Waar een wil is, maar geen weg Het Midden-Oostenbeleid van de Europese Unie Matthijs Veenendaal Sinds het aantreden van Benjamin Netanyahu als premier van Israël in 1996 en de daarop volgende verslechtering van de verhoudingen in het Midden-Oosten proberen de lidstaten van de Europese Unie (EU) meer invloed in de regio te verkrijgen. Europa was lange tijd bereid om met betrekking tot het vredesproces de Verenigde Staten de eerste viool te laten spelen en alleen op de achtergrond en op verzoek van de betrokken partijen een rol te vervullen. Nu blijkt dat de Verenigde Staten niet bereid of in staat zijn de onderhandelingen uit het slop te halen, vinden diverse Europese landen dat het tijd wordt dat de EU een meer vooraanstaande rol gaat spelen. Vooralsnog echter nog zonder veel resultaat, vooral omdat Israël en de Verenigde Staten helemaal geen behoefte hebben aan de bemoeienissen van de EU. Israël is van mening dat Europa veel te veel op de hand van de Palestijnen is en de Verenigde Staten zien niet graag dat hun invloed in de regio beperkt wordt door welke macht dan ook. Het is dan ook interessant om te bekijken of, en zo ja hoe, Europa meer op de voorgrond kan treden. Tradities Door hun militaire macht, nauwe banden met Israël en grote financiële en militaire steun aan de belangrijkste landen in het Midden-Oosten zijn de Verenigde Staten sinds het eind van de jaren zestig de belangrijkste externe macht in de regio. Niet alleen Israël profiteert van de Amerikaanse vrijgevigheid, ook diverse Arabische staten worden door de Verenigde Staten voorzien van grote financiële en militaire injecties. Door deze afhankelijkheid zien de belangrijkste landen in het Midden-Oosten de Verenigde Staten als het enige land dat vrede kan brengen. Na de val van de Sovjetunie hadden de Verenigde Staten geen rivaal meer in de regio en nam het belang van Amerikaanse hulp alleen maar toe. De Verenigde Staten verstrekken Israël jaarlijks voor drie miljard dollar aan militaire steun en voor 1,2 miljard dollar aan economische steun. Daarnaast gaat er twee miljard dollar naar Egypte, en ook Jordanië kan rekenen op forse ondersteuning. Door deze financiële verdeel-en-heers-politiek zijn de Verenigde Staten voor bijna alle landen in de regio van groot belang voor de interne stabiliteit. Zonder de Amerikaanse tegoeden zouden veel regimes in ernstige problemen kunnen komen. Europa speelde in het Midden-Oosten lange tijd een ondergeschikte rol en liet het voortouw (meestal vrijwillig) aan de Verenigde Staten. Na de oliecrisis van 1973 ging Europa over het algemeen wel een meer pro-arabische koers varen, maar was intern te verdeeld om haar invloed effectief te doen gelden. Na het einde van de Koude Oorlog en de Golfoorlog begon de roep om meer invloed in het Midden-Oosten sterker te worden. Door de ineenstorting van de Sovjetunie hadden velen in Europa het idee dat oplossing van het Palestijnse probleem en een blijvende vrede in de regio binnen bereik waren gekomen. Toch werd al snel duidelijk dat de EU nog weinig aanzien had in het Midden-Oosten. Bij de Madrid-conferentie van 1992 was de rol van de EU nog uiterst beperkt en mocht ze alleen na lang aandringen meepraten. Bij de ondertekening van de Oslo-akkoorden in 1993 was geen Europeaan (zelfs geen Noor) aanwezig. Zolang er nog duidelijk vooruitgang werd geboekt in het vredesproces kon men zich in Europa daar wel bij neerleggen. Dit veranderde na het aantreden van premier Benjamin Netanyahu in mei 1996. De wens van de Europese landen om intensiever bij het vredesproces betrokken te raken komt voort uit de algemene onvrede over het beleid van Netanyahu. Ook vóór zijn aantreden hadden 1
veel Europese regeringen al kritiek op de voortgaande bouw van nieuwe joodse nederzettingen in bezet gebied en vooral ook op de bombardementen van een VN-vluchtelingenkamp in Libanon (operatie Grapes of Wrath). Aangezien de toenmalige premier Peres één van de drijvende krachten achter de Oslo-akkoorden van 1993 was geweest, waren velen bereid hem het voordeel van de twijfel te geven. Netanyahu leek echter niet van plan de Oslo-akkoorden een succesvol vervolg te geven. Door de bouw van een tunnel onder een Arabisch heiligdom en de hernieuwde impuls aan de bouw van nederzettingen leek hij zelfs doelbewust van plan het vredesproces te laten sterven. Netanyahu is geen voorstander van de 'land voor vrede' politiek van zijn voorgangers Rabin en Peres. Het afgelopen jaar heeft Netanyahu zich niet bereid getoond belangrijke nieuwe concessies te doen en ook het akkoord van Wye Plantation was geen nieuwe doorbraak, vooral niet doordat hij al direct na de ondertekening allerlei bezwaren maakte en zich niet hield aan de gemaakte afspraken omdat volgens hem de Palestijnen niet aan alle voorwaarden voldeden. Door 'Wye' is echter wel voorkomen dat het proces volledig vastliep en zijn de partijen in ieder geval nog bereid om met elkaar te praten. Verhouding EU-VS De Europese onvrede over de Israëlische politiek heeft ook zijn weerslag op de transatlantische verhoudingen. De EU-lidstaten verwijten de Verenigde Staten dat ze te weinig doen om Israël tot concessies te dwingen. Hoewel president Clinton en minister van Buitenlandse Zaken Albright regelmatig hebben laten doorschemeren dat hun geduld met Netanyahu aan het op raken is en Israël zouden willen dwingen een meer constructieve bijdrage te leveren, zijn zij daar door de traditionele pro-israël houding van het Congres nauwelijks toe in staat. De macht van de Joodse lobby is nog steeds zo groot dat er weinig Congresleden te vinden zijn die zich openlijk voor een hardere opstelling ten opzichte van Israël durven uit spreken. Ook Clinton, en alle anderen die presidentiële ambities hebben, zijn zeer gevoelig voor de wensen van het American-Israel Public Affairs Committee (AIPAC), dat vele dollars te vergeven heeft. Tijdens de bijeenkomst in Londen met Netanyahu en Arafat in mei 1998 dreigde Albright de Amerikaanse voorstellen om het vredesproces los te trekken openbaar te maken, waardoor duidelijk zou worden dat vooral Israël niet bereid was concessies te doen. Zij zag hier echter vanaf nadat 81 senatoren een door AIPAC opgestelde petitie ondertekend hadden waarin de regering Clinton gevraagd werd dat niet te doen. Door zijn bezoek aan de Gazastrook na het ondertekenen van de 'Wye' akkoorden heeft Clinton wel laten merken dat hij sympathiek staat tegenover de aspiraties van de Palestijnen en zich niet door Israël de wet laat voorschrijven. Ook Clinton gaat echter nog steeds uit van het principe dat de landen zelf een oplossing moeten vinden en dat de Verenigde Staten alleen als bemiddelaar kunnen optreden en niet moeten pogen de vrede af te dwingen. De wens van de EU om Israël te dwingen concessies te doen vindt daardoor weinig gehoor in Washington. Dit betekent in feite dat Israël het tempo van het vredesproces kan bepalen. Israël is de belangrijkste militaire en economische macht in de regio en zal er niet makkelijk toe overgaan concessies te doen die de status-quo in haar nadeel veranderen. De dominante macht van de Verenigde Staten maakt het vrijwel onmogelijk dat Europese voorstellen die niet door Israël en de Verenigde Staten worden ondersteund succesvol zijn. Europa kan op dit moment dus niet veel anders doen dan de politieke overheersing van de Verenigde Staten te erkennen en proberen Washington te overtuigen van de juistheid van haar standpunten. De afgelopen twee jaar zijn de Europese landen daarom gedwongen geweest de rol van 'bad cop' te spelen en mochten de Verenigde Staten de 'good cop' spelen. Vanuit Europa wordt de zaak op scherp gesteld en daarna mochten de Verenigde Staten weer de rol van grote verzoener op zich nemen. Dit kwam duidelijk naar voren tijdens het bezoek van de Franse president Chirac aan Israël in oktober 1996 waarbij hij in conflict kwam met Israëlische veiligheidsfunctionarissen die wilde verhinderen dat hij met Palestijnen in 2
Jeruzalem zou spreken. Ook het bezoek van de Britse minister van Buitenlandse Zaken Cook aan de omstreden joodse nederzetting Har Homa in maart 1998 maakte wederom duidelijk dat bij de Europese landen grote onvrede heerst over het beleid van Netanyahu. Door ten opzichte van Israël een hardere lijn dan de Verenigde Staten in te nemen hopen de Europese landen het vredesproces uit het slop te trekken en een meer vooraanstaande rol te kunnen gaan spelen. Tot nu toe lijken deze pogingen echter averechts te werken. Israël is nog minder dan voorheen bereid de EU bij de vredesbesprekingen te betrekken en de Verenigde Staten tonen ook weinig begrip voor de Europese acties. De bezoeken van Chirac en Cook tonen aan hoe moeilijk het voor Europa is om een voet tussen de deur te krijgen zolang Israël en de Verenigde Staten dit tegenwerken. Zolang de Verenigde Staten niet bereid zijn Israël te dwingen meer concessies te doen en niet overduidelijk falen in hun pogingen het vredesproces los te trekken lijkt het vrijwel onmogelijk voor Europa een grotere politieke rol te spelen. Dit komt niet alleen door de afkerige houding van de Verenigde Staten en Israël ten opzichte van Europese bemoeienissen in de regio, maar ook door de interne verdeeldheid van de EU-lidstaten. Alhoewel er in 1996 een permanente EU-vertegenwoordiger voor het vredesproces werd aangesteld, blijven de meeste landen een eigen koers varen. Frankrijk is van mening dat Europa (en dan vooral Frankrijk) een grotere en duidelijk pro-arabische rol moet spelen. Traditioneel is Frankrijk geneigd zich tegen een te grote rol van de Verenigde Staten af te zetten. En hoewel Duitsland nu een assertiever buitenlands beleid lijkt te gaan voeren, zal dat ten opzichte van het Midden-Oosten waarschijnlijk voorlopig niet van de grond komen. Duitsland onderhoud traditioneel, evenals Nederland, nauwe banden met Israël en lijkt die niet in gevaar te willen brengen. Aan de andere kant staat Duitsland niet onsympathiek tegenover de wensen van de Palestijnen en wil het de Arabische wereld niet tegen zich in het harnas jagen. Daarom is Duitsland er voorstander van de coördinatie van het beleid aan de EU over te laten en zelf op de achtergrond te blijven. Groot-Brittannië is beducht voor een te grote Franse invloed op het buitenlands beleid van de EU en is traditioneel ook meer geneigd om de Verenigde Staten niet voor de voeten te lopen. De irritaties rond het bezoek van Cook aan Israël tonen echter wel dat ook Groot-Brittannië afstand neemt van het Amerikaanse beleid en de rol van Europa wil vergroten. Zolang de drie grote landen van de EU het niet eens kunnen worden zal er weinig veranderen en zal de politieke invloed bij de bilaterale onderhandelingen beperkt blijven. Ook in het belangrijkste forum waar Europa en de Verenigde Staten samenkomen, de NAVO, kunnen spanningen over het Midden-Oosten problemen opleveren. Binnenkort moeten er in het nieuwe Strategisch Concept knopen worden door gehakt over de vraag of de NAVO ook buiten het oorspronkelijke verdragsgebied moet kunnen optreden. Indien de EU en de VS duidelijk van mening verschillen over de te volgen koers in een voor alle betrokkenen zo belangrijke regio, kan dat de geloofwaardigheid van een assertievere NAVO ernstig schaden. Het is weliswaar niet te verwachten dat de NAVO een rol in het vredesproces zal gaan spelen, maar het kan wel tot gevolg hebben dat de lidstaten minder bereid zullen zijn om de NAVO voor internationale vredestaken in te zetten. Opties voor Europa De Europese landen zullen dus een andere manier moeten vinden om gehoord te worden. Aangezien de EU van groot economisch belang is voor de landen in het Midden-Oosten, ligt het voor de hand dat op dat gebied naar instrumenten wordt gezocht om de invloed te vergroten. Voor Israël is de Europese Unie de belangrijkste afzetmarkt en tegelijkertijd heeft het een groot handelstekort met de Unie. Daarnaast is de EU de grootste financiële donor van de Palestijnen. Europa verschaft 54% van alle steun aan de Palestijnse Autoriteiten, in totaal 1,5 miljard dollar tegenover 280 miljoen dollar door de Verenigde Staten. Het feit dat Arafat direct na het ondertekenen van de 'Wye'-akkoorden naar Wenen vloog, waar op dat 3
moment de regeringsleiders van de Unie vergaderden maakt duidelijk hoe belangrijk de steun van de EU voor de Palestijnen is. Een belangrijk instrument voor de EU om op termijn meer invloed op het vredesproces te krijgen kan het Euro-Mediterrane Partnerschap zijn, dat in 1995 in Barcelona werd opgericht. Dit initiatief heeft tot doel om de banden met de landen rond de Middellandse Zee aan te trekken en moet uiteindelijk, in 2010, leiden tot een vrijhandelszone. Hoewel het partnerschap niet specifiek bedoeld is om het vredesproces te bevorderen kan het daar wel een bijdrage aan leveren. Het is bijvoorbeeld het enige forum waar Israël en Syrië regelmatig met elkaar spreken en dat is op zich al een doorbraak. De oprichting van het partnerschap heeft echter weinig aandacht getrokken en heeft ook sindsdien nauwelijks de voorpagina's gehaald. Maar ook zonder media-aandacht kan het, indien het niet verzandt in bureaucratische regelgeving, een nuttig forum voor Europa zijn om haar invloed in de regio te vergroten. De EU heeft veel geld uitgetrokken om het Barcelona-proces tot een succes te maken: voor de komende vijf jaar is 7,5 miljard gulden beschikbaar gesteld en de Europese Investeringsbank zal een gelijk bedrag aan kredieten verstrekken. Om dit geld te verdelen sluit de EU met de betrokken landen Associatieakkoorden af. Het verdrag dat in 1995 met Israël werd afgesloten kan van invloed zijn op het vredesproces. In het verdrag staat bijvoorbeeld een bepaling over de 'oorsprong van producten'. Onder het Associatieakkoord vallen uit Israël afkomstige producten onder Europese, en daarom lage, invoerrechten. In een interne nota van mei 1998 stelt de Europese Commissie echter dat Israël die regel schendt doordat het ook producten uit Joodse nederzettingen in bezet gebied als 'made in Israël' exporteert. Dit mag volgens de Commissie niet, omdat de nederzettingen niet binnen de volkenrechtelijk erkende grenzen vallen. Daarbij komt nog dat Israël ook de Palestijnen, doordat zij geen eigen havens hebben en nauwelijks in staat zijn om buiten Israël om producten te exporteren, dwingt om producten als 'made in Israël' te exporteren. De EU hoopt dat, door te dreigen met sancties, Israël wat meer genegen zal zijn concessies te doen. Voorlopig is er echter alleen de dreiging van sancties en is het nog onduidelijk of de EU die ook werkelijk zal opleggen. Een andere mogelijkheid voor de EU om meer invloed op het vredesproces te krijgen is door regionale projecten (bijvoorbeeld op het gebied van waterbeheer) te ondersteunen. Om voor financiële hulp in aanmerking te komen moeten de landen eerst met elkaar tot overeenstemming komen. Multilaterale onderhandelingen op deelgebieden kunnen leiden tot meer begrip voor elkaars standpunten, ook op de belangrijke punten. Hierbij moet echter wel worden aangetekend dat er bij de ontvangende landen wel een duidelijke behoefte moet bestaan aan financiële ondersteuning. Indien dat niet het geval is zal de bereidheid om het compromis te zoeken niet veel groter worden. Deze behoefte bestaat duidelijk bij de Palestijnen en Jordanië, maar Israël en Syrië zijn veel minder afhankelijk van buitenlandse hulp. Israël is zelden bereid geweest om economisch belangen boven veiligheid te stellen en zolang de Verenigde Staten de geldkraan open laten staan zal er ook weinig noodzaak voor Israël zijn om zich toegeeflijker op te stellen. Indien multilaterale programma's succesvol willen zijn is het tevens noodzakelijk dat er op bilateraal niveau wel voortgang over de hoofdzaken wordt geboekt. Als de onderhandelingen tussen Israël en de Palestijnen vastlopen zal de bereidheid om op regionaal niveau tot afspraken te komen ook aanmerkelijk afnemen. Op het bilaterale proces heeft Europa echter weinig invloed en is het afhankelijk van de inspanningen van de Verenigde Staten. Daarom is het voor Europa van groot belang dat de Amerikaanse regering geen al te afwachtende houding inneemt. Conclusie Bijna alle Europese regeringsleiders zijn van mening dat Europa een belangrijkere rol in het vredesproces moet spelen. Iedere keer als Europa bij een nieuwe gespreksronde tussen Israël en de Palestijnen of andere Arabische staten er door alle betrokkenen angstvallig buiten wordt gehouden roept men in koor dat dit niet langer kan en dat de EU er de volgende keer wel bij moet zijn. Dit zal waarschijnlijk voorlopig niet gebeuren omdat Israël en de Verenigde Staten daar geen baat bij hebben en de Europese landen uiteindelijk toch weer te 4
verdeeld blijken te zijn om een krachtige, eensgezinde stem te laten horen. De EU komt niet geloofwaardig over als het zich overal mee wil bemoeien maar niet in staat is om voor meer dan een hervatting van de dialoog te pleiten. Als de Europese landen het eens kunnen worden over een gezamenlijke strategie en met constructieve plannen komen kan er een grotere rol voor hen weggelegd zijn. Maar tot het zover is zal het behelpen blijven en moet de EU er zich op richten om op de achtergrond mee te werken aan het vredesproces en eventueel economisch enige druk uit te oefenen. 1999 wordt een zeer belangrijk jaar voor het vredesproces en het is onduidelijk hoe het Midden-Oosten er over een jaar uitziet. Ten eerste zullen de verkiezingen in Israël moeten duidelijk maken of de harde lijn van Netanyahu wordt voortgezet of dat de 'land voor vrede'- strategie weer een kans krijgt. Daarnaast is het ook nog onzeker of Arafat in mei de onafhankelijke staat Palestina zal uitroepen. Als hij dat niet doet wordt zijn positie erg wankel en zal Hamas waarschijnlijk een veel militantere houding gaan aannemen. Zet hij wel door dan kan het vredesproces helemaal vastlopen. Ook het recente overlijden van koning Hoessein van Jordanië kan de stabiliteit in dat land en in de regio in gevaar brengen. Als de onderhandelingen helemaal vastlopen zal dat nadelige gevolgen hebben voor de invloed van de Verenigde Staten in de regio. Misschien dat er dan een grotere rol voor de EU is weggelegd, maar dan moet er wel een gezamenlijke strategie komen. Indien de lidstaten verdeeld blijven kunnen er vanuit Europa geen belangrijke nieuwe initiatieven komen en zal de rol van de EU beperkt blijven. Drs. M.A. Veenendaal is historicus. 5