EUROPESE COMMISSIE Straatsburg, 15.12.2015 COM(2015) 679 final MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Voortgangsverslag over de uitvoering van de hotspot-aanpak in Italië NL NL
ALGEMEEN OVERZICHT Op 29 september 2015 bracht de Commissie een mededeling uit met de onmiddellijk te nemen operationele, budgettaire en wetgevende maatregelen in het kader van de Europese migratieagenda. Zij riep daarin op tot de volledige uitvoering van de herplaatsingsregeling en de inzet van ondersteuningsteams voor migratiebeheer in hotspotgebieden. Op verzoek van de Commissie diende Italië kort daarna zijn stappenplan voor herplaatsing en voor de ondersteuningsteams in de hotspots in. Er is in de lidstaten echter te traag vooruitgang geboekt met de uitvoering van het EU-recht met betrekking tot de opbouw van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel. De Commissie presenteerde daarom op 14 oktober een mededeling over de voortgang van de uitvoering van de prioritaire maatregelen van de Europese migratieagenda. Italië werd er door de Commissie met name toe opgeroepen alle hotspots volgens schema operationeel te maken, de beschikbare detentiecapaciteit ten volle te benutten en een hervorming van de bestaande detentienormen te overwegen, en er voorts voor te zorgen dat migranten snel van hotspotgebieden worden overgebracht naar tweedelijns opvangfaciliteiten of detentiefaciliteiten. De migratiestromen via Italië zijn inmiddels gestaag afgenomen. Volgens Frontex zijn in november 3 227 migranten aangekomen in Italië, tegenover 8 529 in oktober. Dit stemt overeen met de seizoensinvloeden. Het aantal arriverende migranten van de nationaliteiten die in aanmerking komen voor herplaatsing, is voorlopig beperkt. De gezamenlijke operatie Triton heeft de opsporings- en reddingsoperaties verder ondersteund. Ondanks de constante aanmoedigingen van de Commissie is van de zes aangewezen hotspotgebieden alleen Lampedusa volledig operationeel. De Commissie verwacht dat twee andere faciliteiten, Pozzallo en Porto Empedocle/Villa Sikania, binnen enkele dagen operationeel zullen worden, zodra de Italiaanse regering haar akkoord geeft. Tijdens de bijeenkomst van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken op 4 december heeft de Italiaanse minister van Binnenlandse Zaken al de opening van een tweede hotspot aangekondigd. De betrokken Europese agentschappen zijn op de hoogte gebracht en staan klaar om het nodige extra personeel in te zetten. Voor de hotspots in Taranto, Trapani en Augusta zijn grote werkzaamheden nodig, die ten vroegste begin 2016 klaar zullen zijn. Er moet op deze locaties opvangcapaciteit worden gebouwd omdat de registratie er nu in tenten gebeurt en er geen plaats is om mensen op te vangen. Het relatief lage aantal arriverende migranten maakt het mogelijk de uitvoering van het hotspot-concept te vervolledigen en alle tot nu toe vastgestelde problemen op te lossen. Er moet meer vooruitgang worden geboekt op het gebied van infrastructuur, uitrusting, personeel en organisatie. Er moet voor worden gezorgd dat er in de hotspots op een zo efficiënt mogelijke wijze wordt gescreend, documenten worden gecontroleerd, vingerafdrukken worden genomen en registratie plaatsvindt. De uitvoering van het hotspot-concept zal ook garanderen dat de migranten naar behoren worden geïnformeerd en worden begeleid naar ofwel een asielprocedure (waaronder ook herplaatsing wordt begrepen) ofwel een terugkeerprocedure. De veiligheidsaspecten moeten zo snel mogelijk worden verbeterd. De officiële opening van nieuwe hotspots is essentieel om te verzekeren dat alle migranten die via de zee Italië bereiken, de hotspotprocedure doorlopen. 2
De hotspots kunnen op drukke momenten enkel goed functioneren als de lidstaten bereid zijn extra deskundigen naar Italië te sturen. Tegelijkertijd moet de Italiaanse regering verdere stappen nemen inzake het wettelijk kader voor de hotspotactiviteiten van alle belanghebbenden die werkzaam zijn op het terrein. Er is nu een team van drie ambtenaren van de Commissie permanent aanwezig in Italië om te helpen bij de coördinatie. Doeltreffend werkende hotspots zijn ook van belang voor de uitvoering van de herplaatsingsregeling. Tegelijkertijd zijn alle lidstaten die aan deze regeling deelnemen, verplicht zich actief in te zetten. Ook moeten de asielzoekers die voor herplaatsing in aanmerking komen, naar behoren in kennis worden gesteld van hun rechten en plichten bij deelname aan de regeling. Tot nog toe hebben nog maar 19 lidstaten verbindingsfunctionarissen aangesteld die de uitvoering van de herplaatsingsregeling moeten vergemakkelijken. Slechts 12 lidstaten hebben al plaatsen voor herplaatsingskandidaten beschikbaar gesteld, voor in totaal 1 041 mensen. Er zijn tot op heden nog maar 154 asielzoekers uit Italië herplaatst en dat cijfer moet worden opgevoerd. I. HOTSPOTGEBIEDEN STAND VAN ZAKEN 1. De Italiaanse regering heeft zes hotspotgebieden aangewezen: Lampedusa, Pozzallo, Porto Empedocle/Villa Sikania, Trapani, Augusta en Taranto. 2. Voorlopig is enkel de hotspot in Lampedusa operationeel. De procedure omvat screening, documentencontrole, afname van vingerafdrukken en registratie met steun van Frontex. Migranten kunnen er ook een verzoek om asiel en herplaatsing indienen met hulp van het EASO. Op 4 december heeft de Italiaanse minister van Binnenlandse Zaken tijdens de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken de opening van een tweede hotspot aangekondigd. 3. Twee andere faciliteiten, Pozzallo en Porto Empedocle/Villa Sikania, kunnen binnen enkele dagen operationeel worden, zodra de Italiaanse regering haar akkoord geeft. De betrokken Europese agentschappen zijn op de hoogte en staan klaar om het nodige extra personeel in te zetten. Voor de hotspots in Taranto, Trapani en Augusta zijn grote werkzaamheden nodig, die ten vroegste begin 2016 klaar zullen zijn. Er moet op deze locaties opvangcapaciteit worden gebouwd omdat de registratie er nu in tenten gebeurt en er geen plaats is om mensen op te vangen. 4. In november 2015 hebben de Italiaanse autoriteiten coördinatiegroepen voor de uitvoering van de hotspots ingesteld. Verschillende actoren zijn uitgenodigd om deel te nemen, waaronder de Europese Commissie, de EU-agentschappen en de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen (UNHCR). Een van deze groepen bereidt momenteel standaardpraktijkvoorschriften voor de hotspots voor. 5. Om de veiligheid verder te verhogen, zal Frontex in december 165 extra deskundigen inzetten, waaronder ervaren deskundigen voor de screening van documenten. Er worden in de Italiaanse hotspots momenteel 52 Frontex-deskundigen ingezet. Extra deskundigen kunnen snel worden ingezet zodra nieuwe hotspots worden geopend. Voorts wordt, met name in het licht van de aanvallen in Parijs, ook nagegaan hoe de rol van Europol in de hotspots kan worden versterkt. 6. De vingerafdrukken die bij aankomst van irreguliere migranten worden genomen, worden niet systematisch gecontroleerd aan de hand van de Europese databanken. Momenteel 3
vindt enkel een controle aan de hand van een nationaal geautomatiseerd systeem voor de identificatie van vingerafdrukken (AFIS) plaats. De Italiaanse IT-systemen moeten worden aangepast om de connectie tussen de nationale databanken en de internationale databanken en EU-databanken te garanderen, en om de arriverende migranten volledig te kunnen controleren aan de hand van het Schengeninformatiesysteem (SIS II) en de Interpoldatabank van gestolen en verloren reisdocumenten (SLTD). 7. Het Italiaanse ministerie van Binnenlandse Zaken zal een spoedaanvraag indienen voor de financiering van uitrusting voor het nemen van foto's (voor foto-identificatie) en vingerafdrukken, en voor vertolkingscapaciteit. Zo zal de beschikbare voorraad worden uitgebreid en de capaciteit voor het screenen en het nemen van vingerafdrukken verder worden versterkt. De Italiaanse autoriteiten werken ook aan een update van de relevante software, om de processen efficiënter te doen verlopen en het dubbel nemen van vingerafdrukken te vermijden. 8. In februari 2016 zal worden gestart met de invoering van een nieuw IT-systeem (webgebaseerd via een virtual private network (VPN)) voor een geïntegreerde workflow voor de verwerking van migranten. Het systeem verbindt verschillende afdelingen van de Italiaanse staatspolitie en zal het met name mogelijk maken fotografische en vingerafdrukgegevens die de wetenschappelijke politie verzamelt, te linken, zodat deze toegankelijk zijn voor de grens/immigratiepolitie. 9. De ontschepingsprocedures worden geactualiseerd met het oog op de verdere ontwikkeling van het hotspot-concept. Frontex onderzoekt in deze context momenteel innovatieve oplossingen om de ontscheping te vereenvoudigen en de gang van zaken in de hotspots te bevorderen. 10. Italië en Frontex monitoren momenteel de migratieactiviteiten via de Adriatische Zee, om indien nodig het operationele gebied van de gezamenlijke operatie Triton snel te kunnen uitbreiden in geval van spillovers van de Adriatische kust. 11. Hoewel de Commissie weet dat de Italiaanse autoriteiten maatregelen hebben genomen om de problemen met betrekking tot het nemen van vingerafdrukken van arriverende irreguliere migranten aan te pakken, heeft zij Italië op 10 december 2015 een ingebrekestelling toegestuurd wegens onjuiste uitvoering van de Eurodac-verordening en de Italiaanse autoriteiten verzocht binnen twee maanden hun opmerkingen kenbaar te maken. 12. De Commissie heeft vastgesteld dat er verschillen zijn tussen het aantal arriverende irreguliere migranten en de Eurodac-statistieken van vingerafdrukken. Volgens de cijfers van Frontex hebben tussen 20 juli 2015 en eind november 2015 65 050 onderdanen van derde landen via de zee Italië bereikt. Uit de Eurodac-statistieken blijkt echter dat er van slechts 29 176 onderdanen van derde landen vingerafdrukken in de Eurodac-databank zijn ingevoerd. Op de korte termijn te nemen maatregelen 1. De hotspots in Pozzallo en Villa Sikania/Porto Empedocle moeten tegen eind 2015 operationeel zijn. De renoveringswerken voor extra hotspots moeten ook worden aangevangen, zodat deze tegen eind februari 2016 klaar zijn. 4
2. De Italiaanse autoriteiten moeten onmiddellijk de aanwezigheid van medisch personeel in de hotspots verhogen, zodat het aantal wachtrijen voor screening en het nemen van vingerafdrukken kan worden uitgebreid en de totale tijd die een migrant nodig heeft om aan alle maatregelen en formaliteiten in de hotspot te voldoen, wordt gestroomlijnd. 3. De Italiaanse autoriteiten moeten versneld verdere inspanningen leveren, onder meer op het vlak van regelgeving, om tot een sterker wettelijk kader te komen voor de uitvoering van de hotspotactiviteiten, en met name om het gebruik van dwang voor het nemen van vingerafdrukken mogelijk te maken en bepalingen vast te stellen voor langdurige detentie van migranten die weigeren vingerafdrukken te geven. Het doel van alle arriverende migranten (100 %) vingerafdrukken te nemen, moet onverwijld worden gerealiseerd. 4. De aanwezigheid van Europol in de hotspotgebieden moet worden uitgebreid, bevorderd en verduidelijkt, zodat intensiever onderzoek kan plaatsvinden naar migrantensmokkelaars. Er moeten duidelijke, gestandaardiseerde bepalingen inzake de Italiaanse staatspolitie en de justitiële autoriteiten worden uitgevaardigd, zodat doelgericht (realtime) informatie kan worden uitgewisseld met Europol, zowel met extra personeel op het terrein als in voorkomend geval door middel van contact met de hoofdzetel in Den Haag via Siena. 5. De IT-systemen moeten zo snel mogelijk worden geactualiseerd om de interconnectie tussen nationale databanken en internationale databanken en databanken van de EU te garanderen, zodat arriverende migranten volledig kunnen worden gecontroleerd aan de hand van het SIS II/de SLTD-databank van Interpol. 6. De Italiaanse autoriteiten moeten hun systeem voor het overbrengen van mensen van hotspotgebieden naar het vasteland verder verbeteren, met name door een systeem van luchtvervoer te ontwikkelen. Dit kan indien nodig worden ondersteund via het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF - nationaal programma). II. HERPLAATSING STAND VAN ZAKEN 1. Op 9 oktober 2015 vertrok de eerste herplaatsingsvlucht van Italië naar Zweden met 19 asielzoekers aan boord. Sindsdien zijn er met de steun van de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) nog 125 asielzoekers overgebracht naar Finland, Frankrijk, Duitsland, Spanje en Zweden. De volgende herplaatsingen zijn gepland voor 17 december (België en Portugal), 22 december (Spanje) en begin 2016 (Frankrijk en Letland). Er zijn momenteel 186 herplaatsingskandidaten geregistreerd en Italië heeft voor 171 personen bij andere lidstaten een verzoek om herplaatsing ingediend. 2. Op dit moment hebben nog maar 12 lidstaten in totaal 1 041 plaatsen voor herplaatsingskandidaten beschikbaar gesteld en 19 lidstaten hebben verbindingsfunctionarissen aangesteld. De verbindingsfunctionarissen zijn al meerdere malen bijeengekomen in Italië, meest recentelijk op 10 december 2015. 3. De vluchtelingen worden momenteel over herplaatsing geïnformeerd op Lampedusa en op andere ontschepingsplaatsen en verzamelplaatsen. Het EASO heeft in totaal vier deskundigen ingezet. Voorts hebben de Italiaanse autoriteiten met de UNHCR een 5
gerichte subsidieovereenkomst gesloten voor de ondersteuning van het herplaatsingsproces, meer bepaald voor het verstrekken van informatie. 4. Het EASO heeft nog 9 extra deskundigen ingezet, die op verschillende locaties en in de Italiaanse Dublineenheid in Rome de Italiaanse autoriteiten helpen bij de registratie van herplaatsingsaanvragen. Daarnaast heeft het Italiaanse ministerie van Binnenlandse Zaken onlangs extra personeel aangesteld voor herplaatsing. 5. Het aantal arriverende migranten is op dit moment laag en de meeste mensen komen wegens hun nationaliteit niet in aanmerking voor herplaatsing. Hierdoor zijn er minder kandidaten voor herplaatsing uit Italië. 6. De Commissie zal weldra via het desbetreffende nationale AMIF-programma de overeengekomen financiering (500 euro per herplaatste persoon) voor het overbrengen van personen in het kader van de herplaatsingsregeling aan Italië beschikbaar stellen. Italië heeft met de IOM een akkoord bereikt over de dekking van de kosten voor het overbrengen van personen in het kader van deze regeling. De IOM heeft ermee ingestemd om de kosten voor het overbrengen van personen voor te financieren, in afwachting van de sluiting van een formele subsidieovereenkomst in januari 2016. Begin december 2015 heeft de IOM een spoedaanvraag in het kader van het AMIF ingediend voor aanvullende maatregelen ter ondersteuning van het herplaatsingsprogramma, met name voor begeleiding en medische controle voorafgaand aan de herplaatsing, om een veilige en waardige reis te garanderen. 7. Een door de Italiaanse autoriteiten gecoördineerde werkgroep met de Europese Commissie, de EU-agentschappen, de IOM en de UNHCR komt regelmatig bijeen om het herplaatsingsproces te optimaliseren. 8. De Europese Commissie ondersteunt het herplaatsingsproces door Italië gerichte juridische ondersteuning te bieden via een team van drie ambtenaren, die in Rome gevestigd zijn. Er is al in verschillende zaken voor juridische duidelijkheid gezorgd, in het bijzonder om de uitwisseling van vingerafdrukken tussen de lidstaten te vereenvoudigen. Op 16 december 2015 wordt in Brussel een forum over herplaatsing georganiseerd, waar dergelijke kwesties zullen worden besproken. Nog te nemen maatregelen 1. Om verwarrende informatie aan migranten over rechten en plichten te vermijden, wordt er momenteel aan gewerkt dat alle actoren die betrokken zijn bij de hotspots en de herplaatsingsregeling, identieke informatie gaan verstrekken. 2. De Italiaanse autoriteiten moeten begin 2016 een aparte workflow ontwikkelen voor het overbrengen van niet-begeleide minderjarigen in het kader van de herplaatsingsregeling. 3. Het EASO moet snel culturele bemiddelaars inzetten bij de teams, om meer resultaten te kunnen boeken op het terrein en niet afhankelijk te zijn van de nationale autoriteiten. 4. De lidstaten moeten veel sneller reageren op de aanvragen tot herplaatsing die de Italiaanse autoriteiten indienen. 6
5. De lidstaten moeten meer toezeggingen doen in het kader van het herplaatsingsprogramma en de geldigheidsduur van hun gedane toezeggingen verlengen om rekening te houden met het feit dat er momenteel weinig migranten aankomen in Italië. 6. Het herplaatsingsproces moet verder worden geoptimaliseerd op basis van de aanbevelingen van de werkgroep en de resultaten van het forum over herplaatsing van 16 december 2015. III. TERUGKEER STAND VAN ZAKEN 1. Volgens de Italiaanse autoriteiten zijn in 2015 uit Italië 14 113 mensen teruggestuurd. Italië nam in 2015 deel aan 11 gezamenlijke, door Frontex gecoördineerde, terugkeervluchten. Enkele daarvan vonden al plaats vóór de uitvoering van de hotspotaanpak. 2. De Italiaanse autoriteiten hebben in het verleden bilaterale operationele overeenkomsten gesloten met Egypte en Tunesië, waar procedures gelden om personen binnen 48 uur terug te sturen. Italië zet zich momenteel in om tegen eind 2015 soortgelijke overeenkomsten te sluiten met bepaalde belangrijke landen ten zuiden van de Sahara (Senegal, Nigeria en Ivoorkust). De Europese Commissie is aanwezig als waarnemer en ondersteunt het proces. 3. Er zijn sinds juli 2015, toen de laatste subsidieovereenkomst met de IOM afliep, geen operaties voor begeleide vrijwillige terugkeer meer uitgevoerd. Naar verwachting zal pas in het voorjaar van 2016 een nieuw programma voor begeleide vrijwillige terugkeer worden uitgevoerd. Dat is het gevolg van oponthoud in verband met de aanbestedingsprocedures op nationaal niveau. 4. Er zullen consulaire verbindingsfunctionarissen van verschillende Afrikaanse landen in de Italiaanse hotspots worden gestationeerd, om hulp te bieden bij het screenen en verkrijgen van nieuwe documenten, zodat de terugkeer snel kan plaatsvinden. Nog te nemen maatregelen 1. De Italiaanse autoriteiten moeten hun dialoog met de belangrijkste landen van herkomst van irreguliere migranten opvoeren en hun administratieve procedures stroomlijnen, zodat de gedwongen terugkeer snel kan plaatsvinden. 2. Van de in Italië arriverende migranten heeft een steeds groter deel (volgens de Italiaanse autoriteiten op dit moment meer dan 50 %) geen internationale bescherming nodig. In het licht daarvan kan worden aangenomen dat de huidige detentiecapaciteit in Italië (in totaal 604 plaatsen) nu al onvoldoende is. Er moet worden nagedacht over het volledige gebruik van de bestaande detentiecapaciteit, waarvoor reeds in financiering via het nationaal programma in het kader van het AMIF is voorzien, evenals over de dringende planning van een (tijdelijke) uitbreiding van de detentiecapaciteit in Italië. 3. Italië is al een aanbestedingsprocedure gestart en moet zo snel mogelijk het programma voor begeleide vrijwillige terugkeer hervatten, om het grote aantal dossiers inzake 7
personen dat klaar is voor terugkeer, te doen dalen. Italië kan daarbij overwegen een aanvraag voor noodhulp uit het AMIF in te dienen, om de periode tot het nieuwe programma voor begeleide vrijwillige terugkeer te overbruggen. 4. De Europese Commissie moet, met de steun van de lidstaten, het overleg met derde landen verder opvoeren, om de overname van migranten die niet in aanmerking komen voor internationale bescherming te bevorderen, onder meer via gericht gebruik van het trustfonds voor Afrika. IV. VERBETEREN VAN HET GRENSBEHEER STAND VAN ZAKEN 1. De Frontex-operatie Triton in het centrale Middellandse Zeegebied telt vier offshorepatrouillevaartuigen, twee luchtvaartuigen met vaste vleugel, twee helikopters, vijf kustpatrouillevaartuigen, één kustpatrouilleboot en twee mobiele kantoren. Sinds het begin van de operatie heeft Triton al bijgedragen aan de redding van 56 163 mensen op zee. Er worden in het kader van de operatie nu verschillende verbeteringen getest, met het oog op een betere ontscheping in de context van de hotspots. De Italiaanse autoriteiten overleggen momenteel met Frontex over een mogelijke uitbreiding van het operationele gebied van Triton, om mogelijke spillovers van de route langs de Westelijke Balkan op te vangen. 2. Op 7 oktober is de tweede fase van de operatie EUNAVFOR MED gestart, in het kader waarvan zeven oppervlaktevaartuigen en zes luchtvaartuigen worden ingezet. Nog te nemen maatregelen 1. Rekening houdend met het risico dat het aantal arriverende migranten aan de grens tussen Slovenië en Italië zal stijgen, moeten de Italiaanse autoriteiten noodplannen opstellen, waarin onder meer wordt voorzien in de mogelijkheid van een verzoek om extra steun van Frontex/EASO. 2. De lidstaten moeten er verder voor blijven zorgen dat materiaal beschikbaar wordt gesteld voor de operaties in het Middellandse Zeegebied van zowel Triton als EUNAVFOR MED. V. OPVANGCAPACITEIT 1. Volgens de Italiaanse autoriteiten is er in Italië plaats voor de opvang van 101 933 asielzoekers, de hotspots inbegrepen. Er zijn 19 715 plaatsen in het systeem voor de bescherming van asielzoekers en vluchtelingen (SPRAR) dat door de gemeenten wordt beheerd, 7 663 plaatsen in de accommodatiecentra voor asielzoekers (CARA) en 74 555 plaatsen in de centra voor bijzondere opvang (CAS). Deze capaciteit wordt geacht overeen te stemmen met de behoeften van het Italiaanse asielstelsel. 2. Er zijn specifieke opvangfaciliteiten voor herplaatsing vastgesteld in Villa Sikania, Crotone, Bari en Castelnuovo di Porto (Rome). 8
3. De Italiaanse capaciteit voor de behandeling van asielverzoeken is verhoogd en er zijn momenteel in totaal 41 territoriale commissies operationeel. Hierdoor is de achterstand de afgelopen maanden gedaald. 4. De Italiaanse autoriteiten overwegen het asiel- en opvangstelsel te hervormen om de procedures efficiënter te maken en te stroomlijnen, met name wat beroepsprocedures betreft. Nog te nemen maatregelen 1. De lopende werkzaamheden voor de hervorming van het asiel- en opvangstelsel moeten worden voortgezet, om de asielprocedure te stroomlijnen, meer bepaald met betrekking tot beroepsprocedures, en om de kwaliteit van de besluitvorming over het hele land op een gelijker niveau te brengen. 2. De monitoringsystemen moeten worden verbeterd, teneinde het verschil in kwaliteit van de opvangomstandigheden in het land weg te werken en het risico van corruptie bij het opvangbeheer te voorkomen. 3. Er moet één databank worden ontwikkeld die de asiel- en opvangprocedures aan elkaar linkt, om tot een vlotter beheer te komen. 4. De Italiaanse autoriteiten moeten zo snel mogelijk de aanbesteding voltooien voor de instelling van een systeem van vluchten voor het overbrengen van migranten. De Europese Commissie kan overwegen om dit systeem te ondersteunen als noodmaatregel en voor een beperkte duur, in afwachting van de volledige uitvoering van de aanbesteding. 9