2000 BIJLAGE van de notulen van de gemeenteraad van Helmond Nr. 179 Onderwerp: gemeentelijk prostitutiebeleid Helmond, 1 september 2000 Aan de gemeenteraad, Inleiding: Op 26 oktober 1999 heeft de Eerste Kamer der Staten-Generaal ingestemd met het wetsontwerp tot opheffing van het bordeelverbod. Dit voorstel treedt in werking op 1 oktober 2000. Als gevolg daarvan komen gemeenten voor de vraag te staan op welke wijze zij regulerend wensen op te treden ten aanzien van seksinrichtingen en escortbedrijven in hun gemeente. Er bestaat namelijk de mogelijkheid om een vergunningstelsel in het leven te roepen. Dit is neergelegd in het nieuwe artikel 151 a Gemeentewet dat bepaalt dat de raad op dit terrein verordenende bevoegdheid heeft. In de afgelopen tijd zijn van verschillende zijden initiatieven ondernomen om de gemeenten voor te bereiden op deze nieuwe taak. Zo is door de regiopolitie Brabant Zuidoost in 1998 de nota prostitutiebeleid aan de gemeenten aangeboden, heeft de VNG in 1999 een model verordening aangereikt en heeft het ministerie van Justitie het project Flankerend beleid opheffing bordeelverbod uitgevoerd. In de afgelopen maanden heeft een breed samengestelde ambtelijke werkgroep zich over deze problematiek gebogen. Feitelijke situatie in Helmond : Prostitutie kan in tal van vormen worden uitgeoefend en geëxploiteerd. In Helmond is noch sprake van raamprostitutie noch is sprake van (een gestructureerde vorm) straatprostitutie. Wel zijn er momenteel twee bordelen (Bakelsedijk 264 en Mierloseweg 116), één seksbioscoop(molenstraat 198) en vier escortbureaus. Bij escortbureaus moet gedacht worden aan telefonische bemiddeling, waarbij na een telefonische aanvrage de mannelijke of vrouwelijke prostitué(e) vanaf het huisadres gaat naar het door de klant opgegeven adres. Aan de buitenzijde van het pand waar het escortbureau is gevestigd is van deze activiteiten niets merkbaar. Daarnaast zullen er in Helmond ongetwijfeld zogenaamde thuiswerk(st)iers zijn: dat zijn prostitué(e)s die op hun woonadres klanten bedienen en dat al of niet met enige regelmaat doen. Feitelijk bestaat hiervan geen concreet beeld. Uit de geschetste situatie kan afgeleid worden, gerelateerd aan de situatie in andere vergelijkbare gemeenten, dat er sprake is van een beheersbare situatie. In het verleden heeft dat ten aanzien van de lokale bordelen ook geleid tot een impliciet gedoogbeleid. Overlast is in het verleden meermalen gemeld met betrekking tot het bordeel aan de Mierloseweg, ofschoon de bestuursrechter hiervan in een rechterlijke procedure niet overtuigd is geraakt. Dat wil overigens niet wil zeggen dat er geen sprake is van subjectief ervaren overlast. Direct omwonenden ervaren de aanwezigheid van bordelen als een aantasting van hun woongenot en zullen daar ongetwijfeld bij tijd en wijle overlast of hinder van ondervinden. De indruk bestaat overigens dat de bestaande bordelen zich enkel richten op de lokale markt en daarbij blijkbaar in een behoefte voorzien. Van gemeentewege zijn tot op heden geen regels gesteld met betrekking tot de exploitatie van de bordelen aan de Bakelsedijk en Mierloseweg. Deze vallen in planologisch opzicht onder het overgangsrecht. Verlening van een Drank en Horecavergunning, hetgeen formeel wel zou moeten, staat mogelijkerwijs haaks op de zedelijkheidseisen waaraan tot op heden krachtens deze wet moet worden voldaan. Naar de toekomst toe zal op dit punt wel regulerend moeten worden opgetreden. Wat de seksbioscoop aan de Molenstraat betreft, geldt dat deze formeel valt onder de Verordening op de sex-inrichtingen Helmond 1982. Dit betekent dat de rechthebbende vergunningplichtig is. Nu deze seksbioscoop onder de werkingssfeer komt te vallen van de voorgestelde Verordening op de Sexinrichtingen, Sekswinkels, Straatprostitutie e.d. Helmond 2000 kan naar de toekomst toe regelend worden opgetreden binnen een eigentijds kader.
2 Beoogde situatie na wetswijziging: De realiteit gebiedt te zeggen dat prostitutie in onze samenleving een realiteit is. Wel is het zaak middels beleid en regelgeving een zodanig kader te scheppen dat overlast, mistoestanden en uitbuiting, inclusief vrouwen- en mensenhandel vermeden worden. Ook zal er voor gewaakt moeten worden dat van het lokale beleid een aanzuigende werking uitgaat waardoor nieuwe vestigingen ontstaan of bestaande vestigingen sterk expanderen. Afstemming in regionaal verband is gewenst waarbij overigens verschillen tussen de steden en dorpen manifest zullen blijven. Bekend is inmiddels dat in de omringende gemeenten geen sprake is van prostitutie in seksinrichtingen. Toegespitst op het Helmondse betekent dit dat als uitgangspunt voor het te voeren beleid de huidige situatie genomen wordt. Straat- en raamprostitutie blijven verboden. Thuisprostitutie zal als verschijnsel voor blijven komen, doch is heel moeilijk traceerbaar en bovendien niet onder gemeentelijke regelgeving te brengen. Wat het bordeelbeleid betreft, willen wij het bestaande aantal van 2 bordelen handhaven. De reden daarvoor is dat het verleden heeft uitgewezen dat in Helmond hiervoor een lokale markt is. Voorts rechtvaardigt de verdere groei van onze stad handhaving van het huidige aantal van twee bordelen. Door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is gemeld dat een absoluut bordeelverbod niet door gemeenten ingesteld kan worden, omdat dit in strijd is met de vrije keuze van arbeid zoals neergelegd in artikel 19 derde lid Grondwet en artikel 1 van het Europees Sociaal Handvest. Met de keuze voor twee bordelen in Helmond mits men aan de vergunningseisen kan voldoen is nog niets gezegd over de locaties. In planologisch opzicht vallen beide bordelen onder het overgangsrecht. Dat geldt niet indien de bedrijfsvoering aanzienlijk van karakter verandert. Tegen afwijkend gebruik kan dan worden opgetreden. Ook bestaat de mogelijkheid om het afwijkend gebruik in overeenstemming te brengen met het bestemmingsplan. Maatschappelijke weerstanden tegen een bordeel kunnen dan geactiveerd worden. Overigens bestaat ook de kans dat planschadeclaims door omwonenden of belanghebbenden worden ingediend, als er een ander planologisch regime wordt vastgesteld. Datzelfde risico bestaat indien geopteerd wordt voor verplaatsing van een bestaand bordeel naar een nieuwe locatie. Dit punt is van belang omdat het bordeel aan de Mierloseweg, ook gezien de bestaande overlastklachten, niet optimaal gelegen is (zie paragraaf planologisch kader). Dat feit, de verwachting dat schaalvergroting op zal treden en daarmee de kans op verhevigde overlastklachten uit de omgeving hebben ons tot het voorlopig oordeel gebracht dat na inwerkingtreding van de verordening voor het bordeel aan de Mierloseweg bezwaarlijk een vergunning kan worden verstrekt. Als dat inderdaad het geval zal blijken te zijn, zijn wij bereid te bezien of elders buiten de bebouwde kom een nieuwe locatie voor een te vestigen bordeel kan worden gevonden. Bedrijfsvoeringsconcept: Bij de vormgeving van het toekomstig beleid is het van belang zicht te hebben op de intenties van de toekomstige exploitanten. Gesprekken zijn gevoerd met de exploitant van het bordeel aan de Mierloseweg en met een potentiële exploitant, die belangstelling toonde voor overname van het bordeel aan de Bakelsedijk. Laatstelijk is gebleken dat op dit tijdstip er geen bedrijfsactiviteiten plaatsvinden in dit pand, hetgeen overigens geen garantie is dat dat op 30 september aanstaande nog steeds het geval zal zijn. In theorie zijn er na afschaffing van het bordeelverbod twee bedrijfsvoeringconcepten mogelijk: voortzetting van de oude bordeelformule, waarbij aangenomen kan worden dat er sprake is van een arbeidsrelatie tussen prostitué(e) en exploitant én de constructie dat de prostitué(e) opereert als zelfstandig ondernemer en de exploitant slechts faciliteert (kamerverhuurbedrijf, horeca-exploitant, cateraar, dienstverlener). Beide constructies kunnen in theorie ook in de toekomst voorkomen. Ingeschat wordt dat de arbeidsrelatie evenwel onder druk komt te staan in verband met allerlei neveneffecten (Flexwet, Arbeidsomstandig- hedenwet). De tweede formule vraagt een meer bedrijfseconomische benadering omdat hierbij een bepaalde schaalgrootte noodzakelijk is Onbesproken is nog het verschijnsel escortbureaus. Reeds gememoreerd is dat deze bureaus in bestuurlijk opzicht nagenoeg ongrijpbaar zijn. Feitelijk zijn ze moeilijk te traceren. Er is geen sprake van overlast voor de omgeving. Er komen geen klanten aan huis. De vergelijking met een telefooncentrale dringt zich op. Ook de handhaafbaarheid is een groot probleem. Het is dan ook de
3 vraag of hiervoor een vergunningplicht in het leven moet worden geroepen. Dezerzijds wordt die vraag ontkennend beantwoord. Verordening: Na afschaffing van het bordeelverbod is regelgeving op lokaal niveau noodzakelijk om bestuurlijk te kunnen optreden. De gemeenteraad krijgt ten aanzien van dit punt verordenende bevoegdheid. Door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is een modelverordening aan de gemeenten aangeboden. Voorgesteld wordt deze verordening als beleidskader over te nemen met twee uitzonderingen. De eerste betreft het laten vervallen van een vergunningplicht voor escortbedrijven, waaronder in dit verband volstaan wordt: escortbedrijf: de natuurlijke persoon, groep van personen of rechtspersoon, die bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, prostitutie aanbiedt die op een andere plaats dan in de bedrijfsruimte wordt uitgeoefend. De tweede uitzondering op het de modelverordening betreft de introductie van een maximumstelsel voor seksinrichtingen. Hieronder wordt in elk geval verstaan een prostitutiebedrijf, waaronder begrepen een erotische-massagesalon, een seksbioscoop, seksautomatenhal, sekstheater of parenclub, al dan niet in combinatie met elkaar. Concreet betekent dit dat in dit beleidskader uitgegaan wordt van maximaal twee prostitutiebedrijven in Helmond Met betrekking tot de andere categorieën seksinrichtingen, zoals seksbioscoop, seksautomatenhal, erotische-massagesalon of parenclub geldt dat het maximum hiervan is vastgesteld op één. Als sprake is van een combinatie van seksinrichtingen, zal hiervan in de vergunning melding worden gemaakt en telt de aard van de seksinrichting mee bij de bepaling van het maximum voor de betreffende categorie. Dit betekent dat de exploitant van de seksbioscoop in de Molenstraat voor een vergunning in aanmerking kan komen, mits voldaan wordt aan de vereisten van de verordening. Planologisch kader: Vestiging van een seksinrichting zal getoetst moeten worden aan de ter plekke vigerende bestemmingsplan. Het feit dat nergens in Helmondse bestemmingsplannen seksinrichtingen geregeld zijn, zou kunnen leiden tot enige kwetsbaarheid met betrekking tot wilde vestigingen. Een quick scan heeft evenwel geleerd dat de circa 650 bestemmingsplannen in onze gemeente nagenoeg waterdicht zijn. De bestemmingen bedrijven, horeca, horeca 1 worden geacht voldoende sluitend te zijn. Om evenwel geen enkel risico te lopen hebben wij besloten te komen met een paraplubestemmingsplan waardoor ongewenste vestigingen van seksinrichtingen kunnen worden tegengaan. In ene later stadium zullen wij aan uw raad een ontwerp bestemmingsplan Administratieve Herziening Prostitutiebeleid voorleggen. Het vorenstaand betekent ook dat met betrekking tot een eventuele nieuwe vestiging van een prostitutiebedrijf passend binnen het maximumstelsel een bestuurlijke uitspraak gedaan moet worden waar dit wel toelaatbaar geoordeeld wordt. Dezerzijds wordt daarbij als ideaalplaatje gehanteerd dat het betreffende pand gelegen moet zijn aan een doorgaande weg, buiten de bebouwde kom, vrijstaand en niet in een woonomgeving. Dat vraagt dan in dat geval om een expliciete bestemmingsplanwijziging Wat de bestaande bordelen betreft, geldt dat deze onder het overgangsrecht vallen. Het is derhalve niet noodzakelijk deze positief te bestemmen. Indien er sprake is van een gebruik op een afwijkende schaal dan wordt dit niet langer gedekt door het overgangsrecht. Het gemeentebestuur staat daarbij voor de keuze optreden of legaliseren. Met betrekking tot het bordeel aan de Bakelsedijk geldt dat bij externe uitbreiding een bestemmingsplanwijziging noodzakelijk is. Wat het bordeel aan de Mierloseweg betreft, geldt dat een beperkte uitbreiding binnen het kader van het geldend bestemmingsplan is toegestaan, vallend onder het overgangsrecht. Hetgeen hiervoor is opgemerkt geldt ook voor de seksbioscoop aan de Molenstraat. Ook deze wordt geacht onder het overgangsrecht te vallen. Sekswinkels vallen planologisch onder het begrip detailhandel. De verordening kent hiervoor geen vergunningsysteem. Wel kunnen burgemeester en wethouders in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving verbieden zo n winkel te
4 exploiteren in aangewezen gebieden of delen van de gemeente. De motiveringsplicht ligt in deze situaties bij de gemeente. Zorg: Prostitutie is een kwetsbare bedrijfstak in die zin dat mensen die er werken dat lang niet altijd vrijwillig doen of beperkt zijn in de mogelijkheden om iets anders te gaan doen. Dat betekent dat toezicht noodzakelijk is om te voorkomen dat er sprake is van mensenhandel, minderjarige prostitué(e)s of illegale of uitgeprocedeerde vreemdelingen. Hiervoor is landelijke wetgeving vastgesteld. In de verordening is voor dit soort gevallen een imperatieve intrekkingsgrond van de verleende vergunning opgenomen. Dat betekent dat dan zonder nadere afweging onverwijld wordt overgegaan tot intrekking van de vergunning. Indien prostitué(e)s in loondienst zijn, is de Arbeidsomstandighedenwet van toepassing. Artikel 45 van die wet biedt de gemeentelijke wetgever de mogelijkheid om een aanvullende verordening vast te stellen. Rekening houdend met het beperkt aantal bordelen, de onduidelijkheid of wel voor het dienstverbandmodel gekozen gaat worden door de toekomstige exploitanten en de hieruit voortvloeiende bestuurslasten wordt mede gezien het ontbreken van klachten uit het verleden ervan afgezien aan uw raad op dit vlak op dit tijdstip nadere voorstellen te doen. Er is landelijk een discussie gaande over de vraag of de werkingssfeer van de Wet Arbeidsomstandigheden uitgebreid moet worden naar de zelfstandig werkende prostitué)e. Door de dienst Algemeen Welzijn zijn richtlijnen vastgesteld met betrekking tot de bijstandsverlening aan prostitué(e)s. Deze richtlijnen zijn voor uw raad in de visiekamer ter inzage neergelegd. Gezondheidszorg: Onderschreven wordt de noodzaak om voorlichting te geven aan de prostitué(e)s die in een Helmondse bordeel werkzaam zijn. Op grond van het besluit collectieve preventie volksgezondheid (Stb1992,569) heeft de gemeente op dit vlak een taak.ook controles zijn wenselijk, ofschoon deze geen enkel garanties vormen voor de bezoekers. Uit preventief oogpunt kan hiervan een positieve werking uitgaan. In verband met de wisselende populatie is een regelmatige frequentie noodzakelijk. In de vergunningvoorwaarden zal daarom ook worden opgenomen dat medewerkers van de GGD periodiek toegang dienen te krijgen voor het geven van voorlichting en dat de prostitué(e) s zich voorafgaand aan de start van hun werkzaamheden in Helmond bij de GGD dienen te melden voor een intakegesprek waar voorlichting gegeven wordt en waarbij betrokkenen op basis van vrijwilligheid afspraken kunnen maken voor een periodiek medisch onderzoek. Daarnaast zijn in regionaal verband door de GGD eisen geformuleerd voor een veilige bedrijfsuitoefening welke voorwaarden onderdeel zullen uitmaken van de te verlenen vergunning. Deze criteria zijn in de visiekamer ter inzage neergelegd. Toezicht: Introductie van een vergunningstelsel vraagt om een adequaat toezicht. Gezien de verschillende wettelijke regimes die van toepassing kunnen zijn (o.a. Wetboek van Strafrecht, Wet arbeid vreemdelingen, Vreemdelingenwet, Belastingwetgeving, Algemene Bijstandswet, Drank en Horecawet, Wet op de Ruimtelijke Ordening, Bouwverordening, APV Helmond 1978, Besluit Horeca-, recreatie- en sportinrichtingen) verdient het aanbeveling te opteren voor een gecoördineerde vorm van toezicht. Hierbij kan aangesloten worden bij de al bestaande gemeentelijke werkgroep pensions, aangevuld met medewerkers van landelijk werkende diensten. Periodieke controles op de naleving van de voorschriften zullen noodzakelijk zijn. Financiën: Uitvoering van de verordening veroorzaakt een aantal kosten, betrekking hebbend op de voorbereiding van de vergunningverlening en op het toezicht. De eerste categorie kosten kan in rekening gebracht worden middels leges bij te verlenen vergunningen. Dat geldt niet voor de kosten van toezicht. Op basis van een raming wordt ervan uitgegaan dat de kosten verbonden aan vergunningverlening ƒ3000,- bedragen. Aanpassing van de Legesverordening 2000 is daartoe
5 noodzakelijk. De aan het toezicht verbonden kosten zullen voldaan moeten worden uit de algemeen dienst. Deze kosten kunnen niet doorbelast worden. Punt van aandacht is nog de kosten die door de GGD Zuidoost-Brabant gemaakt zullen moeten worden in het kader van de uitvoering van deze verordening. De kosten voortvloeiend uit het geven van voorlichting over hygiëne en veiligheid aan de prostitué(e)s wordt uit het dienstbudget betaald. De kosten van individuele onderzoeken van de prostitué(e)s zijn voor henzelf; terwijl de kosten voor begeleiding en beoordeling van de Hygiëne en Veiligheid opgebracht zou moeten worden door de bordeelhouder. Uitgesproken is dat het wenselijk is dat prostitué(e)s zich periodiek preventief door de GGD laten onderzoeken. Daarvoor wordt door de GGD ook een aanbod gedaan. Dit kan evenwel niet als een verplichting worden opgelegd. Bestuurslasten: Ingeschat wordt dat in aanvang de bestuurslasten voortvloeiend uit de actieve gemeentelijke bemoeienis met het prostitutiebeleid vrij aanzienlijk zullen zijn. De grootste werkdruk zal komen te liggen bij de afdeling BJZ, die de vergunningverlening coördineert en die ook belast is met de vergunningverlening op grond van de Drank en Horecawet en de daaraan gerelateerde regelgeving (Overlastverordening en Verordening beperking horecabedrijven). Ook de kans op bezwaar- en beroepsprocedures in het kader van de vergunningverlening is reëel aanwezig. Ook uit de uitoefening van de toezichttaak vloeit een taakverzwaring voort voor het ambtelijk apparaat. Uitgaande van drie controles per jaar voor het toegelaten bordeel, inclusief voorbereiding en afhandeling kan de werkdruk voor de betrokken afdelingen en diensten (brandweer, SO/BZ, SO/GZ, AW/SZ, AW/JZ/BC, BO&C, Burgerzaken) berekend worden op 10 werkdagen per jaar. Per saldo leidt de invoering van deze verordening niet tot uitbreiding van de personeelsformatie. Toetsingskader: Na vaststelling van de Verordening op de Seksinrichtingen, Sekswinkels, Straatprostitutie e.d. 2000 zal ons college de uitvoering daarvan ter hand moeten nemen. Op grond van artikel van de verordening kunnen hiervoor door ons college nadere regels worden vastgesteld. Wij zijn voornemens daartoe ook over te gaan. In regionaal verband is daarvoor een concept opgesteld, dat wij met enige aanpassing ook voornemens zijn vast te stellen. Deze concept nadere regels hebben wij voor u in de visiekamer ter inzage gelegd. Wijze van besluitvorming: Bevoegd tot vaststellen van de Verordening op de Seksinrichtingen, Sekswinkels, Straatprostitutie e.d. Helmond 2000 is de gemeenteraad. Ingevolge artikel 3.2 Algemene wet bestuursrecht hebben wij het voorgestane beleid zoals neergelegd in deze ontwerp Verordening op de Seksinrichtingen, Sekswinkels, Straatprostitutie e.d. Helmond 2000 voor commentaar voorgelegd aan de huidige exploitanten van seksinrichtingen in Helmond. Tot op heden hebben wij geen schriftelijke reactie ontvangen. Wel zijn wij benaderd door omwonenden van de bordelen aan de Bakelsedijk en aan de Mierloseweg. Hun reacties en ons standpunt daarover hebben wij voor uw raad ter inzage gelegd. Tot slot: Resumerend stellen wij u voor in te stemmen met de Verordening op de Seksinrichtingen, Sekswinkels, Straatprostitutie e.d. Helmond 2000. Het advies van de commissie algemene en bestuurlijke aangelegenheden zal, na ontvangst, voor u ter inzage worden gelegd. Burgemeester en wethouders van Helmond, De burgemeester, Mr. W.J.B.M. van Elk. De secretaris, Mr. A.C.J.M. de Kroon.