Projectplan Aanpak misstanden in de prostitutiesector Leeuwarden Gemeente Leeuwarden datum: september 2013 1
Inleiding In dit projectplan wordt op verzoek van de Leeuwarder gemeenteraad verslag gedaan van de mogelijkheden om de prostitutiesector in Leeuwarden te reguleren en misstanden tegen te gaan. Prostitutie is in Nederland een legaal beroep. Het is toegestaan om onder bepaalde voorwaarden seksuele diensten tegen betaling te verrichten en te ontvangen. Prostitutie is een beroep dat is ingebed in een kader van regelgeving en zorg. Enerzijds ter bescherming van de prostituee; sekswerk is psychisch en lichamelijk zwaar. Anderzijds ter bescherming van de omgeving waar prostitutie plaats vindt vanwege het risico op overlast. De aanwijzingen van mensenhandel in de prostitutiesector hebben afgelopen jaren geleid tot meer aandacht en waakzaamheid. De keuze voor vernieuwde maatregelen zullen leiden tot een actualisatie van het huidige prostitutiebeleid in de vorm van een nieuw hoofdstuk in de Nota Bijzondere wetten horeca, coffeeshop, prostitutie en kansspelen en een vernieuwde Algemene Plaatselijke Verordening (APV). De Nota en de APV schrijven een breed pakket aan instrumenten voor, waaronder toezicht, handhaving en zorg voor prostituees. Onderzoeksopzet In de aanloop naar dit projectplan is een studie gedaan naar rapporten en onderzoeken over prostitutie. Om inzicht te krijgen in de situatie ter plaatse zijn er frequente bezoeken gebracht aan de seksbedrijven in Leeuwarden, waarbij meegelopen werd met politie, GGD Fryslân en hulpverlening van Fier Fryslân. Daarnaast werd belangrijke input geleverd door leden van het projectteam, bestaande uit partijen vanuit gemeente (Juridische zaken, Zorg, Hulpverlening en Sport, Toezicht en Handhaving, Ketenregisseur Mensenhandel) zorg (Fier Fryslân, GGD Fryslân, Leger des Heils, Verslavingszorg Noord Nederland) en opsporing (politie, Openbaar Ministerie). Met iedere partij is in een gesprek gevraagd naar de visie op de stand van zaken in het prostitutiegebied in Leeuwarden. Positieve punten zijn benoemd en besproken is wat verbeterd moet worden. De resultaten van de eerste fase van het onderzoek zijn in juni gepresenteerd in een concept projectplan. Aan de hand van de beschreven aanbevelingen en de keuze uit verschillende scenario s is na overleg met het projectteam uiteindelijk koers bepaald voor het te voeren beleid. Daarnaast heeft de klankbordgroep, waarin verschillende partijen uit de raad zitting hebben, zich uitgesproken over de verschillende scenario s. Het onderzoek van de afgelopen maanden heeft uiteindelijk geresulteerd in dit projectplan, een geactualiseerd hoofdstuk in de Nota Bijzondere wetten en een aangepast APV. Probleemschets Om de prostitutiebranche te reguleren en misstanden tegen te gaan is het noodzakelijk een helder beeld te krijgen van wat deze misstanden nu precies zijn. De misstanden in de prostitutiesector kunnen verdeeld worden in drie categorieën. De eerste categorie is het delict mensenhandel; het met dwang werven, vervoeren en verhandelen van een persoon met als doel deze persoon uit te buiten. De afgelopen jaren is door een groeiende publieke aandacht voor het delict meer focus komen te liggen op het verband tussen mensenhandel en de prostitutiesector. De schattingen van het aandeel prostituees dat wordt uitgebuit en gedwongen in de prostitutie werkt lopen uiteen van 50 tot 90 procent. Helder is in ieder geval, vanuit gegevens van politie en justitie, dat deze vorm van criminaliteit in de sector voorkomt en er door meer kennis er meer signalen van mensenhandel worden gedetecteerd. Zowel in 2012 als in 2013 zijn er processen gevoerd tegen mensenhandelaren die vrouwen op de Weaze exploiteerden. 2
De tweede categorie van misstanden zijn de overtredingen van de vergunningsvoorwaarden; te weinig toezicht door de exploitant van een seksbedrijf, een onveilige werkomgeving voor prostituees en een slechte bedrijfsadministratie. De zwakke status van de prostituee is de derde categorie misstanden. Het gebrek aan registratie en controle op administratieve verplichtingen heeft er in Leeuwarden voor gezorgd dat een deel van de prostituees niet in de Gemeentelijke Basis Administratie vermeld staat met als gevolg dat er voor hen geen zorgverzekering kan worden afgesloten en de toegang tot hulpverlening problematisch is. De regels rondom het afdragen van belastingen en de verplichting om te werken als zelfstandig ondernemer zijn voor veel (buitenlandse) prostituees moeilijk te begrijpen, met het risico op financiële problemen. Omvang van de prostitutie in Leeuwarden In de gemeente Leeuwarden is met één sekswinkel, vier escortbedrijven en met dertien vergunningen voor seksinrichtingen per dag maximaal plaats voor ongeveer 150 sekswerkers. Het werkelijk aantal werkzame prostituees per dag ligt echter lager, de bezettingsgraad van de werkplekken ligt naar schatting van de politie op 60 procent. Door het gebrek aan (controle op) een goede bedrijfsadministratie is exact cijfermateriaal moeilijk te geven. Daarbij komt dat er in de sector een grote doorstroom is; prostituees werken afwisselend in verschillende steden en verschillende landen. Om het aantal prostituees op jaarbasis dat werkt in de gemeente Leeuwarden te berekenen, is het aantal werkplekken gecombineerd met gegevens van de politie (bezettingsgraad 60%) en van de hulpverlening (die per week gemiddeld zeven nieuwe prostituees waarnemen). Deze schattingen zijn naast de cijfers van de Belastingdienst gelegd, die op regelmatige basis controle uitvoert in het prostitutiegebied. De conclusie van deze gegevens is dat er alleen een ruime schatting gemaakt kan worden van het aantal prostituees dat op jaarbasis werkt in de gemeente Leeuwarden. Deze schatting ligt tussen de 250 en 350 prostituees. Doelstelling De gemeente Leeuwarden heeft zich als doel gesteld misstanden tegen te gaan en meer zicht te krijgen op de prostitutiebranche. Meer zicht geeft de mogelijkheid tot een gerichte aanpak van misstanden met als resultaat meer grip op de branche en een versterkte positie van de prostituee. Opgesplitst naar de eerder genoemde categorieën van misstanden zijn de doelstelling van de gemeente Leeuwarden: 1. De aanpak van mensenhandel en uitbuiting in de prostitutiesector 2. Strengere regelgeving van exploitatievergunningen 3. Het versterken van de status van prostituees Om de doelstellingen te kunnen behalen worden acht voorstellen gedaan. Op deze manier wordt voldaan aan de wens vanuit de gemeenteraad om maatregelen te treffen om misstanden tegen te gaan en de prostitutiesector te reguleren. De doelstellingen richten zich op de vergunde sector. Grip op de vergunde sector zal naar verwachting leiden tot meer handvatten voor de aanpak van de onvergunde sector. De onvergunde, illegale, prostitutiesector verdient minstens evenzoveel aandacht, maar ligt buiten het bereik van de doelstellingen van dit projectplan. 3
Het kader De voorgeschiedenis van de aanpak mensenhandel in Leeuwarden Regionaal heeft de aandacht op mensenhandel en uitbuiting in de prostitutiesector in 2010 geresulteerd in de proeftuin Slaven van het systeem waarbij Friesland en Groningen zich richtten op de Bulgaarse mensenhandel in de sector. Een conclusie van de proeftuin is dat de bestrijding van mensenhandel het meest gebaat is bij een programmatische aanpak, waarbij samenwerking vanuit gemeente, zorg en opsporing onontbeerlijk is. Derhalve is onder regie van de gemeente Leeuwarden eind 2012 de Ketenaanpak Mensenhandel Fryslân tot stand gekomen. Deze ketenaanpak wordt als basis gebruikt om te onderzoeken welke barrières opgelegd kunnen worden om misstanden in de vergunde prostitutiesector verder tegen te gaan. Binnen de gemeenteraad van Leeuwarden ontstond de vraag naar onderzoek van mogelijke veranderingen in het prostitutiebeleid, met als doel de regulatie van de branche en het tegengaan van misstanden. Begin 2013 werd daarop de werksessie Aanpak misstanden in de prostitutie georganiseerd. Tijdens deze werksessie is gesproken over actuele ontwikkelingen op het gebied van het beleid en heeft de gemeenteraad de burgemeester verzocht om een projectplan te ontwikkelen om misstanden binnen de prostitutie aan te pakken. Daarnaast is direct gekeken naar het beleid van Boarnsterhim. Boarnsterhim heeft de nuloptie, dat betekend dat zij geen prostitutie toestaan. Geschiedenis van beleid Prostitutiebeleid 1999 Bij de totstandkoming van het Prostitutiebeleid in 1999 waren er buiten het concentratiegebied van de Weaze vier seksinrichtingen gevestigd, namelijk Privéhuis Sexyland (Groningerstraatweg 152), Seksclub Kimberley Club (Heerestraat 21), Massagesalon La Rose (Voorstreek 96) en Massagesalon Instituut Exclusive (Langdeelstraat 1). De intentie toentertijd was dat eerstgenoemde drie bedrijven zich zouden verplaatsen naar het Weaze-gebied. Daarom was op hen overgangsrecht van toepassing dat hen toestond de inrichting voort te zetten zolang de huidige exploitanten dat zouden willen. Evaluatie prostitutiebeleid 2006-2007 Bij de evaluatie van het Prostitutiebeleid in 2006/2007 is naar voren gekomen dat verplaatsing naar het Weaze-gebied niet meer aan de orde kon zijn, omdat er geen plaats meer was. Naar aanleiding van de evaluatie is daarom besloten de vergunning voor de Kimberley Club overdraagbaar te maken, gelet op het feit dat de exploitant hier om gevraagd had, het pand binnen de stadsgrachten ligt en niet in een uitgesproken woonbuurt, er voldoende parkeergelegenheid is in de omgeving en de inrichting niet ontsloten wordt via een woonbuurt. Naar aanleiding van een motie is ook besloten de massagesalons te legaliseren. Voor massagesalons in de gemeente Leeuwarden geldt een maximum aantal van twee. Alleen privéhuis Sexyland is onder het overgangsrecht blijven vallen maar werd na intrekking van de vergunning gesloten. Nieuwe seksinrichtingen, die zich buiten het concentratiegebied vestigen, worden niet toegestaan. Dit geldt niet voor escortbedrijven. Deze mogen ook buiten het concentratiegebied gevestigd worden, gelet op het feit dat op het vestigingsadres geen seksuele handelingen mogen plaats vinden. 4
Het vergunningsstelsel Het prostitutiebeleid kent een vergunningstelsel. De basisregel luidt dat elke seksinrichting een exploitatievergunning moet hebben. Exploiteren zonder vergunning is verboden. Bij de besluitvorming over een aanvraag wordt rekening gehouden met de antecedenten van de exploitant en beheerder(s), er wordt navraag gedaan bij het justitiële Informatiedienst en bij de politie. Daarnaast spelen bij de toetsing van de aanvraag de wijze van bedrijfsvoering en de voor de exploitant geldende verplichtingen een rol. Als vergunningplichtige seksinrichtingen worden seksinrichtingen, erotische massagesalons en escortbedrijven genoemd. Een seksinrichting is een voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig seksuele handelingen worden verricht, of vertoningen van erotischpornografische aard plaatsvinden. Onder een seksinrichting wordt in elk geval verstaan: een seksbioscoop, seksautomatenhal, sekstheater, een parenclub of een prostitutiebedrijf waaronder tevens begrepen erotische massage, al dan niet in combinatie met elkaar. Een erotische massagesalon is een seksinrichting waar uitsluitend erotische massages plaatsvinden. Een escortbedrijf is een natuurlijke persoon, groep van personen of rechtspersoon die bedrijfsmatig prostitutie aanbiedt die op een andere plaats dan in de bedrijfsruimte wordt uitgeoefend. Zelfstandig ondernemerschap Prostituees kunnen in loondienst werken, als zelfstandig ondernemer en in een zogenaamde fictieve dienstbetrekking voor een opdrachtgever. Laatstgenoemde is een tussenvorm van werken in loondienst en werken als zelfstandige. Prostituees die in de raamprostitutie werken, huren een kamer van een exploitant en werken vanuit zelfstandig ondernemerschap. Om als zelfstandig ondernemer werkzaam te kunnen zijn in de prostitutiebranche, moet de prostituee zijn ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Nederlandse prostituees en prostituees uit de EU-landen en EER-landen en Zwitserland moeten om in de prostitutiebranche te kunnen werken in het bezit zijn van een Nederlands paspoort, een EU-paspoort of een ander geldig identiteitsbewijs als bedoeld in de in de Wet op de identificatieplicht. Voor prostituees afkomstig uit bepaalde EU-landen kunnen beperkingen gelden. Zij vallen onder het vrije verkeer van diensten, maar niet het vrije verkeer dat geldt voor werknemers in EU-landen, zodat een werkgever die hen wil laten werken een tewerkstellingsvergunning moet hebben. Voor seksuele dienstverlening wordt echter geen tewerkstellingsvergunning afgegeven. Dat betekent dat personen uit dergelijke EU-landen alleen als zelfstandige en niet in loondienst in de prostitutiebranche werkzaam kunnen zijn. Buitenlandse prostituees uit niet EU-landen dienen te beschikken over een verblijfsvergunning waarop de aantekening is geplaatst dat arbeid vrij is toegestaan en een tewerkstellingsvergunning niet is vereist. Dit betreft prostituees die vrij recht op arbeid hebben, bijvoorbeeld omdat zij in Nederland verblijven als gezinslid van een Nederlander of van een vreemdeling die vrij is op de arbeidsmarkt. Buitenlandse personen afkomstig uit niet EU-landen met een verblijfsvergunning waarop de aantekening staat dat arbeid niet is toegestaan, of die hier verblijven op basis van een toeristenvisum, mogen niet in de prostitutiebranche werken. Het is aan de exploitant ervoor te zorgen dat de prostituees die in zijn bedrijf werkzaam zijn, daartoe op grond van landelijke en Europese regelgeving gerechtigd zijn. 5
Prostitutie vanuit huis De vergunningsplicht richt zich op bedrijfsmatige prostitutie. Wanneer zelfstandig werkende prostituees dat op een bedrijfsmatige wijze doen in een woning, zijn ook zij vergunningsplichtig. Of sprake is van bedrijfsmatige prostitutie moet worden vastgesteld aan de hand van de feitelijke situatie. Daarbij kunnen de volgende omstandigheden een rol spelen: o er wonen en werken meerder prostituees in een woning; o er zijn derden (zoals een partner) betrokken bij de activiteiten; o de prostituee is geen huurder of eigenaar van de woning; o de prostituee staat niet ingeschreven op het adres waar ze werkt; o aan de buitenkant van de woning zijn uitingen van prostitutie, zoals een rode lamp aan o de gevel; o er is een merkbare aanloop van klanten; o de activiteiten geven overlast voor omwonenden; o er wordt geadverteerd door de prostituee; o de prostituee is ingeschreven in het Handelsregister. De Wet Regulering Prostitutie en Bestrijding Misstanden Seksbranche Het wetsvoorstel Regulering Prostitutie en Bestrijding Misstanden Seksbranche stelt tot doel de oorzaken van het voortbestaan van misstanden in de prostitutiebranche aan te pakken. Deze aanpak bestaat uit het verkleinen van lokale en regionale verschillen, het verkrijgen van meer zicht en grip op de seksbranche door alle vormen van prostitutie onder een vorm van regulering te brengen, en het vergemakkelijken van toezicht en handhaving. Op 29 maart 2011 werd de wet door de Tweede Kamer aangenomen, in het najaar van 2012 besloot de Eerste Kamer de wet als geheel aan te houden. Op 25 juni 2013 liet de minister van Veiligheid en Justitie Opstelten in een brief aan de Eerste Kamer weten dat hij ingaat op het voorstel van de Senaat om de Wet Regulering Prostitutie door middel van een novelle op te splitsen. Op deze manier wordt er in feite een nieuw wetsvoorstel gemaakt, dat opnieuw door de Eerste en Tweede Kamer moet. Door het opstellen van de novelle vervalt de zogenaamde vergewisplicht, die stelde dat een klant op de hoogte zou moeten zijn dat hij een prostituee bezoekt die geregistreerd staat. De vergewisplicht is samen met de registratieplicht voor prostituees in de aanloop naar de wet lange tijd onderwerp van debat geweest. Met het aannemen van de motie Strik zijn deze onderwerpen uit het wetsvoorstel gehaald en opgenomen in een novelle. Wat overeind blijft in het wetsvoorstel is: De invoering van een landelijk vergunningssysteem voor seksbedrijven, waarin eisen gesteld kunnen worden aan de bedrijfsvoering en verantwoordelijkheden van de exploitant. Tevens komt er een landelijk register voor geweigerde en ingetrokken vergunningen; De minimumleeftijd om te mogen werken als prostituee wordt verhoogd van 18 naar 21 jaar omdat wordt verondersteld dat bij een hogere leeftijd de weerbaarheid en keuzevrijheid van een prostituee groter is; Er komt een landelijk register voor escortbedrijven. Door landelijk een uniform beleid te voeren wordt het zogenaamde waterbedeffect tegen gegaan; Door de vergunningsplicht is het volgens het wetsvoorstel verboden een seksbedrijf uit te oefenen zonder vergunning. Er moet een landelijk uniform beleid worden gevoerd om het zogenaamde waterbedeffect tegen te gaan; Het toezicht op de prostitutiebranche komt in handen van de gemeente. Het opgesplitste wetsvoorstel zal na het zomerreces in zijn geheel weer door de Eerste en Tweede kamer gaan. Gemeenten hebben voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet de mogelijkheid om zelf invulling te geven aan de nadere regels over het register van prostituees, de inschrijving in 6
het register en de registratie, vergunningen, toezicht en handhaving. De gemeente Leeuwarden doet dit door actualisatie van de Nota Bijzondere wetten en de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Voorstellen Voorstel 1: Actualiseren van de Algemene Plaatselijke Verordening De uitwerking van de landelijke Wet Regulering Prostitutie zal worden vastgelegd in een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). De datum van inwerkingtreding is nog onbekend. Vaststaat dat de wet nadere regels over wat wordt opgeslagen in het landelijk register van geweigerde/ingetrokken/escort vergunningen omschrijft, nadere regels met betrekking tot maatregelen in het bedrijfsplan voor seksinrichtingen en aanvullende eisen geeft ten aanzien van het zedelijk gedrag van de exploitant en de beheerder. Gemeenten hebben in een aantal onderliggende zaken de mogelijkheid om zelf invulling te geven aan wetgeving door middel van wijzigingen in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). In de aanloop naar de nieuwe wetgeving hebben een aantal gemeenten, vooruitlopend op de wet, al aanpassingen gemaakt in de APV. Bij de voorstellen over de mogelijk te wijzigen APV-onderdelen zijn de gemeenten Amsterdam en Utrecht als voorbeeld genomen omdat deze gemeenten op onderdelen vooruit lopen in de aanpassing van het prostitutiebeleid. De voorstellen voor wijziging moeten worden gezien als aanvullingen op de huidige APV van de gemeente Leeuwarden. De belangrijkste voorstellen voor aanvullingen zijn: een verplicht bedrijfsplan voor alle seksinrichtingen, gericht op verbetering van de rechten van prostituees, het voorkomen van mensenhandel en bescherming van de veiligheid en gezondheid; de verplichting voor alle exploitanten om een actuele bedrijfsadministratie bij te houden; een uitbreiding van de verplichtingen voor exploitanten, waaronder de verplichting om alleen prostituees van 21 jaar of ouder te laten werken, voldoende toezicht te houden en de arbeids- of verhuurvoorwaarden schriftelijk vast te leggen; verbieden van slapen op de werkplek. Voorstel 2: Invoeren registratieplicht Een van de aanpassingen die de gemeente Leeuwarden vooruitlopend op de landelijke prostitutiewetgeving zou kunnen invoeren betreft de verplichte registratie van prostituees. Mensenhandelaren willen prostituees graag snel aan het werk zetten, isoleren en in anonimiteit houden. Doordat een prostituee met de maatregel van een verplichte registratie niet direct aan het werk kan, en niet langer anoniem is, vormt dit een barrière tegen mensenhandel. Het registratieteam De registratieprocedure zal uitgevoerd worden door een registratieteam. In dit team moet kennis aanwezig zijn van mensenhandel en hulpverlening. Het verdient de voorkeur om het team via een detacheringsconstructie, formeel, onder te brengen bij een van de organisaties binnen het RIECconvenant. De meest voor de handliggende opties zijn de politie of de gemeente. Zo kan, indien er mogelijk sprake is van misstanden via de ketenregisseur op een rechtmatige wijze gegevensuitwisseling tussen de convenantpartners plaatsvinden en ingegrepen worden. Onderdeel van de registratieprocedure voor de prostituee is een verplicht gesprek met het registratieteam. Dit is een contactmoment waarin informatie verstrekt wordt en voorlichting 7
gegeven wordt over gezondheid en veiligheid. Het stelt het registratieteam in staat eventuele signalen van mensenhandel op te vangen. Het College Bescherming Persoonsgegevens staat niet toe dat een gemeente dit soort signalen opneemt in een registratieregister. Maar het registratieteam mag de signalen wel doorgeven aan bijvoorbeeld politie en hulpverlening. Voor registratie is het overleggen van een geldig identiteitsbewijs, een geldige inschrijving bij de Kamer van Koophandel en daaraan gekoppeld de inschrijving in de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA) verplicht. Na afloop ontvangt de prostituee een registratienummer, deze is twee jaar geldig. De gemeente Utrecht heeft sinds 2011 ervaring met deze vorm van registratie van prostituees. Met ingang van 1 oktober dat jaar kunnen prostituees daar alleen werkruimte huren als zij geregistreerd zijn, vanaf die datum is registratie namelijk verplicht. De gemeente Utrecht controleert of de regels worden nageleefd. Prostituees die in Leeuwarden willen werken moeten contact opnemen met het registratieteam. Ze krijgen dan informatie over de procedure en wat zij mee moet brengen op de afspraak. Exploitanten mogen alleen een raam verhuren als de prostituee een geldig registratienummer heeft en zijn dus verantwoordelijk voor de naleving van de registratieplicht. Het registratieteam voert regelmatig controles uit op de werkplekken. De verwachtte positieve gevolgen van het registratiebeleid liggen in het feit dat er in ieder geval één keer een contactmoment met iedere prostituee is, waarbij ruimte zal zijn voor voorlichting en het zicht op de in de branche werkende vrouwen wordt vergroot. Daarbij kunnen eventuele signalen van uitbuiting, dwang of mensenhandel worden opgevangen. Een ander belangrijk component van registratie is dat er een einde komt aan de onduidelijke regelgeving rondom de inschrijving bij de Kamer van Koophandel en daaraan gekoppeld de inschrijving in de Gemeentelijke Basis Administratie. Met deze registratie wordt het voor prostituees mogelijk om een zorgverzekering af te sluiten. Het ontbreken van de zogenaamde GBA-inschrijving en zorgverzekering, werkt tot op heden namelijk als barrière voor de hulpverlening aan prostituees. Inschrijving bij de Kamer van Koophandel Prostituees die als zelfstandig ondernemer werken hebben een inschrijving bij de Kamer van Koophandel (KvK) nodig. In de prostitutiesector geldt dit voor raamprostituees, thuiswerkers en alle als zelfstandig ondernemer werkende escorts. Exploitanten moeten bij controles kunnen aantonen dat alle vrouwen die bij hen huren een KvK registratie hebben. Deze maatregel is vanaf 1 augustus 2013 in de gemeente Amsterdam al van toepassing. Onder prostituees in Amsterdam is onrust ontstaan omdat het handelsregister openbaar is, zij de inschrijving een inbreuk op hun privacy vinden. Invoering van een wettelijke registratieplicht alleen voor prostituees in heel Nederland werd dit jaar juist uitgesteld omdat de Eerste Kamer vond dat de privacy onvoldoende gewaarborgd was. Om de registratieplicht in het kunnen voeren is een nadere uitwerking, van onder andere de wettelijke basis, privacy bescherming, kosten en de meest effectieve intake procedure, noodzakelijk. Derhalve komen wij bij u terug met een uitgewerkt plan voor de registratie. Voorstel 3: Samenwerking van organisaties in hulpverlening In Leeuwarden houden verschillende organisaties zich bezig met de zorg en hulpverlening aan prostituees. Om het aanbod meer op elkaar te laten aansluiten werkt de afdeling Zorg, Hulpverlening en Sport van de gemeente Leeuwarden samen met Fier Fryslân aan de opzet van een samenwerkingsverband in hulpverlening voor prostituees. Doel is oprichting van de Stichting Sophia (Stichting Opvang Prostituees en Hulpverlening In Aanmaak). Uitgangspunt van de stichting is de 8
samenwerking tussen verschillende partijen die zich nu, versnipperd, allen begeven in het werkveld van de prostitutie in Friesland. De stichting zal als informatiepunt dienen voor prostitutiewerk, veiligheid, gezondheid, administratieve- en fiscale zaken. Daarnaast wil de stichting een huiskamerfunctie bieden; een plek waar prostituees kunnen binnenlopen om even uit de werksfeer te zijn, een praatje te maken of te ontspannen. Hierin kan samenwerking worden gezocht met het Leger des Heils. Stichting Sophia zou de functie willen vervullen van het verstrekken van informatie via één loket waarin betrokken partners vertegenwoordigd zijn. Via korte lijnen kan er snel doorverwezen worden naar de prostitutie maatschappelijk werkers van Fier Fryslân die door hun wekelijkse aanwezigheid een vast ankerpunt zijn in hulpverlening en informatie. Naast de hulpverlening van de prostitutie maatschappelijk werkers van Fier Fryslân, kunnen prostituees voor gezondheidszorg en SOA-spreekuren bij de GGD Fryslân terecht en voor administratieve ondersteuning bij aangifte van belasting bij de boekhouder. Via dit centrale punt kan op laagdrempelige wijze contact gelegd worden met de politie en verslavingszorg en er kan voorlichting gegeven worden over gezondheid, doorverwijzing naar taalles en uitstapprogramma s. De doelstellingen van de stichting om de het zorgaanbod en informatievoorziening te bundelen wordt aanbevolen. De gesprekken over samenwerking zijn tussen de afdeling Zorg, Hulpverlening en Sport van de Gemeente Leeuwarden en Fier Fryslân gestart. Er moet nog gewerkt worden aan een concreet plan van aanpak. Daarom wordt nu in eerste instantie geadviseerd om de samenwerking te intensiveren waardoor informatie-uitwisseling en doorverwijzing in korte lijnen verloopt. Aan de doelstelling van Stichting Sophia om door middel van een 24-uurs opvang een plek bieden aan prostituees die voor een korte periode werkzaam zijn in de prostitutie in Leeuwarden zit een mogelijk risico verbonden. De stichting wil met de opvangvoorziening een alternatief bieden aan het slapen op de werkplek, een omstandigheid die voor veel prostituees op de Weaze ontstaat doordat zij niet over een geschikte woonruimte kunnen beschikken. De prostituee zou, tegen een vaste, geringe vergoeding, gedurende een periode van drie maanden gebruik kunnen maken van een slaapplaats van de opvangvoorziening. Deze doelstelling is mogelijk risicovol omdat het afbreuk doet aan de visie dat een prostituee zelfstandig en onafhankelijk zou moeten zijn. Voorstel 4: Verbieden slapen op de werkplek De werkplek van een prostituee in de seksinrichtingen is de werkkamer waar zij haar klanten ontvangt. In de praktijk blijkt dat een groot deel van de prostituees op de Weaze de werkkamer ook als slaapplaats gebruikt. Dit wordt als erg onwenselijk beschouwd. De situatie in de raamprostitutiepanden in Leeuwarden is hiervoor zeer ongeschikt; in veel kamers is geen daglicht vanwege de inpandige ligging van de werkkamers. Ten tweede wordt het vanuit het perspectief van arbeidsomstandigheden en gezondheid niet wenselijk geacht dat de prostituees hun werkkamer ook als verblijfadres gebruiken. Het feit dat deze situatie wordt gedoogd conflicteert met belang van een zelfstandige prostituee, die onafhankelijk is en onder goede arbeidsomstandigheden haar werk kan uitoefenen. Daarnaast vergroot het slapen op de werkplek het risico van een isolement van de prostituee. Dit maakt haar kwetsbaarder om slachtoffer te worden van uitbuiting en mensenhandel. Tot slot dient te worden opgemerkt dat het feit dat veel prostituees in Leeuwarden slapen op hun werkplek, en daardoor geen woonlasten hebben, een aanzuigende werking op prostituees kan hebben. Immers ze betalen in Leeuwarden lagere lasten en kunnen goedkoper werken. Een van de voorstellen voor aanpassingen in de geactualiseerde APV is dan ook dat de werkkamers niet als slaap-en verblijfadres gebruikt mogen worden. De verantwoordelijkheid hiervoor zal bij de exploitant komen te liggen; hij zal erop toe moeten zien dat de prostituees buiten de werktijden niet op de werkkamers verblijven. 9
Voorstel 5: Prioriteit verhogen van controle op brandveiligheid door gemeente Vanuit de gemeente is het team Toezicht en Handhaving verantwoordelijk voor de controles op het gebied van brandveiligheid. De panden vallen qua regelgeving en controle op brandveiligheid onder de categorie winkels. In december 2012 heeft een laatste quickscan plaatsgevonden. De inzet van het toezicht op brandveiligheid is geprioriteerd door risicoanalyses en met name gebaseerd op zelfredzaamheid van personen. Dit betekent dat eerst wordt gekeken naar instellingen waar mensen het minst zelfredzaam zijn. De afgelopen jaren zijn om die reden zorgcentra en bejaardentehuizen gecontroleerd en worden dit jaar scholen en peuterspeelzalen bezocht. Aan te bevelen is om in de taakstelling van het team Toezicht en Handhaving de prioriteit van controle op prostitutiepanden te verhogen. Er zou daarnaast meer samenwerking gezocht kunnen worden met de brandweer, zodat de kennis en controlepunten van brandveiligheid van de twee disciplines elkaar aanvullen. Vanwege de op risicoanalyse gebaseerde prioritering is het niet mogelijk de intensiteit van de controles door Team Toezicht en Handhaving te verhogen. De Brandweer Leeuwarden geeft aan geen aanknopingspunten te hebben om regels voor de prostitutiepanden aan te scherpen. Wanneer de gebruikers van het pand zich aan de regelgeving en adviezen houden, is er voor de brandweer geen aanleiding om haar beleid voor de prostitutiepanden te wijzigen. De wens tot de verhoogde prioritering kan meegenomen worden in het Handhaving Uitvoeringsprogramma 2014. Voorstel 6: Toezicht en handhaving in een samengesteld team van politie en gemeente Het toezicht op de seksinrichtingen valt in Leeuwarden onder de taakstelling van het Mensenhandel Interventie Team (MIT) van de politie. De medewerkers van het MIT zijn in dat kader zowel gemeentelijk toezichthouder als opsporingsambtenaar. Gegevens uit het toezicht worden geregistreerd in een op zich staand systeem. Bij een signaal van mensenhandel wordt de informatie vastgelegd in de Basisvoorziening Opsporing (BVO) en komt deze beschikbaar voor de opsporing. De verantwoordelijkheid voor het voorkomen van strafbare feiten ligt bij de exploitant. Bij overtredingen wordt rapportage hiervan doorgegeven aan de gemeente en wordt er volgens het handhavingsarrangement opgetreden. Daarnaast worden, volgens de huidige Nota, de seksinrichtingen jaarlijks geïnspecteerd door de GGD Fryslân die een hygiënische toets doet. In de praktijk blijken de toezichts- en handhavingsnormen echter niet altijd uitgevoerd te worden zoals beschreven in de nota. Tegengestelde belangen? De aangewezen toezichthouders van de politie geven aan dat uitvoeren van toezicht en handhaving in combinatie met het uitvoeren van opsporingstaken moeilijk met elkaar te verenigen is. Volgens het team leert de ervaring dat de controles geen signalen mensenhandel opleveren. In de ontwikkeling naar strakker handhaven van de vergunningsvoorwaarden door de gemeente is er eerder sprake van tegengestelde belangen in de persoon van politionele toezichthouder. In de aanloop naar de nieuwe prostitutiewet is door de Politie Fryslân aangegeven dat er toegewerkt gaat worden naar het zogenaamde Gronings model ; de gemeente voert controle op vergunningsvoorwaarden uit en de aandacht van de politie gaat uit naar vreemdelingentoezicht en opsporing van mensenhandel. 10
In de landelijke prostitutie wetgeving wordt toezicht vanuit de overheid op de branche inderdaad belegd bij de gemeenten. Net als in de huidige situatie wijst de burgemeester toezichthouders aan. In het wetsvoorstel is opgenomen dat daarbij ook ambtenaren van de gemeente moeten zitten. Gemeenten krijgen dus een actievere rol in het toezicht op de branche. Overleg over de verschillende mogelijkheden van inzet wordt op dit moment intern bij de gemeente Leeuwarden gevoerd. Geadviseerd wordt om een team samen te stellen waarin nauwe samenwerking is tussen politie en opsporingsambtenaren van de gemeente. De controles moeten gezamenlijk worden uitgevoerd. De gemeentelijk toezichthouders verrichten het bestuurlijk toezicht; de controle op naleving van de vergunningsvoorwaarden. De politie kan de focus leggen op het opsporen van mensenhandel en uitbuiting. Door een duidelijke afbakening van taken wordt er tegemoet gekomen aan de wens van politie om de bestuurlijke handhaving te scheiden van opsporingstaken. Voorstel 7: Omvang prostitutie beperken door handhaving en het opleggen van bestuurlijke maatregelen Met de opheffing van het bordeelverbod in 2000 heeft de Nederlandse regering het beroep van prostituee gelegaliseerd. Volgens de wetgeving, is prostitutie hiermee een gewoon beroep geworden. In de praktijk zien gemeenten die te maken hebben met enige omvang van prostitutie dat er problemen in de openbare orde ontstaan en dat er een groot beroep wordt gedaan op zorg en hulpverlening, zo geldt ook voor de gemeente Leeuwarden. De omvang van het aantal werkplekken in Leeuwarden is voor verschillende partijen die betrokken zijn bij het prostitutiegebied onderwerp van discussie. Het relatief grote aantal werkplekken, afgezet tegen het aantal inwoners van de stad Leeuwarden zou een onevenredige belasting zijn voor de handhaving van de openbare orde en bovendien zou het een aantrekkende werking hebben van prostituanten en overlastgevers uit de regio. Dit vraagt veel capaciteit voor handhaving en hulpverlening. Het verkleinen van de omvang door sluiting van panden In het vraagstuk rondom de omvang van prostitutie in Leeuwarden wordt al snel het sluiten van (een deel) van het prostitutiegebied genoemd. Sluiting houdt in dat bestaande vergunningen worden ingetrokken en geen vergunningen voor nieuw te openen panden worden afgegeven. De omvang wordt hiermee wellicht makkelijker hanteerbaar voor handhaving en hulpverlening, maar de maatregel brengt hoge kosten met zich mee. Noodzaak voor sluiting is het wijzigen van de bestemmingsplannen van de gemeente en/of het uitkopen van de pandeigenaren. Bij het wijzigen van de bestemmingsplannen zal de waarde van de panden dalen en is de gemeente verantwoordelijk voor de schade. Een schatting van de kosten hiervoor bedraagt een substantieel bedrag en wordt daarom niet aangeraden. Het verkleinen van de omvang door handhaving Een aangescherpt vergunningsbeleid met een hierop toegespitst handhavingsinstrument zal, meer dan nu, de mogelijkheid geven om een pand tijdelijk te sluiten of een vergunning in te trekken. Dit betekent dat er eerder bestuurlijke maatregelen getroffen kunnen worden. Waar op dit moment de maatregel sluiting voor de duur van 1 maand na een aantal waarschuwingen en dwangsommen wordt opgelegd, zal dit in een nieuw instrument aangescherpt worden waardoor sluiten eerder aan de orde kan komen. Als voorbeeld van de uitwerking van aangescherpt beleid zijn de recente ontwikkelingen in de gemeente Utrecht. In Juli 2013 besloot de gemeente Utrecht de exploitatievergunning in te trekken van de laatste exploitant van raamprostitutie, nadat eerder dit jaar al vergunningen werden ingetrokken. Aanleiding was informatie van politie en strafrechtelijke zaken waaruit aanwijzingen zijn van betrokkenheid bij mensenhandel, slecht toezicht en verstoring van de openbare orde. 11
De verwachting is dat ook in de gemeente Leeuwarden een strenge handhaving op vergunningsvoorwaarden kan leiden tot het intrekken van vergunningen. De gemeente Leeuwarden laat hiermee zien stevig op te treden tegen overtredingen en misstanden niet te tolereren. Het tijdelijk sluiten van panden en het intrekken van vergunningen heeft overigens niet per definitie een uitstervend effect van de prostitutie tot gevolg. Exploitanten die aan de voorwaarden voldoen mogen hun panden weer openen en bij de gemeente kunnen nieuwe exploitatievergunningen worden aangevraagd. Voorstel 8: Geen verplaatsing van het prostitutiegebied De discussie over de locatie van prostitutie in de stad begeeft zich vooral rond onderwerpen toezicht en overlast. De Weaze is gelegen aan de rand van de binnenstad van Leeuwarden. Er is sprake van drugsoverlast op de Weaze. De prostitutiepanden bevinden zich aan een smalle gracht en grenzen aan een aantal nauwe steegjes; een fysieke omgeving die in principe gunstig kan zijn voor drugsdealers omdat zij zich makkelijk aan het zicht van voorbijgangers kunnen onttrekken. In 2011 zijn hier door de gemeente Leeuwarden maatregelen voor getroffen; de straatverlichting en cameratoezicht is verbeterd en de Nauwe Steeg is doormiddel van hekken afgesloten. Verplaatsen van het prostitutiegebied naar een meer overzichtelijke en open locatie zou gunstig kunnen zijn voor toezicht en wellicht minder overlast geven voor omwonenden. Voor verplaatsing zijn echter eerdergenoemde maatregelen, met daarbij hoge kosten, noodzakelijk en wordt daarom niet aangeraden. 12