De re-integratiedoelstellingen van de sociale zekerheid

Hoofdstuk 3 De re-integratiedoelstellingen van de sociale zekerheid 3.1 Inleiding Of een trajectplan een geschikt instrument is om te gebruiken bij re-integratie hangt af van de doelen die je met de re-integratie van uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen nastreeft. De re-integratiedoelstellingen bepalen namelijk wanneer de re-integratie als effectief (economische rationaliteit) en efficiënt (wetenschappelijke rationaliteit) kan worden beoordeeld. De reintegratiedoelstellingen zijn om deze reden de tweede geschiktheidseis die in dit onderzoek wordt onderscheiden. Alvorens het instrument trajectplan op zijn geschiktheid om deze doelstellingen te realiseren kan worden beoordeeld, dient duidelijkheid te bestaan over de inhoud van deze doelstellingen. In dit hoofdstuk zal een antwoord worden gezocht op de vraag waarom de wetgever werk maakt van re-integratie, of te wel wat de doelstellingen zijn van de wetgever met re-integratie. De doelstellingen zullen achterhaald worden door middel van rechtshistorisch onderzoek. Om de doelen van de wetgever met re-integratie te achterhalen, zal onderzocht worden welke instrumenten de afgelopen decennia in de sociale zekerheidswetten zijn ingevoerd om de re-integratie van cliënten in het arbeidsproces te realiseren. Tevens zal worden onderzocht wat in de parlementaire geschiedenis van deze sociale zekerheidswetten over de noodzaak van de invoering van deze instrumenten is geschreven. Tot slot zal de literatuur die over het onderwerp re-integratie is verschenen, bestudeerd worden. De zoektocht naar de doelstellingen begint bij de allereerste sociale zekerheidswetten van Nederland waar re-integratiemaatregelen in zijn opgenomen en eindigt bij de sociale zekerheidswetten zoals we die nu (anno 2009) kennen. Besloten is om de wijze waarop en de redenen waarom werk wordt gemaakt van re-integratie, steeds voor een bepaald tijdvak te beschrijven. In paragraaf 3.2 worden de doelen die met re-integratie worden nagestreefd onderzocht voor de jaren 1901 tot en met 1945. Deze periode is gekozen, omdat in 1901 de Ongevallenwet (OW) werd aangenomen. In deze wet zijn de eerste maatregelen opgenomen gericht op de re-integratie van arbeidsongeschikten. 1945 is het eindpunt van deze periode en startpunt van de tweede periode die wordt beschreven (paragraaf 3.3). Het jaar 1945 markeert het einde van de

34 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN Tweede Wereldoorlog en kan worden gezien als het startpunt voor een periode waarin het sociale zekerheidsstelsel enorm wordt uitgebreid en andere redenen om werk te maken van re-integratie op de voorgrond gaan treden. De tweede periode loopt tot het jaar 1978. Dit jaartal is tevens het eerste jaar van de derde periode (paragraaf 3.4). Voor dit jaar is gekozen, omdat de uitbouw van het sociale zekerheidsstelsel dan ten einde is gekomen en men zich door de verslechterde economie genoodzaakt gaat voelen om het sociale zekerheidsstelsel te herzien. 1978 is ook het jaar dat de eerste nota van het kabinet verschijnt waarin de noodzaak om een volumebeleid te voeren ter sprake komt. De laatste periode loopt van 1990 tot 2009 (paragraaf 3.5). Het jaar 1990 is gekozen als startpunt van de laatste periode, omdat in dat jaar men zich realiseert dat de in de stelselherziening genomen maatregelen ontoereikend zijn om het groeiende volume van uitkeringsgerechtigden te stoppen. Lubbers spreekt in dit jaar met de zin Nederland is ziek het doorgedrongen besef uit. In paragraaf 3.6 wordt samengevat welke doelstellingen in de loop der jaren zijn nagestreefd met re-integratie en welke wijzigingen zich daarin hebben voorgedaan. Ook zal in worden gegaan op de vraag waarom de doelstellingen in de loop der jaren zijn gewijzigd en met welke instrumenten wordt getracht de beoogde doelstellingen te bereiken. De doelstellingen die met re-integratie worden nagestreefd, zullen in dit hoofdstuk worden onderzocht voor alle cliënten waarvoor de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid een re-integratietaak hebben. In de volgende paragrafen zullen de doelstellingen van het re-integratiebeleid van de arbeidsongeschikten en die van de overige werklozen apart worden behandeld. Dit omdat bij de reintegratie van deze twee doelgroepen andere problemen spe(e)l(d)en. Zo speelt anders dan bij de re-integratie van werklozen bij de re-integratie van arbeidsongeschikten de medische verzorging een belangrijke rol. Daarnaast heeft de samenleving niet altijd een rol in het arbeidsproces voor arbeidsongeschikten weggelegd gezien. Zo werden arbeidsongeschikten aan het begin van de vorige eeuw nog als onvolwaardigen betiteld. Onder werklozen worden in dit hoofdstuk niet alleen begrepen de personen die heden ten dage als werkloze werknemers in de zin van de WW zijn aan te duiden. Ook bijstandsgerechtigden vallen in dit hoofdstuk onder de werklozen. Dit omdat in het verleden de grens tussen de armenzorg en de werkloosheidsverzekering vaak is verschoven. De lezer dient zich er van bewust te zijn dat het onderscheid tussen arbeidsongeschikten en werklozen niet altijd een even scherp onderscheid is. Ook arbeidsongeschikten deden soms een beroep op de armenzorg en maken nu nog vaak aanspraak op een WWB-uitkering. Over re-integratie en de wijze waarop daar vroeger invulling aan werd gegeven, valt veel te vertellen. Met het achterhalen van de doelstellingen van re-integratie wordt slechts ten dele de probleemstelling beantwoord. Daarom kan in dit hoofdstuk niet aan alle getroffen re-integratiemaatregelen aandacht worden be-

DE RE-INTEGRATIEDOELSTELLINGEN VAN DE SOCIALE ZEKERHEID 35 steed. Beoogd wordt een overzicht van (een deel van) de getroffen maatregelen en de beweegredenen daarachter te schetsen. Om deze reden zal de geschiedenis van de arbeidsbemiddeling en de verplichte tewerkstelling niet in dit hoofdstuk worden behandeld. 76 Over re-integratie en de achterliggende doelstellingen van de daartoe getroffen maatregelen is eveneens veel geschreven. Dit hoofdstuk zal om voornoemde reden evenmin een uitputtend overzicht kunnen bieden van de literatuur die over het onderwerp re-integratie is verschenen. Tot slot een opmerking over het begrip re-integratie. In het inleidende hoofdstuk is aangegeven wat onder re-integratie moet worden verstaan. Daar is gesteld dat re-integratie de inschakeling van cliënten in het arbeidsproces is, alsmede het proces waarbij de uitvoeringsorganen de kansen op de arbeidsmarkt voor de cliënten bevorderen. Om de kansen van cliënten op de arbeidsmarkt te vergroten en hen aan een baan te helpen, worden re-integratievoorzieningen ingezet en andere maatregelen getroffen. De term re-integratie wordt nog maar een jaar of twintig gebruikt. 77 Zo werd er vroeger gesproken over rehabilitatie, revalidatie of arbeidszorg. De lezer moet zich er daarom bewust van zijn dat de maatregelen die in de komende paragrafen worden besproken, in beginsel de maatregelen zijn die we heden ten dage onder het begrip re-integratie zouden scharen. 3.2 Re-integratie van 1901 tot 1945 3.2.1 Arbeidsongeschikten De eerste socialeverzekeringswet voor arbeidsongeschikten was de Ongevallenwet (OW) van 1901. 78 De OW verstrekte een tijdelijke of een blijvende uitkering aan werknemers die een bedrijfsongeval hadden gehad en daardoor arbeidsongeschikt waren geraakt. De OW werd ingevoerd, omdat via privaatrechtelijke weg het voor de werknemer ondoenlijk was om zijn schade vergoed te krijgen. Werknemers die door een bedrijfsongeval arbeidsongeschikt waren geworden, moesten bewijzen dat de werkgever een onrechtmatige daad jegens hen had gepleegd. Zij dienden te bewijzen dat het ongeval had plaatsgevonden tijdens de arbeid en was te wijten aan de schuld van de werkgever of één van zijn ondergeschikten. Daar kwam bij dat werknemers in die tijd niet over de middelen beschikten om een civiele procedure te voeren. De meeste werknemers zagen om deze reden af van het instellen van een procedure. 79 De OW werd in 1921 aangepast. Vanaf dat jaar kon door de Rijksverzekeringsbank aan arbeidsongeschikten genees- en heelkundige behandelingen worden 76. Degenen die geïnteresseerd zijn in de geschiedenis van de arbeidsbemiddeling kan ik verwijzen naar de proefschriften van Van Bekkum 1996 en Van Gestel 1994. 77. Wanneer precies deze term in zwang is geraakt, is onduidelijk. Zie ook Noordam 1987, p. 7. 78. Stb. 1901, 1. 79. Zie Beekman e.a. 1919, p. 214 en Pennings 1990, p. 50.

36 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN toegekend. 80 Daarmee was de re-integratie van arbeidsongeschikten voor het eerst een wettelijke taak van de overheid. Feitelijk was de bemoeienis van de Rijksverzekeringsbank met de re-integratie van ongevalslachtoffers al eerder van de grond gekomen. De Rijksverzekeringsbank verstrekte reeds voor de opname van de re-integratiebepalingen in de OW prothesen aan ongevalslachtoffers. Dit kan dan ook als de eerste overheidsbemoeienis met de re-integratie van arbeidsongeschikten worden aangemerkt. 81 Vanaf 1921 bood de OW tevens aan arbeidsongeschikten de mogelijkheid om een opleiding te volgen. De bedoeling was dat een ongevalslachtoffer nieuwe bekwaamheden zou aanleren, zodat hij een ander beroep zou kunnen uitoefenen. Naast het vergoeden van de kosten van de opleiding kon de Rijksverzekeringsbank de kosten van onderhoud en huisvesting vergoeden die met het volgen van de opleiding gepaard gingen. In 1934 heeft de Rijksverzekeringsbank vastgesteld dat tussen 1922 en 1933 het volgen van een opleiding in totaal 161 keer is toegewezen. Van de 161 gevallen waren op dat moment nog 37 in opleiding, 64 waren voor de opleiding geslaagd en 60 hadden de opleiding afgebroken. Van grootschalig gebruik van dit instrument was dus geen sprake. De Rijksverzekeringsbank was echter zeer tevreden over het percentage geslaagden. 82 De gedachte achter de toekenning van de verschillende re-integratievoorzieningen uit de OW was een verzekeringstechnische: schadebeperking. Voor de Rijksverzekeringsbank was het van belang dat de arbeidsongeschikte snel herstelde. Hoe sneller de uitkeringsgerechtigde zou herstellen, des te minder hoefde er uitgekeerd te worden. 83 Probleem bij het beperken van de schade was dat de ongevalslachtoffers op grond van de OW niet verplicht waren om mee te werken aan de voorzieningen. De voorzieningen werden bovendien slechts op aanvraag van het ongevalslachtoffer verstrekt. De OW werd vanwege de moeilijkheden die de werknemers ondervonden bij het verhalen van de schade als eerste door de wetgever ter hand genomen. In 1891 was door de regering in de troonrede reeds aangekondigd dat er ook sociale zekerheidswetten moesten komen voor de mensen die anders dan door een bedrijfsongeval arbeidsongeschikt waren geraakt. 84 In 1904 leidde dit tot de indiening van een wetsontwerp voor een Ziektewet (ZW). Op grond van deze wet konden werknemers die door ziekte hun arbeid niet konden verrichten een uitkering krijgen voor de duur van de ziekte. Het duurde tot 1930 voordat deze wet in werking trad. 80. Het was ook mogelijk om de kosten van een behandeling vergoed te krijgen. 81. Stratingh 1953, p. 113. 82. Stratingh 1953, p. 12 en Rapport Commissie van Rhijn 1946, p 263 en 264. 83. Noordam 2001, p. 130. Zie ook Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 31 en 141. Pennings wijst erop dat bij de behandeling van de OW in de Tweede Kamer genezing belangrijk werd gevonden, omdat hiermee kan worden voorkomen dat de getroffene een rentetrekker wordt. Zie Pennings 1990, p. 60. 84. Pennings 1990, p. 49.

DE RE-INTEGRATIEDOELSTELLINGEN VAN DE SOCIALE ZEKERHEID 37 De in 1930 ingevoerde ZW is voor de re-integratie van arbeidsongeschikten van geen betekenis geweest. Genees- en heelkundige behandeling werd niet op grond van deze wet verstrekt. In 1941 trad het ziekenfondsbesluit in werking dat wel in genees- en heelkundige behandeling voorzag. Vanaf dat jaar waren personen met een Ziektewetuitkering verplicht zich te verzekeren op grond van het ziekenfondsbesluit. Vanaf dat moment konden zij derhalve aanspraak maken op genees- en heelkundige behandeling, zij het op grond van het ziekenfondsbesluit. De ZW bevatte slechts één re-integratiebevorderende bepaling. Artikel 31 van de ZW maakte het mogelijk voor de werknemer die gedeeltelijk niet meer in staat was om te werken, vrijstelling te vragen aan de Raad van Arbeid voor de betaling van premies. De Rijksverzekeringsbank moest voor deze vrijstelling goedkeuring verlenen. Van deze vrijstellingsmogelijkheid is maar weinig gebruik gemaakt, omdat een werknemer hierdoor het risico liep dat hij in de toekomst zelf (gedeeltelijk) in zijn onderhoud zou moeten voorzien als hij ziek werd. 85 Ongeveer tegelijk met de ZW kwam de Invaliditeitswet (IW) tot stand. Deze wet verstrekte een uitkering aan werknemers die arbeidsongeschikt waren geworden, anders dan door een bedrijfsongeval. Ouderdom werd onder de IW ook als invaliditeit aangemerkt. De IW verstrekte daarom tevens een uitkering aan werknemers die de 65-jarige leeftijd hadden bereikt. Op grond van de IW kon verzekerden een geneeskundige behandeling worden aangeboden. Het motief om deze behandeling aan te bieden, was eveneens gelijk aan die van de OW: schadebeperking. 86 De behandeling kon voordat een werknemer aanspraak maakte op een uitkering al worden toegekend. De behandeling kon ook worden verstrekt, indien de werknemer een uitkering genoot. Dit om de arbeidsmogelijkheden van de betrokkene te behouden, te herstellen of te vergroten. De werknemers die een uitkering ontvingen, waren niet verplicht om mee te werken aan de voorgestelde behandelingen. Werkte de werknemer niet mee dan kon hij worden gekort op zijn uitkering. 87 De procedure die moest worden gevolgd alvorens een verzekerde gekort kon worden was geen eenvoudige. De Rijksverzekeringsbank kon de verzekerde pas korten, indien hij was uitgenodigd voor een hoorzitting en niet op de hoorzitting verscheen. Als de verzekerde wel op de hoorzitting verscheen, kon de verzekerde alleen gekort worden indien hij geen deugdelijke grond voor de weigering kon aanvoeren. Indien de verzekerde wenste dat een onderzoek werd gedaan naar de noodzaak van de voorgestelde maatregelen, was de bank verplicht hieraan mee te werken. De bank moest dan drie (nog niet eerder bij de zaak betrokken) geneesheren aanwijzen die dit onderzoek zouden moeten verrichten. Een meerderheid van deze geneesheren moest de voorgestelde maatregelen noodza- 85. Stratingh 1953, p. 114. 86. Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 33. Zie ook Groeneveld & Stemberg 1920, p. 13. 87. Zie Groeneveld & Stemberg 1920, p. 32, 173 en174.

38 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN kelijk achten, alvorens er een grond was om de verzekerde te korten of de verzekerde een termijn te stellen om mee te werken aan de maatregel. 88 Arbeidsongeschikten werden aan het begin van de vorige eeuw onvolwaardigen genoemd. Men achtte hen niet in staat om deel te nemen aan het arbeidsproces. De opstelling ten opzichte van de arbeidsongeschikten was wel aan het veranderen. Van particuliere zijde werd in deze periode al veel gedaan voor de arbeidsongeschikten. Er waren verenigingen en stichtingen die zich bezig hielden met de medische verzorging van gehandicapten, het onderwijs voor gehandicapten en ten slotte instellingen die zich richtten op de opvang van gehandicapten. In 1927 werd de Vereniging tot bevordering van den Arbeid voor Onvolwaardige Arbeidskrachten (A.V.O.) opgericht. Deze particuliere vereniging wilde de samenwerking verbeteren tussen de vele verenigingen die zich met de arbeidsongeschikten bezighielden. De A.V.O. was bovendien van oordeel dat de re-integratie van arbeidsongeschikten niet ter hand moest worden genomen vanwege verzekeringstechnische redenen, maar omdat arbeidsongeschikten recht hadden om deel te nemen aan het arbeidsproces. Zij nam daarom de arbeidsbemiddeling van arbeidsongeschikten ter hand. De werkzaamheden van de A.V.O. heeft de overheid ertoe bewogen om op 12 april 1929 een staatscommissie inzake onvolwaardige arbeidskrachten in te stellen. Directe aanleiding was het in 1928 door de A.V.O. georganiseerde congres en tentoonstelling over de re-integratie van onvolwaardigen in Amsterdam, welke door de overheid financieel werd gesteund. De staatscommissie moest voorstellen doen over voorkoming, opsporing en behandeling van gebrekkigheid, alsmede over onderwijs, vakopleiding en arbeidsbemiddeling van arbeidsongeschikten. Het verslag van deze Commissie verscheen uiteindelijk negen jaar later, in 1938. Uit dit verslag blijkt dat ook de overheid anders aan was gaan kijken tegen het arbeidsongeschiktenvraagstuk. De Commissie stelde zich in het verslag op het standpunt dat arbeidsongeschikten een recht op arbeid hebben. Om de onvolwaardigen aan werk te helpen, stelde de Commissie voor om in alle delen van het land districtsbureaus op te richten. Korte tijd na het verschijnen van het verslag van de Commissie brak de Tweede Wereldoorlog uit. Tot uitvoering van de aanbevelingen kwam het toen niet meer. Door het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog in 1940 werd de belangstelling voor de inschakeling van arbeidsongeschikten in het arbeidsproces wel groter. Na het uitbreken van de oorlog ontstond er een grote behoefte aan arbeidskrachten, zowel in de oorlogsindustrie als in de overige sectoren van arbeid. Wegens een gebrek aan gezonde arbeidskrachten werden arbeidsongeschikten in het arbeidsproces ingeschakeld. De re-integratie van arbeidsonge- 88. Zie artikel 100, 105, 106, 107 en 109 IW. Zie ook Bossenbroek & Kruytzer 1942, p. 100 en 101. De bank kon er ook meteen voor kiezen de verzekerde een termijn te stellen om aan de voorschriften te voldoen.

DE RE-INTEGRATIEDOELSTELLINGEN VAN DE SOCIALE ZEKERHEID 39 schikten had in deze jaren dan ook vooral een economisch motief. 89 Om oorlogsinvaliden (zowel burgerslachtoffers als militairen) weer in te schakelen in het arbeidsproces werd een arbeidsbureau voor oorlogsinvaliden opgericht. Deze stond met instemming van de overheid onder leiding en verantwoordelijkheid van de A.V.O. Het departement van defensie en de afdeling steunverlening van het departement sociale zaken zorgden ervoor dat de A.V.O. over genoeg financiële middelen beschikte om de re-integratie van de oorlogsinvaliden te verzorgen. Dit bureau was overigens niet het enige dat de bemiddeling voor arbeidsongeschikten op zich nam. Reeds vanaf 1927 kende het Amsterdamse gemeentelijke arbeidsbureau een afdeling bijzondere bemiddeling voor arbeidsongeschikten. Den Haag volgde dit voorbeeld in 1930. Nijmegen richtte voor het uitbreken van de oorlog een speciale afdeling voor de bemiddeling van arbeidsongeschikten op. 90 3.2.2 Werklozen In de Grondwet van 1848 werd bepaald dat de overheid een regeling voor het armenbestuur diende op te stellen. Dit leidde in 1854 tot invoering van de Armenwet. Op grond van deze wet konden armen ondersteuning krijgen van kerkelijke en particuliere instellingen. De wet bepaalde dat de ondersteuning van gemeenten tot een minimum beperkt diende te blijven. In werkelijkheid groeide de ondersteuning die door gemeenten werd geboden onder deze wet aanzienlijk. Indien van particuliere zijde ondersteuning werd geweigerd, waren de gemeenten namelijk welwillend om ondersteuning te bieden. Dit gegeven en het feit dat aan het eind van de 19 e eeuw het inzicht aan betekenis won dat de overheid een plicht had om armoede uit te bannen, leidde in 1912 tot een nieuwe Armenwet. Hierin werd de overheid een grotere rol bij het bestrijden van de armoede toegekend. 91 Overheidssteun werd onder de wet van 1912 nog steeds pas geboden als het particuliere initiatief tekort schoot. De steun die gemeenten onder de nieuwe wet moesten bieden had evenwel een ander karakter. Onder de oude wet werd slechts ondersteuning in het levensonderhoud verstrekt, indien dit volstrekt onvermijdelijk was. 92 In de literatuur wordt aangegeven dat dit in de praktijk betekende dat iemand pas ondersteuning ontving, indien hij dreigde een hongerdood te sterven of een gevaar werd voor de samenleving (omdat hij bijvoorbeeld door 89. Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 262 en Detiger 1948, p. 45. 90. Het heeft tot 1927 moeten duren voordat de arbeidsbeurzen zich inlieten met de arbeidsbemiddeling van arbeidsongeschikten, omdat de arbeidsbeurzen vreesden hun goede naam te verliezen, indien zij zich met de bemiddeling van arbeidsongeschikten zouden inlaten. Verslag Staatscommissie inzake onvolwaardige arbeidskrachten 1938, p. 91. 91. Zie Fukkink 1947, p. 6 e.v. voor verwijzingen naar literatuur waarin de plicht van de staat tot het aanbinden van de strijd met armoede wordt bepleit. 92. Artikel 20 Armenwet 1854.

40 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN middel van misdrijven in zijn onderhoud moest voorzien). 93 De steun van de overheid had onder de nieuwe Armenwet daarentegen een armoede opheffend karakter. Dit betekende dat de wet niet alleen gericht was op het voorzien van de arme in zijn levensonderhoud, maar ook op het weer zelfstandig maken van de arme. Onder de nieuwe wet diende aan elke arme hulp te worden geboden. Alle hulp die nodig was kon aan de arme worden geboden. Te denken valt aan geneeskundige hulp en scholing. 94 De wetgever kende deze nieuwe taak aan gemeenten toe, omdat hij niet wilde dat mensen definitief hun zelfstandigheid zouden verliezen. Daarnaast zou opheffing uit de armoede voor een beperking van de uitkeringslasten zorgen. 95 Het Rijk stelde gemeenten geen extra geld ter beschikking om de verheffing te bekostigen, waardoor van deze taak bijzonder weinig terecht kwam. Enkele Kamerleden hadden bij de behandeling van de Armenwet aangegeven het wenselijk te vinden armen in werkhuizen te werk te kunnen stellen. De Minister zag niets in dit voorstel. De Minister juichtte wel het idee toe dat gemeenten armen aan het werk helpen zodat zij niet langer van de armenzorg afhankelijk zijn. 96 Een bepaling die dit laatste mogelijk maakte werd ingevoerd. Op grond van artikel 29 van de Armenwet werden gemeentebesturen bevoegd armen aan werk te helpen. Dit artikel luidde als volgt: Aan armen, die tot arbeiden in staat zijn, wordt ondersteuning zoveel mogelijk gegeven in de vorm van loon voor arbeid. Deze bepaling gaf gemeenten de vrijheid om zelf te bepalen in hoeverre en in welke vorm zij werklozen ondersteuning wilden verlenen bij het verkrijgen van arbeid. De Minister had bij invoering van deze bepaling gemeld dat vooral van particuliere zijde de arme ondersteuning zou moeten krijgen bij het vinden van werk. Bovenstaande bepaling was in de ogen van de Minister dan ook met name bedoeld om gemeenten toe te staan de ondersteuning van particuliere zijde te subsidiëren. Voor het subsidiëren van particuliere initiatieven werd net als voor voornoemde individuele begeleiding, geen extra geld aan gemeenten gegeven. Dit leidde ertoe dat tussen gemeenten grote verschillen ontstonden in de mate waarin zij zich voor de werkverschaffing van de armen inzetten. 97 Overigens bestond tewerkstelling van werklozen al heel lang. Ook onder de nieuwe wet werd deze praktijk voortgezet. Tewerkstelling diende om de arme af te schrikken om een beroep te doen op de armenzorg. Ook zou de arme door 93. Dit uitgangspunt sloot goed aan bij de wijze waarop men destijds in de samenleving aankeek tegen financiële hulp aan de armen. Men meende dat men niet te snel financiële hulp zou moeten bieden aan de armen, omdat dit de prikkel tot werken zou doden. Armoede werd in die tijd gezien als een gevolg van moreel verval en luiheid. Zie De Rooy 1979, p. 11 en 12. 94. Zie Fukkink 1947, p. 106-107. Zie ook Van der Valk 1986, p. 23 en 24. 95. Van der Valk 1986, p. 19 en 25. 96. Fukkink 1947, p. 108-109. 97. Fukkink 1947, p. 109-110.

DE RE-INTEGRATIEDOELSTELLINGEN VAN DE SOCIALE ZEKERHEID 41 tewerkstelling discipline bij kunnen worden gebracht. 98 Het werk dat de armen moesten doen was dan ook improductief of ten behoeve van de armenzorg zelf. 99 Met het vergroten van de arbeidsmogelijkheden zoals het verheffingsartikel voorstond had deze tewerkstelling niets te maken. Een werkloosheidswet zoals wij die nu kennen, was er in het begin van de 20 e eeuw niet. Sommige gemeenten gingen aan het begin van de vorige eeuw wel werknemersorganisaties subsidiëren die verzekeringen voor werknemers tegen onvrijwillige werkloosheid hadden opgezet. Toen in 1914 de eerste wereldoorlog uitbrak besloot de centrale overheid deze verzekeringen financieel te steunen. Dit deed de overheid, omdat de werkloosheid sinds het begin van de oorlog enorm was gestegen en de werknemersorganisaties het beroep dat zou worden gedaan op de fondsen financieel niet aankonden. In een circulaire (Noodregeling Treub) werden de voorwaarden waaronder de werknemersorganisaties op financiële steun konden rekenen uiteengezet. Na de Eerste Wereldoorlog werd de 100 101 circulaire vervangen door het Werkloosheidsbesluit van 1917. Zowel in de circulaire als in het Werkloosheidsbesluit wordt nauwelijks aandacht besteed aan de re-integratie van de werkloze werknemer. Het werkloosheidsbesluit en de circulaire kenden alleen een paar re-integratieverplichtingen voor de werkloze werknemer. Zo diende de werkloze werknemer op grond van het werkloosheidsbesluit bijvoorbeeld passende arbeid te aanvaarden en zich in te schrijven bij de arbeidsbemiddeling. Deed hij dit niet dan werd de uitkering ingetrokken. Deze verplichtingen werden in het besluit opgenomen om werkwillige werklozen van de onwerkwillige werklozen te kunnen scheiden. Controle op de naleving vond plaats om misbruik op te kunnen sporen. 102 Dat men behalve het toetsen van de werkwilligheid niet veel werk maakte van de re-integratie van werkloze werknemers blijkt ook uit de in 1919 ingevoerde Werkloosheidsverzekeringsnoodwet. 103 Op grond van deze wet werd aan werklozen die te weinig uitkering ontvingen, of geen recht meer hadden op een uitkering op grond van het werkloosheidsbesluit, een uitkering toegekend. 104 Deze wet werd in het leven geroepen om ervoor te zorgen dat werknemers over genoeg geld beschikten om te wachten op een geschikte vacature. De werkloze werknemers moesten weer ingezet kunnen worden in de sector waarin ze hadden gewerkt. De ervaringen die deze werknemers hadden opgedaan en de bekwaamheden die zij hadden verworven, dienden niet verloren te gaan. Het werkloos- 98. De kamerleden die die op grond van de Armenwet tewerkstelling mogelijk wilden maken, meenden dat hiermee luiheid en demoralisatie onder de armen kon worden tegengegaan. Bovendien zouden in de ogen van deze kamerleden leeglopers zich wel twee keer bedenken om armenzorg aan te vragen, indien zij zouden weten dat zij te werk zouden worden gesteld. 99. Van der Valk 1986, p. 140-143. 100. Zie voor een uitgebreide behandeling van deze ontwikkelingen Goedhart 1926. 101. Stb. 1916, 522. 102. Morren 1932, p. 2 en 82 e.v. 103. Stb. 1919, 620. Deze regeling is ingetrokken op 30 juli 1926, Stb. 1926, 248. 104. Pennings 1990, p. 301.

42 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN heidsbesluit werd tijdens de Tweede Wereldoorlog ingetrokken door de bezetter. 105 3.3 Re-integratie van 1945 tot 1978 3.3.1 Arbeidsongeschikten De Tweede Wereldoorlog maakte door de vele oorlogsinvaliden de re-integratie van arbeidsongeschikten zowel een nationaal als internationaal probleem. Door de oorlog was niet alleen de omvang van het probleem veranderd, maar ook de wijze waarop men aankeek tegen de re-integratie van arbeidsongeschikten. Ten eerste zag de samenleving na de oorlog de re-integratie van arbeidsongeschikten als een morele verplichting. De oorlogsinvaliden waren immers invalide geworden, omdat zij voor het vaderland hadden gestreden. 106 In de tweede plaats hadden de arbeidsongeschikten aan de werkgevers waarvoor zij werkten, aangetoond dat het idee dat arbeidsongeschikten slechter presteren dan valide arbeidskrachten, op een misvatting berust. 107 Na de oorlog komt de veranderde mentaliteit tot uitdrukking in de internationale verdragen die tot stand komen en de rapporten van de regeringen van de bij de oorlog betrokken landen. Het Engelse Beveridge-raport noemt revalidatie een noodzakelijke voorziening om voor arbeidsongeschikten freedom from want te realiseren. 108 In het Europees sociaal handvest (artikel 1) en de Universele verklaring van de rechten van de mens (artikel 23) werd een recht op arbeid voor een ieder opgenomen. Dit recht kwam ook de arbeidsongeschikten toe. De internationale arbeidsconferentie van 1944 leidde tot de aanname van een aanbeveling over de organisatie van de werkgelegenheid tijdens de overgang van oorlog naar vrede. Hierin werd aandacht besteed aan de rehabilitatie, beroepsvoorlichting en scholing van arbeidsongeschikten. 109 In Nederland heeft vooral het in 1946 uitgebrachte rapport van de Commissie van Rhijn veel invloed gehad op de re-integratie van arbeidsongeschikten. Ook is dit rapport bepalend geweest voor de doelstellingen die in Nederland na de oorlog met de re-integratie van arbeidsongeschikten werden nagestreefd. De Commissie Van Rhijn werd tijdens de oorlog ingesteld en moest algemene richtlijnen opstellen voor het sociale zekerheidsstelsel zo als deze er na de oorlog uit zou moeten zien. In haar rapport besteedde de Commissie uitvoerig aandacht aan de organisatie van geneeskundige voorzieningen en de rehabilitatie van gebrekkigen. Dat het bij rehabilitatie ging om wat we heden ten dage re- 105. Morren 1950, p. 56 106. Stratingh 1946, p. 173. 107. Arbeidsbemiddeling ten behoeve van minder-validen 1955, p. 13. 108. Muntendam 1954, p. 113. 109. Recommendation concerning employment organization in the transition from war to peace (R71), 1944 www.ilo.org/ilolex/englisch/recdisp1.htm (laatst geraadpleegd: 25 mei 2006).

DE RE-INTEGRATIEDOELSTELLINGEN VAN DE SOCIALE ZEKERHEID 43 integratie noemen, blijkt uit de omschrijving die de Commissie in haar rapport gaf van rehabilitatie. De Commissie omschreef in haar rapport rehabilitatie als: het proces waarbij gebrekkigen naar lichaam of geest die zorg gegeven wordt, die noodig is om hen tot zoo nuttig mogelijke leden van maatschappij te maken. 110 De Commissie koos voor de term rehabilitatie aangezien deze term in die tijd in de Angelsaksische wereld gangbaar was. In plaats van rehabilitatie werd in de literatuur en in de politiek in de periode na de oorlog vaak de term revalidatie gebruikt. 111 De Commissie Van Rhijn stelde in haar rapport dat re-integratie van arbeidsongeschikten niet plaats diende te vinden, omdat voor het voeren van een oorlog arbeidskrachten noodzakelijk zijn. Ook de economische voordelen die verbonden zijn aan de re-integratie van arbeidsongeschikten wat in de Tweede Wereldoorlog de belangrijkste reden was om tot re-integratie van arbeidsongeschikten over te gaan was volgens de Commissie onvoldoende reden om werk te maken van de re-integratie van arbeidsongeschikten. Weliswaar was de reintegratie van arbeidsongeschikten van belang voor de welvaartsgroei van een land, maar naar het oordeel van de Commissie zou vooral werk moeten worden gemaakt van de re-integratie van arbeidsongeschikten, omdat een ieder het recht heeft om door arbeid zelf in zijn onderhoud te voorzien. Ieder individu moest volgens de Commissie naar redelijkheid opgeleid worden voor dien arbeid, welke het best past bij zijn individueele geaardheid. 112 Daarmee werd het recht op arbeid voor arbeidsongeschikten waarvoor de A.V.O. al jaren had gepleit opnieuw erkend door een Commissie ingesteld door de Staat. De Commissie gaf in haar verslag een aantal aanbevelingen voor de reintegratie van arbeidsongeschikten. Zo vond de Commissie dat werkgevers verplicht dienden te worden om een aantal mindervaliden in dienst te nemen. Verder pleitte zij voor de instelling van een Rehabilitatieraad. Deze Raad diende de samenwerking te bevorderen tussen de instellingen en personen die zich bezighielden met rehabilitatie. Ook diende deze Raad de Minister van advies te voorzien over de instelling van rehabilitatiecentra. Verder vond de Commissie het noodzakelijk dat speciale werkplaatsen werden ingericht voor arbeidsongeschikten die niet onder normale omstandigheden in hun onderhoud konden voorzien. Als laatste beval deze commissie aan om rehabilitatie niet langer vrijwillig te 110. Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 261. 111. Stratingh pleitte voor het gebruik van de term revalidatie in plaats van rehabilitatie. Stratingh had namelijk grote moeite met de term rehabilitatie. Volgens hem zouden mindervaliden niet mee willen werken aan rehabilitatie, omdat deze term suggereert dat men zelf schuld heeft aan de arbeidsongeschiktheid. Stratingh 1953, p. 26 e.v. 112. Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 262.

44 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN laten zijn. Indien de arbeidsongeschikte niet meewerkte aan de rehabilitatie, moest het mogelijk zijn om financiële sancties op te leggen. 113 In 1946 werd inderdaad een Raad ingesteld die het bemiddelingswerk en de arbeidszorg van mindervaliden moest coördineren en bestuderen. Deze Raad voor herstel van arbeidsgeschiktheid, welke in 1954 door de Raad van Revalidatie werd opgevolgd, kwam al snel tot de conclusie dat ordening op het gebied van bemoeiingen ten bate van het herstel van arbeidsgeschiktheid noodzakelijk was. 114 Verder deed de Raad voorstellen voor de inrichting en vestiging van revalidatiecentra. Het voorstel van de Commissie om werkgevers te verplichten arbeidsongeschikten aan te nemen leidde in 1948 tot de aanname van de Wet plaatsing minder validen (WPM). Deze wet verplichtte werkgevers om op elke 50 werknemers één mindervalide werknemer aan te nemen. 115 De werkgever hoefde geen arbeidsplaats voor een mindervalide vrij te maken. Pas als er een vacature was bij het bedrijf, en het bedrijf nog geen of te weinig mindervalide personen in dienst had, moest de werkgever eerst kijken of er een mindervalide was die het werk kon uitvoeren. Daarvoor kon de werkgever het bestand van de gewestelijke arbeidsbureaus raadplegen. Mindervaliden konden zich vrijwillig bij de gewestelijke arbeidsbureaus in laten schrijven. Was er geen geschikte kandidaat dan kon de plicht om een mindervalide in het bedrijf te plaatsen worden opgeschort totdat er een nieuwe vacature was. 116 In 1967 werd de Wet Sociale Werkvoorzieningen (WSW) aangenomen. 117 Deze wet creëerde voor arbeidsongeschikten die door hun handicap niet de mogelijkheid hadden om een reguliere baan te verwerven, de mogelijkheid om onder aangepaste omstandigheden werk te verrichten. De arbeidsongeschikten konden door het verrichten van werk onder aangepaste omstandigheden hun arbeidsgeschiktheid behouden of vergroten. Voor de aanname van de WSW was het werken in een beschutte werkomgeving al van de grond gekomen. In 1950 werd de eerste rijksregeling voor de sociale werkvoorziening van kracht: de gemeentelijke sociale werkvoorziening voor handarbeiders. In 1953 volgde de invoering van de regeling sociale werkvoorziening voor hoofdarbeiders. De sociale zekerheidswetten op grond waarvan de arbeidsongeschikten uitkeringen werden verstrekt, werden tussen 1945 en 1978 ingrijpend gewijzigd. De WAO verving in 1967 de IW en de OW. Daarmee kwam het onderscheid naar de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid te vervallen dat door de OW en de IW 113. Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 314-316. 114. A.V.O. Tijdschrift 1949, nr. 6, p. 213. In deze Raad zaten zowel vertegenwoordigers van het Ministerie van Sociale Zaken, de Rijksverzekeringsbank, de Raden van Arbeid als enkele stichtingen en verenigingen die zich bezighouden met de rehabilitatie van mindervaliden. 115. Stb. 1947, H 283. Deze verplichting gold alleen voor bedrijven met meer dan 20 werknemers. 116. Artikel 5 van de WPM maakte het mogelijk om een vrijstelling voor bepaalde of onbepaalde tijd te verlenen. De directeur van het Gewestelijk Arbeidsbureau was bevoegd deze te verlenen. 117. Stb. 1967, 687.

DE RE-INTEGRATIEDOELSTELLINGEN VAN DE SOCIALE ZEKERHEID 45 werd gemaakt. Door de invoering van de WAO moest de ZW eveneens worden aangepast. De nieuwe ZW dekte vanaf 1967 de geldelijke gevolgen van arbeidsongeschiktheid gedurende het eerste jaar van arbeidsongeschiktheid, de WAO de gevolgen van langdurige arbeidsongeschiktheid. Tot slot werd in 1976 de Algemene arbeidsongeschiktheidswet (AAW) aangenomen. De AAW verstrekte eveneens een uitkering ingeval van langdurige arbeidsongeschiktheid. Anders dan de WAO was de AAW een volksverzekering. De wet dekte de gevolgen van arbeidsongeschiktheid niet slechts voor werknemers, maar voor alle ingezeten van Nederland. Minister Veldkamp, die aan de wieg van de veranderingen stond, kwam met een nieuwe rechtsgrond voor de sociale zekerheidswetten. Veldkamp meende dat het bij de rechtsgrond draaide om de zedelijke en juridische overwegingen waardoor een wet haar rechtvaardiging vindt. In zijn ogen waren deze zedelijke beginselen bij de verplichte sociale zekerheidswetten het recht van ieder mens op zelfontplooiing en het recht op gelijke kansen. De sociale verzekeringen boden de arbeidsongeschikte mensen naar zijn mening de materiële mogelijkheden hiertoe. Veldkamp achtte rehabilitatie van groter belang voor de zelfontplooiing van de arbeidsongeschikte mens dan de verstrekking van een uitkering. Bij de invoering van de WAO stelt Veldkamp: ( ) voor een belangrijk deel vindt de levensontplooiing van de mens zijn grondslag in de vervulling van zijn maatschappelijke arbeid en, van hoe grote betekenis ook de uitkeringen bij arbeidsongeschiktheid mogen zijn, ik acht het van veel groter belang dat de arbeidsongeschikte op een op de hoogte van de moderne gezondheidszorg staande wijze terug geleid wordt naar het maatschappelijke leven. 118 De ZW, de WAO en de AAW kenden een aantal concrete re-integratiebepalingen. Zo kon de arbeidsongeschikte op grond van de ZW werken tijdens het eerste ziektejaar indien de geneesheer dit in zijn belang achtte. De verzekerde kon zijn eigen werk bij de werkgever hervatten of andere passende arbeid bij de eigen werkgever verrichten. Passende arbeid bij een andere werkgever kon slechts verricht worden, indien het contract met de oude werkgever was geëindigd, het eigen werk niet kon worden verricht zonder schade aan de gezondheid toe te brengen, of als de verzekerde niet meer in staat werd geacht de oude functie uit te kunnen voeren. Deze bepaling werd voor de re-integratie van de arbeidsongeschikte van belang geacht, omdat de terugkeer naar het arbeidsproces werd vergemakkelijkt als de arbeidsongeschikte bleef werken. 119 Op grond van de WAO konden tot 1976 voorzieningen worden verstrekt tot behoud, herstel en bevordering van de arbeidsgeschiktheid. Daarna werden deze op grond van de AAW verstrekt. Op grond van deze wet behoorde het tot de 118. Veldkamp 1968, p. 142 en 149. Zie ook de Memorie van Toelichting WAO, Kamerstukken II 1962/63, 7 171, nr. 3, p. 2. 119. Kamerstukken II 1962/63, 7 171, nr. 3, p. 25 (MvT WAO).

46 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN mogelijkheid scholing te volgen. Ook konden instrumenten worden verkregen waarmee een werkplek kon worden aangepast. Alle voorzieningen konden al tijdens de ZW-periode worden ingezet. De Gemeenschappelijke medische dienst (GMD) adviseerde de bedrijfsverenigingen over de noodzaak om voorzieningen in te zetten. Genees- en heelkundige behandeling werd niet op grond van de WAO en AAW verstrekt. Doordat in 1941 het Ziekenfondsbesluit was ingevoerd konden arbeidsongeschikten die een OW of een IW-uitkering ontvingen, zowel op grond van het Ziekenfondsbesluit als op grond van de OW en IW geneeskundige voorzieningen krijgen. De Commissie van Rhijn had in haar rapport vastgesteld dat dit tot een drastische daling had geleid van het aantal geneeskundige voorzieningen die werden verstrekt op grond van de IW. Dat arbeidsongeschikten op grond van twee wetten in aanmerking konden komen voor genees- en heelkundige behandeling, vond de Commissie ongewenst. 120 Bij de herziening van de arbeidsongeschiktheidswetten werd daarom besloten de genees- en heelkundige behandeling zoveel mogelijk te verstrekken op grond van het Ziekenfondsbesluit. 121 Daarmee was de afzonderlijke ontwikkeling van de gezondheidszorg een feit. De geneeskundige verzorging bleef volgens Veldkamp wel een belangrijk onderdeel uit maken van de rehabilitatie van arbeidsongeschikten. Rehabilitatie diende volgens Veldkamp op de brancard te beginnen. 122 De aanbeveling van de Commissie van Rhijn om arbeidsongeschikten die niet mee willen werken aan re-integratievoorzieningen te korten op de uitkering was geheel in lijn met de nieuwe rechtsgrond die de Commissie voor de sociale zekerheid: De gemeenschap, georganiseerd in den Staat, is aansprakelijk voor de sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek van al haar leden, op voorwaarde, dat deze leden zelf het redelijke doen om zich die sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek te verschaffen. 123 Werklozen werden al voor de oorlog door de opname van reintegratieverplichtingen in de sociale zekerheidswetgeving op hun eigen verantwoordelijkheid gewezen. Nu werd door de Commissie het benadrukken van de eigen verantwoordelijkheid ook als een belangrijk aspect bij de re-integratie van arbeidsongeschikten onderkend. Niet alleen de Commissie sprak zich na de oorlog uit over de eigen verantwoordelijkheid van de arbeidsongeschikte om werk te maken van re-integratie. In de naoorlogse literatuur over de sociale ze- 120. Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 140 e.v. 121. Kamerstukken II 1962/63, 7 171, nr. 3, p. 23, 24 en 25 (MvT WAO). 122. Kamerstukken II 1962/63, 7 171, nr. 3, p. 25 (MvT WAO). 123. Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 10.

DE RE-INTEGRATIEDOELSTELLINGEN VAN DE SOCIALE ZEKERHEID 47 kerheid worden soms stevige woorden aan het belang hiervan gewijd. Een duidelijke stelling neemt bijvoorbeeld Stratingh. Stratingh zegt in 1953: In Nederland werd tot nu toe onvoldoende aandacht geschonken aan het feit, dat een ieder, die een ernstig, langdurig of blijvend lichamelijk gebrek heeft, niet alleen lichamelijk, doch ook geestelijk getroffen wordt. Een van de psychologische veranderingen, die bij een chronisch zieke of bij een ongevalsinvalide maar al te vaak wordt waargenomen, is, dat hij of zij zich,,pathologisch gelukkig in vele gevallen onbewust! vastklampt aan zijn of haar renteuitkeringen. Dit ziekelijk zich geheel en al instellen op een,,vast-inkomen, dat vaak beschouwd wordt als een,,levenslang pensioen, moet zoveel mogelijk worden voorkomen. (...) Een goed georganiseerde minder-validenzorg zal ongetwijfeld op den duur niet alleen in economisch opzicht voordelen opleveren, maar ook een steeds verder afglijden van een belangrijk percentage van onze medemensen naar de zelfkant van het leven, een leven zonder inhoud, zonder hoop, zonder doel, en zonder vertrouwen in de toekomst, een leven vol moedeloosheid en defaitisme, zoveel mogelijk tegengaan. 124 Bovenstaand betoog van Stratingh geeft goed weer hoe door schrijvers in die tijd tegen revalidatie werd aangekeken: revalidatie was van belang voor de economie, maar belangrijker was de levensvreugde die arbeid de arbeidsongeschikte kon schenken en het feit dat misbruik door re-integratie zou kunnen worden voorkomen. 125 Het zijn dezelfde overwegingen die leidden tot de opname van bepalingen in de WAO en ZW welke de bedrijfsverenigingen de bevoegdheid gaven arbeidsongeschikten te korten op de uitkering, indien zij zonder deugdelijke grond de inzet van re-integratievoorzieningen weigerden. 126 Een arbeidsongeschikte werd eerst wel gevraagd of hij in kon stemmen met de inzet van voorzieningen. Men meende nog steeds dat met het inzetten van voorzieningen de meeste heil kon worden verwacht, indien de arbeidsongeschikte hiermee instemde. 127 124. Stratingh 1953, p. 8, 9, 12, 13 en 15. 125. Zie hierover ook Esveld 1954 en Detiger 1947, p. 34. Detiger was ook bang dat indien men geen werk maakte van rehabilitatie, arbeidsongeschikten in de prostitutie zouden belanden of crimineel zouden worden. 126. Veldkamp zegt over de eigen verantwoordelijkheid het volgende: Er is een oud Nederlands spreekwoord dat zegt dat ledigheid des duivels oorkussen is. Maar ik zou daaraan willen toevoegen, dat ledigheid ook een reële bedreiging is van de gezondheid en dat zij de ontplooiingsmogelijkheid van de individuele mens in de weg staat. En een stelsel van sociale verzekering, dat geen recht zou doen aan de betekenis voor de mensen van het verantwoordelijkheid dragen en het zich verantwoordelijk weten mede in het vlak van de arbeid zou de geestelijke volksgezondheid van ons volk ondergraven. Daarom ook heb ik bij de arbeidsongeschiktheidsverzekering zo centraal gesteld en moeten ook centraal gesteld blijven worden, de voorzieningen met betrekking tot het behoud, herstel en de verhoging van de arbeidsgeschiktheid. Zie Veldkamp 1968, p. 149. 127. Kamerstukken II 1962/63, 7 171, nr. 3, p. 63 (MvT WAO).

48 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN 3.3.2 Werklozen Hoewel de internationale verdragen een recht op arbeid voor een ieder proclameerden en de internationale arbeidsconferentie uitvoerig de re-integratie van valide personen besprak, werd direct na de oorlog in de Nederlandse politiek en literatuur niet veel aandacht besteed aan de re-integratie van werklozen. Illustratief hiervoor is het rapport van de Commissie van Rhijn. Besteedde deze Commissie aan de rehabilitatie van gebrekkigen nog meer dan tweehonderd pagina s, aan de re-integratie van werklozen met een werkloosheidsuitkering besteedde deze Commissie maar vijf pagina s. Dat de Commissie niet zoveel aandacht besteedde aan de re-integratie van werklozen als aan die van de arbeidsongeschikten, valt enerzijds te verklaren door het feit dat de re-integratie van werklozen geen geneeskundige aspecten kende. Bij de arbeidsongeschikten speelde bovendien de bereidwilligheid van de werkgevers om een arbeidsongeschikte in dienst te nemen een belangrijke rol. De minder grote belangstelling van de Commissie voor de re-integratie van werklozen kan ook komen doordat de motieven om werk te maken van de reintegratie van werklozen wat minder pretentieus waren als bij de arbeidsongeschikten. De mooie woorden recht op arbeid, zelfontplooiing en gelijke kansen, werden bij de re-integratie van werklozen niet gebruikt. De Commissie van Rhijn sprak bij de re-integratie van werklozen over het beperken van de uitkeringslasten, het voorkomen van zedelijke achteruitgang en herstel van het moreel. De Commissie beveelde dan ook alleen aan om re-integratieverplichtingen in een nieuwe aan te nemen Werkeloosheidswet op te nemen en een scholingsuitkering aan werklozen toe te kennen. 128 In de sociale zekerheidswetten die na de oorlog werden aangenomen en de werklozen betreffen, krijgt re-integratie weinig aandacht. In 1949 werd een Werkloosheidswet (WW) ingevoerd, die werknemers die hun baan verloren een recht gaf op een wachtgelduitkering en aansluitend een werkloosheidsuitkering. 129 Deze wet bood niet de mogelijkheid om re-integratie-voorzieningen aan de werkloze werknemer toe te kennen. De wet legde enkel een aantal reintegratieverplichtingen op aan de werkloze. De werkloze werknemer diende zich onder andere in te schrijven bij het gewestelijk arbeidsbureau, passende arbeid te aanvaarden en deel te nemen aan de scholing of opleiding die de overheid noodzakelijk achtte voor zijn re-integratie. De motivering van de wetgever achter de opname van deze op re-integratie gerichte bepalingen was zeer summier. De wetgever achtte het overduidelijk welke motieven aan de opname van deze bepalingen ten grondslag lagen. Uit het woordgebruik van de wetgever alsmede het feit dat de wetgever aangaf dat deze bepalingen in de wet werden opgenomen, omdat zij ook in de reglementen van de werklozenkassen stonden, 128. Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 104-105. 129. Stb. 1949, J 423. Deze wet trad pas in 1952 in werking. Voor een uitleg van de verschillende uitkeringen waar de Werkloosheidswet recht op gaf, zie Pennings, p. 305 e.v. en Morren 1950.

DE RE-INTEGRATIEDOELSTELLINGEN VAN DE SOCIALE ZEKERHEID 49 valt op te maken dat deze bepalingen vooral tot doel hadden om de eigen verantwoordelijkheid van de werkloze te benadrukken en misbruik te voorkomen. 130 In 1964 werd de Wet werkloosheidsvoorziening (WWV) ingevoerd. 131 Deze dekte het risico van werkloosheid van werknemers die niet (langer) in aanmerking kwamen voor een werkloosheidsuitkering. Bij de invoering van deze wet liet de wetgever voor het eerst een wat andere kijk op de re-integratie van werklozen doorklinken. De wetgever gaf in de Memorie van Toelichting van de wet aan de re-integratie van werkloze werknemers van belang te achtten, omdat tijdens een periode van werkloosheid een werkloze minder sociale contacten heeft, aan eigenwaarde inboet en minder aan ontspannings- en ontwikkelingsactiviteiten kan deelnemen. Dit is de eerste maal dat de wetgever in het kader van de re-integratie van werklozen spreekt over zelfontplooiing en de levensvreugde die arbeid een werkloze kan bezorgen. De WWV bood gemeenten niet de bevoegdheid om re-integratievoorzieningen toe te kennen. Op grond van de WWV waren gemeenten wel bevoegd om te bevorderen dat de werklozen gebruik gingen maken van de voorzieningen die strekten tot het vergroten van de arbeidsgeschiktheid of de opneming in het arbeidsproces. Te denken valt aan voorzieningen die gericht zijn op medisch herstel, bemiddeling of vakopleiding. Deze voorzieningen werden onder meer door de arbeidsbureau s en de ziekenfondsen verstrekt. De Centra voor vakopleiding van volwassenen (CVV) boden vanaf 1944 de mogelijkheid om volwassen te kwalificeren voor de bouwsector en metaalindustrie. Ook mochten de gemeenten toestaan dat werklozen sociaal-cultureel werk gingen doen. De wetgever gaf in de Memorie van Toelichting van de WWV aan dat daaronder alle groepsactiviteiten vielen die gericht waren op de instandhouding of het herstel van de bereidheid en de psychische geschiktheid tot het verrichten van arbeid. 132 Met deze definitie maakt de wetgever duidelijk dat het benadrukken van de eigen verantwoordelijkheid nog steeds een belangrijke rol speelde bij de reintegratie van werklozen. In 1965 verving de Bijstandswet (ABW) de Armenwet van 1912. Hiermee kregen werklozen die geen recht hadden op een WW- of een WWV-uitkering een recht op bijstand. Dit recht op bijstand was een grote verandering voor de armen. Zij waren niet langer afhankelijk van de gunsten van de overheid, kerken en particuliere instellingen, maar hadden een aanspraak op financiële hulp. De ABW veranderde de wijze waarop de re-integratie van de armen was geregeld. Werd onder de Armenwet van 1912 nog die steun verleend die de ar- 130. Memorie van Toelichting Werkloosheidswet, 704, nr. 3, p. 21. Zo gebruikt de wetgever onder meer de woorden tracht te ontrekken wat er op duid dat de wetgever verwacht dat misbruik zal worden gemaakt van deze sociale verzekering. Morren is hier eveneens van overtuigd. Zie hierover Morren 1950, p. 192 e.v. 131. Stb. 1964, 485. 132. Kamerstukken II 1962/63, 7 736, nr. 3, p. 18-19 (MvT WWV).

50 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN moede moest opheffen, de ABW van 1965 verleende enkel financiële steun. Dit was een bewuste keuze van de wetgever. Onder de Armenwet werd immateriële hulp geboden, omdat het idee bestond dat armoede (in de regel) zijn oorzaak vindt in moeilijkheden in de persoon en zijn milieu. Onderzoek had uitgewezen dat deze opvattingen niet langer houdbaar waren. Regeling van deze hulp in de ABW was volgens de wetgever daarom niet langer gewenst. De immateriële hulp die onder de Armenwet werd geboden, had zich bovendien tot een geheel eigen discipline ontwikkeld: het maatschappelijk werk. Deze discipline diende volgens de wetgever in handen van particuliere instellingen en kerken te blijven. Immateriële hulp werd onder meer gegeven door instellingen en bestuursorganen die werkten op het terrein van de arbeidszorg, de gezondheidszorg en het sociaal-cultureel werk. Deze immateriële hulp behoefde niet in de bijstandswet te worden opgenomen, omdat deze hulp ook voor nietbijstandsgerechtigden beschikbaar diende te zijn. Net als onder de WWV stelde de wetgever derhalve dat zelfontplooiing voor de bijstandsgerechtigde een belangrijk goed was, maar dat deze zelfontplooiing door andere instellingen en organen voldoende was gewaarborgd. 133 De wetgever koos ervoor om gemeenten in de ABW slechts te verplichten aan de uitkeringsgerechtigde voorlichting te geven over de dienstverlening van deze instellingen en eventueel als bemiddelaar voor de uitkeringsgerechtigde op te treden als de uitkeringsgerechtigde daar om vroeg. 134 Alleen als er geen voorliggende voorziening aanwezig was om de kosten van re-integratie te dekken, kon de bijstandsgerechtigde op grond van de ABW deze kosten vergoed krijgen. 135 In de ABW werd vooral de nadruk gelegd op de eigen verantwoordelijkheid van de bijstandsgerechtigde. De wet bepaalde dat de bijstandsgerechtigde in de eerste plaats zelf ervoor diende te zorgen dat hij in zijn eigen bestaan kon voorzien. De ABW maakte het voor gemeenten mogelijk om aan het recht op uitkering voorwaarden te verbinden die gericht waren op de inschakeling in het arbeidsproces van de bijstandsgerechtigde. Dit moest de bereidheid van de uitkeringsgerechtigde om door middel van arbeid in zijn eigen bestaan te voorzien stimuleren. Leefde de uitkeringsgerechtigde deze verplichtingen niet na dan kon de uitkering worden ingetrokken of worden verlaagd. 136 133. Kamerstukken II 1961/62, 6 796, nr. 3, p. 10 en 16 (MvT ABW). 134. Kamerstukken II 1961/62, 6 796, nr. 3, p. 16 (MvT ABW). 135. Kamerstukken II 1961/62, 6 796, nr. 3, p. 18 (MvT ABW). De wetgever dacht hierbij onder andere aan de kosten van revalidatie en scholing. 136. Kamerstukken II 1961/62, 6 796, nr. 3, p. 13 (MvT ABW).

DE RE-INTEGRATIEDOELSTELLINGEN VAN DE SOCIALE ZEKERHEID 51 3.4 Re-integratie van 1978 tot 1990 3.4.1 Arbeidsongeschikten Na de invoering van de AAW was het tijdperk waarin het sociale zekerheidsstelsel werd uitgebouwd voorbij. In de jaren zeventig kwam de verzorgingsstaat in problemen. Door twee oliecrisissen (1973 en 1979) raakte de economie in het slop en daalde de werkgelegenheid. Dit had tot gevolg dat een groeiend aantal mensen werkloos raakten en een beroep moesten doen op het sociale zekerheidsstelsel. Stond in 1963 tegenover elke 100 actieven nog 33 in-actieven. In 1976 stond reeds tegenover elke 100 actieven 56 in-actieven. Het groeiende aantal werklozen kon niet alleen door de verslechterde economie verklaard worden. Ook de toenemende vergrijzing en individualisering waren debet aan het groeiende aantal mensen dat een beroep moest doen op de sociale zekerheid. 137 Eind jaren zeventig werd de noodzaak gevoeld om het sociale zekerheidsstelsel te herstructureren en te herzien. Veranderingen waren nodig om de economie weer op de rails te krijgen en het sociale zekerheidsstelsel te behouden. Het in 1977 aangetreden kabinet Van Agt I kwam in 1978 met een nota (Bestek 81) waarin maatregelen werden opgesomd om 10 miljard te bezuinigen. Hierdoor zou het aantal werklozen tot 150.000 terug kunnen worden gebracht, de inflatie naar 2-3% per jaar kunnen worden verlaagd en de investeringen en rendementen van bedrijven kunnen worden verbeterd. Om deze doelstelling te realiseren, werd in de Nota aandacht besteed aan het re-integreren van mensen naar betaald werk. Dit werd in de nota aangeduid als volumebeleid, een term die in de jaren daarna nog veel gebruikt zou worden. Beperking van het volume werd in deze nota niet als een belangrijke maatregel gepresenteerd om de collectieve kosten te beteugelen. Daarvoor was er een te groot tekort aan arbeidsplaatsen. 138 Wel werd voorgesteld de arbeidsbemiddelingactiviteiten van uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen te verbeteren. De arbeidsvoorzieningsorganisatie en de organen die belast waren met het verstrekken van uitkeringen aan uitkeringsgerechtigden zouden beter moeten samenwerken bij de bemiddeling. Ook zou er een verplichte melding van vacatures bij de arbeidsvoorzieningsorganisatie moeten komen. Andere maatregelen die werden voorgesteld, waren: het bieden van scholingsmogelijkheden aan bovenstaande groep cliënten, het verstrekken van loonkostensubsidies aan werkgevers en het strikter handhaven van de re-integratieverplichtingen om misbruik te voorkomen. 139 Het kabinet van Agt I vraagt de SER na het verschijnen van de nota om advies over de omvang en gewenste groei van de collectieve sector. In 1978 brengt de SER advies uit. In tegenstelling tot het kabinet kende de SER een zeer hoge 137. S.E.R.-advies 1978, p. 41. 138. Nota Bestek 81, p. 37. 139. Nota Bestek 81, p. 160 e.v.

52 RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN prioriteit toe aan het voeren van een volumebeleid om de kosten te beteugelen. 140 Na het verschijnen van het SER-advies besloot het kabinet met de Tweede Kamer te debatteren over een te voeren volumebeleid. Ter voorbereiding op dit debat kwamen Minister Albeda en Staatssecretaris de Graaf met een nota volumebeleid. Op 21 januari 1980 werd deze nota in de Commissie voor Sociale Zaken besproken. De nota leidde maar in beperkte mate tot aanname van nieuwe reintegratiemaatregelen voor arbeidsongeschikten. De belangrijkste verandering was de vervanging van de WPM in 1986 door de Wet arbeid gehandicapte werknemers (WAGW). 141 De WPM moest vervangen worden, omdat de bepalingen uit deze wet niet functioneerden. Belangrijkste reden om de WPM te vervangen was dat het begrip mindervalide niet goed was gedefinieerd en dat (mede daardoor) naleving van de wet niet kon worden afgedwongen. 142 In de WAGW werd het begrip gehandicapte werknemer geïntroduceerd. De WAGW van 1986 bevatte in tegenstelling tot de WPM geen quotumverplichting, doch slechts de mogelijkheid tot invoering daarvan, indien werkgevers onvoldoende werk zouden maken van de opneming van gehandicapte werknemers in het arbeidsproces. Nieuw in de WAGW was dat de bedrijfsverenigingen verhaalsrecht hadden op de werkgevers, indien zij niet meewerkten aan de tewerkstelling van de zieke werknemer op grond van artikel 30 ZW. Was de werkgever niet bereid de werkplek voor de arbeidsgehandicapte werknemer aan te passen, dan kon de werkgever beboet worden. Een belangrijke vernieuwing die de wet tevens bracht, was de bemiddelingsvergunning voor de GMD. Daarmee kreeg de GMD zowel invloed aan de aanbodzijde als aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt. Als in 1987 het sociale zekerheidsstelsel wordt herzien vanwege de toegenomen collectieve lasten, blijft het aantal op re-integratie gerichte maatregelen die worden doorgevoerd opnieuw beperkt. De belangrijkste verandering die de stelselherziening voor arbeidsongeschikten brengt, is de afschaffing van de verdisconteringsbepalingen uit de WAO en de AAW. Met de afschaffing van deze bepalingen verloren gedeeltelijk arbeidsongeschikten voor het deel dat zij in staat waren om te werken hun recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering. 143 140. S.E.R.-advies 1978, p. 69 141. In de memorie van toelichting wordt gesteld dat met de WAGW gedeeltelijk invulling werd gegeven aan het korte termijn beleid dat in de notitie volumebeleid werd voorgesteld. Zie Kamerstukken II 1981/82, 17 384, nr. 3, p. 3 (MvT). De noodzaak om tot aanpassing van de WAGW over te gaan, komt overigens als eerste ter sprake bij de parlementaire behandeling van de AAW. Nadien verschijnt een rapport van de Raad voor de Arbeidsmarkt over de opneming van gehandicapten in het arbeidsproces. Hierin pleit deze Raad eveneens voor intrekking van de WPM en invoering van een nieuwe regeling. 142. Kamerstukken II 1981/82, 17 384, nr. 3, p. 6 (MvT). 143. Zie voor een uitgebreide beschrijving van de inhoud van het verdisconteringsbeleid en de wijze waarop dit werd afgeschaft Fluit 2001, p. 76 e.v.