale bankiers om de organisatorische processen door te lichten. Daarnaast heeft het IMF op uiteenlopende beleidsterreinen standards and codes opgesteld. Zogenoemde Fiscal ROSC analyses (ROSC staat voor Report on the Observance of Standards and Codes) analyseren aan de hand van deze standards and codes het budgettaire proces in zijn algemeenheid, waarbij beoordeeld wordt in hoeverre de checks and balances binnen het begrotingsproces op orde zijn. Het wekt geen verwondering dat Nederland met de facto onafhankelijke instituten als het Centraal Planbureau en het Centraal Bureau voor de Statistiek relatief goed scoort. Naast de surveillance en technische assistentie kent ook de financiële-bijstandtaak van het IMF een belangrijk controllingaspect. Financiële bijstand houdt in dat het IMF geld verstrekt aan landen met een tijdelijk betalingsbalansprobleem. Aan dergelijke leningen worden condities verbonden wat betreft het macro-economisch beleid. De achterliggende gedachte is dat door aanbevelingen van het IMF op te volgen, landen de betalingsbalansproblemen achter zich laten en aldus in staat zullen blijken het geleende geld terug te betalen. Daarnaast voert het IMF zogenoemde safeguard assessments uit voordat geld wordt overgemaakt naar de centrale banken van de landen. Het safeguard assessment houdt in dat de staf een gedetailleerde doorlichting van het risicomanagement van de centrale bank uitvoert. Het IMF richt zich daarbij op vijf gebieden: 1 de externe-auditmechanismen; 2 het juridische raamwerk; 3 de financiële verslaggeving; 4 de interne-auditmechanismen; en 5 het systeem van interne control. Indien de evaluatie daartoe aanleiding geeft, worden aanbevelingen gedaan voor verbeteringen. Al met al leidt de safeguard assessment ertoe dat het IMF met redelijke waarborgen voor control, audit en verslaggeving geld kan overmaken aan centrale banken die zich dikwijls in ontwikkelingslanden bevinden. De controllingfunctie binnen het IMF In tegenstelling tot andere internationale organisaties, zoals de Wereldbank, heeft het IMF geen aparte controller benoemd. In de praktijk komt het erop neer dat de controllerfunctie wordt ingevuld door de directeur van het Finance Department. Deze directeur rapporteert rechtstreeks aan de Managing Director. Tevens wordt ieder kwartaal een rapport opgeleverd aan de Executive Board over audit en control. De Board komt periodiek bijeen om de rapportage van de directeur Finance te bespreken en besluiten te nemen op alle relevante zaken die het interne risicomanagement en de controlesystemen van het IMF raken. Binnen het Finance Department zijn twee divisies in het bijzonder relevant vanuit het perspectief van interne audit. Ten eerste is de Administrative Expenditures and Control Division verantwoordelijk voor het controleren van alle IMF betalingen en ontvangsten in de begroting. Wat betreft de administratieve begroting gaat het daarbij onder andere over de levering van goederen en diensten, over salarissen en andere vergoedingen en over de kosten voor reizen en seminars. Wat betreft de kapitaalbegroting kan worden gedacht aan IT, bouwprojecten, maar ook meer specifiek aan de gevolgen van wijzigingen in het Amerikaanse belastingstelsel voor het pensioenplan van het Fonds. Tot slot beziet de divisie alle fondsen die beschikbaar worden gesteld voor technische-assistentieovereenkomsten met landen. Verder kent het Finance Department een zogenoemde Control Unit. Deze divisie heeft een overkoepelende toezichthoudende rol over de uitgevoerde financiële transacties waarmee Finance te maken heeft. De unit moet ervoor zorgen dat effectieve systemen en interne controlemechanismen bestaan en worden nageleefd binnen het Finance Department. Een interessant gegeven is dat het personeel van Finance, dat de rapportage van de directeur voorbereidt, zich over het algemeen ook met ander werk bezighoudt dan de pure controlling. De meesten hebben een accounting achtergrond (meestal CPA). Wat betreft het samenspel van de controller en de (interne-)auditfunctie geldt dat de interneauditfunctie zich richt op het geven van waarborgen dat alle controls voldoende zijn en effectief worden toegepast. Het Finance Department als geheel wordt vanuit dit opzicht beoordeeld door de Office of Internal Audit and Inspection, op grond van een auditprogramma dat gebaseerd is op een beoordeling MCA: april 2008, nummer 2 11
van de relatieve risico s. Het office valt direct onder de Managing Director van het Fonds en overziet feitelijk alle control- en governanceprocessen binnen het IMF. Het office heeft tevens als taak het management te voorzien van analyses en adviezen die eraan kunnen bijdragen dat de interne bedrijfsprocessen van het Fonds verbeteren. Tot slot kent het IMF een External Audit Committee, dat bestaat uit drie professionals die niet gelieerd zijn aan het Fonds. Het External Audit Committee rapporteert aan de Raad van Gouverneurs en overziet de externe en interne audit van het IMF en zijn financiële boekhouding, risicomanagement en interne-controlsystemen. Al met al kan worden geconcludeerd dat, net als dat gold voor de rol van het IMF als controller, ook voor de interne-controlprocessen van het Fonds de keten van checks and balances in de plaats is gebracht. Aan de controlketen van het IMF, die zich over de jaren heeft ontwikkeld, ligt een aantal principes ten grondslag. Vaak gaat het daarbij om algemeen aanvaarde principes, zoals een duidelijke en transparante verantwoordingsstructuur, die specifiek worden toegepast op de eisen van een multilaterale organisatie die zich op politiek gevoelig terrein begeeft. Zoals uit de voorgaande passages blijkt, is het IMF een organisatie gericht op checks and balances, wat tot uiting komt in het reviewproces en de splitsing van taken. Het IMF kent een uitgebreide control-infrastructuur van interne en externe audits, een onafhankelijk auditcomité, onafhankelijke evaluatie van acties en beleid door het IEO. Het IMF kent bovendien een gedetailleerd systeem van beleidsregels ten aanzien van financieel risico op transactie- en beleidsniveau. Zo gelden duidelijke limieten voor de bedragen die landen van het Fonds kunnen lenen in het geval van betalingsbalansproblemen. Tevens worden alle leningen van het Fonds beoordeeld door de Executive Board voordat tot verstrekking wordt overgegaan. De Board dient ook alle beleidsregels op financieel gebied, die periodiek worden herzien en aangepast aan best practices, goed te keuren. Wat betreft de administratieve richtlijnen geldt dat het Policy Development and Review Department binnen het Fonds een overkoepelende, sturende rol vervult. Verder zijn, net als de controller in Amerikaanse beursgenoteerde bedrijven, voor controlling binnen het IMF de nieuwe International Financial Reporting Standards (IFRS) en de Sarbanes Oxley Act van belang. In de praktijk laat het IMF zich leiden door de richtlijnen van IFRS en Sarbanes Oxley. Het Finance Department is momenteel bezig met een analyse van alle processen om te kijken in hoeverre nog stappen zouden moeten worden genomen om volledig Sarbanes Oxley te kunnen toepassen. Momenteel beoordelen externe auditors de controls met betrekking tot de financiële verslaggeving niet. Tot slot kent het IMF een ethics officer en een gedragscode voor alle werknemers en de Raad van Bewindsvoerders. Het IMF in de steigers De nieuwe Managing Director Strauss-Kahn heeft een omvangrijke reorganisatie van het IMF ingezet. De stemgewichten in het Fonds worden aangepast aan de nieuwe verhoudingen in de wereldeconomie. Dit betekent dat de opkomende economieën als China en India aan belang zullen winnen ten koste van met name Europese landen, waaronder Nederland. Verder moet de reorganisatie ertoe leiden dat het IMF een betere focus hanteert op zijn kernmandaat van macro-economische en financiële stabiliteit, onder andere door het financiële-sectorwerk te versterken. De derde grote uitdaging is om de inkomsten en uitgaven weer in balans te brengen, nu het IMF de laatste jaren minder verdient op leningen aan landen in financiële problemen. Hiertoe is een nieuw inkomstenmodel ontworpen dat het IMF minder afhankelijk maakt van rente-inkomsten op leningen. Tevens zal het Fonds met 300 tot 400 fte s worden afgeslankt. De vermindering van het personeelsbestand zal belangrijke gevolgen hebben voor de interne werkwijzen van het Fonds. Zo zullen de verschillende departementen voortaan grotere divisies kennen, wat de span of control voor managers doet toenemen en de hiërarchie vermindert. Het uitgebreide reviewproces binnen het Fonds wordt ingekort. Naast kostenbesparingen is het doel een efficiënter opererende organisatie, waarin het IMF-personeel direct werkt voor de missie van macro-economische en financiële stabiliteit. Een risico is echter dat de voorgestelde veranderingen de zorgvuldig gecreëerde keten van checks and balances zullen aantasten. De risico s die de reorganisatie met zich brengt kunnen grofweg worden ingedeeld in strategische, financiële en operationele risico s. Een strategisch risico is bijvoorbeeld dat de leden van het IMF geen 12 MCA: april 2008, nummer 2
De uitdaging voor het IMF is de inkomsten en uitgaven weer in balans te brengen bevredigend akkoord zouden bereiken over de herziene stemgewichten. In dat geval zouden de opkomende economieën zich minder bij het Fonds betrokken voelen, wat de legitimiteit van de institutie aantast. Strategische en financiële risico s ontstaan doordat het IMF weliswaar hard werkt aan de bezuinigingen, maar dat de rest van het tekort zal moeten worden gedicht met een nieuw inkomstenmodel. Dit nieuwe model zal echter in een aantal landen door het parlement worden goedgekeurd; een proces met onzekere uitkomsten. Tot slot impliceert de reductie in het personeelsbestand strategische en operationele risico s met bijvoorbeeld als mogelijk gevolg dat de kwaliteit van het IMF-werk afneemt. Ook zouden eventuele gedwongen ontslagen het moraal van de staf kunnen ondermijnen. Gegeven deze risico s is het duidelijk dat de reorganisatie om bijzondere aandacht vraagt op het gebied van risicomanagement. Het zogenoemde Advisory Committee on Risk Management volgt het proces daarom nauwgezet. Dit comité zal diverse interimrapportages aan de Executive Board leveren waarin wordt ingegaan op de strategische risico s, met name zaken die de legitimiteit en de inkomenspositie van het IMF raken. Tevens zal het comité een enquête uitzetten onder de verschillende departementen van het IMF over de risico s die de reorganisatie met zich mee brengt, onder andere als gevolg van de verminderde bezetting. De uitkomsten van de enquête zullen eveneens aan de Board worden voorgelegd. De voortdurende monitoring van de risico s moet eraan bijdragen dat afwijkingen van het pad naar een efficiëntere organisatie direct kunnen worden gecorrigeerd. Conclusie Het IMF is een multilaterale organisatie die in zekere zin zelf als controller optreedt. Het doet aanbevelingen aan landen hoe zij hun financiële huishoudens op orde kunnen houden. Tevens geeft het IMF specifiek advies aan regeringen en centrale banken over de vormgeving van hun interne-audit- en controlprocessen. Met zijn analyses en aanbevelingen begeeft het IMF zich dikwijls op politiek gevoelig terrein, wat de instelling in zekere zin kwetsbaar maakt. Het wekt dan ook geen verwondering dat de controlprocessen binnen de instelling zeer zorgvuldig zijn vormgegeven. Dankzij een keten van checks and balances wordt gewaarborgd dat het economisch advies van het IMF de hoogste standaarden haalt, dat het risico van non-performing loans wordt geminimaliseerd en dat de geldstromen binnen een complexe, internationale instelling onder adequate controle staan. Daarbij worden op dit moment extra inspanningen gedaan op het gebied van risicomanagement gegeven de risico s die de reorganisatie van het Fonds met zich brengt. Al met al geldt dat voor het control- en auditwerk binnen het Fonds vele parallellen zijn aan te brengen met het werk van de controller in de private sector; het internationale karakter van een instelling die zich mengt in nationaal beleid in diverse landen geeft het werk een extra dimensie. Age Bakker is Executive Director bij het IMF. Hij is tevens hoogleraar Monetaire en Bancaire Vraagstukken aan de Vrije Universiteit en oud-onderdirecteur van De Nederlandsche Bank. Hij is dank verschuldigd aan Wouter Schilperoort, Dirk Swagerman en Harry Trines voor hun medewerking aan dit artikel. Perov Stanislav: beeld MCA: april 2008, nummer 2 13