Handreiking adresonderzoek LAA - juridische aspecten februari 2016 pagina 1
Wonen mensen waar ze zeggen te wonen? In 2014 bleek bij ruim 97 procent van de bewoners hun adres in de Basisregistratie Personen (BRP) wel te kloppen met de werkelijkheid. Maar met adresgerelateerde fraude zijn grote bedragen gemoeid en de overlast van verkeerde inschrijvingen is ook voor burgers groot. Het project Landelijke Aanpak Adreskwaliteit (LAA) richt zich op de verkeerde inschrijvingen in de BRP en het misbruik van diverse regelingen dat zo mogelijk wordt. Deze aanpak bevordert de uitwisseling van persoonsgegevens tussen verschillende instanties, om zo de kwaliteit van de BRP te verbeteren en eventuele adresgerelateerde fraude effectiever te kunnen aanpakken. Bij deze samenwerking kunnen juridische vragen opkomen zoals óf, waarom en tot hoe ver die uitwisseling geoorloofd is. Dat moet per geval worden beoordeeld, daar is geen algemeen ja of nee op te geven. Deze handreiking beschrijft de juridische basis voor die afweging. LAA werkt in opdracht van gemeenten Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het bijhouden van de gegevens van ingezetenen in de BRP. Het project LAA verwerkt persoonsgegevens namens en in opdracht van de colleges van B en W van de deelnemende gemeenten. Een gemeente sluit hiervoor een bewerkerovereenkomst met de Stichting ICTU, die de projectorganisatie voor LAA verzorgt. De gemeenten blijven dus zelf verantwoordelijk voor deze verwerking en ICTU maakt namens de deelnemers afspraken met gebruikers van de BRP over het leveren van gegevens. Deze afspraken komen terug in opeenvolgende addenda bij die bewerkerovereenkomst. Wettelijk kader: Wet BRP en Wbp Op veel manieren kan twijfel ontstaan aan de juistheid van een BRP- inschrijving: brieven die retour komen, boetes die niet kunnen worden geïnd, veel verhuizingen op één adres, enzovoort. Dan ontstaat de verplichting voor overheden om na te gaan of de inschrijving in de BRP wel klopt. Overheden die gegevens afnemen uit de BRP zijn namelijk wettelijk verplicht (op basis van artikel 2.34 lid 1 Wet BRP) om gerede twijfel over de juistheid als een terugmelding te rapporteren aan de gemeente. De gemeente kan zo eigen onderzoek doen en daarna de BRP corrigeren. De gemeenten en deze BRP- gebruikers zijn dus samen verantwoordelijk voor de kwaliteit van de gegevens in de BRP. Het delen en verwerken van persoonsgegevens vraagt om waarborgen op het gebied van de privacy. Naast de Wet basisregistratie personen (Wet BRP) is ook de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) relevant. De Wet BRP en hierop gebaseerde regelgeving kennen een strikt beschreven regime voor het registreren en verstrekken van persoonsgegevens uit die basisregistratie. Daarbuiten is de Wbp van toepassing, zoals bij het retour melden van extra informatie aan afnemers over de uitkomsten van een adresonderzoek. Extra betekent hier: niet alleen of en hoe een gegeven in de BRP werd gewijzigd vanwege de melding, zoals bedoeld in artikel 28 besluit BRP, maar ook waarom. De Wbp vormt zo als het ware een schil om de Wet BRP heen. De verplichting om gerede twijfel te melden biedt samen met artikel 8c en 8e Wbp de grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens in het kader van het project LAA. De gebruikers van de BRP hebben immers een plicht tot terugmelding van twijfels. Daaruit vloeit de taak voort van de gemeente om hier onderzoek naar te doen. Dat is dus een wettelijke verplichting (zoals bedoeld in artikel 8c Wbp), in combinatie met de gegevensverwerking die noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak (zoals bedoeld in artikel 8e Wbp). Deze artikelen in de Wbp bieden enerzijds gemeenten de grondslag om niet alleen de terugmelding af te handelen, maar ook extra informatie te vragen en te krijgen van BRP- gebruikers over regelingen die lopen op dat adres. Anderzijds bieden deze artikelen de BRP- gebruikers de grondslag om van gemeenten extra informatie te vragen en te krijgen over het gedane onderzoek. (Dat is de zogenaamde retourmelding, zie laatste paragraaf). Handreiking adresonderzoek LAA - juridische aspecten februari 2016 pagina 2
Naast de Wet BRP en de Wbp kunnen ook andere wetten van belang zijn. Zodra andere overheidsdiensten in het kader van adresonderzoek samenwerken met gemeenten, geldt ook hun eigen sectorale wetgeving (zoals politie, Belastingdienst, CJIB, sociale zekerheid, zorg en onderwijs). Suwinet- Inkijk UWV, SVB en gemeenten (met name Sociale Diensten), wisselen via Suwinet onderling gegevens uit op basis van de SUWI- regelgeving. De voorziening Suwinet- Inkijk biedt overheidsorganisaties de mogelijkheid om persoonsgegevens van burgers (die bij verschillende organisaties of basisregistraties zijn opgeslagen), te raadplegen in één webtoepassing. Artikel 62 Wet SUWI maakt de toegang tot (een beperkt deel van) Suwinet ook mogelijk voor andere dan de SUWI- partners. Ook gemeenten worden soms als niet- Suwipartij beschouwd, namelijk als het gaat om de uitvoering van andere taken die niet voortvloeien uit de SUWI wet- en regelgeving zelf. Hier ligt de basis voor de beperkte inkijk in Suwinet door de afdeling Burgerzaken van gemeenten. Burgerzaken kan zo beschikken over de contactgegevens uit de polisadministratie van het UWV. Hieruit blijkt bijvoorbeeld wie werkt of wie een uitkering ontvangt van uitkeringsinstanties. In de relatie met werkgevers en UWV kan een burger een ander (verblijf)adres gebruiken dan zijn inschrijvingsadres bij de gemeente. Burgerzaken mag de adresgegevens van het UWV alleen gebruiken voor het bijhouden van adresgegevens in de BRP. Burgerzaken kan ook aan andere partijen informatie vragen (zoals SVB, sociale diensten, Belastingdienst, Kadaster, DUO, RDW, RvIG of KvK): aanvullende contactgegevens, de samenstelling van het huishouden of andere informatie die relevant is voor de controle van de BRP- inschrijving. Onderzoeken met bijzondere persoonsgegevens Het zal kunnen voorkomen dat in het kader van het adresonderzoek gevoelige informatie wordt gebruikt. Op grond van de Wbp geldt hiervoor een restrictief regime. Deze bijzondere persoonsgegevens, zoals over de gezondheid, iemands afkomst (dat kan een rasgegeven opleveren) en strafrechtelijke informatie mogen niettemin worden gebruikt als daarvoor een uitdrukkelijke grondslag in de wet is. Het gaat om de volgende specifieke bepalingen uit de Wbp die het gebruik hiervan in het kader van een adresonderzoek doorgaans zullen rechtvaardigen: - Voor gezondheidsgegevens: de uitvoering van wettelijke voorschriften door het bestuursorgaan, (hier de gemeente) is voorzien als grondslag voor gebruik in artikel 21, lid 1 onder f, Wbp. - Voor gegevens over iemands afkomst: artikel 18, lid 1 Wbp betreft de identificatie van de betrokken burger. - Voor strafrechtelijke gegevens: politie, justitie en CJIB mogen op grond van specifieke sectorale wetgeving gegevens verstrekken volgens artikel 22, lid 1 Wbp. De aldus ontvangen gegevens mogen door de gemeente dan ook verder worden gebruikt. Bij terugmelding: twijfel gedoseerd motiveren Bij een terugmelding moet de gebruiker van de BRP wel de grond van de gerede twijfel meedelen, maar hij mag niet meer gegevens verstrekken dan nodig is voor het adresonderzoek. Deze privacybescherming is belangrijker naarmate een organisatie meer persoonlijke informatie over een burger beheert. Of en waarom er sprake is van gerede twijfel is een professionele inschatting van die BRP- gebruiker. Voor een eventueel adresonderzoek is het van belang ook informatie over de aard van de twijfel te geven, bijvoorbeeld de samenstelling van het huishouden of de soort en aantal van de toegekende toeslagen. Deze regelingeninformatie moet de BRP- gebruiker naar aard en omvang afstemmen op het door de gemeente in te stellen adresonderzoek. Het project LAA maakt deze afspraken op maat. Soms legt de aard van de extra persoonsgegevens eigen beperkingen op aan het verdere adresonderzoek. Sommige gegevens van politie of justitie, zoals niet- inbare boetes, mogen bijvoorbeeld alleen terechtkomen bij Handreiking adresonderzoek LAA - juridische aspecten februari 2016 pagina 3
de burger die het betreft en niet bij huisgenoten of medebewoners. In zulke gevallen moeten daarom al meteen nadere afspraken worden gemaakt over de wijze van verwerking van het signaal, opdat de vereiste vertrouwelijkheid in stand blijft. Waar mogelijk voorziet het project LAA daarin, zodat niet elke gemeente dit afzonderlijk hoeft te doen. De praktijk bij de gemeente: drie fasen Het onderzoek in het kader van adresgerelateerde fraude door gemeenten is het hart van de Landelijke Aanpak Adreskwaliteit. Aanleiding hiervoor zal gerede twijfel zijn bij een BRP- gebruiker aan de juistheid van een in de BRP geregistreerd gegeven. Dat onderzoek kent drie fasen: 1) Signaleren In het algemeen krijgt de gemeente op drie manieren signalen binnen die aangeven dat er iets mis is met de inschrijving van een burger op een bepaald adres: De gemeente ontvangt zelf signalen die vragen oproepen over een BRP- inschrijving: aan de balie, van andere gemeentelijke afdelingen dan Burgerzaken, uit tips, et cetera. Andere BRP- gebruikers dan de gemeente vermoeden dat een inschrijving niet klopt en geven dat door aan de gemeente(zij doen dat bij voorkeur via de digitale terugmeldvoorziening). Het project LAA verzamelt signalen, combineert die met andere bronnen, selecteert welke signalen een verhoogd risico van foutieve BRP- inschrijving kennen, verifieert welke regelingen van toepassing zijn en verstrekt de zo verrijkte informatie aan gemeenten voor adresonderzoek. Tijdens deze signaleringsfase staat een adres nog niet in onderzoek in de zin van de Wet BRP. Burgerzaken moet eerst inschatten welk gewicht het signaal heeft en beslissen wat een passend vervolg is. Navraag bij de burger zelf, in openbare bronnen en/of bij de betrokken instanties en gemeentelijke afdelingen is een filter om onnodig onderzoek te voorkomen. Is het een vergissing van de burger (vergeten verhuismelding), of wellicht een ambtelijke vergissing? Is er opzet in het spel, wil iemand onvindbaar worden of blijven (vanwege schulden, boetes, belasting of justitie)? Kan het zijn dat (schuld- )hulpverlening gewenst is? Lijkt het een moedwillig verkeerd adres vanwege regelingen, toelages (adresgerelateerde fraude)? 2) Onderzoeken Als duidelijk wordt dat er geen sprake is van een vergissing, zal de gemeente een adres in onderzoek nemen en dit aangeven in de BRP. De afdeling Burgerzaken zal aan andere afdelingen binnen de gemeente vragen welke belangen verder spelen op dat adres of over die persoon. Daarbij gaat het alleen om de vraag óf er bij andere diensten of afdelingen op grond van hun bevoegdheden een regeling van kracht is op dat adres/bij die persoon (en dus niet waarom, sinds wanneer of met welke bedragen). Als er gerede twijfel blijkt uit de verzamelde informatie over de juistheid van het woonadres is er voldoende aanleiding voor formeel adresonderzoek, zoals bedoeld in de Wet BRP. Elk adresonderzoek start met het maken van een aantekening daarvan in de BRP. Alle BRP- gebruikers krijgen daarvan bericht. Dat kan reden zijn voor acties aan hun kant met directe gevolgen voor de betrokken burger, zoals de opschorting van een toelage of toegang tot websites via DigiD. Als de gemeente op kantoor het signaal heeft gecontroleerd op actualiteit en volledigheid en ook aanleiding ziet voor controle ter plaatse, volgt een huisbezoek. De resultaten van het huisbezoek worden direct vastgelegd. In de praktijk combineren gemeenten een huisbezoek soms met zwaardere controles (bijvoorbeeld als ook sociale zaken vragen stelt) of service aan de bewoners. 3) Corrigeren, informeren en opvolgen Als het adresonderzoek daartoe aanleiding geeft, corrigeert de gemeente de inschrijving in de BRP. De burger wordt hierover geïnformeerd en ook alle gebruikers van de BRP krijgen bericht volgens artikel 28 besluit BRP, of gegevens in de basisregistratie werden gewijzigd vanwege een terugmelding, dan wel of zij in onderzoek zijn Handreiking adresonderzoek LAA - juridische aspecten februari 2016 pagina 4
gesteld. Zij verwerken die mutaties zelf in hun eigen regelingen. De gemeente kan behalve het doorvoeren van de correctie ook zelf organisaties informeren (of via het project LAA) over de uitkomst van het onderzoek. Dit ligt voor de hand ten opzichte van de gebruiker van de BRP van wie het eerste adressignaal kwam. Die kan daarmee bijvoorbeeld adresgerelateerde fraude opsporen en daarbij ook weer samenwerking met andere organisaties zoeken. Welke informatie daarbij gedeeld mag en moet worden, verschilt per situatie. Elke gebruiker zal vanwege privacyregels alleen die facetten gerapporteerd krijgen die betrekking hebben op de regelingen van de organisatie zelf. Volgorde van werken Het zorgvuldig omgaan met persoonsgegevens stelt eisen aan de gemeente die een adressignaal in behandeling neemt. Het Protocol adresonderzoek van BZK van 2013 werkt de juridische grenzen echter niet uit, ook de wetgeving is niet expliciet op dit punt. De Privacywijzer 2015 van het project LAA op Pleio- LAA bevat wel een checklist om mee na te gaan of aan alle privacy- aspecten is gedacht. Ook staan daar een operationele handreiking voor huisbezoek in het kader van LAA, een bronnenlijst met juridische vindplaatsen en een verklarende woordenlijst. Hier volstaan we met een beknopte lijst tips, op grond van de belangrijkste ervaringen uit de praktijk. a) Ga op basis van het signaal na of er wellicht sprake is van een vergissing of dat er opzet in het spel is. Vergeten verhuismelding wellicht? Neem eventueel eerst contact op met de instantie die het signaal aanleverde. b) Benader de burger met het vermoeden (door bezoek, per telefoon, e- mail of brief) en wijs op de plicht om aangifte te doen van adreswijziging (tenzij dat ander onderzoek verstoort). c) Raadpleeg het UWV, bijvoorbeeld via Suwinet- Inkijk, voor eventuele aanvullende contactgegevens die beschikbaar zijn in de Polisadministratie. Uit de aangifte loonbelasting kan een ander soms tijdelijk adres blijken, zoals voor medisch herstel of een postadres. d) Bepaal of, en zo ja welke andere afdelingen bevraagd kunnen worden. Binnen de gemeente mag informatie worden gedeeld, mits dat dienstbaar is voor het doel, namelijk het onderzoeken van de juistheid van de inschrijving op een bepaald adres. Het uitwisselen van informatie moet ook in redelijke verhouding staan tot het doel: dus niet meer dan nodig is voor deze verificatie. e) In het domein van gemeentelijke heffingen (het fiscale regime) mag informatie worden uitgewisseld over de samenstelling van het huishouden en het soort gebruik van de woning. f) Met de Sociale Dienst kan Burgerzaken informatie delen over de woonsituatie, de samenstelling van het huishouden en de arbeidsrelatie, maar verdere informatie is al snel te privacygevoelig. g) Het bevragen van hulpverlenings- en zorginstellingen luistert nauw, ook binnen het gemeentehuis (GGD, bureau leerplicht, schuldhulpverlening, afdeling WMO). Verblijfadressen of de actuele samenstelling van een huishouden moeten soms geheim blijven. Andere diensten kunnen Burgerzaken wel hun vermoeden melden dat een woonadres niet klopt. h) Er is reden voor onderzoek ter plaatse als: - redelijkerwijs getwijfeld mag worden aan juistheid of volledigheid van verstrekte gegevens, - de te verkrijgen informatie ook echt noodzakelijk is voor de vaststelling van de juistheid, - en deze niet op minder ingrijpende wijze kan worden verkregen (de subsidiariteit). i) Een echt huisbezoek met ook binnentreden door een toezichthouder is alleen mogelijk met - vrijwillig gegeven toestemming van de bewoner. Deze moet eerst goed geïnformeerd worden over de reden en het doel hiervan en over mogelijke consequenties van weigering. Meld aan het eind van het huisbezoek wat er wanneer met de informatie gebeurt en laat contactgegevens achter. j) Als een bewoner geen toestemming geeft, moet de onderzoeker buiten blijven staan. Hij kan de bewoners er wel op wijzen dat het gevolg kan zijn dat deze een oproep krijgt om naar het gemeentehuis te komen en verplicht is hieraan gevolg te geven, op straffe van een bestuurlijke boete bij niet nakoming hiervan. k) Strafvorderlijke bevoegdheden bij de opsporing van fraude vallen buiten dit bestek. Als een adressignaal aan andere diensten wordt overgelaten dan Burgerzaken, maak dan wel afspraken over de uiteindelijke afwikkeling in de BRP. Handreiking adresonderzoek LAA - juridische aspecten februari 2016 pagina 5
Een algemene aanbeveling aan elke gemeente: standaardiseer intern de werkwijze. Zo staat een gemeente het sterkst bij problemen in de uitvoering en in bezwaar- en beroepsprocedures. Het vervolg van een adresonderzoek Als Burgerzaken een BRP- registratie wijzigt krijgen alle gebruikers van de BRP daarover bericht. Vaak zal met name de oorspronkelijke bron van het signaal of terugmelding meer willen weten om zo nodig de toepassing van de eigen regelingen aan te passen. De gemeente kan meer informatie verstrekken (de retourmelding): bijvoorbeeld aantekeningen of het verslag van het onderzoek ter plaatse. De inhoud hiervan moet dan ook zijn afgestemd op de aard van het signaal dat is ontvangen: dus bijvoorbeeld bij veel huurtoeslagen op een adres de Belastingdienst informeren over de bewoners. Sommige overheidsorganisaties willen na het doen van een terugmelding een beslissing over de voortzetting van een regeling (een toeslag of een andere voorziening) kunnen nemen op basis van alleen de retourmelding. Dat kan invloed hebben op de manier waarop het adresonderzoek moet worden uitgevoerd. Van des te groter belang wordt dan, dat dit onderzoek genoeg bewijskracht oplevert. Dat betekent dat dan per soort adressignaal tevoren specifieke afspraken moeten worden gemaakt over de aard en omvang van de retourmelding. Februari 2016 www.ictu.nl/aanpakadreskwaliteit aanpakadreskwaliteit@ictu.nl 070 26 00 202 Handreiking adresonderzoek LAA - juridische aspecten februari 2016 pagina 6