Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2006 2007 30 850 Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5 Nr. 8 RAPPORT VAN DE ALGEMENE REKENKAMER OVER HET MINIS- TERIE VAN DEFENSIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal s-gravenhage, 26 oktober 2006 Hierbij bieden wij u het op 3 oktober 2006 door ons vastgestelde rapport «Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5; Ministerie van Defensie» aan. Algemene Rekenkamer drs. Saskia J. Stuiveling, president Jhr. mr. W. M. de Brauw, secretaris KST100995 Sdu Uitgevers s-gravenhage 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 850, nr. 8 1
Inhoud Samenvatting 5 1 Inleiding 7 1.1 Algemeen 7 1.2 Beschrijving van het veld 7 1.3 RWT-onderzoek deel 5 7 1.4 Financieel belang RWT van het ministerie 8 2 Bevindingen 9 2.1 Verantwoording door de RWT 9 2.1.1 Rechtmatigheid 9 2.1.2 Informatie over RWT in begroting en jaarverslag 9 2.1.3 Verantwoording over bedrijfsvoering 9 2.1.4 Informatie over prestaties 9 2.2 Toezicht op de RWT 9 2.2.1 Toezichtsvisie 9 2.2.2 Reviewbeleid 9 2.2.3 Toezicht op bedrijfsvoering 10 2.2.4 Toezicht op vermogensvorming 10 3 Conclusies en aanbevelingen 11 4 Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer 12 4.1 Reactie minister 12 4.2 Nawoord Algemene Rekenkamer 13 Bijlage 1: Overzicht van openstaande acties met betrekking tot verantwoording en toezicht op RWT s bij het Ministerie van Defensie. 14 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 850, nr. 8 3
SAMENVATTING De Algemene Rekenkamer heeft de afgelopen zeven jaren een rijksbreed onderzoek uitgevoerd naar verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT). Dit is de vijfde publicatie van deze reeks. Het Ministerie van Defensie heeft één RWT in zijn beleidsveld, waar het de toezichtverantwoordelijkheid voor draagt: de Stichting Ziektekostenverzekering Krijgsmachtpersoneel (SZVK). Deze stichting had als doel om (voormalige) beroepsmilitairen en hun gezinsleden een ziektekostenverzekering te bieden. Het financieel belang van de uitgevoerde taak bedraagt 146,6 miljoen (2004). Met de invoering van de nieuwe zorgverzekeringswet per 1 januari 2006 is de verzekerdenkring drastisch gereduceerd. De SZVK is in voorgaande delen van het RWT-onderzoek betrokken. In dit deel van het onderzoek is nagegaan wat is gebeurd met de bevindingen van de Algemene Rekenkamer in eerdere onderzoeken. De Algemene Rekenkamer is van mening dat een minister te allen tijde in staat moet zijn verantwoordelijkheid te dragen voor het RWT-veld. Dat betekent dat er een toegesneden toezichts- en verantwoordingsmodel moet zijn. Gezien het beperkte RWT-veld van het Ministerie van Defensie moet aan een aantal minimale voorwaarden worden voldaan. Er dient vooral een geëxpliciteerde toezichtsvisie te zijn. Het ministerie heeft inmiddels een (zij het beknopt) visiedocument op toezicht opgesteld. In de begroting en het jaarverslag is nagenoeg geen informatie opgenomen over de SZVK. Wij vinden dat een minister ook inzicht moet bieden in de geldstromen bij een RWT en zo nodig ook aanvullende materiële bijzonderheden moet melden. Wij bevelen aan te bezien in hoeverre aan het voorgaande meer invulling kan worden gegeven, rekening houdend met het bescheiden belang van het RWT-veld. In het RWT4-rapport concludeerden wij dat het departement de kosten van de voorgenomen uitbreiding van de verzekerdenkring mede met de reservevorming (ultimo 2001 ruim 22 miljoen) wilde financieren. Er ontbrak echter een onderbouwing voor de hoeveelheid geld die daarvoor precies gereserveerd moest worden. Met de invoering van de nieuwe Zorgverzekeringswet per 1 januari 2006 is de mogelijkheid om de verzekerdenkring uit te breiden, komen te vervallen. Inmiddels is de opgebouwde reserve verkleind, vooral door premiereducties. Wij zijn van mening dat nu vastgesteld zou moeten worden over welke reëel benodigde reserve de stichting moet beschikken, gelet op haar nieuwe beperkte verzekerdenkring. Dit vereist een advies van een externe expert (bijvoorbeeld de accountant, belast met de jaarcontrole van de SZVK). Vervolgens dient over de bestemming van eventueel verder vrijvallende reserves op korte termijn een beslissing te worden genomen. Bij die afweging zou bij voorkeur ook het opgebouwde recht bij de uitvoerend zorgverzekeraar dienen te worden betrokken. De minister is van mening dat de informatie in begroting en jaarverslag van het ministerie toereikend is en voldoet aan de wet- en regelgeving. Daarnaast geeft hij aan dat het jaarverslag van de SZVK publiekelijk verkrijgbaar is. Wij hebben begrip voor het standpunt van de minister, maar benadrukken dat wij informatie over de omvang van de geldstromen relevant achten voor de decharge voor de Staten-Generaal. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 850, nr. 8 5
De minister geeft aan dat onze aanbeveling over besluitvorming over de reservevorming uitgevoerd wordt en licht dit nader toe in zijn reactie. Wij zijn dan ook verheugd te constateren dat de reserves inmiddels worden afgebouwd. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 850, nr. 8 6
1 INLEIDING 1.1 Algemeen De Algemene Rekenkamer verrichtte in 2005 onderzoek naar «toezicht en verantwoording bij rechtspersonen met een wettelijke taak» (RWT s). De bevindingen inzake de verantwoording door de RWT betreffen de verantwoording over 2004. Deze nota bevat de bevindingen bij het Ministerie van Defensie. 1.2 Beschrijving van het veld Het Ministerie van Defensie kent slechts één RWT, namelijk de Stichting Ziektekostenverzekering Krijgsmacht (SZVK). Deze stichting voert de Regeling ziektekostenverzekering voor militairen uit. Naast beroepsmilitairen in werkelijke dienst vielen ook postactieve militairen met (wachtgeld) UKW en hun gezinsleden onder de regeling. Het financieel belang van de uitgevoerde wettelijke taak bedroeg in 2004 146,6 miljoen. In vergelijking met de situatie ten tijde van de vorige publicatie over verantwoording en toezicht bij RWT s zijn de taken van de stichting inmiddels ingrijpend gewijzigd. Met de invoering van de Zorgverzekeringswet (ZVW) met ingang van 1 januari 2006 verandert ook de verzekering door de SZVK. Vanaf 2006 verzekert de SZVK alleen nog de actiefdienende militairen (de actiefdienende militair is namelijk uitgezonderd van de ZVW). De overige verzekerden kunnen niet langer bij de SZVK verzekerd blijven en dienen zich per 1 januari 2006 te verzekeren bij een zorgverzekeraar. Voor hen is door de Centrales van Overheidspersoneel een stichting opgericht, genaamd Zorgzaam. 1.3 RWT-onderzoek deel 5 Het RWT5-onderzoek richt zich op de mate waarin ministers daadwerkelijk inzicht kunnen verschaffen in: het sluitend zijn van het toezicht; de rechtmatigheid; relevante aspecten van bedrijfsvoering, waaronder het financieel beheer; bestuurskosten; integriteit; de kwaliteit van de prestaties; de kwaliteit van de (brede) publieke verantwoording. In het rapport RWT4 concludeerden we dat het departement de kosten van de voorgenomen uitbreiding van de verzekerdenkring mede met de reservevorming (ultimo 2001 ruim 22 miljoen) wilde financieren. Er ontbrak echter een onderbouwing voor de hoeveelheid geld die daarvoor precies gereserveerd moet worden. In dit rapport zijn de resultaten te vinden van het RWT5-onderzoek bij het Ministerie van Defensie. Parallel hieraan verschijnt een rapport waarin de rijksbrede ontwikkelingen, bevindingen, conclusies en aanbevelingen zijn gebundeld. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 850, nr. 8 7
1.4 Financieel belang RWT van het ministerie Tijdens het onderzoek is geïnventariseerd welk financieel belang het gehele RWT-veld bij het ministerie van Defensie heeft en of het jaarverslag aanwezig is op het ministerie. De resultaten hiervan zijn samengevat in de onderstaande tabel. Financieel belang RWT over 2004 Overzicht 1.1 Instelling/sector Ministerie van Defensie SZVK Uitgaven/lasten (x mln) gerealiseerd Niet afzonderlijk aangegeven Premies 145,9 Overige 0,7 Ontvangsten/baten (x mln) gerealiseerd Geen Premies 143,6 Totaal 146,6 143,6 Het Jaarverslag 2004 van de stichting is aanwezig op het ministerie. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 850, nr. 8 8
2 BEVINDINGEN 2.1 Verantwoording door de RWT 2.1.1 Rechtmatigheid De SZVK heeft ook over het jaar 2004 zowel een accountantsverklaring over de getrouwheid als een rechtmatigheidsoordeel verkregen. Het totaalbedrag ad 146,6 miljoen op de Staat van lasten is rechtmatig verklaard. Dit bedrag is als volgt bepaald: uitgaande premie, schade en bijdragen eigen rekening. 2.1.2 Informatie over RWT in begroting en jaarverslag In de begroting en het jaarverslag van het Ministerie van Defensie is nagenoeg geen informatie opgenomen over de SZVK. De minister van Defensie is voornemens om de bepalingen van de Comptabiliteitswet 2001 volledig na te leven. Gezien de beperkte omvang van het RWT-veld en de goede interne samenwerking tussen het bestuur en het bureau SZVK enerzijds en het Ministerie van Defensie anderzijds zijn er op dit punt geen problemen te verwachten. 2.1.3 Verantwoording over bedrijfsvoering De SZVK is nog niet toe aan een verklaring over de bedrijfsvoering. Op dit punt is rijksbreed nog geen éénduidig gedachtegoed ontwikkeld. De SZVK acht het gepaster, gezien de beperkte omvang van haar organisatie, de ontwikkeling van het gedachtegoed af te wachten. 2.1.4 Informatie over prestaties De SZVK noch het Ministerie van Defensie heeft zijn visie op de prestaties en zijn behoefte aan prestatie-indicatoren geëxpliciteerd. Het ministerie geeft aan dat voor begroting en verantwoording de begrotingskengetallen relevant zijn en niet de prestatie-indicatoren. Deze begrotingskengetallen geven inzicht in de toepasselijke premiemassa, de aantallen verzekerden en de vermogenspositie. Deze gegevens worden door de SZVK verstrekt en zullen in het kader van VBTB worden meegenomen. 2.2 Toezicht op de RWT 2.2.1 Toezichtsvisie In de praktijk was gaandeweg reeds een toezichtvisie ontwikkeld; deze is inmiddels geformaliseerd in het (beknopte) document «Toezichtvisie van de minister van Defensie op de SZVK». 2.2.2 Reviewbeleid Per 1 januari 2002 heeft het Ministerie van Defensie de uitvoering van de pensioenen en sociale zekerheidsregelingen volledig uitbesteed aan diverse instanties. Tevens zijn afspraken gemaakt voor de review door de departementale accountantsdienst. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 850, nr. 8 9
2.2.3 Toezicht op bedrijfsvoering De minister heeft vanuit zijn politieke verantwoordelijkheid voor de RWT een duidelijke opvatting over over wat hij wil weten van het bestuur van de SZVK over prestaties en over aspecten van de bedrijfsvoering. Dit is schriftelijk vastgelegd in de overeenkomst tussen de Staat en de stichting. Zonodig kan zijn departement nog aanvullende informatie vragen. 2.2.4 Toezicht op vermogensvorming De SZVK verantwoordt zich in haar jaarverslag over de opgebouwde reserve. Deze reserve (in het aanloopjaar 1995 nog slechts 2 463 000 groot) is geleidelijk gegroeid naar 22 407 000 in 2004. De reserve ultimo 2004 wordt in de administratie van de SZVK nog onderverdeeld in een zogenoemde solvabiliteitsreserve ad 7 386 000 en een overige reserve ad 15 021 000. De omvang van de reserves is overigens mogelijk groter, indien rekening wordt gehouden met mogelijke uitkeringen in de toekomst uit een niet uit de balans blijkend recht in de vorm van een bij de uitvoerend verzekeraar NV Univé Zorg aangehouden risico- en egalisatiefonds. Het saldo van beide fondsen bedraagt per 31 december 2004 8 671 000. Op basis van artikel 7 «Prijsherziening en winstdeling» van de samenwerkingsovereenkomst uit 2002, kan de SZVK geldelijke uitkeringen ontvangen indien over langere tijd een positief saldo op deze Univé-reserve bestaat. Het departement is het met het bestuur van de SZVK eens dat het hier «arbeidsvoorwaardelijk» geld betreft, bijeengebracht deels door de werkgever en deels door de verzekerde (ex-)militairen. Om die reden is in het verleden nimmer een drastische premieverlichting toegepast, om in te teren op de reserve. In de plaats hiervan is een deel van de opgebouwde reserve ingezet om de arbeidsvoorwaardelijke verzekering te wijzigen door uitbreiding van de verzekerdenkring. De directie Defensie Arbeidsvoorwaarden Beleid voorzag begin 2004 nog dat door een uitbreiding van de verzekerdenkring een beroep op de voor dit doel opgebouwde reserves zou moeten worden gedaan. Met de invoering van het nieuwe verzekeringsstelsel is deze weg evenwel definitief afgesneden. Bij het vaststellen van het premieniveau 2005 is door het bestuur daarom wel een deel van de opgebouwde overige reserve ingezet. Dit gebeurde door de premies in 2005 op een zodanig niveau vast te stellen dat aanvulling vanuit de reserves noodzakelijk was. Vooruitlopend op de invoering van de ZVW (zie paragraaf 1.2) heeft het bestuur van de SZVK, met instemming van de minister van Defensie, eind 2005 besloten een deel van de opgebouwde reserve te laten terugvloeien naar degenen die de premie hebben betaald. Dit gebeurde door de verzekerden over de maanden november en december 2005 minder premie in rekening te brengen (de nominale premie over deze maanden daalde naar 4,40 voor een volwassene en nihil voor kinderen). Daarnaast is ook de procentuele werkgeverspremie SZVK voor de maanden november en december 2005 verlaagd. Als gevolg van deze maatregelen is het saldo van de overige reserve ultimo 2005 afgenomen van 15 miljoen tot minder dan 5 miljoen. Vastgesteld moet worden over welke reëel benodigde reserve de SZVK, gelet op haar nieuwe takenpakket, dient te beschikken. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 850, nr. 8 10
3 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN In begroting en jaarverslag van het Ministerie van Defensie is nagenoeg geen informatie opgenomen over de SZVK. Wij vinden dat een minister ook inzicht moet bieden in de geldstromen bij een RWT en zo nodig ook aanvullend materiële bijzonderheden moet melden. In dit kader denken wij aan rechtmatigheid, aanwending middelen bij de RWT, nakomen van prestatieafspraken, borging publieke belangen, kwaliteit publieke verantwoording door de RWT en/of het toezicht door de minister. Dit zijn geen wettelijke vereisten, maar zij zijn volgens ons wel van belang ter overbrugging van de lacune in de democratische verantwoording. Wij bevelen aan te bezien in hoeverre, rekening houdend met het bescheiden belang van het RWT-veld bij Defensie, in de begroting en het jaarverslag meer invulling aan het bovenstaande kan worden gegeven. Het toezicht heeft zich in 2004 nog niet expliciet gericht op de omvang van het vermogen bij de SZVK en op het opgebouwde recht bij de uitvoerende zorgverzekeraar. Met de reservevorming wilde het departement mede de kosten van een voorgenomen uitbreiding van de verzekerdenkring van de SZVK financieren. Overigens ontbrak een onderbouwing van het bedrag dat daarvoor gereserveerd moest worden. Met de invoering van het nieuwe verzekeringsstelsel is de weg van uitbreiding van de verzekerdenkring definitief afgesneden. Door het bestuur is daarom in 2005 een groot deel van de opgebouwde overige reserve aangewend voor enkele premiemaatregelen. Vastgesteld zou nu moeten worden over welke reëel benodigde totale reserve (met onderbouwing) de SZVK gelet op haar nieuwe beperkte verzekerdenkring dient te beschikken. Hiervoor zou een aparte rapportage door een externe expert (bijv. de accountant, belast met de jaarcontrole van de SZVK) als basis kunnen dienen. Bij die afweging zou bij voorkeur ook het opgebouwde recht bij de uitvoerend zorgverzekeraar dienen te worden betrokken. Wij zijn van mening dat vervolgens over de bestemming van eventueel verder vrijvallende reserves op korte termijn een beslissing dient te worden genomen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 850, nr. 8 11
4 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER 4.1 Reactie minister De minister van Defensie reageerde op 1 augustus 2006. Deze reactie wordt hieronder integraal weergegeven. «Met belangstelling heb ik kennis genomen van het conceptrapport. Onderstaand treft u mijn reactie op de conclusies en aanbevelingen van het conceptrapport. Deze reactie is mede namens de directeur van de Stichting Ziektekostenverzekering Krijgsmacht (SZVK). Gezien het buitengewoon beperkte financiële belang van mijn departement in het RWT-veld, beperk ik mij tot een reactie op het defensiedeel. Informatie SZVK in begroting en jaarverslag Ik ben van mening dat de informatie in begroting en jaarverslag toereikend is. Beide documenten voldoen namelijk ten aanzien van rechtspersonen met een wettelijke taak aan de geldende wet- en regelgeving. Gezien het, ook door u aangegeven, bescheiden belang van het RWT-veld bij Defensie zou het onlogisch en ondoelmatig zijn meer aandacht aan het onderwerp te geven. Overigens is meer informatie beschikbaar in het Jaarverslag van de SZVK, dat publiekelijk verkrijgbaar is. Reservevorming U beveelt aan om op korte termijn een beslissing te nemen over vrijvallende reserves. Dit wordt de facto reeds uitgevoerd. De reserves van de stichting worden namelijk opgebouwd uit de premies die de verzekerden en de werkgever betalen. Jaarlijks biedt het bestuur van de stichting, bestaande uit vertegenwoordigers van de verzekerden en van de werkgever, mij een premievoorstel ter besluitvorming en vaststelling aan. Via deze weg is dus steeds sprake van een weloverwogen beleidsbeslissing voor de verwachte ontwikkeling van de reserves. Inmiddels is via deze weg het vermogen, als gevolg van de gerealiseerde premiereducties, teruggebracht tot ruim 13 miljoen. De totale benodigde reserve bedraagt 5 miljoen (opgave van SZVK, 10% van de jaarlijkse premie-inleg). Het voorstel is om de uit premieinleg verkregen surplus van 8,1 miljoen terug te geleiden naar de arbeidsvoorwaardenruimte en heeft inmiddels een bestemming gekregen. Na instemming van het SZVKbestuur wordt het aangewend voor een tweetal eenmalige nominale uitkeringen aan UKW ers. Hiermee vloeit het terug naar een populatie die tot 1 januari heeft bijgedragen aan dit vermogen en die per 1 januari 2006 vanuit de SZVK naar de Zorgverzekeringswet is overgegaan. In de bijlage treft u een overzicht vanaf 1999 van de benodigde procentuele premie en de vastgestelde premie. Hieruit blijkt duidelijk dat steeds is gepland op een vermindering van de reserves. In de bijlage worden tevens enkele recente maatregelen uit 2005 benoemd. U geeft aan dat bij de afweging van de reëel benodigde reserve totale reserve voor de SZVK bij voorkeur het bij de uitvoerende verzekeraar opgebouwde recht dient te worden betrokken. De totale benodigde reserve van de SZVK is vastgesteld onafhankelijk van het opgebouwde recht bij de Feitelijk Uitvoerend Verzekeraar (FUV). Het recht (mogelijke inkomsten voor het SZVK in de toekomst) is namelijk onvoldoende zeker om nu reeds in de planning te betrekken. Indien er (voor het eerst in 2007) bij de SZVK als gevolg van het tot uitbetaling komen van dit recht een grotere reserve ontstaat dan hierboven gemeld, zal alsdan het bestuur van de SZVK over het meerdere een besluit nemen en een voorstel doen aan de minister van Defensie.» Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 850, nr. 8 12
4.2 Nawoord Algemene Rekenkamer De Algemene Rekenkamer heeft met genoegen vastgesteld dat een belangrijke aanbeveling uit ons rapport RWT4 is overgenomen. Er is inmiddels een geformaliseerd toezichts- en verantwoordingsmodel vastgelegd in het document «Toezichtvisie van de minister van Defensie op de SZVK». Informatie SZVK in begroting en jaarverslag Wij hebben begrip voor het standpunt van de minister en zijn met de minister van mening dat het ministerie aan de geldende wet- en regelgeving voldoet. Ook zijn wij verheugd over bijlage 1 bij het Jaarverslag van het Ministerie van Defensie over Toezichtrelaties en ZBO s/rwt. In deze bijlage licht het ministerie toe dat het een RWT heeft, welke dat is, en neemt het informatie op over activiteiten, het aantal verzekerden, de totale reserve et cetera. Wij zijn van mening dat het opnemen van een vermelding van de omvang van de inkomsten van de RWT en de mededeling dat er een afzonderlijke jaarrekening is, die door geïnteresseerden opvraagbaar is, voldoende is om transparant inzicht te bieden in de geldstromen bij deze RWT. Wij achten informatie over de omvang van de geldstromen relevant voor de decharge voor de Staten-Generaal. In het gelijktijdig met dit rapport uitgebrachte deel over de hoofdlijnen van het rijksbrede onderzoek wordt dit punt verder toegelicht. Reservevorming De Algemene Rekenkamer is verheugd te constateren dat er inmiddels een beslissing is genomen over de vrijvallende reserves, waarbij deze reserves inmiddels zijn afgebouwd van 22,4 miljoen ultimo 2004 naar 12,2 miljoen ultimo 2005 (conform jaarverslag SZVK 2005). Ook kunnen wij ons vinden in de toelichting van de minister met betrekking tot de reëel benodigde reserve. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 850, nr. 8 13
BIJLAGE 1 OVERZICHT VAN OPENSTAANDE ACTIES MET BETREKKING TOT VERANTWOORDING EN TOEZICHT OP RWT S BIJ HET MINISTERIE VAN DEFENSIE Jaar van constatering Omschrijving Toezegging minister Verantwoording 2003 De verantwoording SZVK kan verbeterd worden met verantwoording over de reserves bij de uitvoerende verzekeraar. Rechtmatigheid 2003 Er lijkt sprake te zijn van een substantieel stuk MenOproblematiek in het deelnemersveld. Informatie in Begroting en Jaarverslag Geen. De minister ging hier indertijd niet op in. In 2004 is wederom een deel van het deelnemersveld gecontroleerd (totaal niet akkoord 4,6% op 6100 verzonden controle-formulieren). Met de invoering van de Zorgverzekeringswet heeft dit punt zijn belang verloren. Geen. Toezicht 2001 De minister vindt een toezichtsvisie overbodig. Eerder geen toezegging gedaan. De minister gaf (in januari 2004) aan dat op korte termijn een visiedocument kan worden verwacht. Dit is ook gebeurd. 2003 Het toezicht heeft zich nog niet expliciet gericht op de omvang van het vermogen (bij de SZVK en bij de verzekeraar). Zie hoofdtekst. Probleem bestaat in gewijzigde vorm nog steeds. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 850, nr. 8 14