Brussel, 8 juli 2004 070804_JPM_Aanbeveling_Havenbeveiliging Aanbeveling van de Vlaamse Havencommissie over het voorstel van richtlijn van de Europese Commissie betreffende de verhoging van de veiligheid van havens
Inhoud 1. Inleiding... 3 2. Samenvatting van het voorstel van richtlijn... 4 3. Overzicht van knelpunten en aandachtspunten in de voorgestelde richtlijn... 6 3.1. De ontwerprichtlijn Havenbeveiliging bouwt voort op de verordening Beveiliging havenfaciliteiten... 6 3.2. De ontwerprichtlijn bevat zinvolle voorstellen tot betere coördinatie en overleg... 6 3.3. Niet alleen de havens, maar de volledige transportketens moeten beveiligd worden... 7 3.4. De beveiliging van havens als gehele gebieden stuit op praktische problemen... 7 3.5. Er is een duidelijke uitspraak nodig over de verdeling van de financiële lasten... 8 4. Conclusie... 10 2
1. Inleiding Op 10 februari 2004 lanceerde de Europese Commissie een voorstel van richtlijn betreffende het verhogen van de veiligheid van havens (COM(2004)76 def). Deze nieuwe richtlijn vormt een aanvulling op de reeds bestaande verordening betreffende de verbetering van de beveiliging van schepen en havenfaciliteiten (verordening (EG) nr. 725/2004). De voorgestelde nieuwe richtlijn breidt de beveiligingsmaatregelen van de verordening uit tot de gehele havenzone, zonder daarbij bijkomende verplichtingen op te leggen voor de zones (terminals) die reeds door de bestaande verordening worden gedekt. Er zijn dus in dit verband twee dossiers lopende: (1) de verordening 1 betreffende de verbetering van de beveiliging van schepen en havenfaciliteiten (verder verordening Beveiliging havenfaciliteiten genoemd). Deze verordening is definitief goedgekeurd en (2) het voorstel van richtlijn 2 betreffende het verhogen van de veiligheid van havens (verder ontwerprichtlijn Havenbeveiliging genoemd). Deze richtlijn bevindt zich in ontwerpfase. Deze aanbeveling gaat enkel over (2), de ontwerprichtlijn Havenbeveiliging. In punt 2 van deze aanbeveling wordt het voorstel van richtlijn samengevat. In punt 3 worden de knelpunten en aandachtspunten op een rij gezet en in punt 4 worden de conclusies van de Vlaamse Havencommissie geformuleerd. 1 Een verordening is de strengste vorm van wetgeving die gedetailleerde instructies bevat die van kracht zijn in de volledige Europese Gemeenschap en die direct bindend zijn voor de lidstaten. 2 Een richtlijn is een beslissing van de Europese Unie, die bindend is voor de Europese instellingen en de lidstaten en die geldt als een algemene instructie om een doel te bereiken. De manier waarop dit doel wordt bereikt wordt overgelaten aan de lidstaten. 3
2. Samenvatting van het voorstel van richtlijn Havens zijn knooppunten waar de verschillende vervoermodi samenkomen. De havens zijn essentiële schakels in de totale vervoersketen en verbinden de goederen- en passagiersstromen over zee en over land met elkaar. In dit kader spelen de havens een belangrijke rol in de nationale economieën. Terroristische aanslagen in havens kunnen dus resulteren in ernstige ontregelingen van de vervoerssystemen en een domino-effect veroorzaken op de industrie in de omgeving van de havens alsook schade berokkenen aan mensen in het havengebied en omwonenden. In deze context stelt de Europese Commissie voor om een algemeen beleid inzake de veiligheid van havens te ontwikkelen. Met hetzelfde doel voor ogen heeft de IMO (International Maritime Organisation) reeds een aantal maatregelen getroffen om de veiligheid van schepen en havenfaciliteiten te verbeteren door wijzigingen aan te brengen aan de SOLAS-conventie (Safety of Life at Sea) en door de ontwikkeling van de ISPS-Code (International Ship & Port facility Security). Die maatregelen werden door de Commissie overgenomen in de Verordening (EG) nr. 725/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de verbetering van de beveiliging van schepen en havenfaciliteiten. Een gezamenlijke IMO-ILO-werkgroep (International Maritime Organisation International Labour Organisation) heeft recent aan een gedragscode voor de beveiliging van de havens gewerkt (goedgekeurd op 21 mei 2004), doch deze gedragscode is niet juridisch bindend. Daarom werkt de Europese Commissie thans aan een eigen systeem om de veiligheid van de havens te verbeteren. Het voorstel van de Commissie vult de werkzaamheden van IMO-ILO aan. Verordening (EG) nr. 725/2004, de SOLAS-wijzigingen en de ISPS-Code hebben tot doel de maritieme veiligheid te verhogen door het ontwikkelen van veiligheidsmaatregelen betreffende schepen en havenfaciliteiten. Verordening (EG) nr. 725/2004 en de ISPS-code zijn enkel van toepassing op dat gedeelte van de haven dat het raakvlak schip-haven vormt, of is met andere woorden aan landzijde beperkt tot de terminals. Het voorstel van richtlijn betreffende het verhogen van de veiligheid van havens daarentegen heeft een dubbel doel: de veiligheid verhogen in die havenzones welke niet onder de Verordening (EG) nr. 725/2004 vallen en verzekeren dat ingevolge Verordening (EG) nr. 725/2004 uitgevoerde veiligheidsmaatregelen verhoogde veiligheid heerst in naburige havenzones. Het voorstel van richtlijn betreffende het verhogen van de veiligheid van havens schept geen nieuwe verplichtingen in de gebieden die al onder Verordening (EG) nr. 725/2004 vallen. 4
Met het voorstel van richtlijn betreffende het verhogen van de veiligheid van havens beoogt de Europese Commissie volgende doelstellingen te bereiken: Waarborgen en monitoren op communautair niveau van het bereiken van een voldoende niveau van havenveiligheid, door veiligheidsmaatregelen die van toepassing zijn op het schip/haven raakvlak aan te vullen en te ondersteunen; Zorgen voor geharmoniseerde implementatie en gelijke voorwaarden in heel de Europese Unie om geen verschillen in het leven te roepen voor de commerciële havengebruikers; Ervoor zorgen dat de nodige, op de hele haven van toepassing zijnde, veiligheidsmaatregelen zoveel mogelijk kunnen worden geïmplementeerd door te steunen op reeds bestaande instrumenten die zijn ingevoerd bij Verordening (EG) nr. 725/2004, en dat hiermee maximale veiligheidsresultaten worden behaald via minimale bijkomende lasten voor de havens. Het voorstel van richtlijn betreffende het verhogen van de veiligheid van havens werd op 10 februari 2004 door de Europese Commissie gelanceerd en op 12 februari 2004 aan het Europees Parlement en aan de Raad toegezonden. 5
3. Overzicht van knelpunten en aandachtspunten in de voorgestelde richtlijn 3.1. De ontwerprichtlijn Havenbeveiliging bouwt voort op de verordening Beveiliging havenfaciliteiten De havenautoriteiten en havenfaciliteiten zijn nog volop bezig met de implementatie van de verordening Beveiliging havenfaciliteiten. Deze werkzaamheden vergen intensief overleg, ingrijpende maatregelen en hebben een hoge financiële impact. De Vlaamse Havencommissie ondersteunt daarom het principe dat de nieuwe ontwerprichtlijn zoveel mogelijk voortbouwt op de structuren en instanties die reeds door Verordening 725/2004 in het leven werden geroepen. Bijkomende structuren en instanties zouden de werklast voor de betrokken partijen enkel maar verhogen, de coördinatie complexer maken en wellicht weinig meerwaarde bieden. Gegeven de bestaande werklast ten gevolge van de verordening Beveiliging havenfaciliteiten is de Havencommissie van mening dat bij voorkeur eerst duidelijkheid wordt bekomen over de werkbaarheid en de implicaties van de verordening Beveiliging havenfaciliteiten, vooraleer een stap verder wordt gezet met de invoering van de richtlijn Havenbeveiliging. 3.2. De ontwerprichtlijn bevat zinvolle voorstellen tot betere coördinatie en overleg De Vlaamse Havencommissie vindt dat de ontwerprichtlijn Havenbeveiliging zinvolle voorstellen bevat tot betere coördinatie en overleg: In overweging 8 wordt gesteld dat de verantwoordelijkheden op het gebied van havenbeveiliging duidelijk erkend moeten worden door alle betrokken partijen. De lidstaten houden toezicht op de naleving van de veiligheidsregels en stellen een duidelijke verantwoordelijke autoriteit aan voor al hun havens, keuren alle veiligheidsbeoordelingen en plannen goed voor hun havens, stellen veiligheidsniveaus vast en delen deze mede, zorgen ervoor dat de maatregelen goed worden doorgegeven, geïmplementeerd en gecoördineerd, en voorzien in het verhogen van de effectiviteit van veiligheidsmaatregelen en alarmering door middel van een informatieplatform binnen de havengemeenschap. Deze overweging bevat maatregelen die ook zeer nuttig toepasbaar zijn voor de implementatie van de verordening Beveiliging havenfaciliteiten. 6
In art. 9 wordt voorgeschreven dat er een havenveiligheidsfunctionaris moet worden aangesteld. Deze persoon zou ook goed geplaatst zijn om de verschillende veiligheidsplannen van de havenfaciliteiten op elkaar af te stemmen en hierin een coördinerende rol te spelen. Bovendien kan deze persoon ook fungeren als aanspreekpunt en tussenpersoon om concrete vragen met betrekking tot de beveiliging van bepaalde installaties voor te leggen aan de bevoegde overheid, zoals voorzien in de verordening Beveiliging havenfaciliteiten. Ook art. 10 kan leiden tot beter overleg en betere coördinatie. De oprichting van een comité voor havenveiligheid, waarin ook de diverse operatoren van een haven in vertegenwoordigd dienen te zijn, kan een zeer constructieve bijdrage leveren tot de communicatie en de uitwisseling van praktijkervaringen tussen de betrokken overheden en de privé-sector. De huidige ervaringen met betrekking tot de implementatie van de verordening Beveiliging havenfaciliteiten leren dat overleg en coördinatie absoluut noodzakelijk zijn om de beveiliging te realiseren zonder de werking van de havens te belemmeren. 3.3. Niet alleen de havens, maar de volledige transportketens moeten beveiligd worden De Vlaamse Havencommissie vindt de beveiliging van havens nuttig en nodig, doch is van mening dat de verhoogde veiligheid noodzakelijk is voor de gehele transportketen. Regelgeving die betrekking heeft op de gehele transportketen verdient de voorkeur boven een regelgeving die uitsluitend voor het havengebied geldt. Bovendien moet dergelijke regelgeving op mondiaal vlak worden uitgewerkt. De transportketen is zo veilig als de zwakste schakel; het is daarom weinig zinvol om containers in het havengebied permanent te beveiligen terwijl op het voor- en natransport geen gelijkwaardige veiligheidseisen van toepassing zijn. De Vlaamse Havencommissie vindt dat ernstig moet overwogen worden of op dit ogenblik wel stringente beveiligingsmaatregelen nodig zijn in de havengebieden, bovenop de terminals zelf, terwijl dergelijke maatregelen niet voor de rest van de transportketen van toepassing zullen zijn. 3.4. De beveiliging van havens als gehele gebieden stuit op praktische problemen Het toepassingsgebied van de ontwerprichtlijn wordt omschreven als volgt (art. 2 1): Deze richtlijn behelst veiligheidsmaatregelen die dienen te worden nageleefd door of van invloed zijn op mensen, infrastructuur en uitrusting, inclusief vervoermiddelen, in havens alsook in naburige gebieden waar deze een directe of indirecte impact hebben op de veiligheid in de haven. 7
In art. 2 3 wordt gesteld: De lidstaten stellen voor elke haven de grenzen vast voor de toepassing van deze richtlijn, in voorkomende gevallen rekening houdend met de informatie van de havenveiligheidsbeoordeling. Uit deze definiëring kan worden opgemaakt dat de lidstaten zelf het toepassingsgebied moeten afbakenen, en dat zij daarvoor ten minste gedeeltelijk een geografisch criterium moeten hanteren. Niettegenstaande er voor de Vlaamse havens voorlopige of definitieve afbakeningen van de havengebieden bestaan, is het gebruik ervan voor beveiligingsdoeleinden minder eenvoudig, omdat: Er zich in de havengebieden openbare wegen bevinden die niet uitsluitend een haveninterne functie hebben en die niet zomaar kunnen afgesloten worden; er zich in de havens nog woonkernen bevinden en gebieden met gemengde woon/havenfuncties. Bij de implementatie van de beveiligingsmaatregelen zal bijgevolg veelvuldig gebruik gemaakt moeten worden van een indeling van de havens in subgebieden, eventueel zelfs tot op het niveau van individuele terminals. Maar op deze maritieme terminals is de verordening Beveiliging havenfaciliteiten reeds van toepassing, waardoor mogelijk een overlapping van maatregelen ontstaat. Bovendien zorgt de geografische afbakening van de beveiliging van havengebieden voor een concurrentieel nadeel voor opslag- en distributiebedrijven die binnen de grenzen van het havengebied gevestigd zijn tegenover soortgelijke bedrijven die buiten het havengebied gevestigd zijn (en die buiten de beveiligingsmaatregelen vallen). Ook hier geldt de bedenking dat niet een afgebakend gebied maar een gehele vervoersketen moet beveiligd worden. 3.5. Er is een duidelijke uitspraak nodig over de verdeling van de financiële lasten Reeds van bij het begin van de implementatie van de maatregelen van de verordening Beveiliging havenfaciteiten werd het duidelijk dat de kostprijs van al deze maatregelen zeer hoog zouden zijn. Ook de ontwerprichtlijn Havenbeveiliging zal aanzienlijke kosten veroorzaken. In dit verband vindt de Vlaamse Havencommissie dat: De Europese Commissie een grondige studie moet laten uitvoeren over de kosten die uit de richtlijn zullen voortvloeien. 8
De Europese Commissie een duidelijk standpunt moet innemen over de wijze waarop de kosten verdeeld moeten worden tussen de privé-sector, de havenautoriteiten en de regionale, nationale en/of Europese overheden. Zonder duidelijke regels hieromtrent, die geldig zijn in alle lidstaten, ontstaat er een concurrentieverstoring tussen de lidstaten van de Europese Unie. Met dit aspect werd in de verordening Beveiliging havenfaciteiten geen rekening gehouden. De maatregelen ter beveiliging van gehele havens het algemeen belang dienen en dat de overheid in de financiering ervan een belangrijke rol moet spelen. Dit geldt ook voor de controles (bijv. de beoordeling van de havenveiligheidsplannen van de havenfaciliteiten) die de overheid moet uitvoeren. 9
4. Conclusie De ontwerprichtlijn Havenbeveiliging bevat zinvolle regels die zorgen voor een betere coördinatie van de implementatie van beveiligingsmaatregelen in de havens. Het feit dat wordt voortgebouwd op de verordening Beveiliging havenfaciliteiten vindt de Havencommissie positief. De Havencommissie geeft echter de voorkeur aan een timing die toelaat om eerst de maatregelen van de verordening Beveiliging havenfaciliteiten, en de implicaties daarvan, te evalueren. Voorts is de Havencommissie van mening dat er beter zou gestreefd worden naar een verbetering van de beveiliging van de gehele transportketen, in plaats van het toepassingsgebied te beperken tot uitsluitend de havengebieden. De Havencommissie constateert dat er praktische problemen kunnen rijzen bij de implementatie van de richtlijn, o.m. gegeven de uitgestrektheid van de Vlaamse havens en de aanwezigheid in het havengebied van woonkernen en openbare wegen die niet uitsluitend een havenfunctie vervullen. De Europese Commissie moet duidelijkheid scheppen over de omvang van de kosten die door de richtlijn worden veroorzaakt, over de wijze waarop deze kosten moeten worden verdeeld, en welke Europese ondersteuning hierbij kan worden gegeven. Zonder duidelijke regels hieromtrent, die geldig zijn in alle lidstaten, ontstaat er immers een concurrentieverstoring tussen de lidstaten van de Europese Unie. 10