Notitie Toezicht & Handhaving Stedelijk Project Handhaving & Directie OOV Amsterdam, maart 2005
Inhoudsopgave Aanleiding Bladzijde 3 Kort historisch perspectief Bladzijde 3 Wat is handhaving en wat is toezicht? Bladzijde 4 Om welke keten van handhaving gaat het? Bladzijde 4 Wie zijn toezichthouder? Bladzijde 6 Conclusies Bladzijde 7 Bijlage 1: particuliere toezichthouders Bladzijde 9 Notitie toezicht en handhaving versie 16 03 2005 2
Aanleiding De verschuiving van strafrechtelijke naar ook bestuurlijke handhaving heeft gevolgen voor de vorm en inhoud van toezicht. De politie is zich steeds meer gaan concentreren op haar kerntaak, namelijk het opsporen van strafbare feiten, het creëren van openbare orde en veiligheid in het publieke domein en het verlenen van (nood)hulp 1. Tegelijkertijd heeft de toenemende maatschappelijke roep om controle en handhaving geleid tot een toenemende hoeveelheid en verscheidenheid van regels en daardoor een groeiend aantal toezichthouders. Met name de organisatie van het toezicht in het publieke domein is hierdoor gecompliceerd. Verschillende toezichthouders met verschillende taken en bevoegdheden, komen elkaar juist in het publieke domein tegen. Zij kunnen daar langs elkaar heen lopen en elkaar ongewild tegenwerken 2 + 3 en het organiseren van onderlinge samenhang, samenwerking en samenloop blijkt in de praktijk niet vanzelf en niet vanzelf goed te gaan. Oorspronkelijk is de directie Openbare Orde en Veiligheid gestart met het formuleren van een antwoord op de vraag welk toezicht het gemeentebestuur zelf uitvoert en in de aanpak van welke vraagstukken zij daarin dan regie voert. Doel hiervan was de transparantie van het toezicht in het publieke domein te verbeteren. Hierover vond steeds afstemming plaats met het Stedelijk Project Handhaving. Gaandeweg bleek het echter noodzakelijk het antwoord op de gestelde vraag vanuit een breder en gezamenlijk perspectief te formuleren. Deze notitie is dan ook het resultaat van een nauwe onderlinge samenwerking tussen de directie Openbare Orde en Veiligheid en het Stedelijk Project Handhaving. Kort historisch perspectief Handhaving is lange tijd beschouwd als een strafrechtelijke en op zichzelf staande aangelegenheid. Het ging in de uitvoering van deze taak vooral om het handhaven van de wet, een taak die met name door de politie werd uitgevoerd. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt primair bij het Openbaar Ministerie. In de loop van de tijd heeft handhaving zich echter ontwikkeld tot een instrument dat ingezet kon worden om gewenste (maatschappelijke) effecten en resultaten te realiseren. Dit betekende het afwegen van belangen en het ontwikkelen van beleid om te komen tot verantwoorde en rechtvaardige keuzes en prioriteitstelling. Het ging dus niet meer zozeer om handhaving van de wet, maar veel meer om de vraag of met handhaving het rechtsgevoel werd gediend. De verantwoordelijkheid voor strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde lag in deze opvatting primair bij het Openbaar Ministerie en de verantwoordelijkheid voor het handhaven van de openbare orde ligt primair bij de burgemeester. 1 Zie hiervoor ook Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie (1995), Toekomst gezocht: het functioneren van de politie ter discussie : Dordrecht. 2 Zie hiervoor ook Raad voor het Openbaar Bestuur (1998), Op de handhaving beschouwd : toezien op een versterkte en uitvoerbare lokale handhavingsstructuur : Den Haag. 3 Zie hiervoor ook Hoogenboom, A.B. (2004), Zeven toezicht en handhavingsplagen : Tijdschrift voor de Politie, nr. 5, pp. 4 10. Notitie toezicht en handhaving versie 16 03 2005 3
Ook de manier waarop handhaving vorm en inhoud kreeg is in de loop van de afgelopen jaren veranderd. De steeds maar toenemende overbelasting van het strafrechtelijke apparaat had een verschuiving tot gevolg van reactief naar proactief optreden en van repressie naar preventie. Burgers werden meer en meer gestimuleerd om in relatie met anderen zelf conflicten en problemen op te lossen en daardoor een bijdrage te leveren aan het vergroten van (eigen) sociale veiligheid 4. Handhaving werd hierdoor ook een aangelegenheid van het (lokale) bestuur. Het daarvoor benodigde bestuursrechtelijke instrumentarium werd sterk uitgebreid en verbeterd. Het strafrecht kreeg in de bestuurlijke aanpak van kleine en veelvoorkomende criminaliteit meer en meer de functie van stok achter de deur en het Openbaar Ministerie ging zich meer concentreren op het opsporen en vervolgen van zware criminaliteit 5. Wat is handhaving en wat is dan toezicht? Het begrip handhaving wordt in zowel enge, als in ruime zin gebruikt. Handhaving in enge zin omvat het feitelijke optreden van de overheid dat is gericht op het ongedaan maken van een rechtens onjuiste situatie. In deze benadering is handhaving losgekoppeld van en volgend op toezicht. Deze notitie beschouwt handhaving echter in ruime zin. Handhaving is dan een keten van activiteiten, gericht op het doen naleven van regels en voorschriften voor burgers, bedrijven en overheden 6 en impliceert toezicht. Voor wat betreft het begrip toezicht sluit deze notitie aan bij de definities die de Raad voor het Openbaar Bestuur, het Ministerie van Justitie en de Commissie Michiels hanteren. Toezicht is dan het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de gestelde eisen, het daarover vormen van een oordeel en het vervolgens nemen van het besluit om ter bevordering van de juiste naleving van algemene en specifieke voorschriften bestuursrechtelijke, dan wel strafrechtelijke middelen in te zetten. In de hier gegeven definitie is toezicht ook een voortraject, dat kan leiden tot verdergaand overheidsoptreden, zoals het voorbereiden van strafrechtelijke dan wel bestuursrechtelijke oordeelsvorming en sanctionering. Het uitoefenen van toezicht is derhalve een overheidstaak en voor het ontwikkelen en onderhouden van de kwaliteit van de organisatie en de uitvoering daarvan is en blijft de overheid verantwoordelijk 7. Om welke keten van handhaving gaat het? Toezicht is onlosmakelijk verbonden aan handhaving. De begrippen zijn van elkaar te onderscheiden, maar zeker niet van elkaar te scheiden. Dit maakt dat toezicht niet een op zichzelf staande en geïsoleerde activiteit is, maar volledig geïntegreerd is in de keten van handhaving. 4 Zie hiervoor ook Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie (1996), Politie en sociale zelfredzaamheid van burgers : Dordrecht. 5 Zie voetnoot 2. 6 Zie hiervoor ook het Projectplan van het Stedelijke Project Handhaving (2004) : Amsterdam 7 Zie hiervoor brief inzake particuliere veiligheidszorg in het publieke domein (7 mei 2004) van de minister van justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal. Notitie toezicht en handhaving versie 16 03 2005 4
De volgende ketens van handhaving worden onderscheiden. 1. De strafrechtketen, waarin het gaat om opsporing en vervolging van strafbare feiten, bestraffing en ten uitvoerlegging van vonnissen, resocialisatie. De strafrechtketen heeft tot doel: de persoon die een strafbaar feit pleegt en daarvoor wordt gestraft zodanig af te schrikken, dat deze niet een tweede keer een misdrijf pleegt (speciale preventie); elk lid van de samenleving van het plegen van misdrijven af te houden (generale preventie) door het afschrikwekkende voorbeeld van mensen die gestraft worden; door het uitdelen van straf geldende normen te bevestigen en daardoor het gedrag van de leden van de samenleving te reguleren (normbevestiging / rechtvaardigheidsgevoel). De primaire verantwoordelijkheid voor deze keten wordt feitelijk vorm en inhoud gegeven door het Openbaar Ministerie dat de politie aanstuurt. In operationele zin oefent de politie toezicht uit in deze keten van handhaving. 2. Bestuurlijke handhaving, gericht op het doen naleven van algemene en specifieke voorschriften voor burgers en bedrijven. Het gaat om de zelfstandige handhavingstaken van het bestuur, om het doen naleven van de door het bestuur afgegeven vergunningen en de daaraan verbonden voorschriften, alsmede om het beëindigen van de overtreding, dan wel het herstellen van de situatie. Deze keten bestaat uit preventie, toezicht (signalering), oordeelsvorming en sanctionering 8. De keten van bestuurlijke handhaving kan onder meer de aanpak van zware en georganiseerde misdaad versterken. Het bestuur richt haar handhavingsactiviteiten dan op die terreinen waar infiltratie van georganiseerde misdaad dreigt. Denk hierbij aan de bouw, de horeca, het milieu, de prostitutie, de transportsector, geldwisselkantoren, belwinkels, gokautomaten 9. In de gemeente Amsterdam krijgt de keten van bestuurlijke handhaving vorm en inhoud door het Handhavingsprogramma met daarin concrete en meetbare beleidsdoelstellingen, stappen waarlangs deze worden gerealiseerd en de wijze waarop het bestuur tot interventie wil overgaan. De verantwoordelijkheid voor deze keten ligt primair bij het bestuur en wordt feitelijk vorm en inhoud gegeven door de daarin verantwoordelijke portefeuillehouder. De politie kan in de keten van bestuurlijke handhaving als sterke arm ingezet worden om daar waar nodig toezichthouders te versterken in de uitoefening van hun taken. Ter uitvoering van het Handhavingsprogramma en daaruit voortvloeiende projecten maken betrokken partijen afspraken met de politie over de vorm en de inhoud van deze stok achter de deur functie. Hierover vindt afstemming plaats in het (territoriale) driehoeksoverleg. 8 Zie hiervoor Stedelijk Project Handhaving (sept. 2004), Kapstoknotitie Toezicht : Gemeente Amsterdam. 9 Zie hiervoor ook Boek, J.L.M. (2004), Wij zijn beter dan de politie, een verslag naar aanleiding van interviews en inkijkstages bij diensten en stadsdelen in Amsterdam in juli 2004 : Amsterdam / Den Haag. Notitie toezicht en handhaving versie 16 03 2005 5
3. De integrale aanpak van veiligheidsvraagstukken, gericht op het realiseren van een sociale veilige leefomgeving. De integrale aanpak staat voor het bundelen en op elkaar afstemmen van krachten, instrumenten en ketens van handhaving, rekening houdend met ieders eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden. In deze keten worden verschillende activiteiten onderscheiden zoals activiteiten die zijn gericht op het veranderen van omstandigheden en voorwaarden (pro-actie), het voorkomen en het tegengaan van problemen 10, het aanpakken van problemen en hotspots. Elke activiteit omvat specifieke maatregelen, voorzieningen en voorschriften die tot handhaving leiden. De integrale aanpak van veiligheid krijgt in de gemeente Amsterdam vorm en inhoud door een planmatige aanpak, gericht op specifieke vraagstukken, gebieden, dan wel doelgroepen 11. Voorbeelden hiervan zijn de aanpak van veiligheid in de Diamantbuurt en op het Stationseiland. De voor de aanpak verantwoordelijke portefeuillehouder ontwikkelt op maat gesneden oplossingen en eventuele alternatieven om vervolgens vorm en inhoud te geven aan de feitelijke realisatie daarvan. Het integrale veiligheidsbeleid is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders en de coördinatie ligt primair bij de burgemeester van Amsterdam 12. De coördinatie heeft tot doel samenhang, samenwerking en samenloop te realiseren. In het feitelijke toezicht op en het handhaven van de openbare orde en een sociale veilige leefomgeving heeft de politie een uitvoerende taak en hebben toezichthouders een ondersteunende en dienende rol. Ter uitvoering van het integrale veiligheidsbeleid en de daaruit voortvloeiende projecten ligt de operationele regie bij de politie. Zij beschikt over de daarvoor benodigde expertise, vaardigheden, middelen en organisatie. Met inachtneming van en respect voor ieders eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid maken de politie en de betrokken toezichthoudende partijen afspraken over de inzet van toezichthouders en de onderlinge samenwerking. Het gaat dan om afspraken over het melden van incidenten en de opvolging daarvan door de politie, over de toegang tot informatie, alsmede over de verstrekking en het gebruik daarvan. Wie zijn toezichthouder? In de afgelopen jaren zijn de toezichthouders in aantal toegenomen, hebben bestaande toezichthouders meer taken gekregen en zijn er nieuwe toezichthouders bijgekomen. Gevolg hiervan is dat een grote diversiteit aan toezichthouders en verantwoordelijkheidsrelaties is ontstaan. Toezichthouders worden op twee manieren onderscheiden. Ten eerste zijn er toezichthouders met en zonder wettelijke toezichthoudende bevoegdheden. Voorbeelden hiervan zijn het betreden van gebouwen en plaatsen, het vorderen van inlichtingen, inzage in gegevens en bescheiden, monsterneming. Ten tweede zijn toezichthouders met en zonder wettelijke opsporingsbevoegdheden. 10 Zie hiervoor ook Regiopolitie Amsterdam Amstelland, regioproject controle infrastructuur : Amsterdam. 11 Zie hiervoor ook Directie Openbare Orde en Veiligheid (2003), Veiligheidsplan Amsterdam : Amsterdam. 12 Zie voetnoot 9. Notitie toezicht en handhaving versie 16 03 2005 6
Om over toezichthoudende bevoegdheden te kunnen beschikken moet een toezichthouder overeenkomstig artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht door het bevoegde bestuursorgaan zijn aangewezen. Personen die toezicht uitoefenen dienen zich te gedragen overeenkomstig de aanwijzingen en bepalingen van het bevoegde bestuursorgaan. Om extra ogen en oren te creëren en om politiecapaciteit elders in te kunnen zetten, laat de minister van justitie de mogelijkheid om particulieren in te zetten voor het houden van toezicht in het publieke domein. Voorwaarden voor de inzet van particuliere toezichthouders zijn dan, dat de gemeente volledig verantwoordelijk is en blijft voor de wijze waarop toezicht wordt uitgeoefend, dat de schijn van belangenverstrengeling wordt tegengegaan, dat het de instemming van de gemeenteraad en de lokale driehoek heeft, dat het is ingebed in het lokale veiligheidsbeleid 13. Toezichthouders kunnen ter voortzetting van hun toezichthoudende bevoegdheden ook aangewezen zijn als buitengewoon opsporingsambtenaar. In deze hoedanigheid dienen zij zich te gedragen overeenkomstig de aanwijzingen van het Openbaar Ministerie. Voor de aanpak van kleine en veelvoorkomende ergernissen heeft de Minister van Justitie onder bepaalde voorwaarden 14 de mogelijkheid geschapen particuliere functionarissen in te kunnen zetten als buitengewoon opsporingsambtenaar (parkwachters en APV - controleur). Samenvattend en in aansluiting op hetgeen hierover in het voorgaande hoofdstuk al is beschreven, oefent de politie in operationele zin het toezicht uit in de strafrechtketen en wordt het toezicht in de keten van bestuurlijke handhaving in operationele zin uitgeoefend door toezichthouders in dienst van of in opdracht van de gemeente Amsterdam. In het feitelijke toezicht op en het handhaven van de openbare orde en een sociale veilige leefomgeving ligt de operationele regie bij de politie en maakt de politie ter uitvoering van het integrale veiligheidsbeleid vooral het veiligheidsplan Amsterdam - en de daaruit voortvloeiende projecten afspraken over de inzet van en samenwerking met toezichthouders. Conclusies In antwoord op de vraagstelling kan het volgende worden geconcludeerd. 1. Uitoefening van toezicht is een overheidstaak. De overheid is en blijft verantwoordelijk voor de organisatie, de uitvoering en de kwaliteit daarvan. 2. Toezicht en handhaving in het kader van de strafrechtketen vindt plaats onder verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie. In operationele zin oefent de politie toezicht uit in deze keten van handhaving en ligt bij haar ook de regie. 3. Toezicht en handhaving in het kader van bestuurlijke handhaving vindt plaats onder verantwoordelijkheid van het (gemeente)bestuur en krijgt vorm en inhoud op basis van het Handhavingsprogramma Amsterdam. De operationele regie ligt bij de gemeente. De politie kan in de keten van bestuurlijke handhaving als sterke arm ingezet worden om toezichthouders te versterken in de uitoefening van hun taak. De toezichthoudende partijen en de politie maken afspraken over de vorm en de inhoud van deze stok achter de deur functie. Hierover vindt afstemming plaats in het (territoriale) driehoeksoverleg. 13 Zie voor een volledig overzicht van de voorwaarden de in voetnoot 7 aangehaalde brief en bijlage 1. 14 Zie hiervoor de in voetnoot 7 aangehaalde brief. Notitie toezicht en handhaving versie 16 03 2005 7
4. Toezicht en handhaving in het kader van de integrale veiligheidszorg vindt plaats onder de coördinerende verantwoordelijkheid van de burgemeester van Amsterdam en krijgt vorm en inhoud door een planmatige aanpak. Wanneer sprake is van toezicht en handhaving in het publieke domein heeft de politie een uitvoerende taak en hebben toezichthouders een ondersteunende en dienende rol. Ter uitvoering van het integrale veiligheidsbeleid en de daaruit voortvloeiende projecten ligt de operationele regie bij de politie. Met inachtneming van en respect voor ieders eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid maken de politie en de betrokken toezichthoudende partijen afspraken over de inzet en de onderlinge samenwerking. Het gaat dan om afspraken over het melden van incidenten en de opvolging daarvan door de politie, over de toegang tot informatie, alsmede over de verstrekking en het gebruik daarvan. 5. Het (gemeente)bestuur stelt, en daar waar nodig in nauwe samenspraak met het Openbaar Ministerie, eisen vast voor de kwaliteit van de organisatie en de uitvoering van toezicht en handhaving. Denk hierbij aan eisen op het gebied van vaardigheden van toezichthouders, aanvullende opleidingen, werving en selectie, benoeming en aanwijzing, kleding en uitrusting, gedrag en wijze van optreden, informatie en communicatiemiddelen. 6. De door het (gemeente)bestuur vastgestelde kwaliteitseisen dienen als referentiekader, op basis waarvan de kwaliteit van de organisatie en de uitvoering van toezicht en handhaving regelmatig doorgelicht worden. Bovendien biedt dit iedere betrokken organisatie / dienst de mogelijkheid de kwaliteit planmatig te ontwikkelen en te onderhouden. 7. Toezichthouders maken bij de uitoefening van de aan hen opgedragen toezichttaak niet eerder gebruik van toezichthoudende bevoegdheden, dan nadat zij door het (gemeente)bestuur van Amsterdam overeenkomstig artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht als zodanig zijn aangewezen. Voorwaarde is dan, dat zij als bezoldigd, dan wel onbezoldigd ambtenaar in dienst zijn van de gemeente Amsterdam. 8. Vanuit het besef dat het uitoefenen van toezicht een overheidstaak is, is het (gemeente) bestuur terughoudend bij het inzetten van particuliere toezichthouders. Toch zijn er omstandigheden denkbaar waarin de inzet van particuliere toezichthouders noodzakelijk is. Bij het besluit over een eventuele inzet zijn de door de minister van justitie gestelde voorwaarden leidend 15. 9. Het (gemeente)bestuur is terughoudend bij het feitelijke inzetten van particuliere functionarissen als buitengewoon opsporingsambtenaar. De door de Minister van Justitie gestelde voorwaarden voor de inzet van particuliere toezichthouders worden dan aangevuld met de volgende voorwaarden. De particuliere functionarissen moeten benoemd zijn als onbezoldigd ambtenaar van de gemeente Amsterdam. De opsporingsbevoegdheid is beperkt tot de Algemene Plaatselijke Verordening, enkele feiten betreffende het gemeentelijke parkeerbeleid en de wet Personenvervoer. De particuliere functionarissen hebben niet de beschikking over geweldsmiddelen. 15 Zie hiervoor ook de in voetnoot 7 aangehaalde brief en bijlage 2. Notitie toezicht en handhaving versie 16 03 2005 8
Bijlage 1: particuliere toezichthouders Gedeelte van de brief van de Minister van Justitie die hij mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft gestuurd aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal inzake de particuliere veiligheidszorg (5266617 / 504 dd. 7 mei 2004) Iets anders is dat men particulieren onder toezicht van verantwoordelijke ambtelijke instanties kan inschakelen bij de uitoefening van de publieke taak, met dien verstande dat de autoriteit die de particulier inschakelt volledig verantwoordelijk blijft voor de wijze waarop de taak wordt vervuld en deze te allen tijde kan worden beëindigd. Binnen dit kader kunnen bestuurlijke instanties voor het houden van toezicht in het publieke domein gebruik maken van particuliere beveiligers. Zij kunnen extra ogen en oren vormen voor de politie door te signaleren en verantwoordelijke instanties te waarschuwen. Dat kan zorgen voor meer ruimte om politiecapaciteit elders in te zetten. De op deze wijze ingeschakelde particuliere beveiligers hebben, behoudens ingeval van betrapping op heterdaad zoals hiervoor aangegeven, geen geweldsbevoegdheden en evenmin de bescherming van een ambtenaar in de uitoefening van zijn functie. Gemeenten kunnen hiermee op flexibele wijze inspelen op de vraag naar meer toezicht. Aan de inzet van particuliere beveiligers door gemeenten in het publieke domein dienen met het oog op hierboven gestelde wel een aantal voorwaarden verbonden te worden: instemming van de gemeenteraad en de lokale driehoek; inbedding in het lokale veiligheidsbeleid; er moet duidelijkheid zijn over de financiering, die past bij het uitgangspunt dat het gezag over de inzet bij de gemeente hoort te liggen; de politie zal altijd betrokken moeten blijven bij het toezicht. De politie behoudt de operationele regie over het toezicht in het publieke domein. Er moeten afspraken worden gemaakt over het melden van incidenten en de opvolging door de politie; herkenbaarheid voor de burger als toezichthouder voor de gemeente; de taakuitoefening van particuliere toezichthouders mag niet leiden tot (de schijn van) belangenverstrengeling; de inzet van particuliere beveiligers moet passen bij de problematiek. Dat betekent dat als voorzienbaar is dat toezicht tot handhaving moet leiden er geen plaats is voor particuliere beveiligers, bijvoorbeeld in risicosituaties waarin verwacht kan worden dat politiebevoegdheden benut moeten worden; er moeten afspraken worden gemaakt over de informatieverstrekking en het gebruik van de informatie. Voorwaarden als deze zijn overigens niet nieuw. Zij waren ook verbonden aan de verruiming van de mogelijkheden van toezicht van particuliere beveiligingsbedrijven in opdracht van de gemeente in het publieke domein, beschreven in het Integraal Veiligheidsprogramma van juni 1999 (TK 1998-1999, 26 604, nr. 1). Notitie toezicht en handhaving versie 16 03 2005 9