DE KINDEROMBUDSMAN Een verwezenlijking van het IVRK en verbetering van de positie van de minderjarige? Student: Denise Haacke ANR: 943316 Universiteit: Universiteit van Tilburg Master: Rechtsgeleerdheid Begeleider: Mvr. Mr. R. De Jong Vak: Jeugdrecht
Inhoudsopgave Lijst van gebruikte afkortingen...4 Hoofdstuk 1: Inleiding...5 1.1. Aanleiding...5 1.2. Onderzoeksvraag...6 1.3. Doelstelling...6 1.4. Plan van aanpak...6 Hoofdstuk 2: Het wetsvoorstel...8 2.1. Voorgeschiedenis van de Wet Kinderombudsman...8 2.2. Ratio van het wetsvoorstel...10 2.3. Doelstellingen van het wetsvoorstel...10 2.4. Landen voor de externe rechtsvergelijking...11 2.5. Conclusie...12 Hoofdstuk 3: Voorlichting en informatieverstrekking...13 3.1. Voorlichting en informatieverstrekking: het IVRK en het Comité...13 3.2. Voorlichting en informatieverstrekking door de Kinderombudsman...13 3.2.1. Nederland...13 3.2.2. Noorwegen...14 3.2.3. Ierland...15 3.2.4. Schotland...16 3.3. Verschillen en overeenkomsten tussen de kinderombudsmannen...17 3.4. Verklaring voor de verschillen en overeenkomsten...17 3.5. De invloed op de rechtspositie van minderjarigen...17 3.6. Conclusie...18 Hoofdstuk 4: Advisering...20 4.1. Advisering door de Kinderombudsman...20 1
4.1.1. Nederland...20 4.1.2. Noorwegen...21 4.1.3. Ierland...22 4.1.4. Schotland...22 4.2. Verschillen en overeenkomsten tussen de kinderombudsmannen...23 4.3. Verklaring voor de verschillen en overeenkomsten...23 4.4. De invloed op de rechtspositie van minderjarigen...24 4.5. Conclusie...24 Hoofdstuk 5: Klachtbehandeling...26 5.1. Klachtbehandeling: het IVRK en het Comité...26 5.2. Het huidige klachtrecht voor minderjarigen in Nederland...26 5.2.1. De begrippen klager en gedraging...27 5.2.2. Het klachtrecht in de geïndiceerde jeugdzorg...27 5.2.3. Het klachtrecht in de gesloten jeugdzorg...28 5.2.4. Klachtrecht bij de Raad voor de Kinderbescherming...29 5.2.4.1. Interne klachtbehandeling door de Raad voor de Kinderbescherming... 29 5.2.4.2. Extern klachtbehandeling door de Raad voor de Kinderbescherming... 30 5.2.5. Tekortkomingen in het huidige Nederlandse klachtrecht...30 5.3. Klachtbehandeling door de Kinderombudsman...31 5.3.1. Nederland...31 5.3.1.1. Argumenten voor en tegen klachtbehandeling als functie voor de Kinderombudsman... 32 5.3.1.2. De rol van de Kinderombudsman in het Nederlandse klachtrecht... 33 5.3.1.3. Behandeling van de klacht door de Kinderombudsman... 33 5.3.1.4. Oordeel van de Kinderombudsman... 34 5.3.2. Noorwegen...35 5.3.3. Ierland...35 5.3.4. Schotland...36 5.4. Verschillen en overeenkomsten tussen de kinderombudsmannen...37 5.5. Verklaring voor de verschillen en overeenkomsten...37 5.6. Klachtbehandeling door de Nationale Ombudsman...38 5.6.1. Vergelijking met de Kinderombudsman...39 5.7. De invloed op de rechtspositie van minderjarigen...40 5.8. Conclusie...40 2
Hoofdstuk 6: Doelstellingen van de Kinderombudsman; een haalbaar doel?...42 Hoofdstuk 7: Conclusie en aanbevelingen...44 7.1. Inleiding...44 7.2. Conclusie...44 7.3. Aanbevelingen...47 7.3.1. Voorlichting en informatieverstrekking...47 7.3.2. Het benoemen van de Kinderombudsman...48 7.3.3. Youth Impact Statement...49 7.3.4. Eigen voorstellen van wet- en regelgeving...49 7.3.5. Jeugdparticipatie...50 Literatuurlijst...52 Literatuur...52 Websites...55 Publicaties van het Comité voor de Rechten van het Kind...56 Parlementaire stukken en wetgeving...58 Parlementaire stukken...58 Wet- en regelgeving...58 Bijlage 1 Interview met Marc Dullaert en Esther Vreeburg...60 3
Lijst van gebruikte afkortingen Awb Bjj BW ENOC EVRM GW IVRK RSJ RvdK Wjz WNO VN YAP Algemene wet bestuursrecht Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen Burgerlijk Wetboek European Network of Ombudspersons for Children Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens Grondwet Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming Raad voor de Kinderbescherming Wet op de Jeugdzorg Wet Nationale Ombudsman Verenigde Naties Youth Advisory Pane 4
Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1. Aanleiding Minderjarigen worden steeds vaker gezien als een individu met eigen rechten en plichten. Aan hen zijn rechten toegekend met het in werking treden van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind. Door onder andere Unicef worden zij echter nog steeds gezien als een kwetsbare groep binnen de samenleving. 1 Jongeren hebben geen stem waar het gaat om de samenstelling van belangrijke politieke organen, en vaak worden de aan hen toegekende rechten niet erkend door instanties. 2 Daarnaast is er geen mogelijkheid voor minderjarigen om individueel hun rechten af te dwingen voor de rechter; zij zijn hierbij afhankelijk van hun wettelijke vertegenwoordiger(s), dan wel een bijzondere curator. 3 Om deze redenen achten Unicef en het Comité voor de Rechten van het Kind het noodzakelijk dat er een onafhankelijk instituut is dat specifieke opkomt voor kinderrechten. 4 Door Unicef werd deze instantie omschreven als een onafhankelijk instituut, in het leven geroepen om rechten en belangen van kinderen te promoten. 5 Deze instantie wordt sinds april 2011 belichaamd door Marc Dullaert, de eerste Kinderombudsman van Nederland. Dit is nieuw terrein voor Nederland, maar Nederland werd hierin al voorgegaan door bijna dertig landen binnen Europa. 6 Noorwegen is het eerste kinderombudsmanland binnen Europa, en heeft begin jaren tachtig een Kinderombudsman benoemd. België heeft dit voorbeeld eind jaren negentig gevolgd. 7 Enkele jaren terug is door elf Europese landen het European Network of Ombudspersons for Children opgezet, met als doel kinderombudsmannen binnen Europa samen te laten werken om zo de levens van Europese kinderen te kunnen verbeteren. 8 De Kinderombudsman is een substituut-ombudsman van de Nationale Ombudsman, maar beschikt wel over eigen bevoegdheden en treedt met een eigen gezicht naar buiten. 9 Voordeel is dat de Kinderombudsman bij de uitvoering van zijn taken, gebruik kan maken van de expertise van de Nationale Ombudsman. 10 Uiteindelijk doel van de Kinderombudsman is het bevorderen van eerbiediging van rechten van jeugdigen door bestuursorganen en privaatrechtelijke organisaties. 11 Om dit te bereiken zijn enkele bevoegdheden toegekend: toezicht houden op de implementatie van het IVRK, gevraagd en ongevraagd advies geven aan de Kamers en regering, en het behandelen en onderzoeken van klachten van minderjarigen. 12 Bij de uitvoering van zijn taken 1 Innocenti Digest 2001, p. 2/3. 2 Innocenti Digest 2001, p. 3. 3 Artikel 1:245 lid 4 BW en artikel 1:250 BW. 4 Innocenti Digest 1997, p. 3. UN Committee on the Rights of the Child (CRC), UN Committee on the Rights of the Child: Concluding Observations: Netherlands, 26 October 1999, CRC/C/15/Add.114. 5 Innocenti Digest 1997, p. 2. 6 ENOC (http://crin.org/enoc/members/index.asp). 7 ENOC (http://crin.org/enoc/members/index.asp). 8 Hossain e.a. 2000, p. 150. 9 Artikel 1 lid 1 sub b WNO. Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 3, p. 9. 10 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 3, p. 9. 11 Artikel 11b lid 1 WNO. 12 Artikel 11b lid 2 WNO. 5
moet de Kinderombudsman, in het licht van art. 12 IVRK, rekening houden met de mening en belevingswereld van minderjarigen. 13 Het functiepakket van een kinderombudsman kan door ieder land anders worden samengesteld; er bestaan geen minimumvereisten. Iedere kinderombudsman zou echter wel hetzelfde doel moeten dienen, namelijk maximale implementatie van het IVRK in nationale wet- en regelgeving. 14 1.2. Onderzoeksvraag Is het takenpakket van de Nederlandse Kinderombudsman, internationaal vergeleken, toereikend om de doelstelling van de Kinderombudsman, zijnde het bevorderen van de eerbiediging van kinderrechten, te realiseren en op deze wijze de positie van kinderen in de Nederlandse maatschappij daadwerkelijk te verbeteren? 1.3. Doelstelling De taken van de Kinderombudsman worden uitgelegd, en vergeleken met taken van kinderombudsmannen uit drie andere landen. Waar mogelijk wordt gekeken naar de overlapping met de Nationale Ombudsman. Uiteindelijk moet blijken of de bevoegdheden van de Kinderombudsman ertoe zullen leiden dat het IVRK een meer prominente plaats krijgt in wet- en regelgeving. Hierbij is tevens aandacht voor de uitvoering van de taken door de Kinderombudsman. 1.4. Plan van aanpak In het tweede hoofdstuk wordt ingegaan op het ontstaan en de achtergrond van de Wet Kinderombudsman. Hier zal een toelichting worden gegeven op de rol van het Comité en de gekozen landen voor de externe rechtsvergelijking. In de drie daarop volgende hoofdstukken wordt telkens één specifieke kerntaak van de Kinderombudsman behandeld. Hierbij wordt steeds dezelfde opbouw gehanteerd. Eerst wordt gekeken naar de plaats van de taak in het IVRK en de aanbevelingen van het Comité voor de Rechten van het Kind. Vervolgens wordt inhoudelijk ingegaan op de bevoegdheid van de Nederlandse Kinderombudsman en de kinderombudsmannen in het buitenland. Naar aanleiding hiervan worden de verschillen en overeenkomsten benoemd, en wordt toegelicht wat de reden is voor deze verschillen of overeenkomsten. Bij de behandeling van het klachtrecht vindt een interne rechtsvergelijking plaats met de bevoegdheid van de Nationale ombudsman. Voegt de Kinderombudsman hier iets aan toe? Ieder hoofdstuk zal eindigen met het plaatsen van de betreffende 13 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 11. 14 UN Committee on the Rights of the Child (CRC), UN Committee on the Rights of the Child: Concluding Observations: Netherlands, 26 October 1999, CRC/C/15/Add.114. 6
taak in zijn huidige vorm in een breder perspectief om zo aan te geven of deze een verbetering voor de rechtspositie van jeugdigen zal betekenen. In hoofdstuk 6 zal worden gekeken wat het aandeel van ieder kerntaak is in het bereiken van de doelstelling van de Kinderombudsman. In het laatste hoofdstuk worden aanbevelingen gegeven over hoe het functioneren van de Kinderombudsman verbeterd kan worden, gevolgd door de conclusie met hierin antwoord op de onderzoeksvraag. 7
Hoofdstuk 2: Het wetsvoorstel 2.1. Voorgeschiedenis van de Wet Kinderombudsman In september 1990 trad het IVRK in werking 15, een verdrag dat rechten toekent aan kinderen. Nederland heeft het vijf jaar later in 1995 geratificeerd. Hierdoor ontstond voor Nederland de verplichting om alle nodige maatregelen te treffen om de in het IVRK vastgelegde kinderrechten te realiseren. 16 Met het IVRK is een Comité voor de Rechten van het Kind aangesteld dat moet controleren of de Staten hun verplichtingen wel nakomen. 17 Staten zijn verplicht om aan dit Comité rapporten te zenden over de vooruitgang van de implementatie van de kinderrechten; de eerste na twee jaar en vervolgens iedere vijf jaar. 18 Met deze rapporten velt het Comité een oordeel over de staten die het IVRK hebben geratificeerd. Het Comité brengt twee soorten rapporten naar buiten: Concluding observations bevatten aanbevelingen aan een individuele Staat, en General Comments welk aanbevelingen bevatten die gericht zijn aan alle Staten. 19 Nederland heeft tot nu toe drie Concluding Observations ontvangen van het Comité in 1999, 2004 en 2009. In 1999 stelt het Comité dat Nederland wel enkele instanties heeft om kinderrechten en de belangen van kinderen te behartigen, zoals de Raad voor de Kinderbescherming en de Kinder- en jongerenrechtswinkel, maar om het IVRK volledige werking te kunnen geven wordt een onafhankelijke Kinderombudsman aangeraden. 20 In 2001 is, onder andere naar aanleiding van deze aanbeveling, door Kamerleden Arib en Van Vliet overgegaan tot het indienen van een wetsvoorstel voor een Kinderombudsman. In de memorie van toelichting werden tevens andere redenen genoemd: de verplichting neergelegd in het IVRK, internationale ontwikkelingen met betrekking tot de Kinderombudsman, ervaringen van Nederland zelf met jeugdombudswerk en het huidige klachtrecht in Nederland binnen de jeugdzorg. 21 Met de verplichtingen uit het IVRK wordt met name gedoeld op art. 4 IVRK, dat de Staten verplicht om alle mogelijke maatregelen te treffen om de kinderrechten te verwezenlijken, volgens het Comité behoort het hebben van een Kinderombudsman hier ook toe. De Raad van State heeft in 2002 een kritisch advies gegeven op dit wetsvoorstel, waar meer negatieve dan positieve punten uit bleken. Met het wetsvoorstel wordt niet tegemoet gekomen aan de aanbevelingen van het Comité. 22 Er werd een zorg uitgesproken over de versnippering en overlap in Nederland, omdat er vele verschillende instanties zijn die allen zijn opgericht in het kader van jeugdigen. 23 Het wetsvoorstel schiet tekort door het ontbreken van de taak van coördinatie en aansturing. 24 De Raad wijst tevens op mogelijke conflicten 15 Trb. 1990, 170. 16 Artikel 4 IVRK. 17 Artikel 43 lid 1 IVRK. 18 Artikel 44 lid 1 IVRK. 19 Artikel 45 onder d IVRK en Doek 2007. 20 UN Committee on the Rights of the Child (CRC), UN Committee on the Rights of the Child: Concluding Observations: Netherlands, 26 October 1999, CRC/C/15/Add.114, p. 3. 21 Kamerstukken II 2001/2002, 28 102, nr. 3, p. 1. 22 Kamerstukken II 2007/2008, 28 102, nr. 5, p. 2. 23 UN Committee on the Rights of the Child (CRC), UN Committee on the Rights of the Child: Concluding Observations: Netherlands, 26 October 1999, CRC/C/15/Add.114, p. 3. 24 Kamerstukken II 2007/2008, 28 102, nr. 5, p. 2. 8
tussen de onderlinge taken; bij het verstrekken van informatie aan burgers en het doen van verslag aan het Comité vertegenwoordigt de Kinderombudsman de Nederlandse staat, maar tegelijkertijd moet de Kinderombudsman een onafhankelijke en onpartijdige instantie zijn die los staat van de Nederlandse staat. 25 Een ander punt van kritiek is het behandelen van klachten op het moment dat alle instanties zijn doorlopen. De Raad ziet dit als ontoepasbaar in het huidige systeem van extern klachtrecht waar geen beroep mogelijk zou moeten zijn. 26 Na het advies van de Raad van State is er een tijd lang geen reactie geweest van de initiatiefneemster. Pas in 2008 kwam er een reactie van indienster Arib. 27 Halverwege 2009 werd dit gevolgd door een brief waarin Arib duidelijk maakte dat ze het wetsvoorstel introk gezien het feit dat er een nieuw wetsvoorstel in het kader van de Kinderombudsman was ingediend. 28 Voor deze intrekking heeft het Comité zowel een General Comment uitgebracht als nog een Concluding Observation. In 2002 werd in een General Comment benadrukt dat een Kinderombudsman van groot belang is om het IVRK volledige werking te geven. 29 In een Concluding Observation aan Nederland van 2004 heeft het Comité zijn teleurstelling uitgesproken over het feit dat Nederland nog altijd geen Kinderombudsman had aangesteld. 30 Het Comité drong erop aan om zo snel mogelijk over te gaan tot het effectueren van het wetsvoorstel dat er op dat moment lag voor het aanstellen van een Kinderombudsman en gaf hierbij ook nog aan welke taken dit instituut behoort te vervullen: het monitoren van de implementatie van het IVRK, het behandelen van klachten van kinderen en het verzorgen van oplossingen in geval van schendingen van de rechten neergelegd in het IVRK, waarbij toegankelijkheid een grote rol speelt. 31 Opvallend is dat hoewel het Comité dit stelt als taken die een Kinderombudsman zou moeten uitvoeren, het geen taken zijn die alle kinderombudsmannen in de wereld bezitten. In 2007 was de regering echter nog steeds van mening dat Nederland geen behoefte had aan een Kinderombudsman, omdat er voldoende andere mogelijkheden waren om deze functies te vervullen. 32 De Nationale Ombudsman behandelt klachten van burgers, met inbegrip van minderjarigen. Daarnaast zijn er vele andere instanties die opkomen voor kinderen, zoals de Raad voor de Kinderbescherming, de kinderrechter, Bureau Jeugdzorg, de Kindertelefoon, Defence for Children en anderen. 33 Uiteindelijk is eind december 2008 door Arib nogmaals een wetsvoorstel ingediend tot wijziging van de Wet Nationale Ombudsman door middel van de Wet Kinderombudsman. 34 In september 2010 is het wetsvoorstel aangenomen en in het Staatsblad gepubliceerd. 35 25 Kamerstukken II 2007/2008, 28 102, nr. 5, p. 6. 26 Kamerstukken II 2007/2008, 28 102, nr. 5, p. 7. 27 Kamerstukken II 2007/2008, 28 102, nr. 5. 28 Kamerstukken II 2008/2009, 28 102, nr. 6. 29 UN Committee on the Rights of the Child, UN Committee on the Rights of the Child: General Comment no. 2, 15 November 2002, CRC/GC/2002/2. 30 UN Committee on the Rights of the Child (CRC), UN Committee on the Rights of the Child: Concluding Observations: The Kingdom of the Netherlands (Netherlands and Aruba), 26 February 2004, CRC/C/15/Add.227, p. 2. 31 UN Committee on the Rights of the Child (CRC), UN Committee on the Rights of the Child: Concluding Observations: The Kingdom of the Netherlands (Netherlands and Aruba), 26 February 2004, CRC/C/15/Add.227, p. 4. 32 Regeringsrapport 2007, p. 3. 33 Meuwese 2003, p. 282. 34 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 1. 35 Stb. 2010, 716. 9
2.2. Ratio van het wetsvoorstel Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat er verschillende aanleidingen zijn geweest voor Arib om het wetsvoorstel in te dienen. 36 Zij wijst op de verplichtingen die het IVRK oplegt om kinderrechten te realiseren, als ook de aanbevelingen van het Comité. 37 Daarnaast stelt Arib dat binnen Nederland steeds vaker de behoefte voor een Kinderombudsman wordt uitgesproken. 38 Eind jaren negentig is een geslaagd proefproject met jeugdombudswerk opgezet, waarbij onder andere jeugdparticipatie, het horen van jongeren, toegang tot voorzieningen en belangenbehartiging voor jongeren moesten worden bevorderd. 39 Ook ouders, kinderen en organisaties die belangen van kinderen behartigen hebben hun behoefte aan een onafhankelijk instituut uitgesproken. 40 De Nationale Ombudsman voldoet niet. Dit is wel een onafhankelijk aanspreekpunt waar het gaat om klachten met betrekking tot overheidsorganen, maar is niet toegankelijk voor jongeren en kan zich niet uitlaten over het terrein van instanties die geen bestuursorganen zijn. 41 Dit laatste is vooral belangrijk wanneer het gaat om kinderen, omdat zij voornamelijk in aanraking komen met privaatrechtelijke instanties. De nationale Ombudsman benadrukt dat het aan de Kinderombudsman is om zijn instituut meer te maken dan een papieren instituut. Hij moet niet slechts vóór hen werken, maar ook mèt hen. 42 Arib is van mening dat Nederland met de aanstelling van een Kinderombudsman kan laten zien dat zij kinderrechten en het IVRK serieus neemt, en zich verantwoordelijk voelt voor de afhandeling van klachten die jongeren hebben over het functioneren van Nederlandse instanties. 43 Hoewel de Nederlandse regering in 2007 van mening was dat Nederland voldoende mogelijkheden had om de taken van een Kinderombudsman op te vangen, is het tegendeel gebleken bij een onderzoek naar Modellen voor een instituut Kinderombudsman. 44 Hierin wordt de conclusie getrokken dat Nederland weliswaar vele instanties heeft die belangen van kinderen behartigen, maar dat deze instanties samen onvoldoende uitvoering geven aan de taken die de Kinderombudsman op zich moet nemen. 45 Een Kinderombudsman zou niet leiden tot overlap van functioneren, maar tot een versterking van de behartiging van rechten en belangen van minderjarigen. 2.3. Doelstellingen van het wetsvoorstel Het doel van een kinderombudsman is volgens het Comité en Unicef, het bevorderen dat landen het IVRK zo goed en volledig mogelijk implementeren, onder andere door middel van het houden van toezicht. 46 De WNO 36 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 1. 37 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 2. 38 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 5. 39 Instituut Jeugd en Welzijn 2000. 40 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 5. 41 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 5. 42 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 12. 43 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 5, p. 2. 44 Regeringsrapport 2007, p. 3 45 Nijssen & Schmidt 2001, p. 7/8. 46 Innocenti Digest 2001, p. 4. UN Committee on the Rights of the Child (CRC), UN Committee on the Rights of the Child: Concluding Observations: Netherlands, 26 October 1999, CRC/C/15/Add.114. UN Committee on the Rights of the Child (CRC), UN Committee on the Rights of the Child: 10
erkent dit als taak van de Kinderombudsman; hij moet ervoor zorgen dat Nederlandse wetgeving zoveel mogelijk in overeenstemming is met het IVRK. 47 In Nederland ontbreekt nog altijd een onafhankelijke instantie met een laagdrempelige toegang; de Kinderombudsman moet deze taak gaan vervullen. 48 Laagdrempelige toegang moet ertoe leiden dat kinderen daadwerkelijk naar de Kinderombudsman toe komen wanneer hun rechten worden geschonden. Hiervoor moeten jeugdigen eerst bekend zijn met de rechten uit het IVRK. Het is aan de Kinderombudsman om meer kenbaarheid te geven aan kinderrechten, zowel bij de overheid als bij instellingen en burgers. 49 Om de regering meer bewust te maken van kinderrechten is de Kinderombudsman bevoegd om adviezen uit te brengen aan regering en beide Kamers. 50 Het wetsvoorstel dient verschillende doeleinden: het bieden van een onafhankelijk instituut dat gemakkelijk te benaderen is door jongeren, als ook het houden van toezicht op de implementatie van het IVRK. Daarnaast moeten burgers bekend worden met kinderrechten, en moet de aandacht van de regering en instanties gevestigd worden op kinderrechten. 2.4. Landen voor de externe rechtsvergelijking Vele landen zijn Nederland voorgegaan in het aanstellen van een kinderombudsman. Deze hebben niet allemaal eenzelfde takenpakket. Het is daarom interessant om enkele andere kinderombudsmannen mee te nemen in de beoordeling van het takenpakket van de Nederlandse Kinderombudsman. Er is gekozen voor drie landen: Noorwegen, Ierland en Schotland. In Noorwegen wordt de Kinderombudsman Barneombudet genoemd. Gezicht van dit instituut is Reidar Hjermann. Noorwegen benoemde de eerste Kinderombudsman aan het begin van de jaren tachtig, en was daarmee het eerste land in de wereld dat een kinderombudsman had. 51 Dertig jaar later is dit instituut nog altijd actief en functioneert op vrijwel dezelfde voet als waarop het is begonnen. 52 Een belangrijk verschil tussen de Noorse en de Nederlandse Kinderombudsman is dat in Noorwegen bij benoeming van de eerste Kinderombudsman wel klachten van individuen werden behandeld, maar dit is later gewijzigd. 53 Ook Ierland heeft een Kinderombudsman onder de naam Ombudsman for Children, en wordt belichaamd door Emily Logan. De Ierse Kinderombudsman heeft op bijzondere wijze vorm gegeven aan de werkzaamheden, door hier actief jongeren bij te betrekken. Benoeming van de Ierse Kinderombudsman geschiedt officieel door de regering, Concluding Observations: The Kingdom of the Netherlands (Netherlands and Aruba), 26 February 2004, CRC/C/15/Add.227. UN Committee on the Rights of the Child (CRC), UN Committee on the Rights of the Child: Concluding Observations: Netherlands, 27 March 2009, CRC/C/NLD/CO/3. 47 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 11. 48 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7. Zie ook: UN Committee on the Rights of the Child (CRC), UN Committee on the Rights of the Child: Concluding Observations: Netherlands, 26 October 1999, CRC/C/15/Add.114. UN Committee on the Rights of the Child (CRC), UN Committee on the Rights of the Child: Concluding Observations: The Kingdom of the Netherlands (Netherlands and Aruba), 26 February 2004, CRC/C/15/Add.227. UN Committee on the Rights of the Child (CRC), UN Committee on the Rights of the Child: Concluding Observations: Netherlands, 27 March 2009, CRC/C/NLD/CO/3. 49 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 2, 10 en 15-16. Zie ook: Steketee, Overgaag & Lünnemann 2003, p. 53. 50 Artikel 11b lid 2 sub b WNO. Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 9. 51 Blaak 2006b, p. 16. 52 Blaak 2006b, p. 17. 53 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 4. 11
maar wordt in feite geselecteerd door een panel van drie volwassenen en vijftien jongeren. 54 De huidige Schotse Kinderombudsman Tam Baillie, Scotland s Commissioner for Children and Young People, heeft een zeer beperkte taak gekregen in die zin dat er niet veel concrete bevoegdheden aan te pas komen. Oud- Kinderombudsman Kathleen Marshall vond zichzelf geen echte ombudsman, omdat zij geen bevoegdheid heeft met betrekking tot individuele situaties, maar meer in dienst staat van het algemene beleid en praktijk. 55 2.5. Conclusie Ruim twintig jaar na het in werking treden van het IVRK en vijftien jaar na ratificatie door Nederland van dit verdrag, gevolgd door drie aanbevelingen van het Comité en twee wetsvoorstellen voor een Kinderombudsman, is met dhr. Dullaert dan toch een langverwacht moment aangebroken: de eerste Kinderombudsman van Nederland. Wanneer gekeken wordt naar de achterliggende gedachten van het wetsvoorstel blijkt dat er toch meerdere redenen waren om het wetsvoorstel aan te nemen. Belangrijk aandeel hierin waren de rapporten van het Comité, maar ook het streven naar meer bekendheid voor kinderrechten en het bieden van een onafhankelijk en laagdrempelig aanspreekpunt voor minderjarigen. 56 54 Information pack Ombudsman for children Ireland (http://www.oco.ie/about/information-pack.html) 55 Blaak 2006b, p. 16. 56 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7. 12
Hoofdstuk 3: Voorlichting en informatieverstrekking 3.1. Voorlichting en informatieverstrekking: het IVRK en het Comité Art. 42 IVRK spreekt over een verplichting voor Staten om kinderrechten algemeen bekend te maken bij volwassenen en kinderen, als ook bij speciale instanties in de dagelijkse praktijk te maken krijgen met kinderen. 57 Voor kinderen moeten de kinderrechten op een leuke, creatieve en vooral begrijpelijke manier worden toegelicht. 58 Art. 17 IVRK kent aan kinderen het recht toe tot toegang tot informatie. Het verstrekken van informatie is een belangrijk startpunt om implementatie en respectering van het IVRK te kunnen realiseren, en om kinderen een kans te geven voor hun eigen rechten op te komen. Het Comité voor de Rechten van het Kind ziet het geven van voorlichting en het verstrekken van informatie als een belangrijke functie voor een kinderombudsman. In een General comment maakt het Comité duidelijk kenbaar dat de Kinderombudsman moet samenwerken met de media en daarnaast goede educatieve methoden moet ontwikkelen. 59 3.2. Voorlichting en informatieverstrekking door de Kinderombudsman Wanneer men op zoek gaat naar informatie over kinderrechten is hierover voldoende te vinden. Uitgangspunt hierbij is echter vaak dat kinderen zelf op zoek moeten gaan naar informatie. Informatie hierover dient echter naar hun toe te komen. Het geven van meer kenbaarheid aan kinderrechten door actieve informatieverstrekking en voorlichting is een rol die de Kinderombudsman moet vervullen om zijn goed functioneren te kunnen garanderen. 3.2.1. Nederland In Nederland fungeren Defence for Children, Stichting Kinderpostzegels, en andere niet-gouvernementele organisaties als belangrijke voorlichtingsorganen. Nederland schiet echter tekort door zich niet in te zetten voor actieve informatieverschaffing. Het IVRK legt een verplichting op om de rechten kenbaar te maken, niet om mogelijkheden te verschaffen om achter het bestaan hiervan te komen. Op school wordt niet gesproken over kinderrechten, en ook bij andere activiteiten waarin kinderen centraal staan is geen aandacht voor de inhoud van kinderrechten. Voor het bevorderen van de eerbiediging van kinderrechten is het noodzakelijk dat er bewustzijn van deze rechten wordt gecreëerd, wat slechts mogelijk is indien er actief informatie wordt verschaft en voorlichting wordt gegeven. 57 Meuwese, Blaak & Kaandorp 2005, p. 284. 58 Meuwese, Blaak & Kaandorp 2005, p. 284. 59 UN Committee on the Rights of the Child (CRC), UN Committee on the Rights of the Child: General Comment no. 2, 15 November 2002, CRC/GC/2002/2. 13
In art. 11b lid 2 sub a WNO is de voorlichtingsfunctie van de Nederlandse Kinderombudsman neergelegd. Goede informatieverstrekking draagt bij aan een mentaliteitsverandering in de samenleving met betrekking tot kinderrechten, en bewustwording leidt tot betere naleving. 60 Invulling van deze taak is overgelaten aan de Kinderombudsman. Arib doet hierin een suggestie: kinderrechteneducatie. 61 Nieuwe leraren krijgen les in kinderrechten en worden getraind op het geven van educatie hierin. Deze leraren krijgen een ombudskwalificatie en zijn daarmee gekwalificeerd om les te geven in kinderrechten en zo informatie hierover te verspreiden. 62 Tot op heden heeft de Kinderombudsman hier geen uitvoer aan gegeven. De website van de Kinderombudsman 63 is een belangrijk onderdeel van de voorlichtingsfunctie. Hier wordt een toelichting gegeven op de werkzaamheden van de Kinderombudsman, de inhoud van kinderrechten en is er een mogelijkheid om vragen te stellen. Daarnaast zijn er filmpjes te vinden met een vertaling van kinderrechten in een situatie die jongeren aanspreekt. 64 Naast het geven van bekendheid aan de rechten van jeugdigen, moet ook het instituut Kinderombudsman bekendheid krijgen binnen Nederland. Jeugdigen moeten weten waar ze naartoe kunnen met vragen of klachten, en ook de regering of instellingen kunnen zich tot de Kinderombudsman wenden met vragen over de invulling van wet- en regelgeving inachtneming van het IVRK. Dit is gerealiseerd door nieuwsuitzendingen bij de benoeming van de Kinderombudsman, en de optredens van dhr. Dullaert in het Jeugdjournaal. 3.2.2. Noorwegen Het voornaamste doel van deze Kinderombudsman is het bevorderen van de belangen van kinderen. 65 In de Act Relating to the Ombudsman for Children is één overkoepelende taak toegekend: het behartigen van belangen van kinderen jegens zowel publieke als privaatrechtelijke instanties en het volgen van de ontwikkeling van de levensomstandigheden van kinderen binnen Noorwegen. 66 Het geven van informatie over kinderrechten aan publieke en privaatrechtelijke organen, en dus niet aan burgers, is in de wet opgenomen als subtaak. 67 Aan burgers hoeft slechts informatie te worden gegeven over de werkzaamheden van de Kinderombudsman. 68 De Noorse wetgever lijkt zich geen zorgen te maken over de bekendheid van kinderrechten bij de burgers, maar slechts bij de instanties. Reden hiervoor kan zijn dat Noorse burgers goed op de hoogte zijn van het IVRK. Met de voorlichting over de werkzaamheden van de Noorse Kinderombudsman wordt echter ook meer bekendheid gegeven aan de kinderrechten. De rechten uit het IVRK vormen de spil van de werkzaamheden van de Kinderombudsman. 60 Kamerstukken II 2009/2010, 31 831, nr. 75, p. 6409/6418. 61 Kamerstukken II 2009/2010, 31 831, nr. 75, p. 6409/6410. 62 Kamerstukken II 2009/2010, 31 831, nr. 75, p. 6410. 63 www.dekinderombudsman.nl 64 www.dekinderombudsman.nl 65 Paragraph 1 Act Relating to the Ombudsman for Children. 66 Paragraph 3 Act Relating to the Ombudsman for Children. 67 Paragraph 3 onder e Act Relating to the Ombudsman for Children. 68 Paragraph 1 Instructions for the ombudsman for children; appendix of the Act Relating to the Ombudsman for Children. 14
Het geven van informatie is voor de Noorse Kinderombudsman een van de belangrijkste, invloedrijkste instrumenten, omdat het geven van bindende oordelen ontbreekt. 69 Meer kenbaarheid betekent een grotere kans dat burgers een beroep doen op de aan hen toegekende rechten, waardoor instanties gedwongen worden tot het serieus meenemen van deze rechten in hun beslissingen, dit leidt weer tot naleving en verbetering van de leefomstandigheden van kinderen. 70 De Noorse Kinderombudsman heeft verschillende projecten opgezet om ervoor te zorgen dat kinderen geïnformeerd worden over de rechten uit het IVRK. Internet is een goed medium om de oudere kinderen te bereiken, maar de allerkleinsten hebben hiertoe nog geen toegang. Een project genaamd Tryggve on the road moest deze kleine kinderen bereiken. Een rondreizende teddybeer bezocht basisscholen en kleuterscholen en informeerde kinderen op een voor hen geschikte manier over kinderrechten en alles wat daarbij hoort. 71 Dit project was in 2006 een groot succes en is in 2007 voortgezet. 72 Een ander project om kinderen meer bij het werk van de Kinderombudsman te betrekken was het Speak your mind-project. Doel hiervan was om meningen van jeugdigen te vergaren over wat zij belangrijk vinden. Art. 12 van het IVRK werd afgedrukt op melkpakken, met daarbij de vraag om een reactie te sturen aan de Kinderombudsman. Hij ontving ongeveer duizend berichten welke allemaal doorgestuurd werden aan de minister. 73 Hiermee werd een groot aantal kinderen bereikt, waardoor de kenbaarheid van kinderrechten werd vergroot. 3.2.3. Ierland Sinds de Ombudsman for Children Act uit 2002 beschikt ook Ierland over een Kinderombudsman. De Ierse Kinderombudsmanwet geeft de algemene taak om ervoor te zorgen dat de kinderrechten uit het IVRK goed worden geïmplementeerd en daarbij het welzijn van jongeren in de maatschappij wordt verbeterd. 74 Over het verschaffen van informatie en het geven van voorlichting is de Ierse wetgeving summier. De Kinderombudsman moet informatie over rechten en welzijn van kinderen verzamelen en verspreiden, en de aandacht te richten op de rechten en het welzijn van kinderen. 75 Ierland heeft op diverse wijzen meer aandacht en kenbaarheid gegeven aan kinderrechten. Hierbij wordt gebruik gemaakt van verschillende public relations tools, waaronder interactie met kinderen op verschillende, aan kinderrechten gerelateerde, evenementen en het gebruik van de website. 76 In 2006 zijn verschillende projecten opgestart ter promotie van kinderrechten waarbij het betrekken van kinderen bij deze projecten steeds hoog in het vaandel staat. Enkele voorbeelden zijn: The Lab en Media Initiative for Children. The Lab zijn 69 Verhellen 1996, p. 542. 70 Verhellen 1996, p. 542. 71 Annual report 2006, Oslo: Ombudsman for Children 2006, p. 7. 72 Annual report 2006, Oslo: Ombudsman for Children 2006, p. 7. 73 Annual report 2006, Oslo: Ombudsman for Children 2006, p. 7. 74 Artikel 7 lid 1 Ombudsman for Children Act. 75 Artikel 7 lid 1 sub c, d en e Ombudsman for Children Act. 76 Annual Report 2005, Dublin: Ombudsman for Children s Office 2005, p. 17. 15
workshops samengesteld door kinderen voor kinderen. 77 Het Media Initiative for Children -project is een speciaal programma voor kinderen van nul tot vier jaar waarbij verschillende stripfiguren worden gebruikt om kinderrechten en de werkzaamheden van de Kinderombudsman aan het jonge publiek uit te leggen. 78 Met de oprichting van het instituut ontstond tevens een jongerenpanel; het Youth Advisory Panel. Een panel bestaande uit jongeren met als functie het adviseren van de Ierse Kinderombudsman. 79 In 2007 werden de leden van het oorspronkelijke panel te oud en werd er een campagne opgezet om nieuwe kinderen te werven, waarbij er posters werden gemaakt en interviews werden gegeven. 80 Hierdoor werden niet alleen nieuwe leden geworven, maar werd tevens meer bewustzijn gecreëerd voor kinderrechten en de Kinderombudsman. In hetzelfde jaar werd het project The Big Ballot, anders gezegd de grote stemming, opgezet. Emily Logan en haar medewerkers trokken door het land om scholen en voorlichtingscentra te bezoeken die hard werken om voorlichting te geven in kinderrechten. Vele kinderen namen deel aan het project en zo heeft de Ierse Kinderombudsman zich een beter beeld kunnen vormen van de mening van de Ierse kinderen. Deze informatie kan zij weer gebruiken om de overheid en andere instanties bewuster te maken van ervaringen van kinderen. 3.2.4. Schotland Na in werking treden van de Commissioner for Children and Young People Act beschikt ook Schotland sinds enkele jaren over een Kinderombudsman. De primaire functie van de Schotse Kinderombudsman is het behartigen van kinderrechten, waaronder ook het creëren van bewustzijn en begrip wanneer het gaat om kinderrechten. 81 Bovendien dienen kinderen bewust te worden gemaakt van de werkzaamheden van het instituut Kinderombudsman. 82 Hierbij wordt veel aandacht besteed aan de publicaties; jaarlijkse rapporten, nieuwsberichten en andere documenten. 83 Om kinderen met deze publicaties beter te bereiken laat de Kinderombudsman de jaarrapportages afdrukken op posterformaat welke gedistribueerd worden naar scholen en anderen verzamelplaatsen voor jongeren. 84 Kinderrechten zijn niet in een voor kinderen begrijpelijke taal verwoord. De Schotse Kinderombudsman heeft de rechten uit het IVRK meer bekendheid gegeven en toegankelijker gemaakt door voor ieder recht een cartoon te maken waarin het recht geplaatst wordt in een situatie die voor kinderen herkenbaar is, om op die manier de kinderrechten op een begrijpelijke wijze uit te beelden. 85 Daarnaast heeft het instituut van de Kinderombudsman workshops ontwikkeld met de bedoeling de bevolking te helpen om kinderrechten te begrijpen en ze aan het denken zetten over de inhoud en betekenis hiervan. 86 77 Annual Report 2006, Dublin: Ombudsman for Children s Office 2006, p. 22. 78 Annual Report 2006, Dublin: Ombudsman for Children s Office 2006, p. 24. 79 Annual Report 2007, Dublin: Ombudsman for Children s Office 2007, p. 31. 80 Annual Report 2007, Dublin: Ombudsman for Children s Office 2007, p. 32. 81 Artikel 4 lid 2 sub a Commissioner for Children and Young People Act. 82 Artikel 6 lid 2 sub a Commissioner for Children and Young People Act. 83 Annual Report 2007-2008, Edinburgh: Scotland s Commissioner for Children and Young People, p. 10. 84 Annual Report 2007-2008, Edinburgh: Scotland s Commissioner for Children and Young People, p. 10. 85 Annual Report 2007-2008, Edinburgh: Scotland s Commissioner for Children and Young People, p. 10. 86 Annual Report 2008-2009, Edinburgh: Scotland s Commissioner for Children and Young People, p. 11. 16
3.3. Verschillen en overeenkomsten tussen de kinderombudsmannen Waar het gaat om het verstrekken van informatie en het geven van voorlichting, bestaan er slechts kleine, genuanceerde verschillen tussen de vier landen. Op het gebied van uitvoering is nog niet veel informatie met betrekking tot de Nederlandse Kinderombudsman, omdat deze nog te kort werkzaam is. In grote lijnen streven alle vier de landen met de voorlichtingsfunctie naar meer bekendheid van de kinderrechten, maar er zijn wel enkele verschillen in de wettelijke formulering. Zo richt de voorlichtingsfunctie uit de WNO zich niet tot een specifieke groep, terwijl de Noorse Kinderombudsmanwet zich beperkt tot publieke en privaatrechtelijke organen. 87 Noorwegen en Schotland achten het belangrijk dat er voorlichting plaats vindt over de werkzaamheden die de kinderombudsmannen verrichten, terwijl dit niet is opgenomen in de Nederlandse en Ierse wetgeving. 88 In de praktijk leidt dit echter niet tot verschillen, omdat alle kinderombudsmannen inzien dat informatie over hun werkzaamheden noodzakelijk is voor een goed functioneren. Nederland onderscheid zich van de andere drie landen op het gebied van actieve jongerenparticipatie. Noorwegen, Ierland en Schotland hebben verschillende projecten opgezet waarin jongeren worden betrokken bij de uitvoering. Dit is in Nederland tot op heden nog niet het geval. 3.4. Verklaring voor de verschillen en overeenkomsten De Nederlandse Kinderombudsman staat nog in de kinderschoenen, waardoor het moeilijk is om op het gebied van voorlichting en informatieverstrekking een vergelijking te trekken met de andere landen. Er zijn verschillen in wetgeving en ook in de uitvoering zitten verschillen, in die zin dat in ieder land verschillende projecten worden opgezet. Maar in alle landen, ook in Nederland, wordt slechts één doel nagestreefd met de voorlichtingsfunctie: het vergroten van de kenbaarheid van rechten uit het IVRK bij bevolking, overheid, publieke en privaatrechtelijke organisaties. 3.5. De invloed op de rechtspositie van minderjarigen De voorlichtingsfunctie lijkt op het eerste gezicht geen grote impact te hebben op de rechtspositie van minderjarigen. Hierbij kan echter worden verwezen naar de term positive peer pressure ; zodra veel mensen op de hoogte zijn van het bestaan en de betekenis van kinderrechten voelen de wetgever en beleidvoerders een druk van buitenaf om aan deze kinderrechten te voldoen. 89 Wanneer er meer mensen op de hoogte zijn is het de hoop dat politici en beleidsmakers meer druk voelen om de kinderrechten in hun beleid te verwerken. Op zichzelf zal 87 Vergelijk artikel 11b lid 2 sub a Wet Nationale Ombudsman met Paragraaf 3, onder e Act Relating to the Ombudsman for Children. 88 Paragraaf 1 Instructions for the ombudsman for children, behorend bij de Act Relating to the Ombudsman for Children. Artikel 6 lid 2 sub a Commissioner for Children and Young People Act. 89 Dalal-Clayton & Bass 2002, p. 286. 17
de voorlichtingsfunctie niet leiden tot veel veranderingen voor de positie van jongeren binnen de Nederlandse maatschappij, maar het is wel een belangrijk startpunt. Jongeren krijgen hiermee de mogelijkheid om zelf een schending van hun rechten te herkennen, en hiertegen op te komen. Bovendien worden niet alleen de burgers geïnformeerd, maar ook de politiek en verschillende instanties die direct te maken hebben met kinderrechten. In het laatste geval moet meer kenbaarheid ertoe leiden dat kinderrechten een meer prominente plaats op de agenda krijgen. Bijzonder aan de positie van minderjarigen in Nederland is het ontbreken van een mogelijkheid om zelfstandig naar de rechter te stappen; zij hebben geen eigen rechtsingang. 90 De Kinderombudsman gaat hier geen verandering in brengen, maar kan het met zijn voorlichtingsfunctie wel eenvoudiger maken voor jongeren om zonder de hulp van hun wettelijke vertegenwoordiger(s) naar de rechter te gaan. De Kinderombudsman weet waar een kind met een bepaald probleem naartoe kan en kan een kind in dat geval doorverwijzen. Zo heeft Nederland het Advies- en Klachtenbureau Jeugdzorg, een overkoepelende organisatie die zich inzet voor de belangen van cliënten in de jeugdzorg. Met adequate informatie over de mogelijkheden voor jongeren om ondersteuning te krijgen in het effectueren van hun rechten kan de Kinderombudsman in grote mate tegemoet komen aan het gebrek van een eigen rechtsingang. Wanneer de Nederlandse Kinderombudsman meer aandacht zou besteden aan jeugdparticipatie is het effect op de rechtspositie van minderjarigen in Nederland naar verwachting groter. Niet alleen kunnen jongeren zo een bijdrage leveren aan het beleid dat in Nederland wordt gevoerd met betrekking tot minderjarigen. Ook krijgen zij hierdoor meer verantwoordelijkheidsgevoel, zelfvertrouwen en zelfrespect. 91 3.6. Conclusie Het bekend maken van kinderrechten is opgenomen in art. 42 IVRK. Hoewel Nederland al verschillende instanties heeft die zich hiermee bezig houden, kan de Kinderombudsman hierop een aanvulling zijn door actief informatie te verschaffen, en niet af te wachten tot anderen om informatie vragen. Art. 17 IVRK verplicht Staten daarnaast om minderjarigen toegang te geven tot informatie. Met onder andere Defence for Children, Stichting Kinderpostzegels, het Jeugdjournaal en internettoegang wordt hieraan reeds voldaan zonder Kinderombudsman. Informatieverstrekking leidt tot meer bekendheid van kinderrechten, waardoor minderjarigen zich er bewust van zijn wanneer hun rechten worden geschonden. Door voorlichting over werkzaamheden van de Kinderombudsman weten minderjarigen en anderen waar zij naartoe kunnen in geval van een schending van kinderrechten. De Kinderombudsman zou kinderen actief moeten betrekken bij het geven van voorlichting. Dit leidt tot meer zelfvertrouwen bij jongeren, waardoor de kans groter wordt dat zij zelf actie ondernemen, in plaats van afwachten tot iemand anders dat zal doen. 90 Minderjarigen in Nederland zijn voor de gang naar de rechter afhankelijk van hun wettelijke vertegenwoordiger(s) (artikel 1:245 lid 4 BW), of een bijzondere curator (artikel 1:250 BW). 91 Vandenbroucke e.a. 2010, p.6. 18
Tot op heden heeft de Kinderombudsman nog geen blijk gegeven van actieve informatieverstrekking of voorlichting. Ook zijn er nog geen projecten opgezet waarbij jeugdigen betrokken worden bij de werkzaamheden. Alleen informatieverstrekking is voldoende om kinderen op de hoogte te brengen van het bestaan van kinderrechten, maar geeft hen nog geen handvatten om actie te ondernemen tegen een eventuele schending van deze rechten. Participatie en actieve voorlichting zouden dit doel wel bereiken en daarmee een grotere invloed hebben op de positie van kinderen. Voor de Nederlandse Kinderombudsman is daarmee de taak weggelegd om het niet te houden bij de huidige methoden van informatieverstrekking, maar verder te gaan en kinderen actief te betrekken bij zijn werkzaamheden. 19
Hoofdstuk 4: Advisering 4.1. Advisering door de Kinderombudsman Volgens Unicef moet een kinderombudsman controleren of kinderrechten juist in de nationale wetgeving geïmplementeerd zijn en, waar dit niet het geval is moet de kinderombudsman een oplossing aandragen voor dit falen. 92 Het beïnvloeden van nationale wetgeving en beleid behoort een doel te zijn van de Kinderombudsman, om er zo voor te zorgen dat kinderrechten de maximale aandacht krijgen. 93 Een van de methodes die door Unicef wordt aangedragen om juiste implementatie van het IVRK te kunnen realiseren, is het geven van commentaar dan wel advies in een zo vroeg mogelijk stadium van het wetgevingsproces. 94 4.1.1. Nederland Art. 11b lid 2 sub b WNO kent aan de Nederlandse Kinderombudsman de functie van advisering van regering en beide Kamers toe. Dit is mogelijk wanneer hierom wordt verzocht, maar ook is de bevoegdheid toegekend om ongevraagd advies uit te brengen. Op deze manier kan de Kinderombudsman invloed uitoefenen op zaken die met kinderrechten te maken hebben en een brug slaan tussen regering en bevolking. 95 Met dit laatste wordt bedoeld dat de Kinderombudsman informatie uit de samenleving in een advies kan omzetten in informatie die nuttig is voor de overheid bij het tot stand brengen van wetgeving. De Raad van State was van mening dat de Nationale Ombudsman ook al advies geeft over wetgeving. 96 Bijzonder aan de Kinderombudsman is echter dat deze zich specifiek richt op de belangen van minderjarigen. Kinderrechten zijn ingewikkeld en het inpassen van deze rechten in beleid en wetgeving is niet eenvoudig. Een instantie die zich slechts met deze rechten bezig houdt kan hier een bijdrage in leveren, waardoor de Kinderombudsman gezien kan worden als een expert op dit gebied, en dit is daarom niet vergelijkbaar met de Nationale Ombudsman. Door de WNO of de Awb is geen bindende kracht toegekend aan de adviezen van de Nationale Ombudsman. Nu de Kinderombudsman een substituut is van de Nationale Ombudsman 97 is, gelden in beginsel dezelfde regels voor de Kinderombudsman. Dit hoeft geen problemen te geven. De Nationale Ombudsman heeft in de loop der jaren een dusdanige reputatie opgebouwd dat adviezen over het algemeen opgevolgd worden. 98 In het interview geeft dhr. Dullaert ook aan dat naleving niet wordt gerealiseerd door gebondenheid, maar meer door de kwaliteit van de onderbouwende argumenten. Het is dan ook aan de Kinderombudsman om zijn 92 Innocenti Digest 1997, p. 6. Innocenti Digest 2001, p. 4. 93 Innocenti Digest 2001, p. 10/11. 94 Innocenti Digest 2001, p. 5. 95 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 9. 96 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 5, p. 5. 97 Artikel 1 lid 1 sub b WNO. 98 Burkens e.a. 2006, p. 176. Vergne 2009, p. 21. De Meij & Van der Vlies 2004, p. 261. Zie ook: http://www.nationaleombudsman.nl/vraag/wat-dewaarde-van-een-oordeel-van-de-nationale. 20
adviezen gestructureerd en overtuigend te onderbouwen. Door dhr. Dullaert wordt hierbij wel de kanttekening gemaakt dat het niet aan de Kinderombudsman is om zich in te laten met de politiek. Op het moment dat het parlement nee zegt tegen een advies, dan moet de Kinderombudsman zich hierbij neerleggen. Eind februari 2012 heeft de Kinderombudsman voor het eerst een advies over wetgeving uitgebracht, op verzoek van de regering. Het betreft een advies over het wetsvoorstel adolescentenstrafrecht. De Kinderombudsman is hierin zeer kritisch over het wetsvoorstel, en verwijst daarbij naar de gespannen verhoudingen tussen een veilig Nederland en voldoen aan het IVRK. Met het voorliggende wetsvoorstel wordt in de ogen van de Kinderombudsman het IVRK in grote mate geschonden. 99 Hij doet dan ook verschillende aanbevelingen om dit te voorkomen. Het is nog niet duidelijk hoe de wetgever hierop gaat reageren. In de WNO is niet opgenomen dat de Kinderombudsman advies kan geven aan publieke en privaatrechtelijke organisaties. Art. 11b lid 2 sub c geeft wel de bevoegdheid om onderzoek te doen naar de eerbiediging van kinderrechten, dat kan leiden tot een advies in de vorm van een rapport. Hiervoor gelden dezelfde regels als voor een advies uitgebracht aan de regering; ook hier ontbreekt bindende kracht. Dhr. Dullaert geeft hierbij aan dat instanties met inhoudelijke argumenten moeten komen wanneer zij besluiten het advies niet op te volgen. Naar aanleiding hiervan kan een vervolgonderzoek worden ingesteld om te kijken of het gegronde redenen zijn of dat er wellicht een alternatieve oplossing is. De Awb legt overigens een verplichting op aan instanties die geconfronteerd worden met een advies, om toe te lichten waarom zij het advies niet overnemen, dan wel hoe zij het advies implementeren in hun beleid. 100 4.1.2. Noorwegen De Noorse Kinderombudsmanwet noemt het adviseren van de regering niet als taak voor de Kinderombudsman, maar stelt wel dat hij voorstellen kan doen tot het nemen van maatregelen die in het belang zijn van kinderrechten en de kinderen zelf. 101 Onderliggende reden voor het aanstellen van een Kinderombudsman in Noorwegen, was het feit dat Noorse kinderen als machteloos gezien worden; zij hebben niet de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op beleid en wetgeving. 102 De Kinderombudsman kan dat doen namens Noorse jeugdigen. Dit wordt gerealiseerd door samen te werken met politici en hen te beïnvloeden met adviezen over het tot stand brengen van wetgeving en beleid. 103 De Noorse Kinderombudsman geeft op verschillende manieren invulling aan de adviseringsfunctie. Zo is er in samenwerking met de mensenrechtenorganisatie een folder samengesteld met informatie over het IVRK, welke gebruikt wordt door gemeenten wanneer zij beleid moeten opstellen waarmee kinderrechten gemoeid zijn. 104 99 Een nieuwe kans?! Advies over het wetsvoorstel adolescentenstrafrecht, De Kinderombudsman, februari 2012. 100 Artikel 9:36 lid 4 Awb. 101 Paragraaf 3 onder c en d Act Relating to the Ombudsman for Children. 102 Flekkoy 1990, p. 3. 103 Zie o.a.: Flekkoy 1996, p. 365. Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 3. 104 Annual report 2005, Oslo: Ombudsman for Children 2005, p. 8/9. 21