Beleidsnotitie Bed & Breakfast Gemeente Lingewaal Herziening 2013 Asperen, vastgesteld op 1 oktober 2013
1. Inleiding De bed & breakfast sector in Nederland is de laatste jaren sterk gegroeid. Gemeenten krijgen steeds vaker verzoeken voor het starten van een Bed & Breakfast (hierna: b&b) binnen een woonfunctie of agrarische bestemming. Zo ook binnen de gemeente Lingewaal. Lingewaal heeft ingezet op de versterking van het toerisme. Het bieden van overnachtingsmogelijkheden is hierbij belangrijk. B&b s zorgen voor een diversiteit in het aanbod van overnachtingsmogelijkheden voor recreanten. Tevens biedt het een aanvullende bron van inkomsten wat een versterking voor de lokale economie betekent. In de markt bestaat behoefte aan betere planologische medewerking van gemeenten aan (verbredings)activiteiten zoals onder andere een b&b. In 2011 is de beleidsnotitie Bed & Breakfast vastgesteld. Deze beleidsnotitie is reeds vertaald in het bestemmingsplan Buitengebied. Nieuwe particuliere initiatieven geven aanleiding om de beleidsnotitie te herzien. Bij vaststelling van deze beleidsnotitie komt de beleidsnotitie uit 2011 te vervallen. Nieuwe verzoeken kunnen vanaf dat moment getoetst worden aan de herziene beleidsnotitie. Totdat de herziene beleidsnotitie is verwerkt in de geldende bestemmingsplannen, kan alleen medewerking worden verleend door middel van een omgevingsvergunning. 2. Doel De gemeente Lingewaal wil een helder kader stellen voor bed & breakfast voorzieningen. Dit ruimtelijk beleid voor bed & breakfast voorzieningen geeft de (on)mogelijkheden weer voor het realiseren van deze vorm van recreatieve overnachtingvoorziening. Tevens dient het ruimtelijk beleid te waarborgen dat bed & breakfast voorzieningen ondergeschikt zijn aan de functie wonen. Deze beleidsnota streeft het behoud en de versterking van de ruimtelijke kwaliteit van de gemeente Lingewaal na. Het formuleren van dit algemeen geldend ruimtelijk beleid fungeert als kader voor bestemmingsplannen voor de gehele gemeente Lingewaal. 3. Beleidskader 3.1 Provinciaal beleid Het geldend provinciaal beleid voor de gemeente Lingewaal is opgenomen in het Streekplan 2005 dat de status van structuurvisie heeft gekregen. In het provinciaal beleid zijn toeristische en recreatieve activiteiten in het algemeen sterk gebonden aan landschappelijke kwaliteiten en specifieke gebiedskenmerken, zoals water of bosgebieden. Initiatieven voor toeristisch-recreatieve voorzieningen dienen daarom te worden beoordeeld op de mate van aansluiting bij de regionale gebiedskenmerken en hun bijdrage aan de kwaliteitsverbetering van het regionaal toeristisch-recreatieve product. De groeiende behoefte aan de beleving van natuur en landschap, rust, stilte, en het buitenleven in het algemeen heeft geleid tot nieuwe toeristische concepten als natuurtoerisme, cultuurtoerisme en plattelandstoerisme. Deze vormen van recreatie en toerisme kunnen een waardevolle bijdrage leveren aan de leefbaarheid van het landelijk gebied en kunnen ook een nieuwe functie vormen voor vrijgekomen agrarische bedrijven. Hierbij spelen zowel reguliere toeristische bedrijven in het landelijk gebied als recreatieve nevenactiviteiten op agrarische bedrijven een rol. De provincie wil dan ook de extensieve vormen van recreatie en toerisme stimuleren. Voorwaarde blijft dat de extensieve vormen van recreatie te verenigen moeten zijn met natuur- en landschapsdoelstellingen. Dit geldt met name binnen het groenblauwe raamwerk en de waardevolle landschappen.
Bezien vanuit de kwetsbaarheid van de EHS-natuur is het nee, tenzij -regime ook van toepassing op extensieve vormen van verblijfsrecreatie, tenzij het gaat om functieverandering van vrijkomende (agrarische) bebouwing. Onder extensieve recreatie wordt verstaan: kleinschalige nevenactiviteiten, zijnde verhuur van recreatieve producten of horeca aan huis, een minicamping of gelijksoortige vormen met een beperkte capaciteit. 3.2 Gemeentelijk beleid In januari 2010 is de structuurvisie Het Manifest van Lingewaal vastgesteld. Hierin wordt Lingewaal getypeerd als een gemeente die is gelegen in een groene omgeving en tot nu toe bewust heeft gekozen voor rust, ruimte en kleinschaligheid. Als poort tussen de Randstad en het rivierengebied wil Lingewaal een gastvrij onthaal bieden aan mensen die willen genieten van haar natuur, de cultuurhistorisch waardevolle kernen, de Nieuwe Hollandse Waterlinie en de rust en stilte die hier nog zijn te vinden. Dit betekent dat de recreatieve infrastructuur, de voorzieningen en de verblijfsrecreatie worden verbeterd en uitgebreid. Toerisme en recreatie zijn gericht op rust, landschap en historie en dragen bij aan de leefbaarheid in de kernen. Om positieve effecten voor de kernen te introduceren, wordt op beperkte schaal verblijfsrecreatie toegestaan. Met name de twee lingestadjes Asperen en Heukelum zouden recreatief beter benut kunnen worden. 4 Procedure Een verzoek om een bed & breakfast te starten wordt in de eerste plaats getoetst aan de bepalingen van het bestemmingsplan. Voor een b&b is hierin niet altijd iets geregeld. In dat geval moet er een procedure om af te wijken van het bestemmingsplan doorlopen worden. Het gaat hier meestal om een procedure op grond van artikel 2.12.1 a-2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ( kruimelgeval ). Dit artikel geldt echter alleen voor woningen binnen de bebouwde kom. Voor (bedrijfs)woningen buiten de bebouwde kom is een omgevingsvergunning zoals beschreven in artikel 2.12.1a-3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (uitgebreide omgevingsvergunning) noodzakelijk. In deze beleidsnotitie wordt bepaald binnen welke grenzen medewerking aanvaardbaar is. Wanneer een verzoek voor het vestigen van een b&b past binnen deze voorwaarden willen wij dit rechtstreeks toestaan. De vorige beleidsnotitie is reeds verwerkt in het bestemmingsplan Buitengebied. Zodra een bestemmingsplan wordt gactualiseerd of herzien worden daarin regels opgenomen die b&b accommodaties rechtstreeks of bij afwijking toestaan. 5. Definitie bed & breakfast Volgens de stichting Bed & Breakfast Nederland luidt de definitie van een bed & breakfast als volgt: Een bed & breakfast is een overnachtingaccommodatie gericht op het bieden van de mogelijkheid tot een toeristisch en veelal kortdurend verblijf met het serveren van ontbijt. Een bed & breakfast is gevestigd in een woonhuis of bijhuis, wordt gerund door de eigenaren van het betreffende huis en heeft maximaal zeven kamers. Bron: Bed & Breakfast Nederland, 'Handboek Bed & Breakfast' (2012)
De begripsomschrijving van een bed & breakfast in het handboek bestemmingsplannen luidt als volgt: Een bed & breakfast is een kleinschalige, aan de woonfunctie ondergeschikte, verblijfsvoorziening gericht op het aanbieden van logies en ontbijt. Onder een bed & breakfast voorziening wordt niet verstaan overnachting, noodzakelijk in verband met het verrichten van tijdelijke of seizoensgebonden werkzaamheden en/of arbeid of permanente kamerverhuur. Een bed & breakfast is het tegen betaling aanbieden van logies en ontbijt in een bewoond pand. Het betreft een nevenfunctie in de vorm van kleinschalige verblijfsrecreatie, naast het wonen of een (agrarisch) bedrijf. Een b&b wordt gebruikt door een wisselend publiek dat voor een korte periode, namelijk één tot enkele nachten, ter plaatse verblijft. De verblijven zijn over het algemeen eenvoudig en bestaan meestal uit een slaapkamer en een (separate) badkamer. Het ontbijt wordt over het algemeen in een gezamenlijke ruimte genuttigd en een zelfstandige kookgelegenheid ontbreekt dan ook. Een b&b onderscheidt zich van andere accommodatievormen door een persoonlijke en gastvrije ontvangst in een bijzonder verblijf. Mede gelet op de kleinschaligheid en het feit dat naast de mogelijkheid om te overnachten enkel ontbijt wordt geserveerd, is de concurrentie ten opzichte van hotels en restaurants niet groot. Deze kleinschaligheid betekent ook dat de ruimtelijke uitstraling van de woning bij normaal woongebruik behouden blijft en dat de parkeerdruk niet onaanvaardbaar toeneemt. Een b&b is een nevenfunctie, de hoofddoel van het pand blijft wonen. De b&b gebruiker dient op hetzelfde erf verblijft als de woning. Dat kan in een hoofdgebouw of een bestaand bijgebouw. Het realiseren van b&b in bestaande bijgebouwen is toegestaan indien voldaan kan worden aan de van toepassing zijnde regelgeving. Om te voorkomen dat het bijgebouw wijzigt in een zelfstandige wooneenheid wordt geen keukenblok toegestaan in een b&b. Bij een b&b met meer dan zes personen wordt er ingeboet aan kleinschaligheid en persoonlijke aandacht en gaat de accommodatie bovendien al te veel op een pension of hotel lijken. Indien een b&b op een pension of een hotel gaat lijken, dan is er sprake van concurrentie ten opzichte van onder andere hotels. Vanuit algemeen belang moeten de omvang en de regelmaat van het gebruik van b&b inzichtelijk gemaakt worden. Daarom hebben de b&b eigenaren de plicht om een nachtregister bij te houden ingevolge artikel 438 van Wetboek van Strafrecht. 6. Voorwaarden Een b&b kan worden beschouwd als een beroep of bedrijf aan huis en geldt als nevenactiviteit in de vorm van kleinschalige verblijfsrecreatie. De voorwaarden kunnen aansluiten op de voorwaarden voor beroep aan huis. De b&b kan vervolgens op dezelfde wijze bij recht worden toegestaan, waarbij nog een aantal aanvullende voorwaarden worden gesteld. Dit geldt echter alleen voor b&b accommodaties die bestaan uit maximaal 40% van het vloeroppervlak van een bouwvlak van een woning tot maximaal 50 m2. Een b&b mag via een afwijking van het bestemmingsplan ook worden toegestaan in een vrijstaand bijgebouw. Ook b&b accommodaties die bestaan uit meer dan 50 m2 maar tot maximaal 40% van het vloeroppervlak kunnen onder voorwaarden gerealiseerd worden via een afwijking in het bestemmingsplan. Deze afwijking wordt opgenomen in het bestemmingsplan als deze wordt geactualiseerd. Er is gekozen voor een maximum van 4 kamers en 10 slaapplaatsen.
Wanneer er meer dan 10 personen in een ruimte verblijven, is een exploitatievergunning vereist. Deze vergunning wordt gezien als grens tussen een bedrijfsmatige activiteit en een nevenactiviteit. - Een b&b mag alleen plaatsvinden op de in het bestemmingsplan aangegeven gebieden met de bestemming wonen of op elke andere bestemming binnen de aanduiding bedrijfswoning. - De b&b activiteit moet ondergeschikt zijn aan de woonfunctie en mag plaatsvinden in de woning met eventuele aan- en/of uitbouwen of in een bestaand vrijstaand bijgebouw. - Een b&b mag bestaan uit maximaal 2 kamers en 6 slaapplaatsen. - Maximaal 40% van het vloeroppervlak van de woning mag worden gebruikt als b&b, met een maximum van 50m2. - Een b&b mag niet functioneren als zelfstandige wooneenheid. De b&b of de afzonderlijke kamers mogen dan ook geen aparte kookgelegenheid bevatten. - Parkeren dient op eigen terrein plaats te vinden, waarbij ten minste één parkeerplaats per kamer aanwezig dient te zijn. - Het mag geen horeca betreffen (alleen ontbijt, geen lunch of diner). - Een verblijfsregister dient aanwezig te zijn. - Medewerking wordt verleend aan b&b s in het hoofdgebouw of bestaand vrijstaand bijgebouw tot maximaal 40 % van het vloeroppervlak van de woning, indien de b&b niet meer dan 4 kamers met 10 slaapplaatsen heeft en indien er sprake is van voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein. 7. Wettelijk kader Het beleid voor een b&b staat in het wettelijk kader van met name de Woningwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. 7.1 Woningwet De basis voor de bouw- en gebruiksvoorschriften, waar ook bed & breakfasts mee te maken hebben, wordt gevormd door twee wetten: de Woningwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Strikt gesproken gaat de Woningwet over alle bouwwerken, niet alleen over woningen. In de wet zijn allerlei regels rondom bouwen en brandveiligheid opgenomen. Deze voorschriften zijn vastgelegd in een besluit (algemene maatregelen van Bestuur) en een regeling: - In het Bouwbesluit 2012 staan de bouwtechnische voorschriften waaraan gebouwen moeten voldoen. Het Bouwbesluit stelt eisen over bouwen, verbouwen, gebruik, de staat en de sloop van gebouwen. De gemeente toetst of bouwplannen voldoen aan het Bouwbesluit. - De Regeling Bouwbesluit 2012 regeling stemt het Bouwbesluit af met NEN-normen, CEmarkeringen en kwaliteitsverklaringen. In deze regeling staan onder meer voorschriften voor de aansluiting van gas, elektriciteit, noodstroom en water. In bijlage 1 van de Regeling Bouwbesluit 2012 staan de NEN-normen beschreven. 7.2 Wabo en omgevingsvergunning Wabo staat voor Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht. De Wabo is op 1 oktober 2010 ingevoerd om de administratieve en financiële lasten van burgers, bedrijfsleven en overheid te verlagen. Door de invoering van de Wabo is een groot aantal vergunningen, ontheffingen en meldingen ondergebracht in één vergunning, de omgevingsvergunning. In de omgevingsvergunning zijn onder meer de volgende vergunningen opgenomen: - milieuvergunning - bouwvergunning
- sloopvergunning - monumentenvergunning - huisvestingsvergunning - gebruiksvergunning - afvalbeschikking Daarnaast zijn de ontheffingen en andere toestemmingsvereisten zoveel mogelijk samengevoegd in de omgevingsvergunning. Hierdoor hoeft een particulier nog maar één vergunning aan te vragen als hij bijvoorbeeld een huis wil bouwen of van het bestemmingsplan wil afwijken om een bed & breakfast te kunnen starten. 7.3 Omgevingsvergunning voor bouwen Het (ver)bouwen en gebruik van woningen en andere gebouwen is aan regels gebonden. Sinds de invoering van de Wabo zijn de diverse (ver)bouwvergunningen gebundeld in de 'omgevingsvergunning voor bouwen'. Inhoudelijk is er niets veranderd: voor bouwen is in veel gevallen nog steeds een vergunning nodig van de gemeente. Soms kan gebouwd of verbouwd worden zonder vergunning (vergunningvrij bouwen). De voorschriften voor vergunningvrij bouwen staan in bijlage 2 van het Besluit Omgevingsrecht (Bor). In dit besluit zijn de voorschriften uit de Wabo, zoals de vergunningplicht en het aanwijzen van het bevoegd gezag, verder uitgewerkt. 7.4 Omgevingsvergunning voor brandveilig gebruiken De landelijke voorschriften over de brandveiligheid van gebouwen staan in het Bouwbesluit 2012. Dankzij het Bouwbesluit zijn de eisen voor brandveiligheid in elke gemeente gelijk. Voor sommige gebouwen is een omgevingsvergunning voor brandveilig gebruiken nodig. Deze gebouwen moeten voldoen aan extra eisen op het gebied van het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand. Voor een bed & breakfast is deze vergunning nodig als het B&B nachtverblijf biedt aan meer dan tien personen. In andere gevallen doet de B&B-eigenaar een gebruiksmelding. De gemeente kan in haar Bouwverordening overigens een ander aantal personen als norm vaststellen. Vier weken nadat de melding bij de gemeente is ingediend, kan het gebouw in gebruik worden genomen (mits de melding overeenkomt met het gebruik). 8. Overige regelgeving De meeste b&b s zijn dusdanig kleinschalig dat ze buiten het bereik van vergunningplichten in het kader van de woning- en milieuwetgeving vallen. De wetgeving geeft een beeld van het toezicht en de controle op de kwaliteit van een b&b. 8.1 Algemene plaatselijke verordening Een bed and breakfast voorziening valt onder de definitie van een horecabedrijf, zoals bedoeld in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV¹). Voor het exploiteren van een bed & breakfast voor meer dan 10 personen is een exploitatievergunning vereist. Ook bestaat de verplichting om een nachtregister bij te houden (op grond van de APV en op grond van de Verordening toeristenbelasting). ¹ de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden bereid of verstrekt. Onder een horecabedrijf wordt in ieder geval verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis. Onder horecabedrijf wordt tevens verstaan een bij dit bedrijf behorend terras en andere aanhorigheden.
8.2 Bedrijfschap Horeca en Catering Wanneer een bedrijf tegen betaling logies of maaltijden, spijzen of dranken voor verbruik ter plaatste aanbiedt, met of zonder dienstverlening, is het verplicht op grond van de Wet Publiekrechterlijke bedrijfsorganisaties om de onderneming in te schrijven bij het Bedrijfschap Horeca en Catering. Dit geldt voor b&b s met een capaciteit vanaf 2 kamers en 5 bedden. 8.3 Drank- en horecawet Indien in de b&b géén alcoholhoudende drank wordt verkocht heeft de eigenaar géén drank- en horecavergunning nodig. De b&b mag dan geen alcoholhoudende drank tegen betaling verstrekken. Als een b&b wel alcoholhoudende drank wil verkopen, is een vergunning op grond van de Drank- en Horecawet noodzakelijk. 8.4 Inschrijving bij de belastingdienst en Kamer van Koophandel Een bed & breakfast moet zich melden bij de Belastingdienst. Op basis van de verstrekte gegevens bepaalt de Belastingdienst welke belastingwetten in het concrete geval van toepassing zijn. Een bed & breakfast moet zich inschrijven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. 8.5 Gemeentewet Gemeenten kunnen op grond van artikel 224 van de Gemeentewet toeristenbelasting heffen ter zake van het houden van verblijf binnen de gemeente door personen die niet als ingezetene in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens zijn ingeschreven. Belastingplichtig is degene die gelegenheid biedt tot verblijf met overnachten binnen de gemeente in hem ter beschikking staande ruimten, dan wel op hem ter beschikking staande terreinen. De belastingplichtige is bevoegd om de belasting te verhalen op degene, terzake van wiens verblijf de belasting verschuldigd wordt. Voor de hoogte van de tarieven gelden geen wettelijke beperkingen. De b&b-eigenaar draagt de toeristenbelasting af aan de gemeente. De belasting wordt geheven naar het aantal overnachtingen. De b&b-eigenaar moet van zijn/haar gasten een nachtregister bijhouden. De b&b-eigenaar is verplicht voordat hij voor de eerste maal gelegenheid biedt tot overnachting, dit schriftelijk te melden aan de verantwoordelijke heffingsambtenaar. 8.6 Arbowet Als een bed & breakfast personeel in dienst heeft, dan moet zij een contract sluiten met een erkende Arbodienst. De Arbodienst ondersteunt de werkgever bij alles wat te maken heeft met arbeidsomstandigheden. De Arbodienst is wettelijk belast met uitvoerende taken op het gebied van de gezondheid van de werknemers en het bewaken van de veiligheid van werknemers tijdens het werk. 8.7 Voedsel en Warenautoriteit De Voedsel- en Warenautoriteit is belast met handhaving Warenwet en de Drank- en Horecawet. Hygiënewetgeving is op bed & breakfast van toepassing omdat er een ontbijt wordt bereid. Dit betekent dat een bed & breakfast onder andere voor een hygiënische bereidingsplaats voor voedsel moeten zorgen. De Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) kan hierover informatie op maat verstrekken.