ADVIES OVER HET ONTWERP VAN DECREET BETREFFENDE DE OPENBAARHEID VAN BESTUUR Brussel, 25 juni 2002 AXM_advies
2. ADVIES 1. INLEIDING De SERV werd op 13 juni 2002 om advies gevraagd over het ontwerp van decreet betreffende de openbaarheid van bestuur. Dit decreet vervangt het decreet van 18 mei 1999 dat momenteel van toepassing is. Het voorontwerp van decreet is op verschillende punten aangepast in vergelijking met het huidige decreet. Enerzijds worden een aantal onduidelijkheden en knelpunten die naar voor kwamen uit de toepassing van het huidige decreet aangepast. Anderzijds worden een aantal bepalingen inzake openbaarheid van milieu-informatie overgenomen uit internationale teksten. Het gaat om een voorstel van Europese richtlijn inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en het UN-ECE- Verdrag betreffende de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus). Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat België het verdrag van Aarhus nog niet heeft geratificeerd en dat de richtlijn nog niet definitief is. In een eerste punt zullen een aantal algemene opmerkingen gegeven worden waarna in een tweede punt de omzetting van deze internationale teksten aan bod zal komen. 2. BEMERKINGEN 2.1 Algemeen De SERV vindt het positief dat een aantal problemen waarop de Raad in een vorig advies reeds had gewezen verholpen worden door de nieuwe tekst. Zo is er een heldere opdeling ingebouwd tussen openbaarheid inzake milieu-informatie en de andere informatie, zijn de termijnen waarbinnen de instantie moet reageren korter geworden, werd de beroepsprocedure verbeterd en is er een betere definitie gegeven voor een aantal begrippen. Toch wenst de SERV een aantal bemerkingen te maken.
3. In dit decreet wordt het toepassingsgebied van openbaarheid van bestuur aanzienlijk uitgebreid. Bovendien blijft het een ingewikkelde materie, ondanks het feit dat het voorontwerp van decreet een aantal elementen heeft vereenvoudigd. Opdat de openbaarheid van bestuur optimaal gerealiseerd wordt is het echter niet voldoende om de regelgeving aan te passen. Er is ook nood aan een bekendmaking van deze regelgeving op ruime schaal en een passende opleiding voor de ambtenaren binnen de instanties die moeten instaan voor een correcte toepassing van het decreet. Deze twee elementen zijn even belangrijk als een goede regelgeving voor een echte openbaarheid van bestuur. Een goede actieve openbaarheid houdt voor de SERV tevens in dat de betrokken bestuursinstanties uitleg verschaffen over de al dan niet opvolging van adviezen die zijn uitgebracht door de formele adviesorganen. Dit zou niet enkel passend zijn voor een goede actieve openbaarheid zoals verwoord in artikel 28, maar ook getuigen van behoorlijk bestuur in het algemeen. In artikel 35 wordt gesteld dat bij bepaalde beslissingen of administratieve handelingen tevens de beroepsmogelijkheden en modaliteiten van het beroep worden vermeld. De SERV is van oordeel dat wanneer er in een klachtenprocedure is voorzien (bijvoorbeeld de mogelijkheid voor werklozen om een klacht in te dienen bij een beslissing van een STC) ook deze klachtenprocedure dient opgenomen te worden. In het ontwerpdecreet wordt enerzijds gesproken van bescherming van persoonlijke levenssfeer (een uitzonderingsgrond voor openbaarmaking) en anderzijds van informatie van persoonlijke aard (waarvoor een belang moet aangetoond worden om openbaarmaking te verkrijgen). Het begrip informatie van persoonlijke aard wordt gedefinieerd in het voorontwerp van decreet. Er wordt echter niet aangegeven hoe dit begrip zich verhoudt tot het begrip bescherming van persoonlijke levenssfeer. Voor de duidelijkheid zou er op zijn minst in de memorie van toelichting moeten verwezen worden naar het artikel 22 van de Grondwet en artikel 8 van de EVRM waarbij wordt aangeduid dat het een evolutief begrip is dat mede door de rechtspraak wordt ingevuld.
4. 2.2 Milieu-informatie In verband met milieu-informatie werden de bepalingen van het verdrag van Aarhus zoals ook omgezet in de ontwerprichtlijn van het Europees parlement overgenomen. De overname is echter niet woordelijk. Zo is de definitie van milieu verschillend verwoord evenals de definitie van overheidsinstantie. Bepaalde elementen zijn ook niet overgenomen in het voorontwerp van decreet, zoals de bepaling dat de overheid een redelijke inspanning moet leveren om de informatie ter beschikking te stellen binnen de termijn die nodig is om de aanvrager in staat te stellen een vooropgesteld doel te verwezenlijken. De memorie van toelichting stelt dat er inderdaad bepaalde bepalingen werden afgezwakt om de handhaafbaarheid, de efficiëntie en de inpassing in eigen wetgeving te verzekeren. Het grootste probleem inzake handhaafbaarheid, efficiëntie en inpassing in de Vlaamse wetgeving werd echter onverkort overgenomen. Het gaat om de bepaling dat het vertrouwelijk karakter van commerciële en industriële informatie enkel kan ingeroepen worden als uitzonderingsgrond wanneer deze informatie bij wet of decreet beschermd wordt om een gelegitimeerd economisch belang te beschermen (art 15, 1, 2 ). Deze bepaling is ingevoegd in het verdrag van Aarhus en voorlopig overgenomen in de Europese ontwerprichtlijn omdat er een aantal verdragspartijen dergelijke wetgeving hebben en naar deze wetgeving wilden verwijzen. In België en Vlaanderen bestaat er echter geen regelgeving over informatie die bij wet of decreet beschermd wordt om een gelegitimeerd economisch belang te beschermen. Momenteel maken de bedrijven commerciële en industriële informatie die vertrouwelijk van aard is, over aan de overheid zonder dat deze vertrouwelijkheid uitdrukkelijk is opgenomen in regelgeving. Door de invoeging van deze passage zou al deze informatie onderworpen zijn aan de passieve openbaarheid, onder meer de handelsgeheimen. Dit was niet het opzet van de internationale teksten. De mogelijkheid om in regelgeving te bepalen welke informatie beschermd wordt om een gelegitimeerd economisch belang te beschermen botst in België met een bijkomende moeilijkheid dat het niet altijd duidelijk is welke overheid bevoegd is. De SERV is van oordeel dat de tussenzin waarvan sprake (..wanneer deze informatie belang te beschermen. ) dient geschrapt te worden. Dit zal in ieder geval de handhaafbaarheid en inpasbaarheid in eigen wetgeving versterken terwijl er voldoende garanties blijven voor de openbaarheid.
5. 2.3 Wijzigingsbepalingen Wat de verruiming van de beroepsmogelijkheden van milieuverenigingen tegen beslissingen omtrent milieuvergunningen betreft, zoals voorzien in artikel 37 van het onderhavige voorontwerp, dient een oneigenlijk gebruik van beroepsmogelijkheden vermeden. In dit verband verwijst de SERV naar zijn advies van 10 juni 1998 inzake het milieuvergunningsbeleid, waarin terzake vijf voorstellen worden geformuleerd, met name: - de beroepen moeten gemotiveerd zijn; - enkel personen die tijdens het openbaar onderzoek gereageerd hebben, mogen beroep aantekenen, tenzij er nieuwe elementen zijn; - een verhoging van de dossiertaks, die eventueel kan teruggestort worden als het beroep terecht bleek; - adviesverlenende instanties kunnen niet in beroep gaan als hun argumentatie in eerste aanleg gevolgd is; - meer algemeen dienen voorzieningen voor conflictbeheersing uitgewerkt.