Ministerie van Verkeer en Waterstaat Directoraat Generaal Evaluatie Verbeterpunten APK definitief Dit rapport heeft 84 pagina s VWAPKB
Inhoudsopgave 0 Management Samenvatting 3 0.1 Achtergrond en doelstelling evaluatie 3 0.2 Onderzoeksbenadering evaluatie verbeterpunten 3 0.3 Conclusies integrale evaluatie 4 0.4 Conclusies evaluatie van individuele verbeterpunten 6 0.5 Tot slot 9 1 Achtergrond en opdracht 10 1.1 Achtergrond evaluatie Verbeterpunten APK 10 1.2 Doel van het onderzoek 11 1.3 Leeswijzer 12 2 Aanpak evaluatie Verbeterpunten 13 2.1 Onderzoeksbenadering 13 2.2 Stappenplan 13 3 Toezicht en sancties richting erkenninghouder 15 3.1 Inleiding 15 3.2 Naast controle op goedkeuringen ook controle op afkeuringen 15 3.3 Aanscherping sanctionering erkenninghouders 25 3.4 Optimaliseren procedure weggereden voertuig 32 3.5 Verhogen gerealiseerd steekproefpercentage 35 3.6 Drempelverlaging voor beroepsmogelijkheid 40 4 Eisen met betrekking tot de keurmeester 42 4.1 Inleiding 42 4.2 APK-keuringen uitvoeren door gediplomeerde keurmeesters 42 4.3 Sanctionering APK-keurmeester 49 4.4 Verbeteren van de informatie ten behoeve van de keurmeester 54 5 Uitbreiding en versterking APK-aspecten 57 5.1 Inleiding 57 5.2 Uitbreiden APK met adviescomponent 57 5.3 Versterken van de milieucomponent in de APK 60 6 Integrale analyse en conclusies 65 6.1 Thema: kwaliteit APK 65 6.2 Thema: consumentenbescherming 68 6.3 Conclusies APK-verbeterpunten 72.doc
A Bijlage: geraadpleegde literatuur 77 B Bijlage: gesprekspartners en panels 82.doc
0 Management Samenvatting 0.1 Achtergrond en doelstelling evaluatie De Algemene Periodieke Keuring (APK) is een in Europa wettelijk verplichte keuring ter bevordering van de verkeersveiligheid en ter bescherming van het milieu. De uitvoering en organisatie van de APK is meerdere malen negatief in de publiciteit geweest. Naar aanleiding hiervan heeft het Ministerie in overleg met de branche besloten tot het invoeren van een aantal verbeterpunten. De verbeterpunten hebben betrekking op toezicht en sancties erkenninghouder, eisen keurmeester en uitbreiding/versterking APK-aspecten. Verschillende leden van de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat van de Tweede Kamer hebben twijfels geuit over de effectiviteit van sommige verbeterpunten. De Minister heeft daarop toegezegd de verbeterpunten te evalueren. Atos KPMG Consulting heeft in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat de verbeterpunten geëvalueerd. De evaluatie richtte zich op: De mate waarin de verbeterpunten zijn gerealiseerd; De bijdrage aan een betere uitvoering en organisatie van de APK; De doelmatigheid van de verbeterpunten. 0.2 Onderzoeksbenadering evaluatie verbeterpunten De verbeterpunten zijn zowel individueel als integraal beoordeeld. De individuele beoordeling gaat in op de realisatie, effectiviteit en efficiëntie. De integrale beoordeling gaat in op gezamenlijke bijdrage van de verbeterpunten aan de doelstellingen van de verbeterpunten APK: kwaliteitsverbetering en consumentenbescherming. Om tot het gewenste resultaat te komen zijn diverse onderzoeksmethoden ingezet. Deze onderzoeksinstrumenten zijn gebruikt om tot evenwichtige en representatieve conclusies en aanbevelingen te komen. In het onderzoek is zowel gebruik gemaakt van secundair onderzoeksmateriaal in de vorm van bronnenonderzoek als primair onderzoek in de vorm van interviews en paneldiscussies. Met de combinatie van bronnenonderzoek, interviews en deskundigenpanels is gestreefd naar een efficiënte en effectieve onderzoeksaanpak. De onderzoekers hebben zich ingespannen om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden. Desalniettemin heeft dit onderzoek ook zijn beperkingen gehad. De belangrijkste beperkingen zijn: De invloed van een individueel verbeterpunt op de kwaliteit van het instrument APK is niet op basis van harde cijfers vast te stellen. Door de grotendeels gelijktijdige invoering van verbeterpunten is sprake van een gecombineerd effect waarbij de individuele bijdrage van maatregelen voornamelijk kwalitatief kan worden gemeten. 3
Hoewel bij de uitvoering van de APK diverse managementinformatie wordt verzameld, blijkt - ondanks de inspanning van RDW, Atos KPMG Consulting en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat - niet alle gevraagde informatie beschikbaar te zijn. Ter ondersteuning van de analyse is waar onvoldoende informatie beschikbaar was gebruik gemaakt van (subjectieve) ervaringsgegevens. In het onderzoek is veelal 1998 als referentiejaar gebruikt. De meeste verbeterpunten zijn in 2000 ingevoerd. Voor een aantal verbeterpunten waren echter geen referentiegegevens beschikbaar. In deze gevallen zijn (met voorbehoud), na toetsing aan deskundigenpanels, kwalitatieve conclusies getrokken. In het onderzoek is gebruik gemaakt van interviews en deskundigenpanels. Gestreefd is naar een goede afspiegeling van de direct betrokken organisaties ofwel onderzoekers. De gesprekspartners zijn met grote zorgvuldigheid geselecteerd en veelal ook geaccordeerd in de projectgroep. Dit laat onverlet dat het aantal interviews en deskundigenpanels beperkt is geweest. 0.3 Conclusies integrale evaluatie In deze paragraaf worden de belangrijkste conclusies uit de integrale evaluatie van de verbeterpunten samengevat. Voor een nadere toelichting op de conclusies en informatie in meer detail verwijzen wij naar hoofdstuk 6. 0.3.1 Conclusies kwaliteit APK Ontwikkeling kwaliteit De kwaliteit van de APK wordt momenteel afgemeten aan het misserpercentage 1. Momenteel is het genormeerde kwaliteitsniveau (AQL) vastgesteld op een maximaal toelaatbaar percentage missers van 6,5%. Hoewel deze norm is afgeleid van normering voor industriële organisaties en moet worden genuanceerd, geeft het AQL een beeld van de kwaliteit van de APK. Voorafgaand aan invoering van de verbeterpunten bedroeg het gerealiseerde kwaliteitsniveau (RQL) circa 10%. Sinds invoering van de verbeterpunten is het misserpercentage gedaald tot circa 8%. Bijdrage van verbeterpunten Verschillende factoren kunnen van invloed zijn geweest op de kwaliteit van de APK. Een voorbeeld hiervan vormt de verdere vernieuwing van het wagenpark, en daaraan verbonden technologische verbetering. Gezien de verreikende ingrepen in de organisatie en uitvoering en de snelheid waarin een kwaliteitsverbetering van de APK aantoonbaar is, moet de 1 Het percentage gekeurde voertuigen waarbij (na steekproef) één of meer missers geconstateerd wordt. 4
kwaliteitsverbetering vrijwel zeker gerelateerd zijn aan deze verbeterpunten. De verbeterpunten hebben derhalve een positieve bijdrage gehad aan het kwaliteitsniveau. De vraag in hoeverre een individueel verbeterpunt haar effect heeft gehad op het kwaliteitsniveau, is niet beantwoordbaar. De gelijktijdige invoering van een diversiteit aan maatregelen verdoezelt het individuele effect. Verbetering kwaliteitsniveau Aangezien het gewenste kwaliteitsniveau nog steeds niet bereikt is, moeten nieuwe maatregelen genomen worden om het gewenste en het werkelijke kwaliteitsniveau op gelijke hoogte te krijgen. In twee stappen moet eventuele vervolgacties worden beoordeeld. Allereerst dient te worden beoordeeld of het huidige AQL een goede graadmeter vormt voor het gewenste kwaliteitsniveau van de APK. Afgezien van het beperkte inzicht dat het AQL biedt in de ernst van de misser, dient ook rekening te worden gehouden met een zekere foutenmarge in de uitvoering. Ten tweede dient te worden beoordeeld welke kwaliteitswinsten nog te behalen zijn met het verder aanpassen van de organisatie en de uitvoering. In de veronderstelling dat het kwaliteitsniveau te laag is, moet men daarbij rekening houden met knelpunten in het huidig systeem. 0.3.2 Conclusies consumentenbescherming Versterking consumentenbescherming De positie van de consument is versterkt door de invoering van de verbeterpunten ten aanzien van het toezicht. De pakkans bij overtredingen is vergroot. Verdere versterking is terug te voeren op het verantwoordelijk maken van de keurmeester voor de keuring. Deze wijziging heeft het onafhankelijke karakter van de keuring versterkt. Met het versterken van de consumentenpositie wordt echter nog geen waarborg geboden. Aangezien het hier een wettelijke taak betreft, heeft de overheid de verantwoordelijkheid om de consumentenbelangen adequaat te beschermen bij het uitvoeren van deze taak. Uiteraard dient daarbij een afweging plaats te vinden tussen de maatschappelijke baten (i.c. consumentenbescherming) en maatschappelijke lasten. Uit evaluatie van de verbeterpunten blijkt dat de gewenste waarborgen in het APK-systeem niet sluitend zijn. De belangrijkste knelpunten zijn: Er is geen sprake van een toezicht op volledigheid bij afmelding van afkeuringen en goedkeuringen met reparatiepunten. Indien wordt afgemeld, is geen sprake van sluitend toezicht. 5
Verbetering consumentenbescherming Binnen het huidige Nederlandse systeem is met invoering van de verbeterpunten gepoogd om zonder verdere scheiding van wettelijke en marktactiviteiten het consumentenbelang zo goed als mogelijk te waarborgen. Verdere mogelijkheden tot bescherming van de consument zonder aan de huidige scheiding te tornen, zijn beperkt. Indien ook de optie tot verdergaande scheiding van wettelijke en marktactiviteiten in beeld komt, moet bij analyse van de mogelijke opties (per optie) een afweging plaatsvinden tussen de maatschappelijke baten en maatschappelijke lasten. De meerwaarde ten opzichte van de huidige baten en lasten moet duidelijk zijn. Het huidige inzicht in de baten en lasten is beperkt, en verdient een nadere onderbouwing. 0.4 Conclusies evaluatie van individuele verbeterpunten In deze paragraaf worden de belangrijkste conclusies uit de evaluatie van de individuele verbeterpunten samengevat. Voor een nadere toelichting op de conclusies en informatie in meer detail verwijzen wij naar hoofdstuk 3 5. 0.4.1 Onderzoeksvraag 1: Realisatie verbeterpunten Verbeterpunten toezicht en sanctie erkenninghouder De verbeterpunten zijn grotendeels gerealiseerd. De controle en sanctionering op afkeuringen en goedkeuring na reparatiepunten zijn per maart 2000 gerealiseerd. De maatregelen behorende bij het optimaliseren van de procedure bij een weggereden voertuig en de drempelverlaging voor de beroepsmogelijkheid zijn per 2000 ingegaan. De beschikbare steekproefcapaciteit bij RDW is uitgebreid per 1996 en per 2002. Niet gerealiseerd is de verlaging van het vereiste kwaliteitsniveau (AQL). Deze verlaging is in overleg met het SO-APK uitgesteld. Ook ontbreekt een meerjarenplan voor verdere verbetering van het gerealiseerd kwaliteitsniveau (RQL). Het SO-APK heeft volstaan met een eenmalige aanscherping van de sanctionering. Verbeterpunten eisen keurmeester De verbeterpunten zijn ingevoerd. De instroomeis, de beperking van het maximum aantal afmeldingen, het afmelden met een eigen PIN-code en het sanctioneringsysteem van de keurmeester zijn per maart 2000 ingevoerd. Uitvoering van de intredetoets is gestart per januari 1999. Om de informatievoorziening richting de keurmeester te verbeteren verschijnt het blad APK Keurmeester en zijn onder andere bij invoering van de verbeterpunten consultatieavonden georganiseerd. 6
De anonieme keuring is een bijzondere maatregel. De (juridische) mogelijkheid tot het uitvoeren van een anonieme keuring is weliswaar ingevoerd, maar het instrument is niet ingezet. Verbeterpunten uitbreiding/versterking APK-aspecten Conform het plan van aanpak zijn de APK-aspecten uitgebreid dan wel versterkt. Het uitbreiden van de APK met een adviescomponent is per maart 2000 gerealiseerd. Sinds die tijd vindt verplichte rapportage van adviespunten, en toezicht en sanctionering hierop plaats. De roetmeting is per januari 1997 een verplicht onderdeel geworden van de keuring van voertuigen met een dieselmotor. APK-keuringsinstanties moeten dit onderdeel vanaf 1 januari 1999 in eigen beheer uitvoeren. Vanaf 1 januari 1998 moet voor voertuigen met een benzine of LPG-motor verplicht een viergasmeting uitgevoerd worden. 0.4.2 Onderzoeksvraag 2: Bijdrage aan betere uitvoering en organisatie APK Verbeterpunten toezicht en sanctie erkenninghouder Maatregelen als uitgebreider toezicht, strengere sanctionering en gerichte communicatie omtrent APK-procedures hebben een structurele kwaliteitsverbetering (i.c. vermindering aantal missers) tot gevolg gehad. Verder hebben de maatregelen de positie van de consument verder versterkt, zonder dat een sluitend toezicht is bereikt. Bij een aantal maatregelen passen de volgende kanttekeningen: Een verhoging van de arbeidsproductiviteit en een forse uitbreiding van de beschikbare steekproefcapaciteit hebben geleid tot het behalen van de formele verplichting tot 3% steekproeven voor APK 1 en 2 gezamenlijk. Het steekproefpercentage voor APK 1 blijft onder 3%, maar dit is niet formeel verplicht. Bewaren van onderdelen blijkt niet waterdicht, en wordt als ineffectief en oncontroleerbaar beschouwd. De drempel voor beroep (door kentekenhouders) is, voorzover aan RDW toerekenbaar, verlaagd. Desondanks is het aantal beroepszaken door kentekenhouders zeer beperkt gebleven. Verbeterpunten eisen keurmeester Het verantwoordelijk maken van de keurmeester vormt een belangrijke kwaliteitsprikkel. Het verantwoordelijk maken van de keurmeester heeft, in combinatie met sanctionering, tot een verdere professionalisering van de APK geleid. Deze ontwikkeling is met adequate informatievoorziening ondersteund. Bij een aantal maatregelen passen de volgende kanttekeningen: De anonieme keuring blijkt moeilijk praktisch inzetbaar. De effectiviteit van inzet van het instrument is daardoor gering. De Minister heeft besloten om de anonieme keuring als aanvulling op herkeuringen in te zetten. 7
De afmeldbeperking voorkomt een onrealistisch aantal afmeldingen, maar heeft niet geleid tot een betere spreiding van het aantal afmeldingen over de dag. Het beperken van het maximum aantal afmeldingen per uur leidt tot kritiek bij een specifieke categorie keuringsinstanties. Verplichte afmelding door keurmeester met een PIN-code past bij het verantwoordelijk maken van de keurmeester. In de praktijk komt het vaak voor dat de keurmeester de afmelding (met PIN-code) aan derden overlaat. Verbeterpunten uitbreiding/versterking APK-aspecten Het opnemen van de verplichting om adviespunten te vermelden op het keuringsrapport, heeft een grote vlucht genomen. De APK heeft hiermee een signaleringsfunctie voor te verwachten gebreken gekregen. De controle op adviespunten beoordelen wij als adequaat en effectief. De invoering van de roetmeting en de viergasmeting heeft respectievelijk in de periode 1997 en 1999 tot enige milieuverbetering van het voertuigpark geleid. De huidige milieunormen in de APK zijn echter dermate ruim dat slechts een zeer beperkt deel van de voertuigen niet aan de eisen voldoet. 0.4.3 Onderzoeksvraag 3: Doelmatigheid van de verbeterpunten Invoering verbeterpunten Een gedetailleerde analyse van de doelmatigheid bij invoering van de verbeterpunten blijkt niet mogelijk doordat een relatie tussen de in 1996 begrote kosten, de vrijgemaakte budgetten en de realisatieoverzichten niet (of niet volledig) aanwezig is. Wel kan worden geconstateerd (op basis van interne budgetrapportages) dat de RDW conform budget heeft gewerkt. Invoering heeft niet geleid tot budgetoverschrijdingen bij de RDW. De implementatiekosten van de verbeterpunten hebben niet geleid tot een stijging in het APK afmeldtarief. De financiële belasting voor de branche en de consument zijn daardoor beperkt gebleven. Verbeterpunten toezicht en sanctie erkenninghouder Ten aanzien van de zwaarte van het sanctioneringsysteem wordt geconstateerd dat de belasting voor erkenninghouders beperkt is gebleven, gezien het beperkte aantal in de penalty-klasse. Van de verschillende maatregelen worden als meest belastend ervaren: het bewaren van onderdelen en de toename van het aantal steekproeven. Hoewel verscherpt toezicht onvermijdelijk tot zwaardere lasten voor RDW en erkenninghouder leidt, zijn er geen signalen dat invoering van de verbeterpunten heeft geleid tot ondoelmatigheid in de uitvoering. Het bewaren van onderdelen vormt hierop een 8
uitzondering. Gezien de beperkingen in het toezicht op deze maatregel en de belasting bij de erkenninghouder, valt bijstelling/afschaffing van deze maatregel te overwegen. Verbeterpunten eisen keurmeester De grootste belasting vormen de afmeldbeperking en de PIN-code. Voor een grote groep keurmeesters leidt dit echter tot weinig problemen. Wel constateren wij dat zich knelpunten kunnen voordoen in specifieke gevallen, zoals bij de afmeldbeperking voor keuringsinstanties die geen onderhoud of reparaties verrichten. Deze knelpunten kunnen worden opgelost met behoud van verantwoordelijkheid bij de keurmeester. Certificering en sanctionering van de keurmeester heeft geleid tot een prikkel voor het leveren van kwaliteit. Wij constateren, op basis van de klassenverdeling en het geringe aantal heroriëntaties, dat het sanctiebeleid geen (te) zware belasting vormt voor de keurmeester. Verbeterpunten uitbreiding/versterking APK-aspecten De kosten van de invoering van adviespunten heeft geleid tot een grotere inspanning bij de keurmeester. Van de keurmeester wordt nu ook een adviserende rol verwacht. Deze belasting is echter beperkt, want helder afgebakend tot een vijftal mogelijke adviespunten. De belasting van de milieumetingen beoordelen wij als hoog. Bij de beoordeling van de effectiviteit en efficiëntie van de betreffende milieumetingen, moet in ogenschouw genomen worden dat aanscherping van de milieunormen in de APK op Europees niveau te verwachten is. 0.5 Tot slot Bij evaluatie van de verbeterpunten zijn waar mogelijk en passend binnen de scope van het onderzoek aanbevelingen geformuleerd ten aanzien van de uitvoering en organisatie van de APK. De aanbevelingen zijn te onderscheiden naar voorstellen ter optimalisatie van reeds ingevoerde maatregelen en voorstellen voor nieuw te nemen maatregelen. In de onderzoeksrapportage zijn deze verder uitgewerkt. 9
1 Achtergrond en opdracht 1.1 Achtergrond evaluatie Verbeterpunten APK 1.1.1 Algemene Periodieke Keuring (APK) De Algemene Periodieke Keuring (APK) is een in Europa wettelijk verplichte keuring ter bevordering van de verkeersveiligheid en ter bescherming van het milieu. In Nederland staat de keuringsplicht beschreven in de Wegenverkeerswet 1994 en daarvan afgeleide regelingen. Volgens deze regelgeving moeten personenauto s en lichte bedrijfsauto s jaarlijks worden gekeurd vanaf het moment dat ze drie jaar oud zijn. Zware bedrijfsauto s en zware aanhangwagens moeten jaarlijks worden gekeurd vanaf het moment dat ze één jaar oud zijn. De Algemene Periodieke Keuring (APK) van personen- en bedrijfsauto s heeft twee doelstellingen 2 : Verbetering van de verkeersveiligheid; Bescherming van het milieu. Ten aanzien van de verkeersveiligheid worden o.a. remmen, wielophanging, schokdempers, banden, stuurinrichting, verlichting en carrosserie gekeurd. Ten aanzien van milieu worden met name de uitlaatgassen gecontroleerd. Tenslotte worden de gegevens op het kentekenbewijs deel I, het voertuigidentificatienummer en de gebruikte brandstof gecontroleerd. Binnen de Europese Unie is de APK verplicht gesteld en zijn minimumeisen gesteld. De Lidstaten zijn vrij om verder te gaan in de toepassing van de APK. 1.1.2 Verbeterpunten APK De APK voor lichte voertuigen is meerdere malen negatief in de publiciteit geweest. Met name de kwaliteit van de uitvoering van de APK en de bescherming van consumentenbelangen vormen centrale thema s. Op verschillende punten is kritiek geuit op de organisatie en uitvoering van de APK. Naar aanleiding hiervan is in overleg met de branche een aantal zogenaamde verbeterpunten voorgesteld. Door de partijen in de Stichting Overlegorgaan APK waarin alle belanghebbenden zijn vertegenwoordigd, is aangedrongen op een spoedige 2 Ook andere doelstellingen hebben hierbij eventueel een rol gespeeld, bijvoorbeeld verminderen fraudemogelijkheden rond de APK. 10
implementatie van de benodigde maatregelen. De verbeterpunten zijn in het rapport over APK-verbeterpunten 3 vastgesteld en zijn (kernachtig verwoord) de volgende: Verbeterpunten toezicht en sanctie richting erkenninghouders: 1. Naast controle op goedkeuringen ook controle op afkeuringen; 2. Aanpassing sanctioneringsgrondslag voor erkenninghouders; 3. De procedure m.b.t. een weggereden voertuig optimaliseren; 4. Realiseren van het steekproefpercentage; 5. Drempelverlaging voor beroepsmogelijkheid. Verbeterpunten eisen keurmeester: 6. APK-keuringen alleen laten uitvoeren door gediplomeerde keurmeesters; 7. Naast sanctionering erkenninghouder ook sanctionering APK-keurmeester; 8. Verbeteren van de informatie ten behoeve van de APK-keurmeester. Verbeterpunten uitbreiding en/of versterking APK-aspecten: 9. Uitbreiden van de APK met een adviescomponent; 10. Versterken van de milieu-component in de APK. 1.1.3 Wijziging Wegenverkeerswet met betrekking tot de APK De verbeterpunten zijn in de Vaste Commissie behandeld. De verschillende partijen hebben zich positief opgesteld ten aanzien van de uitgangspunten van het voorstel tot wijziging van de Wegenverkeerswet. Men onderschrijft daarbij dat een wetswijziging bijdraagt aan de verbetering van de periodieke keuringsplicht in het algemeen en een betere bescherming van de consument in het bijzonder. 1.2 Doel van het onderzoek Ten tijde van de invoering van de APK-verbeterpunten zijn er vragen 4 gesteld over het effect van de voorgestelde verbeterpunten. Verschillende leden van de Vaste Commissie hebben twijfels geuit over de effectiviteit van sommige verbeterpunten. Onder meer heeft dit betrekking op (het sluitend krijgen van) de controle op het bewaren van afgekeurde onderdelen en (de controle op) het gebruik van de PIN-code door een keurmeester. In antwoord op deze vragen heeft de Minister de toezegging gedaan 5 dat de verbeterpunten zullen worden geëvalueerd. In de wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 is vastgelegd dat de evaluatie (oplevering per uiterlijk februari 2004) moet ingaan op de werking van de artikelen 72 tot en met 91 van de Wegenverkeerswet. De evaluatie wordt afgesloten met een 3 Rapport over APK-Verbeterpunten, RDW, Zoetermeer, 5 september 1996. 4 Een volledig overzicht van de gestelde vragen (en antwoorden door de Minister) is opgenomen in de nota naar aanleiding van het verslag op de Wijziging van de wegenverkeerswet 1994 met betrekking tot de Algemene Periodieke Keuring. (26 554). 5 In het overleg met de Vaste Commissie op 24 april 1997. 11
rapportage aan het parlement. Bovendien, zo blijkt uit het antwoord van de Minister, heeft de evaluatie betrekking op de resterende verbeterpunten waarvoor geen wijziging van de wet noodzakelijk is. Atos KPMG Consulting heeft in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat de APK-verbeterpunten geëvalueerd. De vraagstelling daarbij is de verbeterpunten op de volgende aspecten te evalueren: De mate waarin de Verbeterpunten, zoals voorgesteld in het rapport APK- Verbeterpunten, gerealiseerd zijn; De bijdrage aan een betere uitvoering van de APK (doeltreffendheid en neveneffecten); De doelmatigheid van de verbeterpunten (efficiëntie en kosten-baten verhouding). 1.3 Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat in op de aanpak en de onderzoeksmethoden van het onderzoek. De analyse is gebaseerd op diverse onderzoeksinstrumenten. In het onderzoek is gebruik gemaakt van beschikbare gegevens bij RDW. Tevens zijn diverse interviews en deskundigenpanels georganiseerd. In het onderzoek hebben de 10 verbeterpunten centraal gestaan. De verbeterpunten zijn ingedeeld naar drie onderwerpen. In hoofdstuk 3 gaan wij in op de verbeterpunten die betrekking hebben op de eisen, toezicht en sancties richting erkenninghouder. Hoofdstuk 4 werkt de verbeterpunten uit die betrekking hebben op de eisen aan de keurmeester. In hoofdstuk 5 evalueren wij de verbeterpunten rond de uitbreiding en versterking van de APKaspecten. In ieder hoofdstuk wordt per verbeterpunt geconcludeerd of het verbeterpunt de gewenste bijdrage heeft geleverd aan de verbetering van het instrument APK. Wij hebben de resultaten van de evaluatie samengevat in een integrale analyse van de verbeterpunten. De integrale analyse is opgenomen in hoofdstuk 6. In het hoofdstuk worden de belangrijkste conclusies en aanbevelingen samengevat. Atos KPMG Consulting heeft in opdacht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat tevens een onderzoek uitgevoerd naar de APK-keuringsfrequentie in Nederland. De resultaten van dit onderzoek zijn in een separaat rapport opgenomen. 12
2 Aanpak evaluatie Verbeterpunten 2.1 Onderzoeksbenadering Het beoogd resultaat is een evaluatie van de verbeterpunten. De verbeterpunten zijn zowel individueel als integraal beoordeeld. De individuele beoordeling betreft de evaluatie van de verbeterpunten op de aspecten: realisatie, effectiviteit en efficiency. De integrale beoordeling betreft de gezamenlijke bijdrage van de verbeterpunten aan de doelstellingen van het instrument APK. Om tot het gewenste resultaat te komen zijn diverse onderzoeksmethoden ingezet. Deze onderzoeksinstrumenten zijn gebruikt om tot evenwichtige en representatieve conclusies en aanbevelingen te komen. In het onderzoek is zowel gebruik van secundair onderzoeksmateriaal in de vorm van bronnenonderzoek als primair onderzoek in de vorm van interviews en paneldiscussies. Het bronnenonderzoek heeft bestaan uit het analyseren van databestanden, onderzoeksrapporten, evaluaties en interne en externe documenten. In het onderzoek hebben een 10-tal interviews met sleutelfiguren uit de branchevertegenwoordigers, belangengroepen, wetenschappers, beleidsmakers en handhavers plaatsgevonden. In bijlage @ is een lijst van geïnterviewden opgenomen. Na een eerste analyse van de verbeterpunten hebben wij deskundigenpanels georganiseerd om de voorlopige bevindingen te toetsen en gezamenlijk verder uit te werken. In totaal zijn een drietal deskundigenpanels georganiseerd voor: (1) keurmeester en erkenninghouders, (2) beleidsmakers en handhavers en (3) wetenschappers en belangenorganisaties. In bijlage @ is een overzicht opgenomen van deelnemers aan de deskundigenpanels. 2.2 Stappenplan Bovenstaande benadering heeft geleid tot het volgende stappenplan voor het onderzoek: Inventarisatie bronnen; Eerste analyse bronnen; Interviews; Analyse verbeterpunten; Deskundigenpanels; Conclusie en advies. Met de combinatie van bronnenonderzoek, interviews en deskundigenpanels is gestreefd naar een efficiënte en effectieve onderzoeksaanpak. De onderzoekers hebben zich ingespannen om de gewenste onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden. Desalniettemin 13
heeft dit onderzoek, net als ieder ander onderzoek, ook zijn beperkingen gehad. We noemen er aantal: De invloed van de verbeterpunten op de kwaliteit van het instrument APK is niet op basis van harde cijfers vast te stellen. Door de grotendeels gelijktijdige invoering van verbeterpunten is sprake van een gecombineerd effect waarbij de individuele bijdrage van maatregelen voornamelijk kwalitatief kan worden gemeten. Hoewel bij de uitvoering van de APK diverse managementinformatie wordt verzameld, blijkt - ondanks de inspanning van RDW, Atos KPMG Consulting en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat - niet alle gevraagde informatie beschikbaar te zijn. Ter ondersteuning van de analyse is waar onvoldoende informatie beschikbaar was gebruik gemaakt van (subjectieve) ervaringsgegevens. Op het terrein van doelmatigheid ontbreekt voldoende gedetailleerde informatie voor een cijfermatig onderbouwde conclusie. Omtrent de werking van het verbeterpunt is de doelmatigheid op hoofdlijnen aangegeven. Omtrent de invoering van het verbeterpunt ontbreekt de benodigde financiële informatie. Doelmatigheid bij invoering is daardoor slechts ten dele onderzocht. De juistheid van de aangeleverde gegevens heeft niet ter discussie gestaan. Waar broninformatie vermoedelijk een onjuist beeld geeft, wordt dit beredeneerd aangegeven. In het onderzoek is veelal 1998 als referentiejaar gebruikt. De meeste verbeterpunten zijn in 2000 ingevoerd. Voor een aantal verbeterpunten waren echter geen referentiegegevens beschikbaar. In deze gevallen zijn (met voorbehouden), na toetsing aan deskundigenpanels, kwalitatieve conclusies getrokken. In het onderzoek is gebruik gemaakt van interviews en deskundigenpanels. Gestreefd is naar een goede afspiegeling van de direct betrokken organisaties ofwel onderzoekers. De gesprekspartners zijn met de grote zorgvuldigheid uitgezocht en veelal ook geaccordeerd in de projectorganisatie. Dit laat onverlet dat het aantal interviews en deskundigenpanels beperkt is geweest. In het onderzoek is met diverse partijen en individuen gesproken. Een ieder heeft zijn eigen ervaringen, verwachtingen en mening over de APK. Tegelijkertijd hebben betrokken partijen vaak verschillende - soms ook tegenstrijdige - belangen. Dit betekent ook dat ieder zijn eigen visie kan hebben over het resultaat van de verbeterpunten. Wij hebben in het onderzoek gestreefd naar objectiviteit, waarmee in sommige gevallen geen recht gedaan kan worden aan individuele standpunten. 14
3 Toezicht en sancties richting erkenninghouder 3.1 Inleiding Van de verschillende verbeterpunten hebben er vijf betrekking op het toezicht en de sanctionering van de erkenninghouder. Deze vijf betreffen: 1. Naast controle op goedkeuringen ook controle op afkeuringen; 2. Aanscherpen sanctionering erkenninghouders; 3. Optimaliseren procedure bij weggereden voertuigen; 4. Verhoging steekproefpercentage; 5. Drempelverlaging beroepsmogelijkheid. Hoewel de maatregelen afzonderlijk ingevoerd zijn, is sprake van een gezamenlijk effect op het functioneren van de erkenninghouder. Immers, de doorgevoerde wijzigingen in eisen, toezicht en sanctionering hebben tot doel een kwaliteitsverbetering in de APK tot stand te brengen. In dit hoofdstuk worden de verbeterpunten per maatregel geëvalueerd. Per verbeterpunt wordt geconcludeerd of het verbeterpunt de gewenste bijdrage heeft geleverd aan de verbetering van het instrument APK. 3.2 Naast controle op goedkeuringen ook controle op afkeuringen 3.2.1 Doel en maatregelen Het doel van dit verbeterpunt is het voorkomen van onterechte afkeuringen en daardoor onnodige reparatiekosten voor de consument (voertuigeigenaar). Hiertoe is een aantal verbeteringen doorgevoerd in de procedure voor afkeuring (als gevolg van een APK sec ) en voor goedkeuring na reparatie (als gevolg van reparatie of onderhoud). Bijkomend voordeel is dat management informatie kan worden verkregen over de meest voorkomende gebreken met betrekking tot de veiligheid van voertuigen. Bij afkeuren gaat het om de volgende maatregelen: Afmelden van afkeuringen als gevolg van APK sec door erkenninghouder; Steekproefsgewijs controleren van afkeuringen; Sancties op onterechte afkeuringen; Voertuigen die als goedgekeurd worden afgemeld, maar eerder door een andere keuringsinstantie als afgekeurd zijn afgemeld, hebben een verhoogde kans op een steekproef. Bij goedkeuren na reparatie gaat het om de volgende maatregelen: 15
Bij goedkeuring na reparatie: reparatiepunten gecodeerd invoeren in systeem bij afmelding, reparatiepunten op keuringsbewijs aantekenen, aankruisen goedkeuring na reparatie Bij goedkeuring na reparatie voor APK 2: afgekeurde onderdelen bewaren: de steekproefcontroleur beoordeelt niet alleen goedkeuring maar tevens of onderdelen terecht zijn vervangen c.q reparaties terecht zijn uitgevoerd; Sancties bij onterecht uitgevoerde reparaties. 3.2.1.1 Maatregel: afmelden van afkeuring Het melden van afkeuringen is sinds 1 maart 2000 verplicht. In onderstaande tabel is een overzicht van afmeldingen voor de jaren 2000 tot en met 2002 opgenomen. Hieruit blijkt dat het percentage afkeuringen minder dan 1% bedraagt van het totaal aan meldingen, en bovendien relatief daalt. Bij APK1 ligt het percentage afkeuringen de laatste twee jaren zelfs rond de 0,1%. Meldingen APK 2002 2001 2000 APK 1 APK 2 APK 1 APK 2 APK 1 APK 2 Meldingen totaal Meldingen goedkeur Meldingen afkeur Percentage afkeur ten opzichte van totaal: 233.764 5.930.348 227.640 5.654.524 221.089 5.417.150 233.547 5.903.489 227.407 5.621.647 220.648 5.375.326 217 26.859 233 32.877 441 41.824 0,09% 0,45% 0,10% 0,58% 0,20% 0,77% Tabel: meldingen APK 2002-2000. Geconstateerd wordt dat een zeer beperkt aantal keuringsinstanties APK-sec consequent afmelden, een kleinere groep incidenteel afkeuringen afmeldt en een grote groep structureel geen afkeuringen afmeldt. Bovendien wordt geconstateerd dat het aantal afkeuringen sinds de invoering verder afneemt. Deze afname wordt door het deskundigenpanel keurmeesters deels toegerekend aan een verminderd enthousiasme gezien het gebrek aan (voor de branche) zichtbaar resultaat. Analyse Op grond van de afmeldgegevens van de (kleine) groep Nederlandse keuringsinstanties welke consequent afmelden, en internationaal beschikbare afkeurcijfers moet worden geconcludeerd dat het aantal afgemelde afkeuringen beneden het verwachte peil blijft. De praktijk geeft het volgende beeld te zien: De kleine groep keuringsinstanties voor APK-sec melden consequent afkeuringen af. Deze groep heeft een afkeurpercentage van circa 25% (en hoger). Deze groep keuringsinstanties voeren echter geen reparaties uit, waardoor het afkeurpercentage hoog ligt in vergelijking van keuringsinstanties die reparatie combineren met keuring. De grote groep keuringsinstanties die voornamelijk de APK 2 gecombineerd met reparatie of onderhoud uitvoeren, keuren veelal af zonder af te melden. De keurmeester hanteert een zogenaamde voorkeuring waarbij de voertuigeigenaar informeel geïnformeerd wordt over eventuele afkeurpunten. Afmelding van afkeuring komt, 16
volgens het deskundigenpanel keurmeesters, incidenteel voor in gevallen dat vermoed wordt dat het afgekeurde voertuig later wordt gekeurd bij een andere keuringsinstantie. De groep keuringsinstanties APK 1 geven een soortgelijk beeld te zien als bij APK 2. Deze groep keuringsinstanties meldt afkeur vrijwel niet af. Betrokkenen voeren aan dat bij mogelijke afkeurpunten het voertuig onmiddellijk wordt gerepareerd (ofwel eerst een onderhoudsbeurt daarna wordt vrijwel automatisch aan de APK voldaan). In de huidige situatie blijkt een sluitend toezicht op afkeurpunten niet mogelijk. Afkeurpunten worden weliswaar aan voertuigeigenaar gemeld maar niet in het afmeldsysteem geregistreerd. Zonder afmelding zijn deze niet controleerbaar voor de RDW. Aangezien de afkeurpunten veelal niet zijn vastgelegd op het keuringsbewijs, zijn bovendien de beroepsmogelijkheden voor de voertuigeigenaar beperkt. Uit gesprekken en deskundigenpanels blijken de belangrijkste redenen om afkeuringen niet af te melden, te zijn: Met het afmelden van afkeur zijn kosten verbonden: het gebruikelijke afmeldtarief moet worden betaald; Op afgemelde afkeuringen vinden steekproefcontroles plaats waarbij eventuele sancties meetellen in de CUSUM-stand; De afkeurmelding telt mee in het maximum van drie per uur. Dit beperkt de keuringsinstantie in haar beschikbare afmeldcapaciteit. In de praktijk wordt ervaren dat een afkeuring minder tijd behoeft dan een goedkeuring, en daarmee de mogelijke productie per uur beperkt wordt. In de praktijk beëindigt een keurmeester na constatering van voldoende afkeurpunten vaak de APK-keuring. Het constateren van verdere afkeurpunten wordt niet als nuttig ervaren. De steekproefcontroleur voert de APK echter volledig uit en sanctioneert op vergeten afkeurpunten. Tijdens de onderzoeksperiode zijn voorstellen ingevoerd om deze bezwaren deels weg te nemen. Het afmeldtarief en de afmeldbeperking bij afkeuring zijn op 1 augustus 2003 afgeschaft. Knelpunt blijft echter dat toezicht op de volledigheid van afkeuringen niet mogelijk is. 3.2.1.2 Maatregel: steekproefsgewijs controleren van afkeuringen Controle op de juistheid van afkeuringen vindt plaats sinds 1 maart 2000. De RDW dient gemiddeld 3% van deze afmeldingen te controleren. In onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van het aantal steekproeven op afkeurmeldingen voor de jaren van 2000 tot en met 2002. 17
Steekproeven afkeur APK 2002 2001 2000 APK 1 APK 2 APK 1 APK 2 APK 1 APK 2 Meldingen afkeur 217 26.859 233 32.877 441 41.824 Steekproeven op afkeurmeldingen 4 984 8 904 14 1.083 Steekproefpercentage naar categorie 1,80% 3,70% 3,40% 2,80% 3,20% 2,60% Steekproefpercentage gemiddeld 3,65% 2,75% 2,60% Tabel: Steekproeven op afkeur 2002-2000 Analyse Het percentage steekproeven op afkeur voor APK 1 is in het jaar 2002 gedaald tot 1,8%. Het percentage steekproeven voor APK 2 komt in 2002 uiteindelijk boven het gewenst niveau van 3% uit met 3,7%. Ondanks het geringer dan verwachte aantal afkeuringen blijkt het behalen van het minimum steekproefpercentage moeizaam. Het steekproefpercentage voor APK 1 en 2 blijft tot 2002 beneden de minimumdrempel van 3%. Verder moet geconstateerd worden dat het aantal steekproeven tussen APK 1 en 2 nog niet in evenwicht is. Met name op de (getalsmatig zwaardere) APK 2 is tot 2002 het vereiste percentage aan steekproeven niet behaald. De oorzaak voor het niet behalen van het steekproefpercentage is gerelateerd aan een tekort aan steekproefcapaciteit. Dit is verder toegelicht bij verbeterpunt Verhoging steekproefpercentage. Wij wijzen er overigens op dat een verdeling tussen APK 1 en APK 2 formeel niet is geregeld, en dat de RDW niet verplicht is het steekproefpercentage van 3% te behalen bij de APK 1. 3.2.1.3 Maatregel: sancties op onterechte afkeuringen De afkeurpunten zijn vanaf maart 2000 verplicht geregistreerd in het afmeld- en raadpleegsysteem. Sanctionering op onterechte afkeuringen heeft plaats gevonden vanaf 1 juni 2000. Sanctionering van een afkeurpunt heeft betrekking op: Een onterecht afkeurpunt; Een vergeten afkeurpunt; Afkeurpunt moet adviespunt zijn. In onderstaande tabel is het resultaat van de sanctionering op afkeurpunten weergegeven. Afkeurpunten 2002 2001 2000 APK 1 APK 2 APK 1 APK 2 APK 1 APK 2 Aantal geregistreerde afkeurpunten totaal Aantal afkeurpunten bij steekproef Waarvan onterecht Percentage onterechte afkeurpunten 1.464 104.826 1.537 131.429 2.940 176.877 34 3749 79 3743 100 4847 0 25 0 48 1 114 0% 0,7% 0,0% 1,3% 1,0% 2,4% Tabel: afkeurpunten 2002-2000 Bovenstaande tabel geeft twee ontwikkelingen te zien: 18
Parallel aan het aantal afkeuringen neemt het aantal afkeurpunten af. De basis voor sanctionering wordt daarmee ondergraven. Van het uiteindelijk aantal geregistreerde afkeurpunten blijkt het aantal missers zeer gering. Analyse Gezien het beperkte aantal steekproeven op afkeuringen (en daarmee uitgevoerde sancties) zijn conclusies op grond van het beschikbare feitenmateriaal slechts met het nodige voorbehoud te maken. Voor de APK 2 neemt het aantal onterechte afkeurpunten (relatief) af. Hiervoor zijn twee verklaringen te geven. Enerzijds is sprake van een leereffect, waarbij de keurmeester kritischer is op de te registreren afkeurpunten. Anderzijds worden mogelijk voor de keurmeester risicovolle afkeuringen niet afgemeld, hetgeen past bij de verdere daling van het totaal aantal afkeuringen. Voor een analyse met betrekking tot de APK 1 zijn onvoldoende gegevens beschikbaar. Eén van de redenen voor het niet afmelden blijkt de sanctie op onterechte afkeurpunten te zijn. Een veel gehoorde klacht daarbij is dat de sanctie op een onterecht of vergeten afkeurpunt lichter behoort te zijn dan een (verkeersonveilig) vergeten afkeurpunt. Een verdere differentiatie in de zwaarte van de sanctie kan hier een oplossing voor bieden. 3.2.1.4 Maatregel: verhoogde kans op steekproef bij goedkeuring na afkeuring Bij invoering is het steekproefsysteem aangepast. Indien een voertuig binnen 24 uren na eerdere afkeuring wordt goedgekeurd, vindt in alle gevallen een herkeuring plaats. Hoewel het steekproefsysteem hierop is aangepast, wordt geen aparte registratie bijgehouden van de resultaten hiervan. Kwantitatieve gegevens over het effect van deze maatregel zijn niet bekend. Analyse Hoewel geen gedetailleerd cijfermateriaal beschikbaar is, blijkt uit gesprekken met RDW en de branche dat de maatregel succesvol is geïmplementeerd. De bekendheid met de wijze van toezicht vormt tevens een valkuil. Het tijdsbestek van 24 uur biedt mogelijkheden tot misbruik door de uitvoerder. Twee voorbeelden: Bij goedkeuring na meer dan 24 uur na afmelden van afkeur kan de auto opnieuw aangeboden worden waarbij geen sprake is van een verhoogde kans op een steekproef. Malafide APK-uitvoerders zijn hiervan op de hoogte en hebben voldoende mogelijkheden om alsnog na 24 uur af te melden. 19
Bij goedkeuring binnen 24 uur na afmelden vindt - onder voorbehoud van beschikbare steekproefcapaciteit - altijd een herkeuring plaats. APK-uitvoerders met een (te) hoge CUSUM-stand zien mogelijkheden om de CUSUM-score te verlagen door een risicovrije keuring met zekerheid op een steekproef aan te bieden. Om de mogelijkheden tot misbruik te verkleinen moet de periode waarin sprake is van een verhoogde kans op een steekproef, worden verlengd. Gekozen kan worden om de kans op een steekproef getrapt te laten afnemen in de tijd. 3.2.1.5 Maatregel: afmelden van goedkeuring na reparatie In geval van goedkeur na reparatie 6 moet de keurmeester sinds maart 2000 reparatiepunten aantekenen op het keuringsrapport en aangeven in het afmeldscherm. Over 2002 zijn 5,977 miljoen voertuigen APK 2 gekeurd 7. Hiervan zijn er circa 470.000 voertuigen goedgekeurd met reparatiepunten. Na analyse van de relatie tussen het aantal voertuigen met reparatiepunten en het bouwjaar van het voertuig constateren wij dat het aantal voertuigen met reparatiepunten geleidelijk toeneemt (tot circa 10 jaar na toelating, waarna het percentage zich stabiliseert). Op grond van de keuringsgegevens voor APK 2 over 2002 zijn de resultaten: Verdeling reparatiepunten (2002) =< 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 aantal gekeurde voertuigen 1.757.423 460.775 391.639 438.738 472.971 523.848 548.399 623.470 700.349 aantal voertuigen met reparatiepunten 163.365 43.993 37.573 40.784 41.377 40.178 36.762 34.642 29.282 % voertuigen met reparatiepunten 9,3% 9,5% 9,6% 9,3% 8,7% 7,7% 6,7% 5,6% 4,2% Tabel: Overzicht voertuigen met reparatiepunten naar bouwjaar. Analyse Het totaal aantal afmeldingen van goedkeuringen met reparatiepunten blijft beneden het verwachte peil. Om bij benadering een inschatting te maken van het totaal te verwachten goedkeuringen met reparatiepunten hebben wij een vergelijking gemaakt met de afkeurcijfers in Duitsland 8. In Duitsland bedraagt het afkeurpercentage circa 25% van het totaal voor APK aangeboden voertuigen. Het totaal van afkeuringen en goedkeuringen met reparatiepunten is bij 6 Er is sprake van goedkeur na reparatie indien een voertuig in eerste instantie wordt afgekeurd en de eigenaar een opdracht tot reparatie heeft gegeven alvorens het voertuig wordt afgemeld. 7 Op grond van de rapportage Reparatiepunten, adviespunten en afkeurpunten bij de APK-2 keuringen per bouwjaar voor 2002. 8 Het gaat hier om een benadering. Een correctie voor verschillen in onder andere keuringsfrequentie, APKnormen en APK-systeem is niet toegepast. 20
benadering vergelijkbaar met de Duitse definitie van het afkeurpercentage 9. In onderstaande tabel is het afgeleide afkeurpercentage voor 2002 weergegeven: Afgeleid afkeurpercentage 2002 Nederland totaal APK 5978000 totaal afkeuring 27000 totaal goedkeuring met rep.pnt. 470000 % afkeuring 0,5% % goedkeuring met reparatie pnt. 7,9% % 'afgeleid afkeurpercentage' 8,3% Tabel: Afgeleid afkeurpercentage op basis van 2002 (afgerond op 1000) Hoewel een lager percentage voor Nederland beargumenteerbaar is, achten wij het huidige verschil te groot om volledig te kunnen verklaren door verschillen in APK-systeem. Het geringe aantal goedkeuringen met reparatiepunten is mede een gevolg van de werking van het Nederlandse APK-systeem. Doordat de APK-keuring vaak in combinatie met een reguliere onderhoudsbeurt uitgevoerd wordt, is het gebruikelijk om eerst onderhoud en reparatie te verrichten op het voertuig voordat de keuring wordt uitgevoerd. Reparatiepunten in het kader van de APK zullen in die situaties veelal niet aan de orde zijn. Dit effect wordt versterkt indien de onderhoudsbeurt wordt uitgevoerd door een onderhoudsmonteur die niet APK-bevoegd is. Reacties uit de praktijk zijn bijvoorbeeld: ja, maar dat heb ik niet vervangen, dat was al zo of dat heeft de werkplaats gedaan en ik ben de keuringsafdeling dus dat valt niet onder mijn verantwoording. Controle op reparatiepunten door de steekproefcontroleur is in deze gevallen niet aan de orde. Tot slot weegt mee dat de keurmeester bij vermelden van reparatiepunten een groter risico op sanctionering heeft. Het niet vermelden van reparatiepunten bij goedkeuring vermindert dit risico. 3.2.1.6 Maatregel: bewaren van onderdelen Sinds invoering van het verbeterpunt per maart 2000 zijn keuringsinstanties voor APK 2 verplicht om gerepareerde onderdelen te bewaren tot afgifte van het keuringsbewijs aan eigenaar. In 2001 heeft RDW onderzoek gedaan naar het bewaren van onderdelen. Hiertoe is een vragenlijst uitgezet bij steekproefcontroleurs. In totaal zijn 82 ingevulde vragenlijsten ontvangen en geanalyseerd. Samengevat zijn de resultaten als volgt: 9 Aangezien in Nederland ook keuringen met onderhoud worden gecombineerd, moet gecorrigeerd worden voor afmelding van goedkeuringen met reparatiepunten. 21
onderdeel bewaard: aantal percentage onderdeel vervangen: aantal percentage in auto 43 34% terecht 98 77% in bak 52 41% onterecht 1 1% overige wijze: 32 25% controle niet mogelijk 28 22% totaal 127 100% totaal 127 100% Tabellen: Overzicht van bewaren van onderdelen, RDW-onderzoek onder steekproefcontroleurs. Analyse Uit het onderzoek blijkt dat in een kwart van de gevallen de vervangen onderdelen niet op een herkenbare wijze zijn bewaard. Tegelijkertijd wordt in dit onderzoek geconstateerd dat als een onderdeel wel herkenbaar bewaard wordt, het vaak moeilijk zo niet onmogelijk bleek om aan te tonen dat het onderdeel van het betreffende voertuig afkomstig is. Hieruit kan worden afgeleid dat het huidige systeem van het bewaren van onderdelen niet waterdicht is. RDW komt in haar onderzoek tot de volgende conclusies: 1 Onderdelen worden bewaard in het voertuig, in een aparte bak of op andere wijze (in feite maakt dit, gezien het gestelde onder 2 en 3, niet uit); 2 Er is nooit met zekerheid vast te stellen dat het onderdeel inderdaad bij het betreffende voertuig hoort; 3 Er is nooit met zekerheid vast te stellen dat het inderdaad het vervangen onderdeel betreft; 4 Er is in een aantal gevallen niet vast te stellen of het getoonde onderdeel terecht is vervangen. De bovenstaande conclusies worden breed gedragen door betrokken keurmeesters en erkenninghouders. De verplichting tot het bewaren van onderdelen wordt als ineffectief en niet controleerbaar beschouwd. 3.2.1.7 Maatregel: sancties op onterechte reparatiepunten De reparatiepunten worden vanaf maart 2000 verplicht geregistreerd in het afmeld- en raadpleegsysteem. Sanctionering op onterechte reparatiepunten heeft plaats gevonden vanaf 1 juni 2000. Sanctionering van een reparatiepunt heeft betrekking op: Een onterecht reparatiepunt Een vergeten reparatiepunt Reparatiepunt moet adviespunt zijn In onderstaande tabel is het resultaat van de steekproef op goedkeuring na reparatie voor APK 1 en APK 2 weergegeven. Reparatiepunten 2002 2001 2000 APK 1 APK 2 APK 1 APK 2 APK 1 APK 2 Aantal geregistreerde reparatiepunten totaal Aantal reparatiepunten bij steekproef Onterecht of afwijkend bij steekproef Percentage afwijkend of onterecht 70.258 983.830 88.886 1.128.003 101.612 1.284.346 2.093 30.440 2.590 28.913 2.564 31.460 7 57 4 78 4 198 0,30% 0,20% 0,20% 0,30% 0,20% 0,60% Tabel: Reparatiepunten 2002-2000. 22
Hoewel de termijn waarop de reparatiepunten zijn ingevoerd nog vrij kort is, kan het volgende worden geconstateerd: Het totaal aantal reparatiepunten neemt gestaag af, ondanks een toenemend aantal APKkeuringen. Het percentage missers is laag en neemt verder af voor reparatiepunten bij APK 2. Analyse Gezien het beperkte aantal steekproeven (en daarmee uitgevoerde sancties) zijn conclusies op grond van het beschikbare feitenmateriaal slechts met het nodige voorbehoud te maken. Gesprekken in het veld en deskundigenpanels ondersteunen de conclusie dat de daling in het aantal geregistreerde reparatiepunten past bij de eerder gesignaleerde ontwijkmogelijkheden. Slechts een beperkt aantal keurmeesters voert principieel de goedkeuring met reparatiepunten op. Evenals bij afkeurpunten blijkt de sanctie op onterechte reparatiepunten één van de redenen voor het niet afmelden te zijn. Gecombineerd met voldoende ontwijkmogelijkheden ondergraaft dit het beoogde effect van de maatregel. Sanctionering op reparatiepunten stimuleert in de huidige opzet ontwijkgedrag. Een deel van de reparaties valt onder de werking van de onderhoudsbeurt, voorafgaande aan de APK-keuring zelf. 3.2.2 Conclusie en aanbevelingen Conclusie Per begin 2000 zijn alle omschreven voorstellen conform het Rapport over Verbeterpunten van RDW, ingevoerd. De benodigde aanpassingen om te komen tot het beschreven toezicht en sanctionering zijn eveneens gelijktijdig ingevoerd. Hoewel de RDW pas per 2002 het vereiste steekproefpercentage heeft weten te behalen op de afkeuringen, is dit volgens ons niet van substantiële invloed op het slagen van het verbeterpunt. De verplichting tot afkeuring dan wel goedkeuring met reparatiepunten beoogt een instrument te zijn om de consument te beschermen tegen onterechte afkeuring (van het gehele voertuig of onderdelen daarvan), en daardoor onnodige reparatiekosten te voorkomen. Na analyse moet worden geconcludeerd dat de maatregelen onvoldoende worden nageleefd. Het geringe aantal afkeuringen en goedkeuringen met reparatiepunten is illustratief. Samengevat zijn de belangrijkste knelpunten rond dit verbeterpunt: Het ontbreken van een sluitend toezicht. Er is sprake van toezicht op juistheid, maar toezicht op volledigheid ontbreekt. Bovendien bevatte het cusum-systeem een negatieve prikkel tot afmelding van afkeuring en goedkeuring met reparatiepunten (dit is gedurende de onderzoeksperiode - in 2003 - aangepast), en is verplichting tot het bewaren van onderdelen niet handhaafbaar. 23