BEOORDELING AANVRAAG FUSIE BASISSCHOOL JEROEN BOSCH EN BASISSCHOOL DE VLIEGER TE S-HERTOGENBOSCH Opbouw beoordelingsrapport: AFO202 Beschrijving van de aanvragers en de fusie (paragraaf 1) Beschrijving van het proces van aanvragen en beoordelen (paragraaf 2) Beschrijving van het motief voor de fusie, conform de fusie-effectrapportage (paragraaf 3) Uitkomst toets gevolgen fusie voor de menselijke maat (paragraaf 4) Uitkomst toets gevolgen fusie voor legitimiteit en zorgvuldigheid (paragraaf 5) Uitkomst toets gevolgen fusie voor keuzevrijheid (paragraaf 6) Uitkomst toets op het fusiemotief als rechtvaardigingsgrond voor fusie (paragraaf 7) Conclusies (paragraaf 8) Oordeel van de CFTO (paragraaf 9) 1. Beschrijving van de aanvragers en de fusie Goedkeuring wordt gevraagd voor de institutionele fusie in de sector primair onderwijs van: 1. Basisschool Jeroen Bosch 1, een basisschool naar rooms-katholieke richting gevestigd te Rosmalen, gemeente s-hertogenbosch (hierna kortheidshalve: Rosmalen). Op de school staan 390 leerlingen ingeschreven. De school wordt in stand gehouden door Stichting Signum te Rosmalen 2. Stichting Signum houdt 24 scholen in stand met in totaal 6.436 leerlingen. en: 2. Basisschool De Vlieger 3, een openbare basisschool gevestigd te Rosmalen. Op de school staan 233 leerlingen ingeschreven. De school wordt in stand gehouden door Stichting Algemeen Toegankelijk Onderwijs s-hertogenbosch e.o. (ATO-Scholenkring) te Rosmalen 4. ATO- Scholenkring houdt 17 scholen in stand met in totaal 4.980 leerlingen. Het voornemen bestaat de twee te fuseren scholen te laten opgaan in een nieuw op te richten kindcentrum Het IJzeren Kind (hierna: Het IJzeren Kind). Het IJzeren Kind zal in stand worden gehouden door Stichting Signum. Het IJzeren Kind zal de denominatie rooms-katholiek hebben, maar zal zich profileren als algemeen toegankelijk. Op Het IJzeren Kind zullen 623 leerlingen zijn ingeschreven. Daartoe zal basisschool De Vlieger door ATO Scholenkring moeten worden overgedragen aan Stichting Signum. Wanneer scholen die institutioneel met elkaar willen fuseren, onder twee verschillende besturen vallen, dan is eerst een bestuursoverdracht noodzakelijk. Wanneer deze overdracht gebeurt gelijktijdig met de institutionele fusie, dan wordt dit in het kader van de onderhavige fusietoets echter niet aangemerkt als een bestuurlijke fusie. Er vindt immers strikt 1 Het BRIN-nummer is 03JH. 2 Het bestuursnummer is 74049. 3 Het BRIN-nummer is 10LN. 4 Het bestuursnummer is 41672. 1
genomen geen overdracht van de instandhouding van de school plaats (zie toelichting bij de wijziging van de beleidsregels 2014, Stcrt. 2014, nr. 25350, pagina 23, onderaan). 2. Aanvraag en proces De fusieaanvraag is op 14 maart 2017 ontvangen en geregistreerd bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Bij de aanvraag zijn als bijlagen gevoegd: - de fusie-effectrapportage (FER); - een instemmingsverklaring van de MR van Signum basisschool Jeroen Bosch; - een instemmingsverklaring van ATO school De Vlieger; - een verslag van een decentraal georganiseerd overleg op 22 februari 2017, waaruit blijkt dat de vakbonden AOB, AVS, CNV Onderwijs en FvOv hun akkoord geven voor wat betreft de rechtspositionele gevolgen van de fusie; - een e-mail bericht gedateerd 12 maart 2017 waarin de definitieve akkoordverklaring vanuit de vakbonden wordt bevestigd; - een document genaamd projectplan onderzoek scholenfusie basisscholen Jeroen Bosch-De Vlieger te s-hertogenbosch met bijlagen; - een document genaamd Jaarplan 2016-2017 Kindcentrum Het IJzeren Kind ; - een document genaamd Kindcentrumplan Kindcentrum Het IJzeren Kind 2015-2019 met bijlagen; Bij de aanvraag ontbrak een weergave van het advies van burgemeester en wethouders van de gemeente s-hertogenbosch over de wenselijkheid van de voorgestelde fusie. Aanvragers zijn daarvan per brief van 3 april 2017 op de hoogte gesteld. Hen is verzocht de aanvraag daarop aan te vullen. Op 21 april 2017 hebben aanvragers dit gedaan. Per brief van 10 mei 2017 (BNB-201710669 M) zijn aanvragers op de hoogte gesteld dat de aanvraag compleet is. 3. Doel en motivatie fusie Aanvragers melden in de FER dat de te fuseren scholen al veertien jaar samen zijn gehuisvest in hetzelfde gebouw. Voorheen leidde dat tot onderlinge rivaliteit tussen de directies, het personeel en de leerlingen van de respectievelijke scholen. Sinds 2013 werken de scholen echter intensief samen, en sinds 2015 treden ze gezamenlijk naar buiten onder één naam, namelijk Het IJzeren Kind. Aanvragers beogen onder deze naam een kindcentrum te vormen. Door de fusie verwachten de fusiepartners organisatorische, infrastructurele, onderwijskundige en pedagogische voordelen te behalen, en loyaliteitsconflicten bij het personeel en ouders weg te nemen. De personeelsformatie kan door de fusie beter op het leerlingenbestand worden afgestemd. Dat er geen verschillen meer zullen zijn in beleid op de scholen bevordert teamvorming. De leerlingen van Het IJzeren Kind kunnen evenrediger over de klassen worden verdeeld. Daarbij wordt het vanuit het bieden van passend onderwijs ook mogelijk om breder te kijken naar de meest passende indeling voor een individuele leerling. Verder verwachten de aanvragers door de fusie beter te kunnen inspringen op de wisselende aantallen aanmeldingen. Voorts verwachten aanvragers dat met de fusie belemmeringen voor samenwerking met de eveneens in Het IJzeren Kind gevestigde kinderopvang De Petteflet worden weggenomen. 4. Beoordeling menselijke maat Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs blijkt dat de fusietoets is bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en dat de lijnen van besluitvorming kort zijn. Uit de parlementaire geschiedenis volgt verder dat (schaal)grootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op de legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en deelnemers voor onder meer richting of 2
pedagogische-didactische aanpak. Door schaalvergroting kan de menselijke maat onder druk komen te staan. De CFTO is in het onderhavige geval van oordeel dat er geen zorgen bestaan omtrent de menselijke maat van de door de fusie tot stand te komen instelling. De CFTO licht dit hieronder toe. Door de fusie overstijgt de school die ontstaat de toetsdrempel van 500 leerlingen met zo n 25%. Op Het IJzeren Kind zullen immers zoals hierboven al is vastgesteld 623 leerlingen zijn ingeschreven. Niet aannemelijk is echter dat de beleving van leerlingen en onderwijzend personeel met betrekking tot schaalgrootte zal veranderen door de fusie. De te fuseren scholen werken immers al geruime tijd samen in het gebouw van de toekomstige fusieschool, en treden sinds 2015 gezamenlijk naar buiten onder de naam Het IJzeren Kind. De voorgenomen fusie kan indirect wel effect hebben op de klassengrootte. Aanvragers zijn immers voornemens de leerlingen van de respectievelijke scholen evenredig te gaan verdelen over nieuw te vormen klassen, en de bij de fusiepartners in dienst zijnde leerkrachten daar flexibel op in te zetten. De CFTO ziet echter geen aanleiding om zich in verband daarmee zorgen te maken over de beleving van de menselijke maat in de klas. Ten aanzien van de lijnen van besluitvorming stelt de CFTO vast dat deze ten gevolge van de voorgenomen fusie niet zullen toenemen. Beide scholen hebben nu nog een directeur en worden in stand gehouden door een groot overkoepelend bestuur met meerdere scholen onder zich. Beide scholen hebben nu dus ook nog een medezeggenschapsraad en een gemeenschappelijke medezeggenschapsraad. Na de fusie is er één directeur en één medezeggenschapsraad. De lijnen van besluitvorming van ATO Scholenkring zullen na de fusie zijn vervangen door de lijnen van besluitvorming van Stichting Signum, maar blijven in aantal hetzelfde. 5. Interne en externe legitimiteit De met de aanvraag meegestuurde stukken betreffende de legitimiteit geven de CFTO onvoldoende aanleiding om het draagvlak voor de voorgenomen overdracht in twijfel te trekken. 5.1 Interne legitimiteit De medezeggenschapsraad van BS Jeroen Bosch heeft op 15 februari 2017 op basis van de FER zonder commentaar ingestemd met de voorgenomen overdracht. De medezeggenschapsraad van BS De Vlieger heeft op 21 februari 2017, eveneens zonder commentaar, ingestemd met de voorgenomen overdracht. De instemmingsverklaringen zijn te summier om de CFTO inzicht te kunnen geven in de beweegredenen van de medezeggenschapsraden. Voldaan is echter aan de wettelijke eis dat de fusie-effectrapportage instemmingsverklaringen van de betrokken medezeggenschapsraden dient te bevatten. Voorts zijn bij de aanvraag onverplicht stukken gevoegd waaruit blijkt dat de vakbonden AOB, AVS, CNV Onderwijs en FvOv hun akkoord geven voor wat betreft de rechtspositionele gevolgen van de fusie. 5.2 Externe legitimiteit Gezien het positieve advies van de gemeente s-hertogenbosch, waarin de te fuseren scholen gevestigd zijn, is er geen aanleiding om te twijfelen aan de externe legitimiteit van de voorgenomen fusie. De bij de fusie betrokken gemeente s-hertogenbosch heeft op 18 april 2017 een positief advies afgegeven. Dat advies maakte geen deel uit van de FER, en de medezeggenschapsraden hebben er gelet op de datum dat het advies werd uitgebracht geen kennis van kunnen nemen voordat zij instemden met het besluit tot fusie. De gemeente is ervan overtuigd dat de fusie wenselijk en noodzakelijk is voor de continuïteit van het onderwijsaanbod, het behoud van de kwaliteit van het onderwijs en de sterke positionering van een kindcentrum (0-13) in de wijk. Uit het bij het advies gevoegde afschrift raadsvoorstel blijkt dat de gemeente de volgende overwegingen bij dit advies heeft: In de huidige situatie, waarin twee scholen in hetzelfde kindcentrum zijn gevestigd, worden ouders bij aanmelding van hun kind gedwongen een keuze te maken tussen twee identieke scholen. Advisering brengt directies en personeel in een spagaat, Verder overweegt de gemeente dat ICT- en andere voorzieningen niet uitwisselbaar zijn. Leerlingen mogen niet worden gemengd ten behoeve van een evenwichtige klassenverdeling, en gespecialiseerde leerkrachten mogen tussen de scholen niet worden uitgewisseld. 3
Voorts blijkt uit het kopie raadsvoorstel dat het College van B&W van s-hertogenbosch in haar vergadering van 16 november 2016 de intentie van Bossche schoolbesturen heeft onderschreven om toe te werken naar de vorming van kindcentra 0-13 zoals Het IJzeren Kind waarin kinderopvang, peuterwerk en basisonderwijs in nauwe samenhang worden aangeboden. 6. Toets op keuzevrijheid Naar het oordeel van de CFTO leidt de fusie niet tot een belemmering van de keuzevrijheid. Dit wordt hieronder nader toegelicht. In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven voor de sector primair onderwijs. De minister kan goedkeuring aan de fusieaanvraag onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak, binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de minister zijn beleidsregels vastgesteld: de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (de Regeling). 6.1 Aanbod binnen richting in straal 10 kilometer Artikel 11 van de Regeling licht nader toe dat indien als gevolg van de institutionele fusie minder dan twee scholen overblijven, zowel in het opzicht van richting als pedagogisch-didactische aanpak, binnen een straal van 10 kilometer, er in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod. Voor een institutionele fusie in het primair onderwijs is het dus van belang dat er binnen een redelijke afstand voor ouders en leerlingen sprake is van een reëel alternatief. De CFTO heeft er in eerdere adviezen over fusies van basisscholen wel op gewezen dat deze voorgeschreven straal zeer ruim is en mogelijk geen recht doet aan de beleving en wensen van ouders omtrent keuzevrijheid op een redelijke afstand. Als gevolg van het fusieproces verdwijnt er een openbare school. De volgende dichtstbijzijnde openbare school is basisschool Het Rondeel te s-hertogenbosch, eveneens onder bevoegd gezag van ATO-Scholenkring. Deze school wordt ook door de aanvragers als alternatief genoemd (zij het onder de naam de Brede Bossche School aan de Aa) en ligt op 1,5 km afstand. De eveneens door de aanvragers genoemde ATO-montessorischool De Aquamarijn ligt op 2 km afstand, maar die heeft de denominatie algemeen bijzonder. Na de fusie resteren, buiten basisschool Het Rondeel, binnen een straal van 10 kilometer nog veertien andere openbare basisscholen binnen de gemeentegrenzen. Binnen de 10 kilometer zijn daarnaast in de nabij de gemeente s-hertogenbosch gelegen plaatsen Berlicum, Vught, Kerkdriel, Vlijmen, Hedel en Sint Michielsgestel nog eens zeven openbare scholen te vinden. 6.2. Reëel alternatief Het fusieproces heeft tot gevolg dat openbare basisschool De Vlieger zal worden opgeheven. Voor ouders en leerlingen die bewust kiezen voor openbaar onderwijs bedraagt de extra reisafstand naar basisschool Het Rondeel (maximaal) 1,5 kilometer over de weg. Voor deze ouders en leerlingen bedraagt de extra reistijd dus maximaal 5 minuten met de auto (over de weg) óf 5 minuten met de fiets (over het fietspad). Hoewel dit voor ouders en leerlingen een ingrijpende achteruitgang kan zijn, is dit geen onredelijke of maatschappelijk onaanvaardbare vergroting van de relatieve reisafstand. Overigens zal de fusieschool Het IJzeren Kind weliswaar de denominatie rooms-katholiek hebben, maar volgens de FER zal de school algemeen toegankelijk zijn. Dat betekent dat de huidige en toekomstige leerlingenpopulatie van De Vlieger desgewenst onderwijs kan blijven volgen op Het IJzeren Kind. 4
7. Beoordeling fusiemotief en rechtvaardigingsgronden Zoals hiervoor besproken zal naar het oordeel van de CFTO als gevolg van de institutionele fusie geen significante belemmering van de keuzevrijheid ontstaan. Desondanks worden de doelen voor de fusie kort behandeld om recht te doen aan de fusieaanvraag. In artikel 19 van de Regeling wordt beschreven dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: de omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt, de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden en de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. 7.1 Continuïteit van het onderwijsaanbod en krimp Het aantal leerlingen dat De Vlieger bezoekt is in 2016 29% lager dan in 2012. Het aantal leerlingen dat Jeroen Bosch bezoekt is in 2016 10% hoger dan in 2012. Beide scholen bevinden zich overigens nog ruim boven de voor s-hertogenbosch geldende opheffingsnorm van 151 leerlingen. School 1 oktober 2012 1 oktober 2013 1 oktober 2014 1 oktober 2015 1 oktober 2016 De Vlieger 326 305 271 245 233 Jeroen Bosch 355 363 373 378 390 Volgens de basisprognose van het Scenariomodel Primair Onderwijs 5 s-hertogenbosch de komende vijf jaar groeien. zal de gemeente Bevolkingsontwikkeling in vijfjaars-tijdvakken rond jaar van aanvraag 2016 (15%-toets) Gemeente 2012-2017 2013-2018 2014-2019 2015-2020 2016-2021 2017-2022 Den Bosch 3% 5% 5% 5% 5% 5% 7.2 Beschikbare financiële middelen De Inspectie voor het Onderwijs (de Inspectie) heeft voor zowel Jeroen Bosch als De Vlieger een basis-toezichtarrangement vastgesteld voor wat betreft haar financieel toezicht. 6 De inspectie heeft geen aanleiding gezien het bestuur onder verhoogd financieel toezicht te plaatsen. Uit de kengetallen die DUO publiceert op basis van de jaarrekeningen zie onderstaande tabel blijkt dat de rentabiliteit van Signum een negatief beeld laat zien. Wat daar de oorzaak van is en de gevolgen van zijn, kan binnen dit beperkte CFTO-onderzoek niet worden vastgesteld. Aan beantwoording van de vraag of dit een aannemelijke rechtvaardigingsgrond vormt, komt de CFTO immers niet toe. Bevoegd gezag Jaar Liquiditeit Rentabiliteit Solvabiliteit 1 Solvabiliteit 2 Stichting Signum ATO-Scholenkring 2011 1,18-0,8 0,58 0,59 2012 1,2-0,1 0,52 0,55 2013 1,71 3,4 0,64 0,71 2014 1,74-2,1 0,65 0,72 2015 1,72-0,4 0,57 0,66 2011 2,25-3,5 0,39 0,66 2012 2,16 2,1 0,38 0,63 2013 2,41 4,2 0,43 0,66 2014 2,31 1,2 0,42 0,64 2015 1,9 0,4 0,35 0,54 5 Scenariomodelpo.nl. Het scenariomodel bestaat uit publieke gegevens van DUO (leerlingentellingen en formatiedata), CBS (bevolkingsgegevens) en Planbureau voor de leefomgeving (bevolkingsprognose). Het model wordt continu geactualiseerd met nieuwe gegevens. 6 De Inspectie heeft voor haar toezicht normen voor de beoordeling van de financiële continuïteit van instellingen voor primair en voortgezet onderwijs. De Inspectie hanteert als signaleringswaarden: een liquiditeitsratio van 0,5 of lager; een rentabiliteit van meerjarig 0 of lager, of een solvabiliteitsratio van 0,2 of lager. 5
7.3 Kwaliteit van het onderwijs De Onderwijsinspectie hanteert zowel voor Jeroen Bosch als De Vlieger basistoezicht. De inspectie heeft geen aanwijzingen dat er belangrijke tekortkomingen zijn in de kwaliteit van het onderwijs. 7.4 Fusiemotieven De CFTO acht de inschatting van aanvragers niet onrealistisch dat door de fusie organisatorische, infrastructurele, onderwijskundige en pedagogische voordelen zijn te behalen. De CFTO neemt daarbij in aanmerking dat aanvragers al veertien jaar in hetzelfde gebouw de twee scholen in stand houden, dat de twee scholen de laatste jaren intensief samenwerken, en dat zij sinds 2015 al gezamenlijk naar buiten treden onder de naam Het IJzeren Kind. Voorts neemt de CFTO in aanmerking dat de fusiemotieven van aanvragers, en hun intentie om een kindcentrum te vormen, door de gemeente Den Bosch worden onderschreven. In haar advies overweegt de gemeente Den Bosch onder andere dat de fusie wenselijk en noodzakelijk is voor de continuïteit van het onderwijsaanbod, het behoud van de kwaliteit van het onderwijs en de sterke positionering van een kindcentrum in de wijk. 8. Conclusie De overdracht van de school heeft geen ingrijpende gevolgen voor de menselijke maat. Immers, weliswaar ontstaat er door de fusie een school met 623 leerlingen, maar de fuserende scholen De Vlieger en Jeroen Bosch zijn al jaren samen in hetzelfde schoolgebouw gevestigd waar na fusie het kindcentrum Het IJzeren Kind zal zijn gevestigd. Beide scholen treden bovendien al sinds 2015 gezamenlijk naar buiten onder de naam Het IJzeren Kind. Voor de onderhavige fusie is ook geen significante belemmering van de keuzevrijheid geconstateerd. Weliswaar verdwijnt er binnen de gemeente s-hertogenbosch een openbare basisschool, maar voor ouders en leerlingen die bewust kiezen voor openbaar onderwijs blijven binnen de gemeente nog voldoende alternatieven voorhanden. Gezien de instemmende verklaringen van de medezeggenschapsraden, het positieve advies van de gemeente s-hertogenbosch en het akkoord van de betrokken vakbonden is er ook geen reden tot twijfel aan het interne en externe draagvlak voor de fusie. 9. Advies De Commissie Fusietoets Onderwijs adviseert de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om diens goedkeuring niet te onthouden aan de institutionele fusie van de basisscholen Jeroen Bosch en De Vlieger. Het oordeel is aldus vastgesteld te Den Haag op 9 juni 2017 door de Commissie Fusietoets Onderwijs. Namens deze, de voorzitter, H.M.C. (Lenie) Dwarshuis-van de Beek 6