kostenverhaal bodemsanering:kostenverhaal bodemsanering 04-12-2008 15:56 Pagina 7 Ten geleide De laatste jaren staat de sanering van ernstig vervuilde bodem door het ministerie van VROM volop in de belangstelling. In januari 2008 heeft de Tweede Kamer de financieel-juridische aanpak van de bodemsanering geëvalueerd. De Algemene Rekenkamer had in 2007 het bodemsaneringsbeleid van VROM tot 2015 kritisch doorgelicht. Met de parlementaire evaluatie en het Rekenkamerrapport is de discussie over de financiering van bodemsanering weer op de kaart gezet. Er is behoefte aan hernieuwing van het maatschappelijke debat tussen bedrijfsleven, overheid en politiek op dit terrein. Ook de wetenschap kan bijdragen leveren om een definitieve en gezamenlijke oplossing te vinden voor het omgaan met de bodemverontreiniging in ons land. Aan dit onderwerp hebben SenterNovem/Bodem+ en het tijdschrift TMA een congres gewijd op 22 mei 2008 in Het Spaansche Hof in Den Haag: Kostenverhaal Bodemsanering. De organisatie was in handen van Sdu Juridische Opleidingen; er waren 140 deelnemers. In dit boek vindt men de congresbijdragen van de sprekers, afkomstig uit de uit advocatuur, overheid en wetenschap, in uitgewerkte vorm opgenomen. Daarbij wordt de opbouw van het congres gevolgd, met een viertal delen: eerst een algemene probleemstelling, dan een juridisch-wetenschappelijke terugblik op de werking van het verhaalsinstrument in de praktijk; daarna volgt een vooruitblik op nieuwe juridische beleidsvragen vanuit het zich verder ontwikkelende kader EU-regelgeving en ten slotte een maatschappelijk-politiek debat over mogelijke alter natieve samenwerkings- en financieringsvormen in de toekomst. De stand van zaken bij bodemsanering Na Lekkerkerk ontstond begin jaren tachtig de noodzaak om de industriële erfenis van bodemverontreiniging krachtig aan te pakken. Al direct was duidelijk dat daar veel geld mee gemoeid zou zijn. De vervuiler betaalt, vonden het publiek, de politiek en de wetgever. Het bedrijfsleven vond echter dat de belastingbetaler de prijs voor het verleden moest betalen. Sindsdien heeft de overheid de sanering van ernstig vervuilde bodem op grote schaal ter hand genomen, waarbij getracht is om de kosten zo veel mogelijk op de vervuilers te verhalen door middel van een actie uit onrechtmatige daad. Het uitgangspunt was een gedeelde financiële verantwoordelijkheid van overheid en bedrijfsleven. Voor de meeste oude verontreinigingen heeft de rechtspraak van de Hoge Raad van 1992 en 1994 een streep door de rekening gehaald: bij verontreinigingen van vóór 1 januari 1975 werd op de Staat een zware 7
kostenverhaal bodemsanering:kostenverhaal bodemsanering 04-12-2008 15:56 Pagina 8 bewijslast gelegd met als gevolg dat bedrijven aan hun betalingsverplichting konden ontkomen. Daarop heeft de wetgever zich bij wetsherziening opnieuw over de aansprakelijkheid voor erfenisverontreinigingen uitgesproken (art. 75 Wbb). In arresten van 2001 en 2002 heeft de Hoge Raad met een zeer beperkte uitleg van de wetswijziging het instellen van verhaalsacties voor sanering van oud zeer wederom uiterst moeilijk gemaakt. Heeft het verhaalsinstrument dus gefaald? Hoe is het gesteld met de actie uit ongegronde verrijking, die in de schaduw van de onrechtmatige daad is opgeschoten als verhaalsactie? Het nemen van eigen maatschappelijke verantwoordelijkheid door het bedrijfsleven en het stimuleren van duurzame bedrijfsvoering in de toekomst zijn onderwerpen die de laatste jaren ook bij erfenisverontreinigingen steeds indringender aan de orde gesteld zijn, naast de aansprakelijkheidsvraag. De overheid zette daarbij de cofinanciering van saneringskosten door het bedrijfs - leven op de agenda. Het overleg met VNO/NCW en het MKB heeft geleid tot de Bedrijvenregeling, en de oprichting van Bodemcentrum, ingericht op de problematiek van het MKB. Wat de Bedrijvenregeling betreft is het laatste nieuws dat zich voor de sluitingstermijn van 1 januari 2008 circa 9.000 van de ooit becijferde potentiële doelgroep van 10.000 tot 12.000 bedrijven met een ernstige bodemverontreiniging hebben aangemeld. Daarvan dateren naar schatting krap 6.000 verontreinigingen van voor 1975. De minister heeft de Monitoringscommissie Evaluatie Bedrijven - regeling (MEB) in het licht van dit opvallende resultaat gedechargeerd. Voor het succes bij de verdere uitvoering is een draagvlak van gezamenlijke financiële en organisatorische verantwoordelijkheid noodzakelijk. De laatste jaren hebben zich ook nieuwe vragen aangediend. Het ministerie van VROM wil dat de spoedeisende locaties vóór 2015 zijn gesaneerd. Het nemen van eigen maatschappelijke verantwoordelijkheid en cofinanciering van saneringskosten staat daarmee opnieuw op de agenda. In 2007 had de Algemene Rekenkamer al een kritische terug- en vooruitblik op de financiering van de bodemsanering geworpen. De minister heeft zich in maart 2007 bij de voornaamste Rekenkamerbevindingen aangesloten en een brief over de belangrijkste thema s bij de voortgang bodemsanering toegezegd. Het ministerie heeft in het afrondend overleg met de Kamercommissie over de evaluatie in januari 2008, de volgende zaken aan de orde gesteld: de ontwikkelingen in de discussie met het bedrijfsleven over de financiering van de sanering van de historische verontreinigingen, en een haalbaarheidsonderzoek naar een alternatieve vorm van financiering (Fonds bodemsanering). 1 1 De Kamerbrief van 4 januari jl. (Kamerstukken II 2007-2008, 30 015, nr. 20) is in het Voortgangsoverleg van de Vaste Kamercommissie van VROM besproken op 17 januari 2008. Bij de januaribrief horen ook de evaluatiebijlagen Hoofdlijnennotitie Kostenverhaal 2007 (BLG14472) en Evaluatieverslag Kostenverhaal 2007 (BLG144173). 8
kostenverhaal bodemsanering:kostenverhaal bodemsanering 04-12-2008 15:56 Pagina 9 Hoe nu verder? Het blijft de vraag of en hoe de spoedeisende locaties vóór 2015 kunnen worden gesaneerd. Het RIVM heeft een studie gedaan naar de bodemsaneringsoperatie. Hierbij werden tijdelijke beheersmaatregelen aanbevolen om de doelstelling te kunnen halen. In zijn rapport van 2007 heeft de Algemene Rekenkamer hierop kritisch gereageerd, vanwege de hoge beheerskosten (20-30% saneringskosten) en het ontbreken van duurzaamheid. Ook de haalbaarheid van de 2015-doelstelling en het functioneren van provincies en gemeenten bij controle op locatie en de relatie tot ruimtelijke ontwikkeling vragen extra aandacht. Het ministerie heeft in aansluiting op de aandachtpunten in het Rekenkamerrapport een Bestuursconferentie belegd op 21 mei 2008, waarbij nieuwe afspraken met de bevoegde overheden gemaakt zijn. Op 8 september jl. heeft de minister over de uitwerking van het bestuursconvenant met de Vaste Kamercommissie overleg gepleegd. 2 Naast de bestuurlijke prioriteitstelling van de spoedeisende locaties moet er, om de 2015-doelstelling te kunnen halen, een tekort aan middelen worden overbrugd dat begroot is op 900 miljoen. Tegelijkertijd is het van belang dat de verhouding overheidsfinanciering/marktbijdrage verandert van 50-50% naar 25-75%. De grote vraag is waar die middelen vandaan gaan komen en of het juridisch instrumentarium van de Wet bodembescherming voldoende effectief kan worden ingezet om de bijdrage vanuit de markt, c.q. het bedrijfsleven in overeenstemming met de beleidsdoelstelling te laten toenemen. Hierbij moet onder ogen gezien worden welke methode van sanering verantwoord is, waarbij behalve vragen van efficiency en duurzaamheid, ook de aanvaardbaarheid van risico s voor ecosystemen en volksgezondheid de aandacht vragen. De financiering van de bodemsaneringsoperatie, het dreigende tekort van 900 miljoen, roept opnieuw de vraag op naar de vorming van een fonds, waaraan het bedrijfsleven zou bijdragen. Dit komt vooral door de gewenste toename van de bijdrage vanuit de markt. In het overleg van de minister met de Tweede Kamer is toegezegd dat de Kamer in de tweede helft 2008 nader wordt geïnformeerd over de uitkomsten van een haalbaarheidsonderzoek fonds bodemsanering. Bij een juridische beleidsevaluatie moet ook het civielrechtelijke instrument van kostenverhaal op grond van de Wet bodembescherming (art. 75) worden betrokken, zoals de laatste decennia toegepast. De vraag kan worden gesteld of er bruikbare alternatieven kunnen worden gevonden op bestuursrechtelijk of fiscaalrechtelijk vlak. Kortom, er moet lering getrokken worden uit twintig jaar ervaring met de Wet bodembescherming, waarbij juridische aansprakelijkheid en duurzaam onder nemen in de praktijk in het geding zijn. 2 Dit gebeurde aan de hand van het Jaarverslag 2007 en een voortgangsbrief (Kamerstukken II 2007-2008, 30 015, nrs. 24 en 27). 9
kostenverhaal bodemsanering:kostenverhaal bodemsanering 04-12-2008 15:56 Pagina 10 De parlementaire evaluatie van het verhaalsbeleid heeft tot dusver weinig aanleiding tot publieke discussie gegeven. Evalueren heeft als doel dat zowel overheid als bedrijfsleven lessen leren. Wat betekenen deze ervaringen voor het ontwikkelen van duurzame financieringsalternatieven in de toekomst? Op het congres kwam dit aan de orde in een paneldiscussie tussen vertegenwoordigers van bedrijfsleven en overheid, en congresdeelnemers. Een verslag hiervan is in dit congresboek opgenomen. Vragen die in dit boek aan de orde komen Hoe gaat het bodemsaneringsbeleid eruitzien in de periode tot 2015? Als de doelstelling van sanering van alle spoedeisende locaties niet haalbaar blijkt, is de tijdelijke beheersmaatregel dan een goed alternatief? Is fondsvorming een remedie om het financieringstekort op te lossen? Welke belemmeringen hebben in het verleden fondsvorming gedwarsboomd? Zijn er juist in de huidige tijd nieuwe trends en perspectieven waardoor fondsvorming ook in combinatie met de ontwikkeling van winstgevende ontwikkelingsprojecten nu meer kans van slagen biedt? Zijn er pilot-projecten aan te geven waarbij alternatieve manieren van lange-termijn-samenwerking, cofinanciering, synergie, technische innovatie en waardeherstel van de bodem in het kader van ruimtelijke ordening (gebiedsgericht beheer) tussen bedrijfsleven en overheden tot uitvoering komen waardoor met behoud van ieders maatschappelijke verantwoordelijkheid win-win-situaties ontstaan? Werd in het verleden het maximaal haalbare gedaan aan kostenverhaal, zoals het parlement beoogd heeft? Wat zal voor de toekomst de rol van het verhaalsinstrument in het geheel van het inmiddels uitgebreide instrumentarium kunnen zijn, mede gelet op de structurele verschuivingen in het bestuurlijke en financiële stelsel van de Wbb (decentralisatie; Meerjarenprogrammering; noodzaak tot gebiedsgericht beheer; enz.)? Heeft het civielrechtelijke instrument voldaan? Zijn er andere instrumenten nodig, uit bestuurs- of fiscaal recht? Het saneringsbevel heeft vrijwel geen toepassing gevonden, de saneringsplicht is nog maar net ingevoerd. Zal een gemengde toepassing van een uitgebreid juridisch instrumentarium meer effectief uitwerken op vergroting van de marktbijdrage? Ook als een basisconsensus over financiële lastenverdeling en gedeelde financiële verantwoordelijkheid tussen bedrijfsleven en overheid ontbreekt? Is er naast cofinanciering door het bedrijfsleven nog behoefte aan aansprakelijkheid voor bodemvervuiling, op grond van het Polluter Pays Principle? Zou duurzame financiële samenwerking tussen bedrijfsleven en overheid op basis van gemeenschappelijke verantwoordelijkheid onder de huidige omstandigheden niet meer kans hebben dan in het verleden? Om aldus Nederland met herstelprojecten van ruimtelijke bodemwaarde tot innoverende én winstmakende koploper in de wereld te maken? 10
kostenverhaal bodemsanering:kostenverhaal bodemsanering 04-12-2008 15:56 Pagina 11 Het congres was de vrucht van samenwerking tussen de kernredactie van TMA en SenterNovem/Bodem+ als opdrachtgever. Het initiatief vond onverkort steun bij de nieuwe directie Leefomgevingskwaliteit van VROM. Aan de redactie van dit congresboek hebben behalve ondergetekenden ook mr. W.Th. Braams en mr. E.H.P. Brans, beiden advocaat bij Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn, deelgenomen. De redactie spreekt de hoop uit dat met dit boek een bijdrage geleverd wordt om bevredigende antwoorden op bovenstaande vragen te vinden. Evalueren is mooi, maar dan moet er weer aan de slag gegaan worden. De tijd dringt. 15 oktober 2008 Den Haag, P.H. van den Brandhof SenterNovem/Bodem+ Rotterdam, J.M. van Dunné Redactie TMA 11