Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1997 1998 25 761 Wijziging van de Algemene bijstandswet in verband met de financiering van gemeentelijke toeslagen als bedoeld in artikel 33 van de Algemene bijstandswet Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING A. ALGEMENE TOELICHTING 1. Inleiding Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt/uitsluitend opmerkingen van redactionele aard bevat (artikel 25a, vierde lid, onderdeel b), van de Wet op de Raad van State. Het voorliggende voorstel van wet heeft als onderwerp de overdracht aan de gemeenten van de financiële verantwoordelijkheid voor de toeslagverlening in het kader van de Algemene bijstandswet. Met de invoering van de nieuwe Algemene bijstandswet, Abw, (Stb. 1995, nr. 199) is de beleidsmatige verantwoordelijkheid voor de toeslagen al aan de gemeenten opgedragen. Door de overdracht zal worden bereikt dat de financiële verantwoordelijkheid voor de toeslagverlening in evenwicht wordt gebracht met de beleidsmatige verantwoordelijkheid van gemeenten. Het voornemen is gemeenten volgens de nieuwe financieringssystematiek per 1 januari 1999 jaarlijks een budget voor het verstrekken van toeslagen in het kader van de Algemene bijstandswet te geven. De financiële risico s voor gemeenten als gevolg van de invoering van de nieuwe financieringssystematiek worden beperkt. Met dit wetsvoorstel wordt invulling gegeven aan de bestuurlijke afspraken die gemaakt zijn in het bijstandsakkoord tussen Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) (kamerstukken II 1993/94, 22 545, nr. 14, blz. 31 37). 2. Achtergrond en aanleiding overdracht financiële verantwoordelijkheid toeslagen aan de gemeenten Met het inwerking treden van Abw is de uitkeringssystematiek gewijzigd. Bij het bepalen van de landelijke normen wordt in de Abw nog slechts een onderscheid gemaakt naar leefvorm van uitkeringsgerechtigden. Het landelijk onderscheid naar woonsituatie van de betrokkene is vervallen. Gelijktijdig is de gemeentelijke verantwoordelijkheid en beleidsruimte vergroot met als doel een betere afstemming te bereiken op de woon- en leefomstandigheden van de aanvrager van de bijstand. De gemeenten hebben de bevoegdheid gekregen om, met inachtneming van de lokale omstandigheden en op basis van een hiertoe op te stellen verordening, toeslagen te verlenen op de landelijke vastgestelde normen. Om de gemeenten de gelegenheid te geven ervaring op te doen met de toeslagverlening is in de Invoeringswet herinrichting Algemene KST25778 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 1997 Tweede Kamer, vergaderjaar 1997 1998, 25 761, nr. 3 1
Bijstandswet (Stb. 1995, nr. 200) vastgelegd dat, bij wijze van overgang, gedurende een periode van drie jaar de toeslagen voor 90 procent door het Rijk vergoed zullen worden. Voor een goede uitvoering van de beleidsmatige verantwoordelijkheid met betrekking tot de toeslagen is het van belang dat gemeenten ook meer budgettaire verantwoordelijkheid voor de toeslagen krijgen. In het bijstandsakkoord Rijk-VNG is daarom afgesproken de bij de toeslagen behorende financiële middelen gebudgetteerd over te dragen aan de gemeenten. 3. Overwegingen bij vormgeving financieringssystematiek toeslagen Bij de vormgeving van de financieringssystematiek voor de toeslagen per 1-1-1999 hebben de volgende overwegingen een belangrijke rol gespeeld. Uitgangspunt is dat iedere gemeente vanaf 1-1-1999 jaarlijks een budget ter beschikking wordt gesteld voor het verlenen van toeslagen in het kader van de Algemene bijstandswet. Hiermee wordt afgeweken van de huidige declaratiesystematiek en worden gemeenten geconfronteerd met de financiële consequenties van het lokaal gevoerde toeslagenbeleid. Als randvoorwaarde is gehanteerd dat de herverdeeleffecten en financiële risico s voor gemeenten als gevolg van de inwerkingtreding van de nieuwe financieringssystematiek aanvaardbaar dienen te blijven. Daarbij dient in ogenschouw genomen te worden dat het kabinet thans, conform de aanbevelingen van de werkgroep «Financieringssysteem van de Algemene bijstandswet» (brief van 27 januari, kamerstukken II 1996/97, 25 201, nr. 1), nader onderzoek laat doen naar de mogelijkheden van een operationalisering van budgetteringsvarianten voor (een deel van) de bijstand op basis van een objectief verdeelmodel. De bevindingen van dit onderzoek kunnen in de toekomst belangrijke gevolgen hebben voor de vormgeving van de totale financieringssystematiek van de Abw, waarbij dan ook de toeslagen zullen worden betrokken. De ontwikkeling van een operationeel objectief verdeelmodel voor de bijstand is echter niet vóór 1 januari 1999, de afgesproken datum voor de overdracht van de financiële verantwoordelijkheid voor de toeslagen aan de gemeenten, gereed en implementeerbaar. Voorkomen dient te worden dat gemeenten twee keer binnen relatief korte termijn als gevolg van een verandering van de financieringssystematiek van de toeslagen met substantiële herverdeeleffecten worden geconfronteerd. Tenslotte geldt als overweging dat de financieringssystematiek voor de toeslagen die per 1-1-1999 wordt ingevoerd nieuw is. Met de werking van de systematiek in de praktijk moet ervaring worden opgedaan. Bovenstaande overwegingen zijn aanleiding geweest om bij de vormgeving van de systematiek voldoende waarborgen in te bouwen om de financiële risico s voor gemeenten te beperken. In de wijze van bepaling van het macro-budget (Rijk draagt risico macro-economische ontwikkelingen) en door de introductie van een zogenaamde bandbreedte wordt concreet het financieel risico van gemeenten beperkt (zie paragraaf 4). Dit betekent feitelijk dat het financieel risico voor het toeslagenbeleid gedeeld wordt tussen Rijk en gemeenten. Uit de wens om de herverdeeleffecten bij de overgang naar de nieuwe financieringssystematiek voor de toeslagen per 1-1-1999 beperkt te houden, vloeit voort dat bij de vormgeving van de nieuwe financieringssystematiek de gemeentelijke budgetten in het eerste jaar, 1999, niet te sterk moeten afwijken van de feitelijk door het Rijk vergoede uitgaven in de voorafgaande periode. In de uitwerking van de uiteindelijke verdeel- Tweede Kamer, vergaderjaar 1997 1998, 25 761, nr. 3 2
maatstaven en de bepaling van het macro-budget voor 1999 is hiermee rekening gehouden (zie paragraaf 4). De exacte uitwerking van de financieringssystematiek voor de toeslagen zal daarom verder worden vormgegeven als zo recent mogelijke ervaringsgegevens met betrekking tot de gemeentelijke toeslagen beschikbaar zijn. Op dit moment wordt volstaan de principes van de te hanteren financieringssystematiek voor de toeslagen te regelen. De wettelijke regeling is zo opgezet dat nog op een laat moment aanpassingen bij lagere regelgeving kunnen worden doorgevoerd. Op deze wijze kan bij de bepaling van de gemeentelijke budgetten voor 1999 dicht worden aangesloten op de gerealiseerde uitgaven in de periode daaraan voorafgaand. Gekozen is voor een financieringssystematiek die bij bovenstaande overwegingen aansluit. In het bestuurlijk overleg met de VNG van 2 juli 1997 is afgesproken dat het budget dat aan de gemeenten voor de toeslagverlening ter beschikking zal worden gesteld niet via het gemeentefonds zal worden verdeeld, maar op een apart artikel op de rijksbegroting komt te staan. De reden dat het toeslagenbudget nu niet naar het gemeentefonds wordt overgeheveld, is de ongelijkmatige spreiding van de gemeentelijke uitgaven aan toeslagen. Een meer flexibele financieringssystematiek is daarom noodzakelijk. Daarbij is het, gezien het eerder genoemde onderzoek naar de financieringssystematiek van de bijstand, op termijn denkbaar dat de positionering van het toeslagenbudget wordt heroverwogen. 4. Financieringssystematiek voor de toeslagen a. Macro-budget 1999 Het eerste jaar dat de nieuwe financieringssystematiek geldt is 1999. Bij de bepaling van het totale in 1999 over de gemeenten te verdelen budget (hierna genoemd: macro-budget) zal zoveel mogelijk worden aangesloten op de gerealiseerde toeslaguitgaven in het jaar 1998. Hierbij zal rekening gehouden worden met de te verwachten macro-economische ontwikkelingen in 1999 die van invloed zijn op de omvang van de door de gemeenten te verstrekken toeslagen, zoals de landelijke werkloosheidsontwikkeling. Het toeslagenbudget wordt daarom gekoppeld aan de ontwikkeling van de normuitgaven Abw op de rijksbegroting via een nader te bepalen verhouding. Zekerheid over de gerealiseerde toeslaguitgaven in 1998 kan pas worden verkregen op het moment dat de verantwoording over de uitgaven in 1998 is afgerond. Gezien het tijdsverschil tussen de afronding van de financiële verantwoording van gemeenten over 1998 en de start van het gemeentelijke begrotingsproces voor 1999 zal reeds in een eerder stadium een voorlopig budget bekend worden gemaakt. Dit zal in principe worden gebaseerd op de stand van het toeslagenbudget op het begrotingsartikel voor de toeslagen in de begroting van SZW. b. Macro-budget voor 2000 en verdere jaren Het macro-budget aan toeslagen in het jaar 2000 en de jaren daarna zal worden gebaseerd op het vastgestelde budget van het voorafgaande jaar. Om de gemeenten te compenseren voor macro-economische ontwikkelingen wordt het macro-budget ook in de jaren na 1999 gekoppeld aan de normuitgaven Abw. Aan de aanpassingssystematiek ligt de gedachte ten grondslag dat de ontwikkeling in de toeslagen een relatie heeft met de ontwikkeling van de door gemeenten verleende normen. De macroeconomische ontwikkelingen werken door in de gerealiseerde (en door het Rijk aan de gemeenten vergoede) normuitgaven. Door een verhouding Tweede Kamer, vergaderjaar 1997 1998, 25 761, nr. 3 3
tussen norm en toeslag te bepalen, kunnen de ontwikkelingen in de normuitgaven worden vertaald naar het toeslagenbudget. Voor de bepaling van de genoemde koppelingsverhouding zijn zo recent mogelijke ervaringsgegevens nodig over de gerealiseerde verhouding tussen norm en toeslag. Deze ervaringsgegevens ontbreken op het moment nog, maar zullen in de loop van 1998 beschikbaar komen. De aanpassingen van het macro-budget kunnen «meelopen» met de normale begrotingssystematiek, telkens in evenredigheid met de ontwikkeling van de normuitgaven. Deze systematiek stelt SZW in staat om in het voorjaar en het najaar, op basis van de meest actuele macroeconomische ontwikkelingen, een beeld te geven van het voorlopige toeslagenbudget voor het volgende jaar. Het is wenselijk om de verhouding waarin de ontwikkeling van de normen wordt vertaald naar het toeslagenbudget te volgen, zodat zij, indien nodig, aangepast kan worden. c. Verdeling over de gemeenten Het voornemen is om het landelijk macro-budget voor de toeslagen over de individuele gemeenten te verdelen op basis van historische aandelen van de gemeenten in de verstrekte toeslagen. Het is de bedoeling om de verdeling in 1999 te baseren op de realisaties in 1997. Mogelijk worden bij de verdeling ook de ervaringsgegevens van het eerste kwartaal 1998 gebruikt. Dit in verband met het feit dat veel gemeenten in het eerste kwartaal van 1997 nog herbeoordelingen moesten verrichten. Het is de bedoeling de verdeling voor een aantal jaren constant te houden. Om te voorkomen dat de werkelijke kosten die de gemeenten in de jaren na 1999 aan toeslagen maken te sterk van de beschikbaar gestelde budgetten zullen afwijken, zal de mogelijkheid worden geschapen om de verdeling zonodig aan te passen. De exacte omvang van de gemeentelijke aandelen in het (macro-) toeslagenbudget in 1999 kan op dit moment nog niet worden vastgesteld, omdat er (uiteraard) nog geen definitieve gegevens beschikbaar zijn over de periode waarop de verdeling gebaseerd zal worden. De (voorlopige) gemeentelijke aandelen in het toeslagenbudget zullen medio 1998 bekend worden gemaakt. d. Bandbreedte Als gevolg van de hierboven beschreven systematiek en als gevolg van het eigen beleid van gemeenten kunnen de feitelijke uitgaven van gemeenten afwijken van de toegewezen budgetten. Mede gezien het feit dat met de nieuwe financieringssystematiek van de toeslagen nog geen ervaring is opgedaan, heeft het kabinet gekozen voor een gedeelde financiële verantwoordelijkheid tussen Rijk en gemeenten met betrekking tot de toeslagen. Ter beperking van de financiële consequenties die de invoering en werking van de nieuwe financieringssystematiek van de toeslagen voor gemeenten met zich mee kan brengen, zal een bandbreedtesystematiek worden ingevoerd. Deze bandbreedte zal worden vastgesteld op een nader te bepalen niveau. Voor uitgaven die een gemeente doet ten behoeve van de toeslagen en die boven de bandbreedte uitgaan, krijgt de desbetreffende gemeente van het Rijk compensatie. Evenzo dient een gemeente, indien zij het aan haar ter beschikking gestelde budget voor de toeslagverlening niet uitput, dat deel van de onderuitputting dat buiten de bandbreedte valt, terug te betalen. De vaststelling hiervan vindt plaats in het vaststellingsproces via de financiële verantwoording in de jaaropgave. Indien een gemeente een tekort op het toegewezen toeslagenbudget heeft dat binnen de bandbreedte valt, komt dit tekort ten laste van de algemene Tweede Kamer, vergaderjaar 1997 1998, 25 761, nr. 3 4
middelen van de gemeente. Indien een gemeente overhoudt op het toegewezen toeslagenbudget mag de gemeente dat deel dat binnen de bandbreedte valt, aan haar algemene middelen toevoegen. 5. Toezicht De bandbreedte vormt het gebied waarbinnen budgetfinanciering van toepassing is, terwijl daarbuiten een declaratiesystematiek geldt met 100% vergoeding. Deze tweedeling vindt ook zijn weerslag in het toezicht. Binnen de bandbreedte is sprake van een aanzienlijke financiële stimulans voor de gemeente om tot een juiste wetsuitvoering te komen. Dat hangt samen met de volledige financiële verantwoordelijkheid die gemeenten dragen voor terugvordering en verhaal van toeslagen. Om die redenen zal in het Besluit weigering rijksvergoeding Abw, Ioaw en Ioaz (Stb. 1996, nr. 519) worden geregeld dat het financieel maatregelenbeleid niet van toepassing is op binnen de bandbreedte verantwoorde toeslagen. In die situatie kan gebruik worden gemaakt van het overig toezichtsinstrumentarium, zoals overleg en overreding en de aanwijzing. In eerste instantie wordt daarbij gedacht aan toepassing van overleg en overreding. In voorkomende gevallen is de gemeente zich dan bewust van de alertheid van de minister en ontvangt ze een signaal dat de aanleiding kan zijn haar beleid aan te passen. Buiten de bandbreedte daarentegen ontbreekt de eerder genoemde financiële stimulans en is met uitzondering van terugvordering en verhaal het vigerende maatregelenbeleid op grond van artikel 136, derde lid, van toepassing. 6. Uitvoeringsaspecten De voorgenomen wetswijziging heeft geen gevolgen voor de rechten en plichten van de belanghebbende ten opzichte van de gemeente of van de gemeente ten opzichte van de belanghebbende. Hieruit zullen in de dagelijkse uitvoering van het toeslagenbeleid geen veranderingen optreden. In de relatie Rijk-gemeenten zal ook nauwelijks sprake zijn van verandering. De financiële verantwoording samenhangend met de nieuwe financieringssystematiek brengt geen verzwaring met betrekking tot de administratieve lasten met zich mee. De gemeenten overleggen thans reeds een rechtmatigheidsverklaring waarin de juiste werking van het eigen stelsel van toeslagverstrekking is betrokken en waarin de getrouwheid van het totaal van de toeslaguitgaven is gecontroleerd en gezuiverd van eventuele niet daartoe behorende posten. 7. Informatievoorziening Het overhevelen van de financiële verantwoordelijkheid naar gemeenten op de aangegeven wijze zal gevolgen hebben voor de beleidsinformatievoorziening. Deze beleidsinformatie is enerzijds nodig om een goede raming te maken van het macro-budget (en daarmee de gemeentelijke budgetten). Verder is betrouwbare informatievoorziening benodigd om bij de evaluatie de werking van het nieuwe systeem te beoordelen. De minister van SZW moet ook op dit terrein in staat zijn om verantwoording aan het parlement af te leggen. De informatievoorziening zal voor een belangrijk gedeelte gebaseerd worden op de bijstandsstatistiek en de jaaropgaven van gemeenten. Voor een tijdig inzicht in de financiële ontwikkeling zullen vanaf aanvang 1999 op kwartaalbasis relevante gegevens worden verzameld. Tweede Kamer, vergaderjaar 1997 1998, 25 761, nr. 3 5
8. Financiële aspecten De overdracht van het toeslagenbudget in 1999 is budgettair neutraal. In het onderstaande wordt één en ander nader toegelicht. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de effecten van de initiële overheveling in 1999 en van de aanpassing van de budgetten in de jaren na 1999. a. Initiële overheveling Volgens het voorstel zal het budget voor de toeslagen in het jaar van de initiële overheveling worden gebaseerd op de gerealiseerde toeslaguitgaven in 1998. Dit budget zal worden gepositioneerd op de begroting van SZW. Aangezien de toeslagen momenteel niet verwerkt zijn in de ramingen voor de bijstand vanaf 1999, zal het begrotingstotaal van de Abw als gevolg van de positionering van de toeslagen op de SZW-begroting toenemen. Deze toename zal worden gefinancierd uit een tweetal bronnen. Ten eerste zal het 90% Rijksaandeel in de toeslagen worden overgeheveld naar het nieuwe begrotingsartikel op de SZW-begroting. Ten tweede zal het huidige gemeentelijk 10%-aandeel in de toeslagen aan het gemeentefonds worden onttrokken en overgeheveld naar het nieuwe begrotingsartikel. De aanpassing van de financieringssystematiek van de toeslagen volgens bovenstaande methodiek heeft voor de rijksbegroting geen budgettaire consequenties. b. Structurele situatie; de jaren na 1999 Zoals in paragraaf 4 is beschreven, is het de bedoeling het toeslagenbudget voor een bepaald jaar op basis van twee correctiemethodieken aan te passen. In de eerste plaats door middel van een aanpassing van het (macro-) toeslagenbudget aan de ontwikkeling in de normbijstand. Het toeslagenbudget wordt zodoende op de reguliere wijze aangepast voor landelijke ontwikkelingen in de bijstand. In de tweede plaats door middel van een correctie van de gemeentelijke budgetten voor uitgaven die de grenzen van de bandbreedte overschrijden. Het verschil tussen de gerealiseerde uitgaven en de grens van de bandbreedte is bepalend voor het bedrag dat moet worden ge(de)compenseerd. Naar verwachting zullen compensatie en decompensatie uit hoofde van de bandbreedte elkaar in redelijke mate in evenwicht houden, waardoor de budgettaire gevolgen voor de rijksbegroting gering zullen zijn. ARTIKELSGEWIJS Artikel I Onderdeel A Het eerste lid van artikel 134b bevat de opdracht aan de minister om jaarlijks een vergoeding in de kosten van de verlening van toeslagen op grond van artikel 33 aan de gemeenten te verstrekken. Het tweede lid opent de mogelijkheid om een mogelijk restant restant van de vergoeding ten goede te laten komen aan de algemene middelen van die gemeente. Tweede Kamer, vergaderjaar 1997 1998, 25 761, nr. 3 6
Onderdelen B en C Deze wijzigingen strekken ertoe om de terzake van de vergoeding bedoeld in artikel 134 gestelde regels aangaande de verlening van voorschotten, de gehele of gedeeltelijke weigering en de gehele of gedeeltelijke terugvordering van vergoeding van toepassing te doen zijn op de vergoeding bedoeld in artikel 134b. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, A. P. W. Melkert Tweede Kamer, vergaderjaar 1997 1998, 25 761, nr. 3 7