Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1999 2000 26 352 Contourennota modernisering rechterlijke organisatie Nr. 24 BRIEF VAN DE MINISTER EN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 3 april 2000 Inleiding Op 17 december 1998 hebben wij de nota rechtspraak in de 21e eeuw aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstuk 26 352, nrs. 1 en 2). In deze contourennota voor de modernisering van de rechtspraak is toegezegd (bladz. 6) nog terug te komen op de positie van de beheerinfrastructuur van de rechterlijke organisatie. Met deze brief doen wij deze toezegging gestand. De achtergrond is de volgende. De rechtspraak en het Openbaar Ministerie (OM) delen een beheerinfrastructuur. Thans ressorteert deze infrastructuur nog direct onder het ministerie van Justitie en wordt apart van de rechtspraak en het OM bekostigd. Dit verhoudt zich slecht met de invoering van integraal management binnen de rechtspraak en het OM en het opheffen van de scheiding tussen beleid en beheer. Als logisch verlengstuk van de plannen in de contourennota zullen de rechtsprekende macht en het OM zelf verantwoordelijk worden voor deze beheerinfrastructuur en deze rechtstreeks gaan bekostigen. Doel van deze brief Al bij de invoering van de bestaande structuur op 1 januari 1998 heeft de vorige minister van Justitie aangegeven dat de aparte relatie tussen het ministerie en de infrastructuur een tijdelijke is, totdat er duidelijkheid is over de veranderingen binnen de rechtspraak. Inmiddels is deze duidelijkheid er. De rechtsprekende magistratuur heeft zich uitgesproken vóór een bestuur van het gerecht dat integraal verantwoordelijk is voor de bedrijfsvoering. Verder zal binnenkort het wetsvoorstel tot instelling van een Raad voor de rechtspraak worden ingediend. Er van uitgaande dat dit wetsvoorstel wordt aangenomen is ook de tijd gekomen om te besluiten over de te volgen koers met de beheerinfrastructuur. Doel is de beheerinfrastructuur financieel te ontvlechten en bestuurlijk onder de verantwoordelijkheid te brengen van de rechtspraak en het OM. KST44984 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 2000 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 26 352, nr. 24 1
Deze brief geeft in hoofdlijnen de weg aan die wij volgen om dit doel te bereiken. Een implementeerbare visie Voor het bepalen van deze weg hebben we gebruik gemaakt van een tweetal adviezen. Als eerste noemen we het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar de bedrijfsvoering van de rechtspraak (kamerstuk 26 689 nr. 1) van juli 1999. In dit rapport wordt een krachtig pleidooi gehouden vóór een structuur waarin het gerecht en het parket verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het beheer en daarvoor ook de middelen ter beschikking hebben. Wij zien dit advies als een ondersteuning van ons streven binnen een beperkt aantal jaren dit te realiseren. Parallel aan het Interdepartementaal Beleidsonderzoek heeft een werkgroep, bestaande uit leden van de rechterlijke macht en justitie ambtenaren, nader onderzocht hoe in de nieuwe verhoudingen het beheer professioneel en efficiënt kan worden georganiseerd en wat dit betekent voor de besturing van de beheerinfrastructuur. In een uitgebreide consultatieronde heeft de werkgroep de ontwikkelde visie besproken met het veld van de rechterlijke organisatie om een beeld te krijgen hoeveel draagvlak er is voor veranderingen. Medio oktober 1999 is het advies van de werkgroep gereed gekomen en hebben wij onze gedachten kunnen bepalen. Dit heeft geleid tot een concept van deze beleidsbrief die wij medio december voor een finale reactie en advies aan het veld van de rechterlijke organisatie en de medezeggenschapsorganen hebben voorgelegd. Uit deze reacties en adviezen blijkt brede steun voor het veranderingstraject dat wij willen inzetten en hieronder zullen toelichten. Inhoud In deze brief beschrijven wij eerst kort welke voorzieningen onder de beheerinfrastructuur zijn begrepen. Vervolgens schetsen wij de beheersstructuur die we uiteindelijk voorstaan. Als laatste gaan we in op het implementatietraject: de weg die we volgen om de gewenste situatie te bereiken. Korte beschrijving taken beheerinfrastructuur De beheerinfrastructuur bestaat uit arrondissementale voorzieningen, een aantal landelijke diensten en enkele activiteiten die bij de directie Rechtspleging van het departement zijn ondergebracht. De begroting 2000 voor de gemeenschappelijke beheerinfrastructuur bedraagt f 526 mln., waarvan 165 mln. personeelsuitgaven. In het arrondissement maken de gerechten en parketten gebruik van een gemeenschappelijke stafdienst. In deze stafdienst zijn functies ondergebracht op het gebied van personeel, financiën, huisvesting, automatisering en een aantal facilitaire functies met bijbehorende exploitatiebudgetten. Op landelijk niveau is een aantal diensten voor de rechterlijke organisatie werkzaam. Het gaat daarbij ondermeer om centrale automatiseringstaken, opleidingen, doorlichtingsonderzoeken en gespecialiseerd advieswerk. Al deze voorzieningen en de huur van gebouwen worden op het moment nog direct bekostigd en beheerd vanuit het ministerie. De organisatie van het beheer in de toekomst Wezenlijk in de toekomstige verhoudingen is dat de rechtspraak en het OM bestuurlijk zelfstandig van elkaar kunnen functioneren. Dit betekent niet dat de rechtspraak en het OM op beheersgebied niet meer kunnen samenwerken. Het betekent wel dat de beheersverantwoordelijkheden Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 26 352, nr. 24 2
van de rechtspraak en het OM duidelijk worden afgebakend. Deze afbakening gebeurt langs de volgende lijnen: Beheersrelatie minister Raad / College Het ministerie heeft in de toekomst geen directe beheers- of verantwoordingsrelatie meer met een gerecht of een gemeenschappelijke stafdienst en treedt op dit punt derhalve terug. De toekomstige Raad voor de Rechtspraak (de Raad) respectievelijk het College van Procureurs Generaal (het College) worden verantwoordelijk voor de organisatie van het beheer binnen de eigen sector en ontvangen de bijbehorende middelen. In het geval van de rechtspraak zal wettelijk wordt vastgelegd welke beheersbevoegdheden worden overgedragen aan de Raad en het bestuur gerechten en welke de minister behoudt. Wij komen hierop terug bij de behandeling van de betreffende wetsvoorstellen. In het geval van het OM is sprake van een mandaat en blijft de minister volledig beheersverantwoordelijk. Maatwerk voor de landelijke diensten Een aantal landelijke diensten, die thans onder het ministerie ressorteren, heeft geen relatie of een bijzondere relatie met de rechtspraak en het OM. Wij noemen de registratiekamer, het secretariaat Commissie Gelijke Behandeling en de Centrale Justitiële Documentatie. Deze landelijke diensten zullen apart van de rechtspraak en het OM ten opzichte van het ministerie worden gepositioneerd. Voor de volledigheid merken wij op dat hetzelfde zal gaan gelden voor de Hoge Raad. Dit college zal niet onder het toezichtsbereik van de Raad voor de Rechtspraak gaan vallen. De toekomstige Raad en het College zullen hun toezichthoudende en ontwikkelingsrol op beheersgebied voor de sector waar moeten kunnen maken. Hiervoor zal een aantal taken, die thans door een landelijke dienst worden uitgevoerd of bij het ministerie zijn ondergebracht, worden gesplitst en bestuurlijk onder de directe verantwoordelijkheid worden gebracht van de Raad en het College. Het gaat daarbij om: de ontwikkeling van landelijke automatiseringssystemen; gespecialiseerd advieswerk over organisatieontwikkeling; doorlichtingsonderzoeken van gerechten respectievelijk parketten. Een tweetal beheerstaken kan onvoldoende efficiënt of professioneel lokaal worden gerealiseerd en zal dus worden geconcentreerd in een organisatie op landelijk niveau, die dienstverlenend is voor de rechtspraak en het OM als geheel. Het gaat daarbij om: een dienst voor de uitvoering van het beheer van de automatisering; een dienst voor centrale opleidingen (thans de Stichting Studiecentrum Rechtspleging). Genoemde twee landelijke diensten zullen door de rechtspraak en het OM worden bestuurd en bekostigd. Diversiteit in de lokale uitvoering van het beheer Het bestuur van het gerecht en het hoofd van het parket zijn binnen de door de Raad respectievelijk het College gestelde randvoorwaarden verantwoordelijk voor het uitvoeren van het beheer van hun eigen college/dienst en beschikken over de hiervoor noodzakelijke middelen. Het laatste betekent dat in de budgetten van de gerechten en parketten bedragen zijn opgenomen voor de uitvoering van het beheer. Binnen deze financiële begrenzing zal de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het beheer bij het bestuur van het gerecht en het hoofd van Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 26 352, nr. 24 3
het parket komen te liggen. Zij hebben de taak om het beheer passend bij de lokale situatie te organiseren. Dit betekent dat er zoals nu al zichtbaar is diversiteit zal zijn in de wijze waarop het beheer lokaal is georganiseerd. Het voorgaande kan betekenen dat het gerecht en het parket in een arrondissement over een aantal jaren op zakelijke gronden besluiten de samenwerking op beheersgebied te veranderen. Wij achten dit geen bezwaar op het moment dat het bestuur van het gerecht en het hoofd van het parket voor de lokale infrastructuur en de daar werkende mensen verantwoordelijk is. Bestuur lokale beheerorganisatie De gerechten en de parketten werken thans reeds op beheersgebied samen. De komende jaren zal dit het geval blijven, waarbij wel de invulling van de samenwerking lokaal verschilt. Deze invulling kan zo zijn, dat een gemeenschappelijke voorziening voor het beheer onderdeel gaat uitmaken van een specifiek gerecht of parket. Andere gerechten en/of parketten maken gebruik van de diensten van deze voorziening en betalen hiervoor aan het betreffende gerecht of parket. Een alternatief is, dat de lokale gemeenschappelijke beheerorganisatie een eigen entiteit behoudt. De leiding van de deelnemende gerechten en parketten vormt in dat geval het bestuur van dit gemeenschappelijke beheerorgaan en betaalt naar rato van de dienstverlening. Een ontwikkelingstraject Maatgevend is dat de veranderingen zorgvuldig en geleidelijk worden ingevoerd gelijk opgaand met de ontwikkeling van integraal management bij het gerecht en het parket. In de jaren tachtig en negentig is in de arrondissementen veel geïnvesteerd in huisvesting, automatisering en een gemeenschappelijke stafdienst die de gerechten en (het) parket ondersteunt bij de uitvoering van het beheer. Deze investeringen en de met mensen opgebouwde deskundigheid mogen en zullen niet verloren gaan. De implementatie: het project gemeenschappelijk beheer Projectonderdelen De implementatie van de veranderingen zal in een apart project «gemeenschappelijk beheer» gestalte krijgen. Over de voortgang van dit project zal de Kamer regelmatig worden geïnformeerd gelijk met de voortgangsrapportage over de projecten die in het kader van de Contourennota worden uitgevoerd. Het project zal uit een aantal afzonderlijke delen bestaan. Het belangrijkste deel is de omvorming van de lokale beheerorganisaties. Op de hoofdlijnen van dit deeltraject zullen wij hierna ingaan. Aparte deeltrajecten met eigen realisatiedata worden gestart voor de herpositionering of omvorming van de landelijke diensten, het aanpassen van de beheerstaken van het Parket Generaal en het ontwikkelen van de beheerstaken van de staf van de Raad. Het laatste zal zijn plaats krijgen in de algehele opzet van de staf van de Raad, zoals die in het gelijknamige contourennota project gestalte zal krijgen. Overgangsperiode 2000 2001 Wij willen de gerechten, parketten en de stafdienst binnen het arrondissement ruimte bieden ervaring op te doen met nieuwe werkwijzen en met de hiervoor beschreven toekomstige beheersverhoudingen. Dit nog voordat formele veranderingen worden aangebracht. Voorwaarde daarbij Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 26 352, nr. 24 4
is dat tot het moment van formele overdracht van de verantwoordelijkheid voor de lokale infrastructuur aan het bestuur van het gerecht respectievelijk het hoofd parket het huidige takenpakket van de stafdiensten grosso modo in tact blijft. Binnen de huidige regelgeving bedrijfsvoering hebben de gerechten en arrondissementale stafdiensten voldoende mogelijkheden (detacheringen, projecten) om andere werkwijzen en organisatievormen te beproeven. Onderdeel van deze ervaringsperiode is dat in de lokale begrotingscyclus voor het jaar 2001 de middelen voor de lokale beheerinfrastructuur op papier financieel worden ontvlochten naar de gerechten en de parketten. De beheerverantwoordelijken bij gerechten en parketten dienen per arrondissement met het jaarplan 2001 hiervoor een voorstel in, dat voldoet aan de uiterlijk mei 2000 door het ministerie aangegeven (in het project ontwikkelde) spelregels en vereisten. Een lokaal implementatieplan In 2001 wordt ervaring opgedaan met een structuur met twee geldstromen. De inzichten die hieruit komen worden door de beheerverantwoordelijken bij de gerechten en de parketonderdelen verwerkt in een implementatieplan per arrondissement voor de toekomstige lokale organisatie van het beheer en in een activiteitenplan hoe veranderingen worden gerealiseerd. Overdracht beheerverantwoordelijkheid gepland op 1 januari 2002 Het goedgekeurde implementatieplan vormt de basis voor de definitieve financiële splitsing van de lokale beheerinfrastructuur en de formele overdracht van de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de lokale infrastructuur aan de beheerverantwoordelijken van de gerechten en parketten per 1 januari 2002. Wij beogen dan ook de financiële ontvlechting in de verantwoordingssystemen en artikelstructuur richting de Tweede Kamer volledig zichtbaar te maken. Als sluitstuk van de operatie zien wij dat in de loop van 2002 in elk arrondissement een audit wordt gehouden naar de implementatie. Rechtspositionele aspecten Het hiervoor door ons geschetste traject is een proces, waarbij 1800 mensen van de arrondissementale stafdiensten, de landelijke diensten en de directie Rechtspleging van het ministerie zijn betrokken. Met hun belangen zullen wij zorgvuldig omgaan. De personele gevolgen zullen in een apart deelproject aandacht krijgen. Omdat het gaat om rijkspersoneel bij Justitie is hoofdstuk VII van het Algemeen Rijksambtenarenreglement en het daarop gebaseerde reorganisatiestatuut ministerie van Justitie 1998, alsmede het Flankerend Beleid ministerie van Justitie 1998, van toepassing. Met het oog op een goede afweging van de personele belangen zullen spelregels voor het feitelijk veranderingsproces worden gegeven. Financiële gevolgen De veranderingskosten zullen worden gefinancierd uit de middelen die beschikbaar zijn om de Contourennota uit te voeren en uit de reguliere budgetten. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 26 352, nr. 24 5
Ambitieus maar noodzakelijk Wij beseffen dat de tijdsplanning van het hiervoor beschreven traject ambitieus is, maar achten het desalniettemin van groot belang om de veranderingen de komende twee jaar te realiseren. Het is nodig om de mensen die het beheer binnen de rechterlijke organisatie uitvoeren duidelijkheid te verschaffen over de organisatie waarin zij werken. Het ligt daarmee aan de basis van professioneel en doelmatig beheer. Het is ook nodig om het concept van integraal management binnen de rechtspraak en het OM handen en voeten te geven. Het is tenslotte een onmisbare schakel in de toekomstige structuur voor de rechtspraak en een belangrijke afsluiting van de reorganisatie van het OM. De Minister van Justitie, A. H. Korthals De Staatssecretaris van Justitie, M. J. Cohen Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 26 352, nr. 24 6