Instrumentarium slim verdichten Pieter Jan DEFOORT Advocaat LDR Erkend ruimtelijk planner Kenniscentrum Vlaamse steden Brussel 16 maart 2015
I. PROBLEEMSTELLING 1. Doelstelling = toetskader voor vergunningsaanvragen 2. Vraag: wanneer een beleidskader of wanneer een RUP of stedenbouwkundige verordening? 3. Vertrekpunt: zonder gedetailleerd toetskader moet elke aanvraag worden getoetst aan de bestemmingsvoorschriften en aan de goede ruimtelijke ordening 2
INSTRUMENTEN RO Artikel 1.1.3 VCRO: De ruimtelijke ordening van het Vlaamse Gewest, de provincies en de gemeenten wordt vastgelegd in ruimtelijke structuurplannen, ruimtelijke uitvoeringsplannen en verordeningen. Indien een gemeentelijke overheid de ruimtelijke ontwikkelingsperspectieven van een bepaald gebied wenst te vrijwaren, dient zij daartoe de geëigende instrumenten aan te wenden, met name het opstellen van een ruimtelijk uitvoeringsplan als bedoeld in artikel 1.1.3. van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (RvS 19 maart 2012, nr. 218.530, Verhoeven). 3
INSTRUMENTEN RO De gemeenten kunnen hun bevoegdheid slechts uitoefenen conform de wettelijke en decretale regels waarbij hen die bevoegdheid wordt toevertrouwd. De gemeenteraad dient, wanneer hij het nodig acht een door de provincieraad vastgesteld RUP nader uit werken en te preciseren en bijkomende beheers en inrichtingsvoorwaarden op te leggen inzake de realisatie van een bedrijventerrein, de daartoe decretaal vastgelegde procedure te volgen, meer bepaald het vaststellen van een gemeentelijk RUP, conform de artikelen 2.2.13 ev. VCRO (RvS 29 februari 2012, nr. 218.240, bvba Landexplo Zele beroep tegen gemeenteraadsbesluit met voorwaarden voor de inrichting van een bedrijventerrein). 4
INSTRUMENTEN RO Een inrichtingstudie tot in of voorlichting van de vergunningverlenende overheid met het oog op het beoordelen van de vergunningsaanvraag in het licht van de bestemmingsvoorschriften strekt er niet toe een bijkomend, niet in artikel 3 DRO/artikel 1.1.3 VCRO voorzien, ordeningsinstrument te creëren, noch de inrichting van het gebied te delegeren aan andere besturen (vaste rechtspraak, bijv. RvS 3 juni 2010, nr. 204.647, nv De Jaegher; RvS 22 maart 2011, nr. 212.188, nv Beeckman De Neve) 5
II. TOETS AAN GOEDE RO Artikel 4.3.1, 2, eerste lid, 1 VCRO: Het aangevraagde wordt, voor zover noodzakelijk of relevant, beoordeeld aan de hand van aandachtspunten en criteria die betrekking hebben op de functionele inpasbaarheid, de mobiliteitsimpact, de schaal, het ruimtegebruik en de bouwdichtheid, visueelvormelijke elementen, cultuurhistorische aspecten en het bodemreliëf, en op hinderaspecten, gezondheid, gebruiksgenot en veiligheid in het algemeen, in het bijzonder met inachtneming van de doelstellingen van artikel 1.1.4
II. TOETS AAN GOEDE RO Artikel 1.1.4 VCRO: De ruimtelijke ordening is gericht op een duurzame ruimtelijke ontwikkeling waarbij de ruimte beheerd wordt ten behoeve van de huidige generatie, zonder dat de behoeften van de toekomstige generaties in het gedrang gebracht worden. Daarbij worden de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten gelijktijdig tegen elkaar afgewogen. Er wordt rekening gehouden met de ruimtelijke draagkracht, de gevolgen voor het leefmilieu en de culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen. Op deze manier wordt gestreefd naar ruimtelijke kwaliteit.
II. TOETS AAN GOEDE RO Wat de beoordeling van de goede RO betreft, dient de vergunningverlenende overheid op de eerste plaats rekening te houden met de ordening in de onmiddellijke omgeving. Deze beoordeling dient in concreto te geschieden en uit te gaan van de bestaande toestand. Al naar gelang de aard en de omvang van de aanvraag kan ook rekening worden gehouden met de ordening in een ruimere omgeving. De ordening in de ruimere omgeving is daarbij uiteraard minder doorslaggevend en mag er alleszins niet toe leiden dat de ordening in de onmiddellijke omgeving, die de plaatselijke aanleg het meest bepaalt, buiten beschouwing wordt gelaten (vaste rechtspraak)
II. TOETS AAN GOEDE RO Een toetsing aan de in de omgeving bestaande toestand houdt niet noodzakelijk in dat het geplande gelijk moet zijn aan het bestaande, doch wel dat het er verenigbaar mee moet zijn (RvVb 14 mei 2013, nr. A/2013/0229) Niet de vergunningstoestand maar wel de bestaande toestand is relevant bij de beoordeling (Rvvb 3 oktober 2012, A/ 2012/0393; RvVb 30 april 2013, nr. A/2013/0177; RvVb 25 juni 2013, nr. A/2013/0346)
Appartement in woonwijk?
Uitbreiding in de hoogte op industrieterrein met laagbouw?
II. TOETS AAN GOEDE RO Conclusie: Toets aan goede RO = trendscenario Vraag: Hoe naar een trendbreukscenario gaan? 12
III. TRENDBREUKSCENARIO Trendbreukscenario = afwijken van bestaande ordening: Ofwel meer bestemmingen of hoger/groter/denser, bouwen dan bestaande omgeving Ofwel minder bestemmingen of lager/kleiner/minder dens, bouwen dan bestaande omgeving Hoe? RUP (verordening) Beleidsplan Verschil tussen beide instrumenten? 13
IV. RUP Artikel 4.3.1, 2, eerste lid, 3 VCRO: indien het aangevraagde gelegen is in een gebied dat wordt geordend door een RUP, een APA/BPA of een verkavelingsvergunning worden de voorschriften geacht de goede RO weer te geven in zoverre dat plan of die vergunning voorschriften bevat die de aandachtspunten van de goede RO bevat. Ook stedenbouwkundige verordening 14
IV. RUP Groot verschil met vergunningverlening: RUP moet niet worden gedetermineerd door bestaande feitelijke of vergunningstoestand (vaste rechtspraak, bv. RVS 30 april 2010, nr. 203.481, NV Calodar). Artikel 4.3.2 VCRO: Een vergunning kan worden geweigerd indien de aanvraag onverenigbaar is met een voorlopig vastgesteld ontwerp van ruimtelijk uitvoeringsplan of van bijzonder plan van aanleg. Deze weigeringsgrond vervalt wanneer het plan geen bindende kracht heeft gekregen binnen de termijn waarbinnen het definitief kan worden vastgesteld.
IV. RUP Juridische kenmerken: Verordenende kracht (artikel 2.2.2, 1, vierde lid VCRO): verbindend voor zowel overheid als burger bij vergunningsaanvragen. Toets aan voorschriften kan volstaan voor beoordeling vergunningsaanvraag (indien voldoende gedetailleerd). Inbreuken op RUP s zijn rechtstreeks strafbaar (artikel 6.1.1, eerste lid, 2 VCRO). Idem voor stedenbouwkundige verordeningen. VCRO voorziet een hele reeks afwijkingsmogelijkheden van RUP s en verordeningen.
V. BELEIDSPLAN Artikel 4.3.1, 2, eerste lid, 2 VCRO: het vergunningverlenende bestuursorgaan houdt bij de beoordeling van het aangevraagde rekening met de in de omgeving bestaande toestand, doch het kan ook beleidsmatig gewenste ontwikkelingen met betrekking tot de goede RO in rekening brengen. Beleidsmatig gewenste ontwikkelingen vereist een beleid dat politiek bekend moet worden gemaakt. Een beleid verwerft een dergelijk openbaar karakter niet door het louter verwijzen naar een tweetal door het college bijgetreden bezwaarschriften, noch door een brief gericht aan één enkel persoon naar aanleiding van een (driepartijen)overleg (RvVb 27 augustus 2013, nr. A/2013/0511)
V. BELEIDSPLAN Artikel 2.1.2, 7 VCRO: de ruimtelijke structuurplannen vormen geen beoordelingsgrond voor vergunningsaanvragen. Een loutere verwijzing naar een GRS is geen wettige weigeringsgrond (RvVb 18 juni 2013, nr. A/2013/0331; RvVb 25 juni 2013, nr. A/2013/033) Een motief van goede RO dat ook in een GRS werd opgenomen, kan ook bij de beoordeling van het aangevraagde met de goede ruimtelijke ordening worden gebruikt als "beleidsmatig gewenste ontwikkeling", op voorwaarde dat dit motief op zichzelf kan staan en zonder dat rechtstreeks en louter wordt getoetst aan het structuurplan (RvVb 18 juni 2013, nr. A/2013/0331)
V. BELEIDSPLAN Artikel 4.3.1, 2, eerste lid, 2 VCRO biedt enkel de mogelijkheid om desgevallend rekening te houden met beleidsmatig gewenste ontwikkelingen doch dit artikel kan allerminst als een verplichting worden geïnterpreteerd (RvVb 24 april 2012, nr. A/2012/0156; RvVb 3 december 2013, A/2013/0725)
V. BELEIDSPLAN Juridische kenmerken: Niet verordenend (bijv. gemeentelijke beleidsplan is niet verbindend voor deputatie in een beroepsprocedure). Mag niet blind worden toegepast, in concreto beoordeling blijft steeds noodzakelijk. Inbreuken niet strafbaar. Geen afwijkingsregeling = paradox (beleidsplan strenger dan RUP over verordening?). Conclusie: Voordeel: flexibel instrument Nadeel: geen rechtszekerheid en gevaar voor willekeur
VI. RECHTSPRAAK BELEIDSPLAN (1) Uit deze parlementaire voorbereiding blijkt dat, los van de problematiek van de structuurplannen, een overheid die een welbepaald stedenbouwkundig beleid wenst te voeren, dit beleid vooreerst bekend moet maken. ( ) De Raad stelt overigens vast dat het principe, dat volgens de verwerende partij reeds lang wordt aangehouden in de gemeente Schoten, klaarblijkelijk nog steeds niet geresulteerd heeft in enig planinitiatief, noch wordt er voorgehouden dat deze beleidsvisie werd vastgelegd in een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan ( ) Hoe dan ook stelt de Raad vast dat het zogenaamd Zeurtcriterium een beleidslijn is die door de gemeente Schoten blijkbaar willekeurig werd toegepast en dat de verwerende partij de toepassing van dergelijke niet publiekelijk kenbaar gemaakte beleidslijn niet kan verantwoorden door te verwijzen naar beleidsmatig gewenste ontwikkelingen in de zin van artikel 4.3.1, 2 VCRO. Beleidsmatig gewenste ontwikkelingen zijn bovendien van die aard om toekomstige wijzigingen in een bestaande ordening teweeg te brengen en kunnen, naar het oordeel van de Raad, niet ingeroepen worden om een vroeger lokaal beleid te ondersteunen wanneer met betrekking tot dit lokaal beleid geen planinitiatief wordt genomen (RvVb 11 maart 2014, nr. A/2014/0175, p. 10). 21
VI. RECHTSPRAAK BELEIDSPLAN (2) Noch het beleidsplan van de open ruimte in de historische binnenstad, noch de aanbevelingen van het World Heritage Commitee en van de Unesco waarop de verzoekende zich beroept, hebben een verordenend karakter. Het vermelde beleidsplan is een louter beleidsdocument waarin de stad Brugge haar beleidsvisie over het betrokken voorwerp uiteenzet. Het aanvoeren van een schending van deze beleidsvisie kan niet tot de vernietiging leiden van de bestreden beslissing. Evenmin kan de argumentatie dat de stad Brugge best rekening houdt met de aanbevelingen van de Unesco leiden tot het onwettig bevinden van de bestreden beslissing (RvVb 18 juni 2013, nr. A/2013/0335, p. 27). 22
VI. RECHTSPRAAK BELEIDSPLAN (3) Ook de loutere verwijzing naar het standpunt van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Sint Gillis Waas, met name dat sedert jaar en dag ( ) ter hoogte van een overweg een bouwverbodzone van ten minste 2.00m (wordt) gehanteerd, vormt geen afdoende motivering. Deze beleidslijn wordt niet gestaafd en is klaarblijkelijk vooraf niet kenbaar gemaakt. De toepassing van een beleidsregel mag alleszins niet blind gebeuren en ontslaat de (betrokken)vergunningverlenende overheid niet van de plicht om ieder individueel geval op zijn eigen merites te beoordelen (RvVb 28 januari 2014, A/2014/0097, p. 16). 23
VI. RECHTSPRAAK BELEIDSPLAN (4) Met betrekking tot de richtnota bouwen en verkavelen oordeelt de Raad dat de verzoekende partij daarmee de verstedelijking op haar volledige grondgebied wil stroomlijnen en tracht garanties in te bouwen om nieuwe (meergezins)woningen te laten beantwoorden aan het karakter, de schaal en het gangbare materiaalgebruik binnen de gemeente. De richtnota is echter niet goedgekeurd door de deputatie, maar door de gemeente, zodat de juridische waarde ervan daarom dan ook te nuanceren is. Bovendien mag de toepassing van een beleidsregel alleszins niet blind mag gebeuren en ontslaat het de (betrokken) vergunningverlenende overheid niet van de plicht om ieder individueel geval op zijn eigen merites te beoordelen, zoals door de verwerende partij in de bestreden beslissing (RvvB 23 juli 2012, A/2012/0287, p.11). 24
Contactgegevens Pieter Jan Defoort LDR Advocaten Hertsbergsestraat 2/1, 8020 Oostkamp, 050/490.840 Kasteellaan 141, 9000 Gent, 09/234.29.16 pieterjan.defoort@ldr.be www.ldr.be 25