Samenvatting advies AFO 124 en 130

Transcriptie

1 Samenvatting advies AFO 124 en 130 Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van OCW goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen Stichting Pallas, Stichting Vrije School Tilburg en Stichting De Vrije School Brabant, waarbij het bestuur van de scholen Vrije School Tiliander (brinnummer 07CC) en Vrije School Brabant (brinnummer 21NB) aan Stichting Pallas wordt overgedragen. Over het effect op de keuzevrijheid overweegt de commissie dat het verkrijgende bestuur in een groot geografisch gebied actief is, waardoor uit het aandeel in het onderwijsaanbod in dit gebied weinig kan worden afgeleid. Daarom heeft de commissie ook gekeken naar wat de consequenties van de voorgenomen fusies zijn de gemeenten waar ze plaatshebben. In beide betrokken gemeenten verdwijnt een éénpitter, waarvoor een groter bestuur in de plaats treedt. Omdat in de gemeente voldoende andere besturen aanwezig zijn van wisselende omvang, heeft dit geen effect op de machtsverhoudingen in die gemeente. Dat het verkrijgende bestuur een groot geografisch gebied beslaat en steeds in iedere gemeente maar een beperkt aandeel heeft, is een logisch gevolg van het feit dat het aanbod van antroposofisch onderwijs in Nederland beperkt is, maar in heel Nederland aftrek vindt. Dit blijkt ook het gesprek dat de commissie had met aanvrager en andere vertegenwoordigers van de richting. Naar richting neemt aanvrager ook steeds een monopoliepositie in. Eindhoven vormt in dezen een uitzondering. Een tweede school naar antroposofische richting is daar actief, De Regenboog. Het bestuur van De Regenboog koestert de wens zelfstandig voort te bestaan, en uit de gegevens van DUO blijkt dat de school met een omvang van bijna vierhonderd leerlingen een reëel en tevens robuust alternatief is voor ouders in Eindhoven om te kunnen kiezen voor een andere school dan VSB van dezelfde richting. Voor wat betreft de keuzemogelijkheden van ouders verandert er door de voorgenomen fusie niets; er is ook voor de voorgenomen fusies géén keuze tussen scholen of besturen van de richting in Tilburg en in Eindhoven kunnen de ouders ook nu al kiezen tussen twee besturen en twee scholen. Dat de besturen naar antroposofische richting steeds groter worden en het aantal kleinere besturen van die richting afneemt, kan op zichzelf het oordeel dat de variatie in het onderwijsaanbod op significante wijze wordt belemmerd als bedoeld in de Wet en in de Regeling niet dragen. Het aandeel in het onderwijsaanbod in de gemeenten waar aanvragers actief zijn overstijgt nauwelijks de 3%, zodat ook daaruit geen significante belemmering in de zin van de Wet noch de Regeling kan worden afgeleid. 1

2 A D V I E S Zaaknummer: OND/2014/ AFO124 en OND/2014/21066 AFO130 Inzake de aanvraag voor de bestuurlijke fusie van: De Stichting Pallas (hierna: Pallas) 1, bestuur van dertien scholen voor basisonderwijs naar antroposofische richting, in dertien gemeenten: Ede, Nijmegen, Tiel, Wageningen, Helmond, s- Hertogenbosch, Oosterhout, Uden, Heerlen, Maastricht, Roermond, Venlo en Roosendaal. Het bestuur verzorgt onderwijs aan in totaal leerlingen; 2 en Stichting Vrije School Tilburg (hierna: Tiliander), 3 bestuur van één school voor onderwijs naar antroposofische richting: Vrije School Tiliander (brinnummer 07CC) gevestigd in de gemeente Tilburg verantwoordelijk voor het onderwijs aan 215 leerlingen; en Stichting De Vrije School Brabant (hierna: VSB), 4 bestuur van één school voor onderwijs naar antroposofische richting: Vrije School Brabant (brinnummer 21NB) gevestigd in de gemeente Eindhoven verantwoordelijk voor het onderwijs aan 223 leerlingen. De bestuurlijke fusies die worden gevraagd bestaan uit de overdracht van het bestuur over de twee scholen Tiliander en Vrije School Brabant in respectievelijk de gemeente Tilburg en de gemeente Eindhoven aan Stichting Pallas, per 1 januari Aanvraag en proces Op 20 juni 2014 en op 15 juli 2014 zijn bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO), de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap twee fusieaanvragen ingediend. De eerste is door de commissie geregistreerd onder AFO124 en de tweede onder AFO 130. Bij ieder van de aanvragen zijn gevoegd: een begeleidend schrijven, een volledige fusieeffectrapportage (hierna: fer) en een instemmingsbrief van de raad van toezicht van Pallas, het ontvangende bestuur. Door de onderlinge samenhang van de aanvragen: het verkrijgende bestuur is in de aanvragen dezelfde, de rapportages (en dus ook de motieven, doelen etc.) zijn nagenoeg gelijkluidend en de problematiek die aanleiding geeft voor de voorgenomen fusies is nagenoeg dezelfde, worden de aanvragen gelijktijdig behandeld in dit advies. Bij brief van 15 juli 2014 en 7 augustus 2014 is de ontvangst van de aanvragen bevestigd en zijn aanvragers op de hoogte gesteld dat de aanvraag in behandeling is genomen door de Commissie Fusietoets Onderwijs (hierna: de CFTO). 1 Het bevoegd gezag-nummer van de vereniging is Alle leerlingaantallen zijn steeds die op basis van de telling op 1 oktober 2013, tenzij anders vermeld. 3 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is

3 Op 8 oktober 2014 vond op uitnodiging van de commissie een gesprek plaats tussen aanvrager, de Vereniging van vrijescholen, Stichting de Vrije School een gesprek plaats mede naar aanleiding van de voorliggende aanvragen. 2. Doel en motivatie fusie Als reden voor de voorgenomen fusie noemen aanvragers eerst de wens van het bestuur het intern toezicht en de directie van Tiliander en VSB verder te professionaliseren. Beide aanvragers, Tiliander en VSB, zijn éénpitters met een vrijwilligersbestuur dat deels uitvoerende en deels toezichthoudende taken heeft. Als gevolg van de toegenomen verantwoordelijkheden op het terrein van de kwaliteitsverbetering van het onderwijs, financiën, personeel en huisvesting zijn er onvoldoende waarborgen om hier als vrijwilligersbestuur op de langere termijn professioneel invulling aan te geven aldus aanvragers. Daarnaast vragen de toegenomen verantwoordelijkheden om een professionele schoolleiding en professionele leerkrachten. Aanvragers zijn van mening dat deze professionaliteit beter kan worden gewaarborgd in een breder verband waarin schoolleiders en intern begeleiders onderlinge ervaringen en expertise kunnen uitwisselen en gebruik kunnen maken van de onderwijskundige, financiële en HRM-expertise van een bestuursbureau. Een tweede motief is volgens aanvragers de wens om financiële risico's beter te spreiden en op die manier de continuïteit van de school beter te kunnen borgen. Voor Pallas geldt volgens aanvragers in het bijzonder met betrekking tot Tiliander, dat de kwalitatieve performance van de vrijescholen in de regio beter wil borgen. Pallas is blij met aansluiting van Tiliander, omdat daarmee het vrijeschoolonderwijs in de regio geborgd en versterkt wordt en Pallas, samen met Tiliander, bedrijfskundige en onderwijskundige schaalvoordelen kan realiseren. Voor beide fusies zijn door aanvragers alternatieven onderzocht: besturenfusie met andere vrijescholen in de regio, De Regenboog in Eindhoven of beide éénpitters samen, aansluiten bij een bestaande stichting van scholen in Tilburg, respectievelijk Eindhoven, of daarbuiten, of het inkopen van de benodigde capaciteit, kennis en kunde. Omdat aanvragers ieder voor zich overwogen zich aan te sluiten bij Pallas was een onderlinge fusie snel buiten beeld. Omdat De Regenboog in Eindhoven zelfstandig wilde blijven, viel ook deze optie af. Opgaan in een bestaand bestuur voor primair onderwijs zou mogelijk afbreuk kunnen doen aan de bijzondere identiteit van de scholen. Tot slot het extern inkopen van diensten zou te kostbaar zijn en geen structurele oplossing biedt volgens aanvragers. Gesprek naar aanleiding van verschillende fusievoornemens binnen de antroposofische richting De commissie wordt met voorliggende aanvragen niet voor het eerst gevraagd te adviseren naar aanleiding van fusievoornemens van een relatief groot schoolbestuur verantwoordelijk voor het onderwijs naar antroposofische richting. Recent heeft zij geadviseerd naar aanleiding van de aanvragen van de Stichting Ithaka en de Stichting Athena. De adviezen zijn door de commissie geregistreerd onder AFO83 en AFO84 en eveneens gezamenlijk behandeld. De adviezen zijn openbaar gemaakt op de site van de CFTO, cfto.nl. De drie besturen, voormelde besturen en dat van aanvrager, zijn de drie grootste besturen voor vrijeschoolonderwijs actief in Nederland. Omdat een patroon valt te onderscheiden in de uitbreiding van deze schoolbesturen, heeft de commissie, althans haar secretariaat, aanvrager en andere vertegenwoordigers van het vrijeschool onderwijs in uitgenodigd voor een gesprek over deze ontwikkeling binnen deze bijzondere richting. Deelnemers aan het gesprek bestonden uit aanvrager, een vertegenwoordiging van de Vereniging van vrijescholen en een vertegenwoordiging van de Stichting de Vrije School uit Den Haag. Het laatste bestuur heeft eveneens een aanvraag ingediend. De bestuurders onderschrijven het nut van een fusietoets om de variatie in het onderwijsaanbod te beschermen en geven de commissie in overweging mee te wegen dat de menselijke maat die aanleiding vormde voor het ontstaan van de Wet fusietoets, voor de vrije scholen op een bijzondere wijze wordt ingevuld. De Vereniging van vrijescholen merkt in het algemeen op, dat de vrije scholen zowel een structuur als een cultuur hebben ingegeven door de antroposofische gedachte, die ervoor zorgt dat besturen niet losgezongen kunnen raken van ouders en leerkrachten. De wijze van intern 3

4 overleg en besluitvorming is zeer democratisch en heeft trekken van zelfbestuur. Als formele bestuurder kan dat wel eens lastig zijn, maar het past binnen de notie van de menselijke maat. Voor wat betreft de keuzevrijheid geeft aanvraager aan, dat de fusietoets ook belangrijk is om erop toe te zien dat lokaal besturen niet te machtig en te groot worden. Hij heeft als bestuurder in Limburg en Brabant ervaring met grote steden waar grote schoolbesturen van andere richtingen actief zijn. Zij hebben meer schaalgrootte en daardoor meer ingangen bij bijvoorbeeld de wethouder. Zij kunnen meer voor elkaar krijgen bijvoorbeeld op het gebied van huisvesting. Als bestuurder met slechts één school in zo n stad, sta je dan relatief op achterstand. De bestuurder stellen vast dat voor wat betreft de keuzevrijheid binnen de richting weliswaar verschillende besturen in Nederland zullen blijven bestaan, maar dat ouders die kiezen voor dit type onderwijs echt niet zullen uitwijken van het ene naar het andere bestuur. De reisafstanden zijn hierin van groot belang. Het aanbod van vrijeschoolonderwijs blijft in Nederland immers achter op dat van andere richtingen waardoor het zelden voorkomt dat ouders kunnen kiezen tussen twee verschillende scholen of besturen voor vrijeschoolonderwijs. De bestuurlijke krachtenbundeling zorgt ervoor dat de scholen tegen een stootje kunnen en dat ouders wat de kiezen hebben nu zij kunnen blijven kiezen voor het vrije schoolonderwijs. De krachtenbundeling bevordert aldus aanvragers de variatie in het onderwijsaanbod juist. In een open gesprek geven de bestuurders aan dat er geen blauwdruk ligt vanuit de vereniging voor een regionale indeling. Wel is het zo dat bewust gesproken wordt over een regionale verdeling en krachtenbundeling. Daarbij is ook overleg geweest met het ministerie van OCW en de Inspectie van het Onderwijs. Er waren immers zorgen over de kwaliteit van het onderwijs verzorgd aan de vrijescholen. Dit had meer dan eens te maken met de kwaliteit van het bestuur. Er zijn op dit moment ruwweg zes regio s te onderscheiden waarlangs krachtenbundeling plaatsvindt of al plaats heeft gevonden. De regio s zijn: de provincie Zuid-Holland; de provincie Noord-Holland (de Stichting Ithaka speelt hier een grote rol); de provincies Groningen, Friesland, Drenthe en Overijssel samen (de Stichting Athena speelt hier een grote rol); de provincies Limburg, Brabant en een deel van Gelderland samen (de Stichting Pallas speelt hier een grote rol); de provincies Utrecht en Flevoland, en de provincie Zeeland. In het algemeen willen de vertegenwoordigers van de vrijescholen nog opmerken, dat het vrijeschoolonderwijs groeit. Dit raakt volgens de besturen aan de keuzevrijheid: de vrijheid van genieten. Het is van belang dat de rijksoverheid en lokale overheden deze keuzevrijheid faciliteren. Dat vraagt met name ook medewerking van gemeenten in de vorm van huisvesting. In diverse gemeenten wordt door de bestuurder ervaren dat het reguliere onderwijs op de groei van vrije scholen reageert als een bedreiging. Ook komt aan de orde dat de commissie veelvuldig geconfronteerd wordt met personele unies bij de aanvragen die zij behandelt, ook bij deze bijzondere richting. Hoewel de commissie van mening is dat het inrichten van een personele unie indien tijdelijk van aard, bij kan dragen aan een goede en gezonde onderwijsorganisatie, zij moet constateren dat personele unies ook lijken te ontstaan met als doel de Wet fusietoets te omzeilen. De besturen geven aan dat personele unies soms tijdelijk zijn bedoeld en soms de voorbereiding vormen op een vervolgstap in de vorm van een bestuurlijke fusie. Aan personele unies kleven als organisatievorm ook nadelen. Het onderwerp keuzevrijheid staat vanzelfsprekend bij vrijescholen hoog op de agenda. De fusietoets is een van de instrumenten om hier aan de werken. De besturen vinden het logisch dat indien een personele unie mogelijk ontduiking van de wet inhoudt, dat er dan een gesprek plaatsvindt. Zij constateren tevens dat medezeggenschapsraden in die zin een goede en prikkelende rol kunnen hebben. 4

5 3. Beoordeling menselijke maat Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs 5 blijkt dat de fusietoets is bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. 6 Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Uit de parlementaire geschiedenis volgt vervolgens dat schaalgrootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en studenten voor het onderwijs dat het best bij hen past. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder druk komen te staan en kan een democratisch gat ontstaan. 7 Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van hun school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of de instelling. 3.1 Beoordeling schaalgrootte In de memorie van toelichting bij de Wet staat dat in het primair onderwijs een bestuursomvang van tien scholen als een hanteerbare schaal wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. De CFTO constateert dat bij de voorliggende fusie-aanvraag sprake is van een bestuur dat verantwoordelijk is voor het onderwijs aan dertien scholen. De latende schoolbesturen zijn ieder voor zich verantwoordelijk voor het bestuur van één school. Door de voorgenomen fusies krijgt Pallas het bevoegd gezag over vijftien scholen. Pallas overschrijdt de hanteerbare schaal omschreven in de parlementaire geschiedenis beperkt. Pallas is nu verantwoordelijk voor leerlingen, gemiddeld 170 leerlingen per school. Gelet op het aantal leerlingen afgezet tegen het aantal scholen waar het bestuur verantwoordelijk voor is, is het bestuur eveneens niet groot; de gemiddelde schoolgrootte in Nederland is 220 leerlingen. Het bestuur krijgt met de voorgenomen fusie er één school bij met 215 leerlingen, Tiliander en één school met 223 leerlingen, de VSB. Door de fusie ontstaat een bestuur met ruim 2600 leerlingen. Dat is samen een beperkte overschrijding van de norm van leerlingen, ontleend aan het rapport van de Onderwijsraad van november Deze norm is recent door de Tweede Kamer 9 en door de staatssecretaris overgenomen. 10 In termen van het geografisch gebied dat het verkrijgende bestuur nu bestrijkt en straks nog verder wordt uitgebreid, is Pallas een groot bestuur: het beslaat nu dertien en straks liefst vijftien afzonderlijke gemeenten. 3.2 Beoordeling lijnen van besluitvorming In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van OCW uit wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid. 5 Stb. 2011, Kamerstukken II 2008/09, , nr Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school, (rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p Kamerstuk II 2013/14, , nr Kamerstukken II 2013/14, , nr Kamerstukken II 2008/09, , nr

6 De minister schrijft verder: Die betrokkenheid [ ] vergroot ook de kans op succes van de leerlingen en zorgt voor meer afstemming over de opvoeding en vorming van leerlingen. De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt weggeprofessionaliseerd, waardoor ouders nauwelijks nog kunnen participeren in het bestuur. 12 Het is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen. De Wet fusietoets draagt hier aan bij en moet er voor zorgen dat het bestuur dicht bij de ouders blijft. De lijnen voor besluitvorming voor Tiliander en VSB worden aanzienlijk langer, doordat Pallas een extra managementlaag heeft, die bestaat uit een bestuur waarop wordt toegezien door een raad van toezicht, terwijl de directie van de afzonderlijke scholen nu uitsluitend verantwoording afleggen aan het bestuur van de afzonderlijke scholen. Ook de medezeggenschap voor de scholen zal aan belang inboeten; immers een deel van haar bevoegdheden zal worden overgenomen door de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van het ontvangende bestuur. Tot slot nemen de lijnen voor besluitvorming ook geografisch gezien toe; het bestuur en het toezicht van Pallas zijn gevestigd in de gemeente Uden. 4. Interne en externe legitimiteit Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de fer primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed te kunnen uitoefenen. 13 Voor het bestuur dient de fer om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de fer de vereiste elementen bevat kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal geïnformeerd. Daarmee wordt ruimte gegeven aan de autonomie van instellingen. Daarnaast is de fer een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. Met artikel 64b, eerste lid, van de WPO wordt voorgeschreven dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde fer en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden. 4.1 Interne legitimiteit Samen met de aanvragen heeft DUO van aanvragers de verklaringen van de betrokken medezeggenschapsorganen ontvangen. Aanvraag Tiliander, AFO124 De instemmende verklaring van de medezeggenschapsraad van Tiliander dateert van 1 juni De raad stemt niet alleen in met de voorgenomen fusie en de fusie-effectrapportage, maar ook met de regelingen die zijn getroffen om de gevolgen van de voorgenomen fusie op te vangen. Uit de verklaring blijkt verder dat het de redenen voor het bestuur om te besluiten tot een fusie onderschrijft. Het erkent dat de verantwoordelijkheid van schoolbesturen reeds enkele jaren blijven toenemen en dat dat een professionele bestuurlijke organisatie vergt én dat die ontwikkelingen in het bijzonder op het gebied van personeel en financiën steeds meer risico s met zich meebrengen. De raad overweegt vervolgens onder meer dat het onderwijs aan de vrijescholen kwalitatief sterk toegerust moet worden en dat hiertoe een ter zake deskundig en professioneel bestuur en management voor de vrijescholen noodzakelijk is. De instemmende verklaring van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van Pallas dateert van 13 juni 2014 en geeft in tegenstelling tot de verklaring van de medezeggenschapsraad van 12 De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p.11. 6

7 Tiliander, geen inzicht in de overwegingen van de medezeggenschapsraad om in te stemmen met de voorgenomen fusie. De verklaring heeft dezelfde inhoud als die van de raad van toezicht van de stichting afgegeven op diezelfde datum. Gezien het feit van beide betrokken medezeggenschapsorganen instemmende verklaringen zijn overgelegd voor de voorgenomen fusie en ook de raad van toezicht van Pallas zich heeft uitgesproken voor de fusie, heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie van Pallas met Tiliander intern draagvlak ontbeert. Aanvraag VSB, AFO130 De instemmende verklaring van de medezeggenschapsraad van de VSB is afgegeven op 19 mei Uit de verklaring blijkt verder niet van de overwegingen van de medezeggenschapsraad om in te stemmen met de voorgenomen fusie. De verklaring van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van Pallas van 13 juni 2014 geeft eveneens geen inzicht in de overwegingen van de die medezeggenschapsraad. De raad van toezicht van de Pallas stemt ook voor wat betreft deze aanvraag in met de voorgenomen fusie, blijkt uit haar brief van 16 juni Gezien het feit van beide betrokken medezeggenschapsorganen instemmende verklaringen zijn overgelegd voor de voorgenomen fusie en ook de raad van toezicht van Pallas zich heeft uitgesproken voor de fusie, heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie van Pallas met VSB intern draagvlak ontbeert. 4.2 Externe legitimiteit Voor het succes van een fusie is van belang dat er naast interne legitimiteit ook sprake is van externe legitimiteit. Mede om deze reden heeft de Tweede Kamer erop aangedrongen, dat bij een voorgenomen fusie ook advies moet worden gevraagd aan de colleges van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten. In het advies moet door de colleges worden ingegaan op de wenselijkheid van de voorgenomen fusie. Het advies maakt onderdeel uit van de fer. Bij deze aanvraag is het advies gevoegd van het college van de gemeente Tilburg. Gelijk de commissie eerder heeft overwogen interpreteert zij het voorschrift van artikel 64b, tweede lid, onder aanhef en onder j, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) zo, dat onder de betrokken gemeenten die gemeenten worden begrepen waarin de voorgenomen fusie overwegend haar effect sorteert. Bij een fusieaanvraag, als de voorliggende aanvragen, leidt een andere interpretatie van het voorschrift ertoe dat alle gemeenten waarin aanvragers hun scholen hebben gehuisvest moeten worden aangezocht voor een advies. Dit heeft een ongewenst bureaucratiserend effect. De commissie heeft daarom eerder overwogen dat doorslaggevend voor haar beoordeling over de externe legitimiteit van de voorgenomen fusie het advies is van het gemeentebestuur waar de fusie haar effect sorteert. In overleg met het secretariaat van de commissie kan door aanvragers het aantal bij de fer te betrekken adviezen van gemeentebesturen nader worden bepaald. Aanvraag Tiliander, AFO124 Door aanvragers is in overleg met het secretariaat van de commissie bij de aanvraag het advies van het gemeentebestuur van de gemeente Tilburg overlegd. Uit de verklaring gedateerd op 13 juni 2014 blijkt dat het college heeft overwogen bij haar advies erop te vertrouwen dat de voorgenomen fusie een solide basis geeft om de opgaven waarvoor het primair onderwijs staat te laten landen bij de aangesloten scholen. Tevens overweegt het college dat het constateert dat de keuzevrijheid voor ouders en kinderen blijft gegarandeerd omdat de fusie niet ten koste gaat van de identiteit van of het onderwijsaanbod aan de scholen onder het nieuwe bestuur. Tot slot overweegt het dat het aandeel in het onderwijsaanbod van aanvragers in de gemeente Tilburg de 50%-norm niet overschrijdt. Gezien het voorgaande heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie tussen Pallas en Tiliander extern draagvlak ontbeert. 7

8 Aanvraag VSB, AFO130 Door aanvragers is in overleg met het secretariaat van de commissie bij de aanvraag het advies van het gemeentebestuur van de gemeente Eindhoven overlegd. Het college van de gemeente Eindhoven geeft met haar brief van 3 juli 2014 een positief advies en overweegt hiertoe, dat ook dit bestuur erop vertrouwt dat de fusie de school een solide basis geeft om de grote opgaven waarvoor het primair onderwijs staat op een verantwoorde wijze vorm te geven. Bij het advies is tevens het dossier gevoegd waaruit de nadere overwegingen van het college om tot een positief advies te komen blijken. Uit het dossier blijkt dat het college de argumenten van aanvragers overneemt; de wens met de fusie tot een meer professioneel bestuur in een groter verband en het borgen van de continuïteit door risicospreiding. Gezien het voorgaande heeft de CFTO ook hier geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie tussen Pallas en VSB extern draagvlak ontbeert. 5. Effect op de keuzevrijheid In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven voor de sector primair onderwijs. De minister kan goedkeuring aan de fusieaanvraag onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak, binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de minister zijn beleidsregels vastgesteld in de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling). Met artikel 10 van de Regeling wordt voorgeschreven dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie van meer dan 50% van het onderwijsaanbod heeft in de gemeente(n) waarin de rechtspersoon scholen in stand houdt. De CFTO toetst op basis van de bij de aanvraag overlegde gegevens en op basis van haar eigen onderzoek of sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid door de voorgenomen fusie en als dit het geval is of de belemmering gerechtvaardigd is. 5.1 Effect op marktaandeel en regionale bestuursmacht Pallas heeft in de dertien gemeente waar zij actief is het bevoegd gezag over evenzoveel scholen, te weten in de gemeenten Ede, Nijmegen, Tiel, Wageningen, Helmond, s-hertogenbosch, Oosterhout, Uden, Heerlen, Maastricht, Roermond, Venlo en Roosendaal. Met voorgenomen fusie met VSB en Tiliander wordt Pallas niet alleen verantwoordelijk voor nog eens twee scholen, zijn voedingsgebied wordt eveneens uitgebreid met twee gemeenten: de gemeenten Tilburg en Eindhoven. Gezien de grote geografische spreiding van de betrokken vrijescholen is ook het voedingsgebied waarin de fuserende besturen scholen in stand houden groot. In het voedingsgebied van Pallas zijn in totaal 389 scholen voor primair onderwijs gehuisvest van 68 schoolbesturen. De vrijescholen nemen in dit gebied een zeer klein marktaandeel in en vallen allen onder het bestuur van Pallas. Pallas heeft nu in het gebied een aandeel in het aanbod in het primair onderwijs van 3%. Het gebied waar Pallas actief is wordt met de voorgenomen fusie uitgebreid met de twee gemeenten Tilburg en Eindhoven met respectievelijk 58 scholen en 60 scholen uitgebreid. Pallas wordt verantwoordelijk voor vijftien van de 507 scholen in de vijftien gemeenten; een aandeel in het aanbod van 3%. Op basis van deze cijfers blijkt nog niet van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod als bedoeld in artikel 10 van de Regeling. Om tot een oordeel te komen of op andere gronden sprake is van een dergelijke significante belemmering weegt de commissie de volgende aspecten mee. Aangezien het gebied waar de fuserende besturen scholen in 8

9 stand houden groot is, heeft de CFTO tevens gekeken naar de situatie in Tilburg (AFO124) en Eindhoven (AFO130), omdat alleen daar de fusie gevolgen kan hebben voor het onderwijsaanbod. Aanvraag Tiliander, AFO124 Voor het eerst doet Pallas haar intrede in Tilburg als schoolbestuur. Zij neemt het bestuur over van een éénpitter in de gemeente. Van de negen besturen actief in de gemeente zijn er nog twee andere éénpitter actief. De drie grootste besturen hebben 42 van de andere scholen onder hun bevoegd gezag. Het grootste is Stichting XPECT Primair (bevoegd gezag-nummer 48101; actief met alle twintig van haar scholen in de gemeente) Stichting Tangent (bevoegd gezag-nummer 40971; actief met Dertien scholen) en Stichting OPMAAT (bevoegd gezag-nummer 41611; actief met tien scholen). De drie overgebleven besturen hebben drie, vier en vijf scholen in de gemeente. Aanvraag VSB, AFO130 Voor het eerst doet Pallas haar intrede in Eindhoven als schoolbestuur. Zij neemt het bestuur over van een éénpitter in de gemeente. Van de zeven besturen actief in de gemeente zijn er vier éénpitter en een vijfde is met één school actief in de gemeente en heeft er elders nog één. De rest van het aanbod wordt gedomineerd door twee besturen: SALTO (bevoegd gezag-nummer 41248; actief in de gemeente met al haar 24 scholen) en Stichting Christelijk Onderwijs Eindhoven e.o. (bevoegd gezagnummer 40378; actief in de gemeente met 31 scholen voor primair onderwijs). 5.2 Effect op keuzevrijheid naar en binnen richting In de gemeenten waar aanvragers actief zijn met hun scholen, zijn alle denominaties in meer of minder mate vertegenwoordigd. Daar verandert met de voorgenomen fusie niets in, met dien verstande dat twee besturen verantwoordelijk voor onderwijs naar antroposofische richting ophouden te bestaan. Ook hier geldt dat de commissie nader heeft gekeken naar het effect op de keuzevrijheid in de gemeenten waar de fusie haar effect sorteert, gezien het grote geografische gebied dat het verkrijgende bestuur beslaat. Aanvraag Tiliander, AFO124 Tilburg zal het enige bestuur dat onderwijs naar antroposofische richting aanbiedt, ophouden te bestaan. De school blijft evenwel voortbestaan en Pallas zal het monopolie voor wat betreft het onderwijs naar deze richting in Tilburg overnemen. Aanvraag VSB, AFO130 In Eindhoven is een tweede bestuur, tevens een éénpitter, gehuisvest dat onderwijs verzorgd naar antroposofische richting. Dit bestuur Stichting de Vrije School (bevoegd gezag-nummer: 30027) is het bevoegd gezag van Vrijeschool De Regenboog. Hoewel door zowel VSB als Tiliander een fusie met dit bevoegd gezag is overwogen, heeft het besloten zelfstandig te blijven. Door de gevraagde fusie zal Pallas een aandeel in het aanbod van vrijeschool onderwijs van 50% krijgen in de gemeente. Beide in breder perspectief In heel Nederland zijn er 66 scholen voor onderwijs naar Antroposofische richting in het primair onderwijs actief. De 66 scholen vallen onder het bestuur van 26 besturen. 18 van die besturen zijn éénpitters, vijf van de besturen hebben minder dan vijf scholen onder zich. De drie resterende besturen verdelen de overige scholen: Stichting Vrijescholen Ithaka (bevoegd gezag-nummer 41296; met acht scholen voor primair onderwijs), Stichting Vrijescholen Athena (bevoegd gezag-nummer 77456; met dertien scholen voor primair onderwijs). Het derde bestuur, nu het op-een-ná grootste bestuur is dat van aanvrager Pallas. De andere twee besturen zijn geen onbekende van de commissie en deden eerder aanvragen, geregistreerd en (tevens) gezamenlijk behandeld als AFO83 en AFO84. Het advies is van 3 oktober 2013 en staat gepubliceerd op de site van de commissie cfto.nl. Ook in dat advies heeft de commissie meegewogen wat het effect van de voorliggende gevraagde fusies had op de verhouding tussen de besturen verantwoordelijk voor onderwijs naar antroposofische richting in 9

10 Nederland. Toen bleek dat Athena met de toen voorgenomen fusie het grootste bestuur naar de richting werd. Met de nu voorliggende fusies, zal in ieder geval naar het aantal scholen in het primair onderwijs Pallas het grootste bestuur worden verantwoordelijk voor onderwijs naar antroposofisch richting in Nederland. 5.3 Effect op keuzevrijheid naar pedagogische aanpak Doordat aanvragers op hun scholen het onderwijs zonder uitzondering vormgeven op basis van een vrijeschool onderwijsconcept en het aanbod wat dat aangaat niet wijzigt, levert de voorgenomen fusie voor wat betreft de pedagogisch-didactische aanpak en keuzevrijheid van ouders op dit punt, geen belemmering op voor de variatie in het onderwijsaanbod. 5.4 Conclusie effect op de keuzevrijheid Naar aanleiding van voorgaande overweegt de commissie over het effect op de keuzevrijheid als volgt. Aanvrager is in een groot geografisch gebied actief, waardoor aan het aandeel in het onderwijsaanbod in dit gebied weinig kan worden afgeleid. Daarom heeft de commissie ook gekeken naar wat de consequenties van de voorgenomen fusies zijn de gemeenten waar ze plaatshebben. In beide betrokken gemeenten verdwijnt een éénpitter, waarvoor een groter bestuur, wanneer de fusie geëffectueerd wordt met vijftien scholen, in de plaats treedt. Omdat in de gemeente voldoende andere besturen aanwezig zijn van verschillende omvang, heeft dit geen effect op de machtsverhoudingen in die gemeente. Dat het verkrijgende bestuur een groot geografisch gebied beslaat en steeds in iedere gemeente maar een beperkt aandeel heeft is het logisch gevolg van het feit dat het aanbod naar antroposofisch onderwijs in Nederland beperkt is, maar wel overal in Nederland aftrek heeft. Naar richting neemt aanvrager ook steeds een monopoliepositie in voor wat betreft het aanbod in de afzonderlijke gemeentes. Eindhoven vormt in dezen een uitzondering. Een tweede school naar antroposofische richting is daar actief, De Regenboog. Het bestuur van de Regenboog wil zelfstandig voort blijven bestaan, en uit de gegevens van DUO blijkt dat de school met een omvang van bijna vierhonderd leerlingen een reëel en robuust alternatief is voor ouders in Eindhoven die willen kiezen voor een andere school van dezelfde richting. Voor wat betreft de keuzemogelijkheden van ouders verandert er door de voorgenomen niets. Er was géén keuze tussen scholen of besturen van de richting in Tilburg en in Eindhoven konden de ouders kiezen tussen twee besturen en twee scholen; dit wordt met de voorgenomen fusie niet anders. Dat de besturen naar antroposofische richting steeds groter worden en het aantal kleinere besturen van die richting afneemt, in de voorliggende aanvraag houden opnieuw twee besturen op te bestaan, kan op zichzelf het oordeel dat de variatie in het onderwijsaanbod op significante wijze wordt belemmerd als bedoeld in de Wet en in de Regeling niet dragen. In ieder geval het aandeel in het onderwijsaanbod in de gemeenten waar aanvragers actief zijn overstijgt nauwelijks de 3%, zodat daaruit geen overwegend aandeel in het aanbod kan worden afgeleid. Naar het oordeel van de commissie is daarom geen sprake van een belemmering van de variatie in het onderwijs op significante wijze als bedoeld in de Wet, noch in de Regeling. 6. Rechtvaardigingsgronden In Artikel 19 van de Regeling wordt beschreven dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: De omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; De omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en De omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. 10

11 Deze opsomming is niet limitatief. De CFTO beoordeelt daarom of door de fuserende besturen nog andere gronden zijn aangedragen die als rechtvaardiging kunnen dienen. Hoewel er op basis van de hiervoor uitgevoerde analyse geen sprake is van een daadwerkelijke belemmering van het onderwijsaanbod op significante wijze, worden de motieven voor fusie hieronder kort behandeld om recht te doen aan de fusie-aanvraag. 6.1 Continuïteit Uit de fer blijkt dat de voornaamste drijfveer voor de voorgenomen fusie in het verlengde ligt van de in artikel 19 van de Regeling eerstgenoemde rechtvaardigingsgrond; de voorgenomen fusie moet voorkomen dat de continuïteit van het onderwijsaanbod of de variatie hiervan in gevaar komt. Volgens aanvragers vergt de continuïteit van het onderwijsaanbod dat de bestuurlijke organisatie (verder) moet professionaliseren om zo afdoende invulling te geven aan de verantwoordelijkheden van schoolbesturen die steeds maar worden uitgebreid. Het veelgehoorde argument dat als gevolg van overheidsbeleid in toenemende mate specifieke deskundigheid wordt gevraagd van bestuurders en schoolleiding, kan de CFTO slechts ten dele volgen. Het is weliswaar zo dat er in de afgelopen decennia sprake is van een toenemende autonomie en (dus) eigen verantwoordelijkheid van bevoegd gezagen en daarmee toenemende behoefte aan professionalisering ontstaat, maar dit betekent naar het oordeel van de CFTO niet dat het bestuur van een éénpitter aangewezen is op schaalvergroting om de noodzakelijke expertise te verwerven of te voldoen aan de wettelijke voorschriften. 14 Dat de continuïteit van het onderwijsaanbod en aldus de variatie van dit aanbod bij het achterwege blijven van de voorgenomen fusies in gevaar komt, wordt door de commissie op dit punt niet aannemelijk geacht. 6.2 Financiële positie Aanvragers zoeken schaalvergroting ook op basis van een financieel argument; het verdwijnende bestuur zal de hierboven geschetste risico s mogelijk niet kunnen dragen en door schaalvergroting kunnen deze worden gespreid. DUO publiceert op haar website van alle schoolbesturen een aantal financiële kengetallen op zijn site. Voor aanvragers zijn dit de volgende: Bevoegd gezag Jaar Liquiditeit Rentabiliteit Solvabiliteit I Solvabiliteit II Pallas ,07-4,7 0,5 0, ,95-8 0,36 0, ,55-4 0,27 0, ,78 0,3 0,27 0, ,16 2 0,32 0,67 VSB ,89-2,3-0,14 0, ,95 1,9-0,09 0, ,85 0,2 0,6 0, ,54 0,5 0,49 0, ,54-0,2 0,48 0,54 Tiliander ,69-3,9-0,04 0, ,68-6,2-0,28 0, ,08 5,7 0,2 0, ,69 6,1 0,36 0, ,25 8,5 0,51 0,76 14 Het is dan ook niet voor het eerst dat de commissie hier een overwegen aan wijdt. Vergelijk bijvoorbeeld haar advies, reeds eerder aangehaald naar aanleiding van AFO83 en AFO 84 van 3 oktober 2013, maar ook bijvoorbeeld AFO35 van 18 december De adviezen, alsmede de besluiten van de minister naar aanleiding va de aanvragen worden steeds op de site van de cfto ( gepubliceerd. 11

12 Uit de financiële gegevens die DUO heeft gepubliceerd, blijkt dat de solvabiliteitsratio s 1 en 2, alsmede die van de liquiditeitsratio in de periode 2008 tot en met 2012 voldoen aan de normen die de Inspectie van het Onderwijs hiervoor stelt 15, bij haar toezicht op de financiële continuïteit van de instellingen. De rentabiliteit van met name het verdwijnende bestuur van VSB, is alleen in het laatste jaar negatief. De besturen staan niet onder verhoogd of hoog financieel toezicht van de inspectie. Er is derhalve geen directe aanleiding om aan te nemen dat de verdwijnende besturen niet in staat zou zijn zelfstandig en verantwoord financiële risico s te dragen die horen bij de reguliere bedrijfsvoering van een schoolbestuur in het primair onderwijs. 7. Conclusies Aanvragers beogen te komen tot schaalvergroting, omdat een grotere schaal aldus aanvragers mogelijk moet maken dat het bestuur, het management en het lerarenkorps van de instellingen verder professionaliseert. Ook moet schaalvergroting ertoe leiden dat financiële risico s voor de scholen van de verdwijnende besturen kunnen worden gespreid over de grotere organisatie en aldus afnemen. Door de onderlinge samenhang van de aanvragen: het verkrijgende bestuur is in de aanvragen dezelfde, de rapportages (en dus ook de motieven, doelen etc.) zijn nagenoeg gelijkluidend en de problematiek die aanleiding geeft voor de voorgenomen fusies is nagenoeg dezelfde, worden de aanvragen gelijktijdig behandeld in dit advies. Voor wat betreft het effect op de menselijke maat overweegt de commissie dat de lijnen voor besluitvorming voor Tiliander (AFO124) en VSB (AFO130) aanzienlijk langer worden, doordat Pallas een extra managementlaag heeft die bestaat uit een bestuur waarop wordt toegezien door een raad van toezicht. De directie van de afzonderlijke scholen, beide éénpitters, legt nu verantwoording af aan het bestuur van die afzonderlijke scholen. Ook de medezeggenschap voor de scholen zal aan belang inboeten; immers een deel van haar bevoegdheden zal worden overgenomen door de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van het ontvangende bestuur. Tot slot nemen de lijnen voor besluitvorming ook geografisch gezien toe; het bestuur en het toezicht van Pallas zijn gevestigd in de gemeente Uden. Over het effect op de keuzevrijheid overweegt de commissie het volgende. Het verkrijgende bestuur is in een groot geografisch gebied actief, waardoor uit het aandeel in het onderwijsaanbod in dit gebied weinig kan worden afgeleid. Daarom heeft de commissie ook gekeken naar wat de consequenties van de voorgenomen fusies zijn de gemeenten waar ze plaatshebben. In beide betrokken gemeenten verdwijnt een éénpitter, waarvoor een groter bestuur in de plaats treedt. Omdat in de gemeente voldoende andere besturen aanwezig zijn van wisselende omvang, heeft dit geen effect op de bestuurlijke verhoudingen in die gemeente. Dat het verkrijgende bestuur een groot geografisch gebied beslaat en steeds in iedere gemeente maar een beperkt aandeel heeft, is een logisch gevolg van het feit dat het aanbod van antroposofisch onderwijs in Nederland beperkt is, maar in heel Nederland aftrek vindt. Naar richting neemt aanvrager ook steeds een monopoliepositie in. Eindhoven vormt in dezen een uitzondering. Een tweede school naar antroposofische richting is daar actief, De Regenboog. De school, althans het bestuur, koestert de wens zelfstandig voort te bestaan, en uit de gegevens van DUO blijkt dat de school met een omvang van bijna vierhonderd leerlingen een reëel en tevens robuust alternatief is voor ouders in Eindhoven die willen kiezen voor een andere school naar eenzelfde richting. Voor wat betreft de keuzemogelijkheden van ouders verandert er door de voorgenomen fusie niets. Er was géén keuze tussen scholen of besturen van de richting in Tilburg, en in Eindhoven konden de ouders kiezen tussen twee besturen en twee scholen; dit verandert met de voorgenomen fusie niet. 15 Zie Beleidsregel Financieel toezicht po en vo 2011, vastgesteld door de minister van OCW op 10 november 2011, waar de volgende signaleringswaarden zijn vastgesteld: - Liquiditeit 0,5 of lager; - Rentabiliteit meerjarig 0 of lager, of - Solvabiliteit 0,2 of lager. 12

13 Dat de besturen naar antroposofische richting steeds groter worden en het aantal kleinere besturen van die richting afneemt, kan op zichzelf het oordeel dat de variatie in het onderwijsaanbod op significante wijze wordt belemmerd als bedoeld in de Wet en in de Regeling niet dragen. In ieder geval het aandeel in het onderwijsaanbod in de gemeenten waar aanvragers actief zijn overstijgt nauwelijks de 3%, zodat daaruit geen overwegend aandeel in het aanbod kan worden afgeleid. 8. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van OCW goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen Stichting Pallas, Stichting Vrije School Tilburg en Stichting De Vrije School Brabant, waarbij het bestuur van de scholen Vrije School Tiliander (brinnummer 07CC) en Vrije School Brabant (brinnummer 21NB) aan Stichting Pallas wordt overgedragen. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, op 21 oktober 2014 door de Commissie Fusietoets Onderwijs. Namens deze, De voorzitter, prof. dr. A.M.L. van Wieringen 13