SAMENVATTING ADVIES. Pagina 1

Transcriptie

1 SAMENVATTING ADVIES De Commissie Fusietoets Onderwijs (CFTO) adviseert de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden ten aanzien van de fusie tussen Stichting Alkmaarse Katholieke Scholen (SAKS) en Stichting Katholiek Basisonderwijs Bergen (SKB). Er is naar het oordeel van de CFTO sprake van afdoende interne en externe legitimiteit. Ook de gevolgen voor schaalgrootte en keuzevrijheid zijn niet van dien aard dat de CFTO een negatief advies overweegt. Door de fusie, waarbij éénpitter SKB als bevoegd gezag verdwijnt, neemt de bestuursmacht van SAKS toe van dertien naar 14 scholen. In het voedingsgebied van de gemeente Bergen, de plaats waarin SKB actief is, is SAKS momenteel niet vertegenwoordigd. Bovendien blijft het huidige onderwijs in zijn volledigheid behouden. De gevolgen voor de lokale keuzevrijheid zijn bijgevolg klein. In voorliggend geval is er voorts sprake van de formalisatie van een reeds bestaande personele unie. Omwille van legitimatie binnen de organisatie steunt de CFTO hierom het aangaan van een fusie. Pagina 1

2 A D V I E S Zaaknummer: OND/13/27661/AFO87 Inzake de aanvraag voor goedkeuring van de bestuurlijke fusie in het primair onderwijs van: Stichting Alkmaarse Katholieke Scholen (hierna: SAKS) 1 statutair gevestigd te Alkmaar, bevoegd gezag van 13 rooms-katholieke basisscholen, waaronder 1 voor speciaal basisonderwijs, in de gemeente Alkmaar, 2 en Stichting Katholiek Basisonderwijs Bergen (hierna: SKB) 3 statutair gevestigd te Alkmaar, bevoegd gezag van de Matthieu Wiegmanschool 4 in de gemeente Bergen. 5 De per 1 januari 2014 beoogde bestuurlijke fusie bestaat uit een formalisatie van een reeds bestaande personele unie, waarbij het bevoegd gezag over de Matthieu Wiegmanschool wordt ondergebracht bij SAKS. Het huidige bevoegd gezag van de Matthieu Wiegmanschool, het SKB houdt na deze fusie op te bestaan. 1. Aanvraag en proces Bij bericht van 1 juli 2013 is bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: DUO) de fusieaanvraag ingediend. Bij de aanvraag zijn de volgende verplichte documenten gevoegd: de fusie-effectrapportage waaronder begrepen de instemming van de gemeente Bergen van 30 mei Op de bijgevoegde instemmende verklaring van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van SAKS en de instemming van de medezeggenschapsraad van de Matthieu Wiegmanschool ontbrak in beide gevallen een handtekening. Hiernaast ontbrak eveneens een advies van de gemeente Alkmaar. Via DUO is per brief van datum 12 juli verzocht de ontbrekende gegevens aan te vullen. Daarbij is de behandeltermijn van het verzoek, krachtens artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), opgeschort tot het moment waarop de aanvraag is gecompleteerd. De gevraagde gegevens zijn op 3 en 5 september per elektronisch bericht ontvangen. De aanvragers zijn op 11 september per brief bericht over de ontvangst van de volledige aanvraag en het einde van de opschorting van de beslistermijn. Tegelijkertijd zijn aanvragers op de hoogte gesteld van de beoordeling van de voorgenomen fusie door de Commissie Fusietoets in het Onderwijs (hierna: CFTO). Naast de bij fusieaanvraag verplichte documenten beschikt de commissie tevens over een door VKO 8 opgestelde Rapportage verkenning fusie SAKS-SKB van 5 juni 2013 met als bijlage een uitgebreide korte termijnprognose over de ontwikkeling van leerlingenaantal, huisvestingseisen en bekostiging. 1 Het bevoegd gezag nummer van SAKS is Op deze scholen zitten tezamen leerlingen (telling 1 oktober 2012). 3 Het bevoegd gezag nummer van SAKS is Brinnummer 09BC. 5 De Matthieu Wiegmanschool telt 153 leerlingen (telling 1 oktober 2012). 6 Kenmerk OND/2013/28475M. 7 Kenmerk OND/2013/32580M 8 Vereniging voor Katholiek Onderwijs Pagina 2

3 De CFTO heeft onder meer de volgende stappen ondernomen: Bestudering van de aanvraag vanuit de perspectieven legitimatie en keuzevrijheid; Onderzoek naar de schoolbestuurlijke en scholenstructurele situatie in het gebied; Onderzoek naar het marktaandeel; Beoordeling van de nieuwe schoolbestuurlijke situatie in het betreffende gebied. 2. Doel en motivatie fusie Als voornaamste motivatie voor de fusie tussen SAKS en SKB wordt bij door de aanvragers bij de aanbieding de demografische krimp 9 in het voedingsgebied van de Matthieu Wiegmanschool genoemd. Een tweede beweegreden die sterk naar voren komt is de formalisatie van een al bestaande personele unie tussen de Colleges van Bestuur en Raden van Toezicht van de beide betrokken stichtingen. In de door de aanvrager opgestelde fusie-effectrapportage (hierna: FER) staan voorts als aanvullende motieven het vergroten van de carrière- en ontwikkelmogelijkheden van het personeel, goed werkgeverschap, spreiding van financiële risico s voor SKB en de continuïteit van rooms-katholiek onderwijs in de gemeente Bergen genoemd. Uit de FER blijkt verder dat de aanvrager verwacht met de fusie een efficiencyslag te kunnen realiseren, waarna vrijgekomen middelen in het onderwijsproces ingezet kunnen worden. De voornoemde argumenten zijn één op één terug te vinden in de door VKO uitgevoerde verkenning naar de haalbaarheid en wenselijkheid van een bestuurlijke fusie. Hierin wordt bovendien gesteld dat de te verwachten doelen rechtstreeks zullen bijdragen aan de kwaliteit van het onderwijs. Op een aantal onderwerpen gaat deze verkenning dieper in op de te verwachten winst: - Op personeel gebied zal mobiliteit tussen binnen de nu al samenwerkende scholen worden vereenvoudigd. Na fusie zullen dienstjaren voor personeel van beide stichtingen even zwaar wegen. - Met name SKB kan profiteren van de bij SAKS aanwezige specialisten, vice versa is dit ook het geval, maar in mindere mate, omdat SKB opgaat in een groter geheel. - De dienstverlening van het bestuurskantoor verloopt dan efficiënter. De financiële paragraaf van de verkenning en de bijgevoegde plannen schetsen bovendien de verwachting dat, bij ongewijzigd beleid en het uitblijven van fusie, SKB, ondanks een huidige reserve van 33,5%, waarmee het momenteel een hoger weerstandsvermogen heeft dan SAKS, in het jaar 2016 haar financiële lasten niet meer zal kunnen dragen. Zodra SKB opgaat binnen het grotere SAKS zal de gezamenlijke vermogenspositie hier weinig last van ervaren. Wel wordt aangegeven dat het weerstandsvermogen op termijn onder de, zelf gedefinieerde, kritische grens van 13% zal zakken, waardoor ook binnen de gefuseerde organisatie personele bezuinigingen op termijn noodzakelijk zullen zijn. Dit zou echter ook zonder de opname van SKB het geval zijn geweest. Uit de verklaringen van medezeggenschap en gemeenten blijken geen verdere motieven of kanttekeningen bij deze voorgenomen fusie. 3. Beoordeling interne en externe legitimatie Volgens de parlementaire geschiedenis 10 is de FER primair een instrument voor de belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed te kunnen uitoefenen. Voor het bestuur dient de FER om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. 9 De aanvrager stelt dat de Matthieu Wiegmanschool in een jaarlijkse krimpsituatie van meer dan 4% verkeert. Uit de prognoses van OCW blijkt tot aan 2020 een krimp van ca. 3,8% per jaar voor de gemeente Bergen. 10 Kamerstukken II , 2008/09, nr. 3, p.11. Pagina 3

4 Indien de FER de vereiste elementen bevat kunnen de belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal betrokken. Dat is het belangrijkste doel van de FER. Daarmee wordt ruimte gelaten voor de autonomie van instellingen. Daarnaast is de FER een middel voor de minister om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. In artikel 64b, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) is bepaald dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde FER en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden. 3.1 Interne legitimiteit De initieel ingestuurde medezeggenschapsverklaringen, gedateerd op de dag van de goedkeuringsaanvraag voor de fusie, bleken niet ondertekend. De aanvraagprocedure is hierna stil gelegd tot het moment waarop beide verklaringen ontvangen waren. Op 3 september 2013 werd een nieuwe verklaring van de medezeggenschapsraad (MR) van de Matthieu Wiegmanschool, gedateerd op 26 augustus, ontvangen. De aanvraag werd op 5 september gecompleteerd met de ondertekende verklaring van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR) van SAKS, gedateerd op 28 juni Hoewel de verklaringen van beide medezeggenschapsraden erg summier zijn en ook de procedure rond de ondertekening van de verklaring bij de commissie enige vraagtekens oproept, blijkt uit de FER en de verkenning van VKO dat de raden expliciet bij het fusieproces betrokken waren. Opmerkelijk is daarbij dat, gezien het feit dat beide stichtingen reeds een personele unie vormen, de MR van de Matthieu Wiegmanschool nu reeds vertegenwoordigd is in de GMR van SAKS. Gezien het voorgaande heeft de commissie geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie draagvlak ontbeert. 3.2 Externe legitimiteit Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Bergen heeft bij brief van 28 mei 2013 het aanvragende schoolbestuur op de hoogte gesteld in te stemmen met de voorgenomen fusie tussen SAKS en SKB. Er is in deze brief expliciet opgenomen dat het College geen bezwaren ziet op het gebied van de keuzevrijheid van ouders, de onderwijshuisvesting en het behoud van openbaar onderwijs. Ook de gemeente Alkmaar, het voedingsgebied van het grootste deel van de SAKSscholen, laat in hun brief van 2 september 2013 weten positief te adviseren ten aanzien van de voorgenomen bestuurlijke fusie. Het College van B&W geeft hierbij aan de fusie te zien als een logisch voortvloeisel van de al bestaande verregaande samenwerking tussen de besturen van SAKS en SKB. 4. Beoordeling Menselijke Maat In de memorie van toelichting bij de Wet fusietoets in het onderwijs 11 is geëxpliciteerd dat in het algemeen binnen het primair onderwijs een bestuursomvang van tien scholen als een hanteerbare schaal wordt beschouwd. Aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat zijn op deze schaal goed te combineren met doelmatigheid en efficiency binnen een organisatie. De commissie constateert dat het verkrijgende bestuur SAKS thans het bevoegd gezag heeft over 13 scholen (allen gevestigd in de gemeente Alkmaar) met in totaal leerlingen. 12 De schoolgrootte van de individuele scholen varieert van 111 tot 556 leerlingen. SKB is een éénpitter, het voert het bevoegd gezag over één school. De Matthieu Wiegmanschool telde op 1 oktober 2012 in totaal 153 leerlingen. 13 Door samenvoeging zal de bestuursomvang van SAKS toenemen tot 14 scholen en leerlingen in twee gemeenten. 11 Kamerstukken II , 2008/09, nr De commissie constateert dit op basis van verstrekte gegeven door DUO. Peildatum 1 oktober De Matthieu Wiegmanschool is in de huidige omvang het resultaat van een in 2012 uitgevoerde fusie tussen de Adelbertusschool en de Matthieu Wiegmanschool. Deze instellingenfusie viel, gezien het leerlingenaantal, buiten de scope van de fusietoets. Pagina 4

5 Binnen deze gemeenten bevinden zich in totaal 10 schoolbesturen samen verantwoordelijk voor het onderwijs op 46 scholen. SAKS is met 13 scholen het grootste schoolbestuur in de regio. Het op éénna-grootste schoolbestuur, Stichting Ronduit, verzorgt openbaar onderwijs op 11 scholen in de gemeente Alkmaar. Binnen de gemeente Bergen, de vestigingsplaats van de Matthieu Wiegmanschool van SKB, zijn in totaal vijf schoolbesturen actief, in totaal verantwoordelijk voor 15 scholen. Twee van deze besturen, Stichting Vrijescholen Ithaka en Stichting Tabijn, zijn zowel actief in Bergen als Alkmaar. Doordat SKB éénpitter is zal qua aantal besturen in Bergen geen verandering optreden. Zowel voor als na de fusie blijft het marktaandeel van het schoolbestuur van de Matthieu Wiegmanschool ongeveer 7 procent. Ook binnen de gemeente Alkmaar verandert er niets aan het bestuurlijk aanbod, aangezien SKB niet in deze gemeente actief is. Binnen de grotere regio Alkmaar neemt het aantal besturen met één af tot 9. Het onderwijsaanbod van SAKS binnen deze regio, afgezet tegen de andere hier actieve schoolbesturen neemt toe van 28 procent naar 30 procent van alle scholen. Ook het totale marktaandeel van het gefuseerde bestuur binnen deze regio, gemeten naar leerlingpopulatie, neemt toe tot 39 procent. Voor de fusie betrof dit voor SAKS en SKB respectievelijk 37 en 2 procent. Ten aanzien van de interne organisatiestructuur hoeft door de fusie de facto weinig te veranderen. Doordat de besturen van SAKS en SKB momenteel een personele unie vormen, wordt er reeds nauw samengewerkt. De MR van de Matthieu Wiegmanschool heeft nu reeds een plek in de GMR van SAKS en ook het bestuurskantoor is gezamenlijk georganiseerd. Feitelijk worden de bestuurslijnen voor alle betrokkenen bij het huidige SKB door het opgaan binnen de grotere organisatie van SAKS vergroot, maar de commissie is van mening dat dit dicht komt bij de realiteit waarin het bestuur momenteel al opereert. 4. Effect op Keuzevrijheid In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven voor de sector primair onderwijs. De minister kan goedkeuring aan de fusieaanvraag onthouden, indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. Op grond van voormeld artikel heeft de minister een discretionaire bevoegdheid om te beoordelen of er sprake is van een significante belemmering. De wetgever heeft er bewust voor gekozen om een open norm te introduceren. Beoordeeld dient te worden of na een fusie in het geografische voedingsgebied voldoende sprake blijft van een gevarieerd onderwijsaanbod dat voldoende aansluit bij de voorkeuren van ouders. Of er sprake is van een significante belemmering moet per geval bekeken worden. Voor de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid van de minister zijn beleidsregels vastgesteld, welke zijn neergelegd in de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling). In artikel 10 van de Regeling is bepaald dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie van meer dan 50% van het onderwijsaanbod heeft in de gemeente(n) waarin de rechtspersoon scholen in stand houdt. Hiermee is aangegeven wanneer er in ieder geval sprake is van een significante belemmering. De zinsnede in ieder geval impliceert dat de beoordeling van een significante belemmering niet beperkt is tot de situatie zoals opgenomen in artikel 10 van de Regeling. De CFTO is verder in het leven geroepen om maatwerk te leveren bij de beoordeling van fusies. Zij past daarbij een eigen beoordelingskader toe, dat zich naarmate er meer ervaring wordt opgedaan met fusies verder wordt ontwikkeld. Zo heeft de CFTO in eerdere zaken dat overwogen dat er een significante belemmering van de keuzevrijheid kan optreden als er binnen de richting van het betreffende onderwijsaanbod sprake is van een marktpositie die de 50% overschrijdt. De CFTO toetst op basis van de bij de aanvraag overlegde gegevens en op basis van haar eigen onderzoek of sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid door de voorgenomen fusie en als dit het geval is of de belemmering gerechtvaardigd is. De uitkomst van de toets wordt als advies voorgelegd aan de minister. Het is vervolgens aan hem om het advies over te nemen en, op Pagina 5

6 basis van zijn bevoegdheid en discretionaire ruimte, om de voorgenomen fusie goed te keuren of diens goedkeuring aan de voorgenomen fusie te onthouden. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt ook, alsmede uit de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht, dat het hier niet gaat om een vrijblijvend advies. De minister van OCW heeft de intentie uitgesproken tijdens de behandeling van de Wet fusietoets om alleen in uitzonderlijke gevallen en op basis van zware argumenten af te wijken van het advies van de commissie. 5.1 Marktaandeel SKB in Bergen De beoogde fusie heeft alleen gevolgen voor leerlingen en ouders van de Matthieu Wiegmanschool in de gemeente Bergen. Van de 153 leerlingen van de school zijn er 147 ook daadwerkelijk afkomstig uit deze gemeente. Dit is ruim 96%. De gemeente Bergen kan daardoor aangewezen worden als het geografische voedingsgebied van de Matthieu Wiegmanschool. Het marktaandeel van deze school binnen de totale leerlingenpopulatie in dit voedingsgebied is circa 6 procent. Zoals hiervoor al is aangegeven is het marktaandeel van SKB gemeten naar bestuursomvang 7 procent. 5.2 Keuzevrijheid naar signatuur en richting SAKS en SKB verzorgen beiden rooms-katholiek regulier onderwijs. Na de fusie zal hierin geen verandering optreden. In Bergen zijn drie besturen die momenteel rooms-katholiek onderwijs aanbieden op zes scholen. 14 Het marktaandeel van de Matthieu Wiegmanschool vergeleken met deze zes scholen is, berekend naar het aantal leerlingen, zo n 16 procent. Aan deze verhouding zal door de beoogde bestuurlijke samenvoeging eveneens niets veranderen. De commissie heeft bewust alleen Bergen aangemerkt als het geografische voedingsgebied van deze fusie. Als de grotere regio Alkmaar in beschouwing wordt genomen dan stijgt, zoals hiervoor reeds gemeld, het totale marktaandeel van SAKS na fusie met 2 procent, maar blijft nog ruim onder de in de Regeling genoemde 50 procent. Als onderwijs naar richting wordt beschouwd dan stijgt het aandeel van SAKS binnen deze regio weliswaar van 80 procent naar 84 procent, maar gezien het feit dat nu slechts 15 van de leerlingen van SAKS afkomstig zijn uit Bergen (SKB kent 3 leerlingen uit Alkmaar) concludeert de CFTO dat de geografische overlap binnen leerlingenpopulatie praktisch nihil is. Gelet op het bovenstaande is de commissie van mening dat er geen sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid als bedoeld onder artikel 10 van de Regeling. 5.2 Keuzevrijheid naar pedagogisch-didactische aanpak Doordat beide scholen het onderwijs vormgeven op basis van een regulier pedagogisch-didactisch concept, zal de fusie qua keuzemogelijkheden op dit punt geen wijzigingen tot gevolg hebben. 6. Rechtvaardigingsgronden Artikel 19 van de Regeling bepaalt dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: De omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; De omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en De omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. Hoewel er op basis van de hiervoor uitgevoerde analyse geen sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid, worden deze motieven voor fusie hieronder kort behandeld door de CFTO om zo ook recht te doen aan de fusie-aanvraag. 14 Nota Bene: SAKS is binnen de gemeente Alkmaar de enige bestuurlijke aanbieder van onderwijs met Rooms- Katholieke grondslag. Pagina 6

7 6.1 Continuïteit en variatie in het onderwijsaanbod Zoals de aanvrager zelf reeds in de door VKO uitgevoerde verkenning aangeeft, is bij de fusie tussen SAKS en SKB de eerste rechtvaardigingsgrond niet van toepassing. Voor de Matthieu Wiegmanschool geldt een opheffingsnorm van 78, hier zit zij met 153 leerlingen in het peil jaar ruim boven. Als rekening gehouden wordt met de verwachtte gemiddelde krimp van 3,8 procent per jaar, 15 dan zit de school op middellange termijn, in 2020, met 103 leerlingen nog steeds ruim boven de opheffingsnorm. Ook de eigen prognoses spreken dit niet tegen. 6.2 Kwaliteit van het Onderwijs De aanvragende besturen van SAKS en SKB dragen aan dat door de beoogde fusie de kwaliteit van het onderwijs beter gewaarborgd kan blijven en verantwoordt dit door te wijzen op de vergrote ontwikkelmogelijkheden van het personeel. De CFTO wil echter opmerken dat, zoals zij al in eerdere adviezen heeft overwogen, een fusie niet noodzakelijkerwijs behoeft te leiden tot een verbetering van onderwijskwaliteit. Of een school daarin daadwerkelijk slaagt, is afhankelijk van diverse factoren, in de eerste plaats van de schoolleiding en het onderwijsteam. Zoals ook in diverse rapporten van de Inspectie van het Onderwijs (IvhO) wordt benadrukt, kunnen schoolbesturen tal van maatregelen nemen die ervoor zorgen dat de kwaliteit van onderwijs en onderwijsbestuur op peil blijft. Ten aanzien van de huidige situatie op de Matthieu Wiegmanschool constateert de IvhO bovendien geen aanwijzingen dat er belangrijke tekortkomingen zijn in het onderwijs Beschikbare financiële middelen Op financieel terrein is SKB kwetsbaar. De commissie herkent deze kwetsbaarheid. De teruglopende leerlingenaantallen en een eerdere instellingsfusie tussen de Matthieu Wiegmanschool en de Adelbertusschool stellen SKB in de komende jaren nog voor verhoogde kosten. Het wegnemen van deze kwetsbaarheid is voor de aanvrager een belangrijk motief om de fusie aan te gaan. De CFTO steunt de redenering dat opgaan binnen het grotere geheel van SAKS de financiële positie van SKB danig versterkt. Echter, zij is van mening dat de relatief grote financiële reserve 17 SKB voldoende tijd gunt om ook andere beleidskeuzes te kunnen maken. 6.4 Demografische krimp Als laatste argument brengt de aanvrager ook demografische krimp in de leerlingenpopulatie van de Matthieu Wiegmanschool naar voren als argument om over te gaan tot fusie. Conform de bestendige lijn van advisering ziet de CFTO dit inderdaad als belangrijke rechtvaardiging om af te kunnen wijken van een eventuele significante belemmering. In het geval van de gemeente Bergen voorspellen alle ramingen bovendien een bovengemiddeld hoge daling van het aantal leerlingen in schoolgaande leeftijd. Tussen 2011 en 2020 neemt de leerlingenpopulatie 32 procent af in omvang. Aangezien onderwijs in het algemeen, en onderwijs naar rooms-katholieke richting in het bijzonder, in de gemeente Bergen ook buiten het bevoegd gezag van SKB door meerdere schoolbesturen wordt aangeboden is keuzevrijheid de komende jaren in de ogen van de CFTO gewaarborgd. Daarboven wil de commissie opmerken dat het leerlingaantal van de Matthieu Wiegmanschool, ondanks de krimp, ruim boven de geldende opheffingsnorm blijft. 7. Conclusie De voorgenomen fusie komt primair voort uit de wens van de schoolbesturen SAKS en SKB om de reeds bestaande samenwerking, die momenteel in de vorm van een personele unie tussen beide besturen al gestalte heeft gekregen, te formaliseren door middel van een fusie. Daarnaast kan het 15 Hier wordt uitgegaan van de door OCW geleverde prognoses. 16 Basistoezicht Inspectie van het Onderwijs. 17 Momenteel bedraagt het weerstandsvermogen 33,5 procent. Pagina 7

8 opgaan van de éénpitter SKB in het grotere bestuur van SAKS de relatief kwetsbare positie van een kleine school in een gebied waar sprake is van demografische krimp, versterken. SAKS is met 13 scholen (na de fusie: 14 scholen) onder haar bestuur het grootste schoolbestuur in het gebied dat de gemeenten Alkmaar en Bergen omvat. De onderhavige fusie heeft alleen gevolgen voor het onderwijsaanbod in de gemeente Bergen. SAKS zal in Bergen na de fusie één school van de in totaal 15 scholen onder haar beheer hebben, hetgeen resulteert in een marktaandeel van 7 procent. In het totaal van de beide gemeenten, waarin zij scholen heeft gevestigd, stijgt het marktaandeel van SAKS van 29 procent naar 30 procent. Bovendien doet deze fusie geen afbreuk aan de reeds aanwezige keuzemogelijkheden binnen dit gebied ten aanzien van pedagogische-didactische aanpak en richting. Gezien het feit dat het marktaandeel van SAKS, zowel in de grotere regio Alkmaar, als in de gemeente Bergen afzonderlijk ruim onder de 50% blijft en ook anderszins geen afbreuk wordt gedaan aan de daadwerkelijke variatie in het onderwijsaanbod of keuzevrijheid, is er geen sprake van een significante belemmering als bedoeld in artikel 10 van de Regeling. Volledigheidshalve heeft de CFTO gekeken naar de rechtvaardigingsgronden voor fusie, zoals die door aanvragers naar voren zijn gebracht in de fusie-effectrapportage. De CFTO stelt daarbij vast dat, indien wel een significante belemmering zou zijn geconstateerd, geen van de aangedragen gronden op zichzelf een aannemelijke rechtvaardiging voor fusie inhouden. De CFTO ziet op dit moment geen aanleiding voor de conclusie dat zonder fusie de continuïteit van het onderwijsaanbod in gevaar komt of de kwaliteit van het onderwijs niet gewaarborgd kan worden. In die zin doet zich geen situatie voor, zoals omschreven in artikel 19 van de Regeling. Ook vanuit financieel oogpunt bestaan er voor SKB nog ruimte om andere beleidskeuzes te maken en ziet de CFTO geen directe noodzaak om tot fusie over te gaan. Naar het de CFTO voorkomt, is de verwachte demografisch krimp niet zodanig dat de gevolgen daarvan niet zouden kunnen worden opgevangen door een éénpitter als SKB. Buiten deze kritische beschouwingen, wil de CFTO opmerken dat de formalisering van een personele unie op zichzelf nooit als rechtvaardiging van een voorgenomen fusie kan dienen. Immers, een personele unie is naar haar aard eenvoudig omkeerbaar en zou bovendien bij voorkeur tijdelijk van aard dienen te zijn. 18 Daarna dient een bestuur een keuze te maken: of echt samen verder gaan of de samenwerking ontvlechten. Dit laatste juist om te voorkomen dat de samenwerking sterke trekken krijgt van een bestuurlijk gefuseerde eenheid en aldus een een onwenselijke situatie ontstaat. De waarborgen waarmee een reguliere fusie is omkleed, de verplichting tot het opstellen van een FER en in voorkomende gevallen tot het doen van een fusietoets, worden dan immers omzeild. 19 In het geval van de Matthieu Wiegmanschool kiest de bestuurder voor het scheppen van een heldere en legitieme grondslag. Omdat bij de fusie tussen SAKS en SKB het bestuurlijk karakter van de organisatie al sterk lijkt op dat van een gefuseerde eenheid zelfs de medezeggenschap van de Matthieu Wiegmanschool heeft al een zetel in de GMR van SAKS leidt de daadwerkelijke fusie volgens de CFTO niet tot wezenlijke veranderingen in de bestaande organisaties. De CFTO ziet, mede gelet op het feit dat de medezeggenschapsraden hebben ingestemd met de fusie en het feit dat er geen sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid, geen grond om negatief te adviseren. 8. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets in het Onderwijs de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om zijn goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen Stichting Alkmaarse Katholieke Scholen en Stichting Katholiek Basisonderwijs Bergen. 18 Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p. 24 en Kamerstukken II 2008/09, , nr. 6, p Kamerstukken II 2012/13, , nr. 346, p.6. Pagina 8

9 Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 3 oktober 2013, door de Commissie Fusietoets in het Onderwijs bestaande uit prof. dr. A.M.L. van Wieringen (voorzitter), mw. H.M.C. Dwarshuis-van de Beek en drs. R. de Boer. Namens de Commissie fusietoets in het onderwijs, de voorzitter, prof. dr. A.M.L. van Wieringen Pagina 9