Het is belangrijk dat de arresten van de Raad van State, en dit zowel voor een snelle en volledige voorlichting van de rechtswereld in haar geheel, overheden en rechtszoekenden inbegrepen als voor een correcte voorlichting van de pers en het geïnteresseerde publiek, voor eenieder ter beschikking worden gesteld. Dit is thans gemakkelijk mogelijk geworden door de electronische snelwegen, veelal het Internet genoemd. Verslag aan de Koning K.B. 7 juli 1997 betreffende de publicatie van de arresten van de Raad van State, B.S. 8 augustus 1997, 20.239 3 e licentie rechten 2001-2002 KULeuven Paper geschreven in opdracht van Prof. Dr. J. Dumortier voor het keuzevak Juridische Informatica aan de Katholieke Universiteit Leuven. December 2001
Inhoud 1. Inleiding 2. Openbaarheid 2.1. Algemene doelstellingen van de openbaarheidsplicht 2.1.1. Rechtszekerheid 2.1.2. Participatie en controle 2.2. Inhoud van de openbaarheidsplicht 2.2.1. Openstelling van de informatie 2.2.2. Bereikbaarheid van de informatie 2.2.3. Bruikbaarheid van de informatie 3. Openbaarheid via het Internet 3.1. De openbaarmaking via het Internet gerelativeerd 3.2. De openbaarheid van wetgeving via het Internet 3.3. De openbaarheid van bestuursdocumenten via het Internet 3.3.1. Passieve openbaarmakingsplicht 3.3.2. Actieve openbaarmakingsplicht 3.4. De openbaarheid van rechtspraak via het Internet 4. Aandachtspunten 4.1. Openbaarmaking door middel van de informatietechnologie 4.2. Selectie en annotatie van informatie 4.3. Differentiatie van publicatiekanalen 4.4. Anonimisering 4.5. Actualisering 5. Besluit 2
1. Inleiding Op grond van een aantal rechtsbeginselen is de overheid ertoe verplicht om de openbaarheid van wetgeving, bestuursdocumenten en rechtspraak te garanderen. De evolutie van de informatiemaatschappij schept nieuwe mogelijkheden voor de overheid inzake de toegankelijkheid van de documenten in kwestie. De juridische informatica onderzoekt de mogelijkheden om toepassingen van de informatietechnologie te gebruiken als juridische kennis- en informatiesystemen. De ontwikkelde toepassingen betreffen ook het raadplegen van juridische informatie met behulp van een hypertekstsysteem zoals het Internet. Hoewel het Internet kan tegemoetkomen aan de openbaarheidsvereisten ten aanzien van de overheid is het medium toch aan beperkingen onderhevig. Deze beperkingen hebben niet alleen gevolgen voor de burgers in het algemeen, doch ook voor juristen in het bijzonder. Deze korte verhandeling vestigt de aandacht op een aantal aspecten die bij de technologische implementatie van de openbaarmaking van wetgeving, bestuursdocumenten en rechtspraak niet over het hoofd mogen worden gezien. 2. Openbaarheid Er is sprake van openbaarheid van overheidsdocumenten wanneer iedere burger wetgeving, bestuursdocumenten en rechtspraak kan inzien en gebruiken 1. Een vraag die in het licht van de juridische informatica vaak wordt gesteld is of de openbaarheidsplicht de overheid ertoe verplicht om van de mogelijkheden van het Internet gebruik te maken. 2.1. Algemene doelstellingen van de openbaarheidsplicht 2.1.1. Rechtszekerheid De redenen om wetgeving, bestuursdocumenten en rechtspraak openbaar te maken betreffen vooral de rechtszekerheid. De overheid moet waarborgen dat rechtsregels duidelijk en toegankelijk zijn en dat zij zelf zichtbaar aan deze regels is gebonden bij de toepassing ervan. Of de rechtsregels in hun vaagheid of complexiteit in de praktijk ook tegemoetkomen aan deze waarborgen is niet het onderwerp van deze korte verhandeling. Zowel de burger als de overheid moeten echter in kwalitatief en kwantitatief opzicht over dezelfde informatie kunnen beschikken. 1 Zie bijlage 1: selectie van wetgeving betreffende de openbaarheid van wetgeving, bestuursdocumenten en rechtspraak. 3
2.1.2. Controle en participatie Openbaarheid van de documenten in kwestie zorgt ervoor dat de burger inzicht krijgt in de beslissingen van het bestuur. In het kader van de juridische informatica is dit de jurist die de ratio van de beslissingen kan achterhalen en in verband kan brengen met andere beslissingen. Dank zij de openbaarheidsvereiste kan men bovendien zelfs deelnemen in de beleidsvorming. 2.2. Inhoud van de openbaarheidsplicht De openbaarheidsplicht van de overheid houdt in dat wetgeving, bestuursdocumenten en rechtspraak voor iedereen toegankelijk zijn. Concreet betekent dit dat de documenten algemeen opengesteld zijn, voor iedereen bereikbaar zijn en dat zij bruikbare informatie bevatten. 2.2.1. Openstelling van de informatie De documenten zijn algemeen opengesteld als iedereen het recht heeft om de informatie te raadplegen. Het enkele recht daartoe volstaat echter niet. Men moet tevens tijdig op de hoogte worden gebracht van het bestaan van de informatie. 2.2.2. Bereikbaarheid van de informatie De vereiste van de bereikbaarheid is te onderscheiden van de voorgaande vereiste van de algemene openstelling in de zin dat het effectief mogelijk moet zijn om de gewenste informatie, waar men recht op heeft, op te vragen. 2.2.3. Bruikbaarheid van de informatie De burger moet, naast de mogelijkheid om de documenten te raadplegen, ook kunnen beschikken over bruikbare informatie. De inhoud van de informatie moet aldus duidelijk en begrijpelijk zijn. Deze drie aspecten kunnen problematisch zijn wanneer de overheid aanspraak wenst te maken op het medium van het Internet om tegemoet te komen aan de openbaarheidsvereiste. 4
3. Openbaarheid via het Internet Het Internet laat toe informatie op grote schaal te publiceren. Zo neemt de bereikbaarheid en de bruikbaarheid van de informatie 2 in zekere zin toe. De informatie is immers, in principe, altijd en overal opvraagbaar en actueel. 3.1. De openbaarmaking via het Internet gerelativeerd De overheid heeft vandaag de dag steeds méér aandacht voor de technische mogelijkheden van het Internet voor de vervulling van de openbaarheidsvereiste. Het is echter van groot belang dat de overheid openbaarheid als rechstbeginsel beschouwt, veeleer dan als instrument. In dat laatste geval vervult openbaarheid vooral een legitimatiefunctie die al dan niet wordt ingegeven door politiek of ambtelijk opportunisme. Het kan niet de bedoeling zijn dat het Internet wordt gebruikt om een schijn van openbaarheid te wekken. Voor de jurist mag het belang van het medium niet worden onderschat en moeten overheidsprojecten ter zake op nuchtere wijze worden uitgewerkt. De vraag of men voldoet aan de wettelijke openbaarheidsplicht door wetgeving, bestuursdocumenten en rechtspraak op elektronische wijze te verstrekken moet in principe positief worden beantwoord als diegene die op de informatie aanspraak maakt daarmee toegang heeft tot datgene wat hij heeft gevraagd. Indien de overheid echter de plicht heeft om uit eigen beweging iets openbaar te maken, dan mag dit vooralsnog niet uitsluitend via het Internet gebeuren. Daarvoor zou iedereen immers technisch toegang tot de informatie moeten hebben 3. Met de nieuwe media nemen de mogelijkheden van een transparant bestuur snel toe maar de noodzaak om de informatie op papier vast te leggen blijft voorlopig bestaan naast het elektronisch openbaar maken van de informatie. 3.2. Openbaarheid van wetgeving via het Internet Een aantal wetten zijn door de overheid reeds op het Internet gepubliceerd 4. Technisch gezien is deze tegemoetkoming aan de openbaarheidsplicht haalbaar. Aan de hand van een zoeksysteem kunnen de voor de aanvrager relevante wetten worden opgevraagd en geraadpleegd. De overheid kan de aanvrager waarborgen dat hij over de meest actuele versie van de wet beschikt 5. De mogelijkheden van het Internet als hypertekstsysteem kunnen ten volle worden benut door het gebruik van koppelingen 6 tussen de verscheidene documenten, door geavanceerde zoeksystemen 7 en door een systematische weergave van 2 Zie onder 2.2.2. Bereikbaarheid van de informatie; onder 2.2.3. Bruikbaarheid van de informatie. 3 Deze wordt voorlopig alleen door printmedia gewaarborgd. 4 Bijvoorbeeld het Belgisch Staatsblad; zie http://www.staatsblad.be. 5 Zie onder 4.5. Actualisering. 6 Zie onder 4.1. Openbaarheid door middel van de informatietechnologie. 7 Bijvoorbeeld aan de hand van een op de Boleaanse zoekmethode gebaseerd systeem. 5
de wetsgeschiedenis. Het antwoord op de vraag of deze toepassingen nog vereist zijn om te voldoen aan de openbaarheidsplicht luidt dat die toepassingen in ieder geval de bereikbaarheid en de bruikbaarheid van de informatie bewerkstelligen. 3.3. Openbaarheid van bestuursdocumenten via het Internet Met betrekking tot de openbaarheid van bestuursdocumenten kan men een onderscheid maken tussen de passieve openbaarmakingsplicht en de actieve openbaarmakingsplicht. 3.3.1. Passieve openbaarmakingsplicht Op basis van de passieve openbaarmakingsplicht zijn bestuursorganen verplicht om bestuursdocumenten openbaar te maken wanneer een burger erom verzoekt 8. Soms is men niet op de hoogte van het bestaan van bepaalde bestuursdocumenten, waardoor men vanzelfsprekend niet om de openbaarmaking van die documenten kan verzoeken. Daarenboven is het niet altijd meteen duidelijk welke instantie over de gewenste bestuursdocumenten beschikt. In specifieke sectoren van de administratie is een centrale gegevensbank en gegevensverwerking vaak een oplossing 9. 3.3.1. Actieve openbaarmakingsplicht De actieve openbaarmakingsplicht houdt in dat bestuursorganen uit eigen beweging informatie over het beleid openbaar moeten maken zodra dit in het belang is van een efficiënte bestuursvoering. In functie van de reeds vermelde algemene doelstelling van de openbaarheidsplicht betreffende controle en participatie 10, is het van belang dat de informatie tijdig en in bruikbare vorm kan worden verstrekt zodat de belanghebbende burger alsnog aan het besluitvormingsproces kan deelnemen. 3.4. Openbaarheid van rechtspraak via het Internet Inzake de openbaarheid van rechtspraak via het Internet moet men een onderscheid maken tussen enerzijds de openbaarheid van de rechtspraak, die aspecten als de openbaarheid van de uitspraak en motiveringsplicht van het vonnis omvat, en anderzijds de openbaarheid van afschriften van rechterlijke uitspraken. De openbaarheid van de rechtspraak kan in de 8 Dit dient te worden gerelativeerd in functie van mogelijke uitzonderings- of beperkingsgronden voor openbaarmaking. 9 Bijvoorbeeld de Kruispuntbank van de sociale zekerheid die het kruispunt vormt van alle gegevensstromen en die hoofdzakelijk instaat voor de coördinatie van de gegevensverwerking binnen de hele sociale zekerheid; zie ook http://bcss.fgov.be. 10 Zie 2.1.2. Controle en participatie. 6
toekomst gewaarborgd worden door audiovisuele gegevensstromen naar belanghebbenden. Dit wordt hier onbesproken gelaten. Momenteel is het Internet een handig medium om afschriften van rechterlijke uitspraken op te vragen en te raadplegen. Nochtans zijn de beperkingen van het Internet als medium voor openbaarmaking het best zichtbaar met betrekking tot de openbaarmaking van rechtspraak. Deze problemen 11 worden in het volgende hoofdstuk besproken. 4. Aandachtspunten In dit hoofdstuk worden een aantal aandachtspunten besproken die de inzet van het Internet als medium van openbaarmaking van wetgeving, bestuursdocumenten en rechtspraak moeten relativeren. 4.1. Openbaarmaking door middel van de informatietechnologie Het is evident dat het eerste aandachtspunt het gebruik van de informatietechnologie zelf betreft 12. Niet iedereen beschikt over technische toegang tot de informatie die via het Internet kan worden geboden. De overheid moet minstens de aanschaf van basisvoorzieningen aanmoedigen. De technische toegang tot de informatie wordt voorlopig alleen door printmedia gewaarborgd. De noodzaak om informatie op papier vast te leggen blijft nog bestaan. Toepassing van de informatietechnologie betekent ook het digitaliseren van papieren bronnen. In principe zou het voor de overheid mogelijk moeten zijn om zonder selectie alle documenten op het Internet te zetten. Door middel van een efficiënte zoekfaciliteit zijn de gewenste documenten dan toegankelijk. Dit is echter een kostelijke aangelegenheid en vereist een organisatorische aanpassing bij de overheid. Zoals gezegd kan men zich terecht afvragen of dit de essentiële tegemoetkomingen van de openbaarmakingsplicht niet te boven gaat. De toepassingen die door de informatietechnologie mogelijk worden gemaakt bewerkstelligen de bereikbaarheid en de bruikbaarheid van de gewenste informatie. De toepassingen moeten minstens toereikend zijn voor de gewone burger. De mogelijkheden van het Internet als hypertekstsysteem kunnen ten volle worden benut door het gebruik van koppelingen tussen de verscheidene documenten en door geavanceerde zoeksystemen. Een goed hypertekstsysteem biedt immers goede mogelijkheden om wetten en uitvoeringsbesluiten, in deze teksten gebruikte begrippen en rechtspraak alsook commentaren op regelgeving en rechtspraak op een natuurlijke, en vooral bij de werkwijze van juristen aansluitende, manier met elkaar te verbinden. 11 Wat rechtspraak betreft zijn er onder andere problemen met betrekking tot de selectie en anonimisering van rechterlijke uitspraken; zie ook 4.4. Anonimisering. 12 Zoals gezegd gaat de bereikbaarheid van de informatie aan de bruikbaarheid vooraf. 7
Opmerking De belangstelling voor technologische toepassingen zoals het Internet is soms heel gering door een gebrek aan technische kennis en door de lage prioriteit die aan kwaliteitsverbetering wordt gegeven. Het gebrek aan technische kennis brengt ook een laaggestemde verwachting ten aanzien van de informatietechnologie met zich mee. Hierin lijkt echter verandering te komen door de aanmoedigingen van overheidswege om steeds méér gebruik te maken van de toepassingen zodat de gebruikers al snel de efficiëntie van de systemen zullen ervaren. 4.2. Selectie en annotatie van informatie Selectie vindt, omwille van de overvloed aan informatie, bijna altijd plaats. Slechts een geringe hoeveelheid, bijvoorbeeld van gewezen arresten, wordt gepubliceerd. Deze selectie wordt vandaag de dag dan wel verricht door redacties van tijdschriften en boeken, toch zal ook de overheid, in tegenstelling tot de wens uit het vorige aandachtspunt, te kampen hebben met een overvloed aan informatie en zal zij deze informatie bijgevolg niet volledig kunnen verwerken. De overheid kan evenmin duidelijke selectiecriteria opstellen om dit probleem op te lossen. Het gevaar blijft immers reëel dat de geselecteerde uitspraken geen representatief beeld geven van de ontwikkeling op een bepaald rechtsgebied. Een goede selectie neemt eveneens veel tijd in beslag waardoor het vrij lang kan duren voordat een uitspraak voor iedereen toegankelijk wordt gemaakt. Bovendien is het in sommige zaken van administratiefrechtelijke en fiscale aard, omwille van de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid, van groot belang dat de burger toegang heeft tot alle uitspraken, dus ook tot de repetitieve uitspraken. De publicatie van alle uitspraken is daarenboven niet altijd noodzakelijk omdat vele uitspraken van feitelijke aard of repetitief zijn. De oplossing bestaat hier in een representatieve selectie. Bovendien worden rechterlijke uitspraken vaak geannoteerd. De overheid kan niet instaan voor een eenduidige annotatie van deze uitspraken. Publicaties van rechtspraak zijn op dit moment onderdeel van privatisering en marktwerking. Vele uitspraken staan in uitgaven van particuliere uitgevers. De overheid zou echter kunnen voorzien in één gratis basisvoorziening waaraan de uitgevers dan een toegevoegde waarde kunnen geven 13. 13 Daarvoor moet dan echter wel een passende prijs worden betaald. 8
4.3. Differentiatie van publicatiekanalen Inzake de publicatie van rechtspraak kan, net zoals bij het probleem betreffende de selectie van de te publiceren uitspraken, een differentiatie van publicatiekanalen tegemoetkomen aan de wens om informatie op te vragen die via verschillende invalshoeken wordt bekeken. Dit geschiedt bijvoorbeeld door rekening te houden met de hiërarchische organisatie van de rechterlijke macht 14. 4.4. Anonimisering Anonimisering van bestuursdocumenten en rechtspraak is noodzakelijk ten behoeve van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de natuurlijke personen die in bepaalde documenten soms al even noodzakelijkerwijze worden vermeld. Uit de praktijk blijkt dat de overheid eerder de openbaarmaking verkiest, ook al kunnen daarbij zeer gevoelige persoonsgegevens vrijgegeven worden, dan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Veelal is dit bedoeld om het publiek en het rechtsleven in het bijzonder in te lichten 15 maar dit kan ook als correctie voor eerdere berichten 16 of zelfs als sanctie bedoeld zijn. In dit opzicht is het debat over de publicatie van de arresten van de Raad van State interessant, gezien de herhaaldelijke afweging van de vernoemde tegenstrijdige belangen 17. 4.5. Actualisering Een laatste belangrijk aandachtspunt heeft te maken met het feit dat de te publiceren informatie voldoende actueel moet zijn. Wetgeving, bestuursdocumenten en rechtspraak die de overheid ingevolge de openbaarmakingsplicht via het Internet aanbiedt, moeten tijdig worden bijgewerkt zodat men steeds over de meest actuele versie van de opgevraagde documenten beschikt. Dit probleem betreft daarenboven de wenselijkheid en de haalbaarheid om de documenten, vooral inzake wetgeving, te consolideren. 14 Een publicatiekanaal voor uitspraken van lagere rechtbanken voorziet in andere informatie met betrekking tot dezelfde rechtsfeiten ten opzichte van de publicaties van hogere rechtbanken. 15 Bijvoorbeeld de berichten in het Staatsblad in verband met verlengde minderjarigheid, huwelijksvermogensstelstel, nalatenschappen, faillissementen. 16 Bijvoorbeeld bij een recht op antwoord. 17 Verslag aan de Koning - K.B. 7 juli 1997 betreffende de publicatie van de arresten van de Raad van State, B.S. 8 augustus 1997, 20.239 20.250. 9
5. Besluit De overheid is op grond van haar openbaarheidsplicht verplicht om ervoor te zorgen dat iedere burger wetgeving, bestuursdocumenten en rechtspraak kan raadplegen. De vraag of de overheid voldoet aan de wettelijke openbaarheidsplicht door wetgeving, bestuursdocumenten en rechtspraak mede op elektronische wijze te verstrekken moet positief worden beantwoord. Het Internet kan een nuttige rol spelen doordat zij de bereikbaarheid en de bruikbaarheid van de informatie kan bevorderen. Toch zijn er aan de openbaarmaking via het Internet een aantal beperkingen verbonden. Deze beperkingen kunnen echter niet verhinderen dat de overheid, door een beroep te doen op de toepassingen van het Internet, op de goede weg is inzake de nakoming van haar openbaarheidsplicht. 10
Bijlage 1 Selectie van wetgeving betreffende de openbaarheid van wetgeving, bestuursdocumenten en rechtspraak. 1.1. Openbaarheid van wetgeving W. 31 mei 1961 betreffende het gebruik der talen in wetgevingszaken, het opmaken, het bekendmaken en inwerkingtreden van wetten en verordeningen, B.S. 21 juni 1961. 1.2. Openbaarheid van bestuursdocumenten 1.2.1. Internationaal Besl. Eur. Parl. Nr. 97/632/EGKS, EG, Euratom 10 juli 1997 inzake de toegang van het publiek tot de documenten van het Europees Parlement, PB.L. 25 september 1997, 263/27. 1.2.2. Federaal Artt. 32, 47, 148, 149, 162 en 190 G.W. W. 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur, B.S. 30 juni 1994. W. 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, B.S. 12 september 1991. W. 12 november 1997 betreffende de openbaarheid van bestuur in de provincies en de gemeenten, B.S. 19 december 1997. 1.2.3. Vlaamse Gemeenschap en Gewest Decr. 18 mei 1999 betreffende de openbaarheid van bestuur, B.S. 15 juni 1999. Decr. Vl. R. 28 april 1993 houdende regeling voor het Vlaams gewest van het administratief toezicht op de gemeenten, B.S. 3 augustus 1993. Decr. Vl. R. 22 februari 1995 tot regeling van het administratief toezicht op de provincies in het Vlaams gewest, B.S. 28 februari 1995. 1.3. Openbaarheid van rechtspraak Art. 757 Gerechtelijk Wetboek 11