Handreiking doeltreffendheid- en doelmatigheidonderzoek conform artikel 109a Waterschapswet Bijlage 1 1. Inleiding Eind 2007 is de Waterschapswet door het van kracht worden van de Wet Modernisering waterschapsbestel ingrijpend gewijzigd. De hoofddoelstellingen van deze wetswijziging zijn het versterken van de democratische legitimatie van de waterschappen, vereenvoudiging (van onder meer verkiezingen en belastingstelsel) en vergroting van de transparantie. Als één van de invullingen van deze doelstellingen reiken veranderingen in de artikelen 98 t/m 109c van de wet de waterschappen een aantal maatregelen, organen en instrumenten aan om de rol van het algemeen bestuur, als gekozen vertegenwoordiger van de samenleving, te versterken. De wijzigingen geven het algemeen bestuur mogelijkheden om zijn functies goed en waar mogelijk beter te kunnen uitvoeren. Het gaat dan om de functies beleidsbepaling, kaderstelling, vertegenwoordiging, controle en verantwoording. De betreffende bepalingen in de Waterschapswet gaan over de cyclus van beleidsvoorbereiding tot en met verantwoording en de wijze waarop daarbinnen aandacht wordt besteed aan (controle op) doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. Met deze achtergrond is er een nieuw artikel 109a in de wet opgenomen waarin het dagelijks bestuur de opdracht krijgt om periodiek onderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van het door het algemeen bestuur vastgestelde beleid. Het artikel geeft verder aan dat het dagelijks Bestuur schriftelijk verslag van de resultaten van de onderzoeken moet uitbrengen aan het algemeen bestuur en dat het algemeen bestuur bij verordening regels kan stellen ten aanzien van de onderzoeken. Omdat de waterschappen hadden aangegeven behoefte te hebben aan een visie op de wijze waarop artikel 109a in de praktijk kan worden ingevuld, heeft de Unie deze handreiking voor het in het artikel bedoelde doeltreffendheid- en doelmatigheidonderzoek ontwikkeld. De voorliggende handreiking is met name gericht aan het dagelijks bestuur. Met behulp van de handreiking kan het dagelijks bestuur een voorstel ontwikkelen voor de wijze waarop invulling gegeven wordt aan het nieuwe artikel en de manier waarop de discussie over dit onderwerp met het algemeen bestuur kan worden gevoerd. Daarbij kan tevens de vraag aan het algemeen bestuur worden voorgelegd of zij gebruik wil maken van de mogelijkheid regels te stellen voor de onderzoeken naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsuitvoering. Als bijlage in deze handreiking is een voorbeeld van een verordening opgenomen die als kaderstelling voor de onderzoeken door het algemeen bestuur kan worden vastgesteld. Als het algemeen bestuur hieraan behoefte heeft, want er is in de wet geen verplichting tot het vaststellen van de verordening opgenomen. Bij het ontwikkelen van deze handreiking is gebruik gemaakt van de lessen die gemeenten en provincies met de invulling van vergelijkbare bepalingen in de Gemeente- en Provinciewet hebben geleerd. Zowel de gemeenten als de provincies hebben namelijk sinds 2004 de verplichting tot onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid. De invulling die bij veel gemeenten aan de bepaling is gegeven heeft er toe geleid dat de betreffende onderzoeken vooral hebben geleid tot meer werk voor bestuur en organisatie doch maar zeer beperkt hebben bijgedragen aan het eigenlijke doel, namelijk de verbetering van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de organisatie. Veel energie en tijd is gegaan naar het invullen en 1
bediscussiëren van de instrumenten, het bijschaven van de verantwoordelijkheden en het verklaren van verschillen tussen de (te ambitieuze) planning en de (weerbarstige) praktijk. De extra verantwoordingsstukken hebben daarnaast eerder geleid tot afrekenen dan tot (bij)sturen. De praktijk is voorts dat niet alle gemeenten invulling hebben gegeven aan de verplichting tot het doen van dergelijke onderzoeken. De grotere gemeenten zijn er meestal wel mee aan de slag gegaan. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken concludeert in een schrijven aan de Tweede Kamer (december 2008): ten aanzien van de controlerende rol (van de raad) wordt de toegevoegde waarde van de voorgeschreven beleidsevaluaties ex artikel 213a van de Gemeentewet breed betwijfeld. Het lijkt geen levend instrument te zijn ook al beschikt een grote meerderheid van de gemeente over een beleidsevaluatieverordening.. De inhoud van deze handreiking is er op gericht om de waterschappen voor deze valkuilen te behoeden. In het vervolg wordt eerst nader ingegaan op de achtergronden van de wettelijke bepalingen (2). Vervolgens wordt ingegaan op de rol van het Algemeen Bestuur (2)., de verankering van doelmatigheid en doeltreffendheid in de administratieve organisatie (4), de invulling van de onderzoeken (5), onderzoeksmethoden en technieken die kunnen worden toegepast (6), de bepaling van de onderzoeksonderwerpen (7), de uitvoering van de onderzoeken (8) en ten slotte de communicatie (9). Afgesloten wordt in paragraaf 10 met een overzicht van de drie bestuurlijke keuzes die gemaakt kunnen worden om te voldoen aan de wettelijke verplichting. Tevens is een samenvatting opgenomen van de bestuurlijke beslispunten. 2. Achtergronden van de wettelijke bepalingen De uitvoering van het beleid van een waterschap is er op gericht om de vooraf vastgestelde beleidsdoelen te halen (doeltreffendheid). Omdat het waterschap hierbij met publiek geld werkt, heeft het de plicht er voor te zorgen dat de prestaties om de doelen te behalen met zo min mogelijk middelen (efficiënt) worden uitgevoerd (doelmatigheid). In het kader van de verplichtingen uit de Waterschapswet voert het te ver om de kosteneffectiviteit van het behalen van (maatschappelijke) effecten te beoordelen. Dit vraagt andere methoden van onderzoek en ligt ook meer op het niveau van het Algemeen Bestuur. Het is van belang regelmatig na te gaan hoe het met de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsuitvoering (inclusief de bijbehorende beheeractiviteiten) is gesteld. Het behoort daarom tot de verantwoordelijkheid van de bestuursorganen periodiek te toetsen of bij de uitvoering van het beleid, bijvoorbeeld inzake veiligheid, kwantiteitsbeheer of zuiveringsbeheer, wordt voldaan aan deze eisen. Het verkrijgen van inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid en het indien noodzakelijk verbeteren daarvan vereist voortdurend informatie en aandacht. De Waterschapswet kent daarom een aantal bepalingen die de waterschappen stimuleren om de organisatie en werkwijze zodanig in te richten dat optimale voorwaarden worden geschapen voor een doeltreffende en doelmatige beleidsuitvoering. Voordat nader op deze bepalingen wordt ingegaan wordt allereerst aangegeven wat de wet onder doeltreffendheid en doelmatigheid verstaat. Doeltreffendheid 1 : De mate waarin de beoogde doelen en effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald. Het gaat derhalve om de vraag of de goede activiteiten zijn gekozen om bepaalde doelen te halen. 1 Zie voor beide definities artikel 1 van de Model- verordening Beleids- en Verantwoordingsfunctie Waterschap... van de Unie van Waterschappen (2008) 2
Doelmatigheid: De mate waarin bepaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen worden gerealiseerd. Hierbij gaat het derhalve om de vraag of de activiteiten efficiënt zijn uitgevoerd. De definities geven aan dat het mogelijk is dat beleid doelmatig is zonder doeltreffend te zijn of andersom. In schema levert het vorenstaande het volgende beeld (zie figuur 1). Voor de volledigheid van het schema is ook het begrip kosteneffectiviteit opgenomen, dat in de Kaderrichtlijn Water wordt gehanteerd. Proces publieke sector Kosteneffectiviteit Doelmatigheid prestaties Zuinigheid middelen activiteiten prestaties effecten INPUT (personeel, materieel, geld) THROUGHPUT (productieproces OUTPUT (producten, diensten) OUTCOME Doeltreffendheid beleid Figuur 1: Proces publieke sector Evenals het geldt voor twee andere onderwerpen uit de Waterschapswet, te weten rechtmatigheid en de controle op het financieel beheer 2, geldt ook voor doeltreffendheid en doelmatigheid dat de Waterschapswet er vanuit gaat dat deze primair en vooral worden geborgd door middel van het tot stand brengen van een goede organisatie en een daarbinnen aangebrachte adequate administratieve organisatie en secundair door specifieke, interne c.q. externe, onderzoeken. Deze laatst bedoelde onderzoeken zouden vergeleken kunnen worden met de verbijzonderde interne controle waarbij wordt nagegaan of de administratieve organisatie en de daarvan uitmakende, reguliere interne controlemaatregelen goed werken en goed worden nageleefd. 2 Uitgewerkt in de verordeningen ex artikel 108 en 109 van de Waterschapswet 3
De wet gaat er dan ook vanuit dat een waterschap doeltreffendheid en doelmatigheid langs twee lijnen borgt. Primair als onderdeel bij de inrichting van de organisatie (artikel 108) en secundair met behulp van specifieke onderzoeken (zoals 109a-onderzoeken) door het Dagelijks Bestuur. Een ander basisprincipe dat de Waterschapswet hanteert is dat de borging van doeltreffendheid en doelmatigheid en het onderzoek daarnaar vooral door middel van afspraken tussen het Algemeen en het Dagelijks Bestuur tot stand komt. Dit is één van de redenen waarom de accountant, anders dan onder het regime van de oude wet, geen formele rol rond deze onderwerpen meer heeft. In de vorige Waterschapswet was bepaald dat de accountant bij de controle van de jaarrekening tevens een oordeel gaf over de doelmatigheid van het gevoerde beheer. In de praktijk kon hieraan door de accountant veelal beperkt aandacht worden geschonken. Dit omdat bij de meeste waterschappen in de jaarrekening niet werd ingegaan op het doelmatig handelen van de organisatie, zodat het voor de accountant ook niet toetsbaar was. In de nieuwe Waterschapswet is het onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid expliciet bij het Dagelijks Bestuur gelegd. Het Algemeen Bestuur moet hierbij worden betrokken (kaderstelling en bespreking rapportage) zodat dit orgaan zich hierover een oordeel kan vormen. De rapportages van de onderzoeken leveren een bijdrage aan de toezichthoudende en controlerende rol van het Algemeen Bestuur en bieden dit bestuur de mogelijkheid tot externe verantwoording over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het uitgevoerde beleid. Doelmatigheid en doeltreffendheid hebben betrekking op de beleidsuitvoering en de beheersactiviteiten. De waarborging daarvan is vooral het domein van het orgaan dat daar verantwoordelijk voor is, het Dagelijks Bestuur. Het Dagelijks Bestuur zal moeten zorgen dat de ambtelijke organisatie zodanig wordt ingericht dat hierin checks and balances worden ingebouwd die zorgen voor een doelmatige en doeltreffende beleidsuitvoering en beheer alsmede de controle daarvan. Wat betreft de onderzoeken naar doelmatigheid wordt in het kader van de artikel 109a onderzoeken bedoeld de doelmatigheid van beleidsprestaties (efficiëntie). Onderzoeken naar kosteneffectiviteit, ofwel de mate waarin de (maatschappelijke) effecten met zo weinig mogelijk input (middelen) worden bereikt, vallen niet onder dit artikel. Dit soort onderzoeken worden veelal uitgevoerd door rekenkamers of uitgevoerd op basis van andere specifieke onderzoeksopdachten van het Algemeen Bestuur. Bij de onderzoeken naar doelmatigheid van beleidsprestaties gaat het vooral om de vraag of de effecten c.q. prestaties niet met minder middelen gerealiseerd hadden kunnen worden of dat met dezelfde inzet van middelen meer effecten c.q. prestaties gerealiseerd hadden kunnen worden. Ofwel het gaat om de vraag of de juiste instrumenten op de juiste wijze zijn ingezet om de afgesproken doelen te behalen. Overigens zijn de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid niet los van elkaar te bezien (zie ook figuur 1). De samenhang zit vooral in het feit dat de werkzaamheden van het waterschap erg doeltreffend kunnen worden uitgevoerd maar dat wil niet zeggen dat het doelmatig plaatsvindt. Omgekeerd kan er doelmatig worden gehandeld zonder dat dit doeltreffend is. 3 Rol en kaderstelling door het Algemeen Bestuur De bepalingen in de nieuwe Waterschapswet bieden de waterschappen diverse mogelijkheden om de positie van het Algemeen Bestuur, als hoogste, democratisch gekozen orgaan van een waterschap, te versterken. 4
Ook de bepalingen over doeltreffendheid en doelmatigheid kennen die achtergrond en wel als volgt: a. in de verordening ex artikel 108 kan het Algemeen Bestuur op hoofdlijnen regelen op welke wijze doeltreffendheid en doelmatigheid in de administratieve organisatie geborgd moeten worden en zo een deel van zijn kaderstellende taak invullen (zie paragraaf 4); b. het nieuwe artikel 109a verplicht het Dagelijks Bestuur tot het uitvoeren van specifieke onderzoeken, waarover verslag wordt uitgebracht aan het Algemeen Bestuur. Dit is een aspect van de controlerende rol van het Algemeen Bestuur, omdat de onderzoeksresultaten het Algemeen Bestuur helpen zich een oordeel te vormen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsuitvoering door het Dagelijks Bestuur. Artikel 109a bevat ook een aspect van de kaderstellende rol van het Algemeen Bestuur. Het artikel geeft dit orgaan de mogelijkheid vooraf kaders c.q. randvoorwaarden te stellen rond de doeltreffendheid- en doelmatigheidonderzoeken. De tekst van het artikel 109a is als volgt: 1. Het Dagelijks Bestuur verricht periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur. Het Algemeen Bestuur kan bij verordening hierover regels stellen. 2. Het Dagelijks Bestuur brengt schriftelijk verslag uit aan het Algemeen Bestuur van de resultaten van de onderzoeken. Met het begrip gevoerd bestuur uit lid 1 wordt bedoeld de uitvoering van het door het Algemeen Bestuur vastgestelde beleid, inclusief de daarbij behorende beheersactiviteiten. Hiermee wordt ook gelijktijdig het belang aangegeven om het Algemeen Bestuur te betrekken bij het uitwerken van dit nieuwe artikel. Immers, op grond van de rapportages van het Dagelijks Bestuur kan het Algemeen Bestuur zich een oordeel vormen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsuitvoering. De rapportages van de onderzoeken leveren een bijdrage aan de toezichthoudende en controlerende rol van het Algemeen Bestuur en bieden het Algemeen Bestuur tevens de mogelijkheden tot externe verantwoording over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid. Door de wijziging van de wet worden doeltreffendheid en doelmatigheid meer dan tot nu toe een bestuurlijk onderwerp. In het kader van Good Governance (goed openbaar bestuur) is het gewenst een heldere structuur aan te brengen in de verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen dagelijks en algemeen bestuur van een waterschap. Op het terrein van doelmatigheid en doeltreffendheid hebben beide organen een min of meer eigenstandige rol. Naast eventueel kaderstelling voor de door het Dagelijks Bestuur uit te voeren onderzoeken (ex artikel 109a), kan de invoering van een rekenkamer(functie) de toezichthoudende en controlerende rol van het Algemeen Bestuur versterken. De kaderstelling door het Algemeen Bestuur kan op twee manieren plaatsvinden. In de eerste plaats kan het Algemeen Bestuur bij verordening regels stellen voor de doelmatigheid- en doeltreffendheidsonderzoeken van het Dagelijks Bestuur. Het Algemeen Bestuur zal deze keuze moeten worden voorgelegd (bestuurlijk beslispunt 1). In de tweede plaats kan het AB bepalen wat de functie van de doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken is. Het gaat dan om de vraag of het primaire doel van de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid is om te kunnen verantwoorden of dat het doel is om er van te leren (bestuurlijk beslispunt 2). Deze vraag is vooral van belang in het kader van de transparantie en good governance. 5
Indien binnen het waterschap de keuze wordt gemaakt voor nadere kaderstelling door het Algemeen Bestuur, dan kan gebruik worden gemaakt van de voorbeeldverordening ex artikel 109a welke als bijlage bij deze handreiking is toegevoegd. Een mogelijk nadeel van kaderstelling kan zijn dat de onderzoeken hiermee meer een instrument worden van het Algemeen Bestuur terwijl het juist een instrument is van het Dagelijks Bestuur. Het Algemeen Bestuur heeft zijn eigen instrumentarium zoals onder anderen de rekenkamer(functie) en/of het instellen van een auditcommittee. Het Algemeen Bestuur richt zich vooral op de doeltreffendheid van de maatschappelijke effecten terwijl het Dagelijks Bestuur zich zal richten op de doeltreffendheid en doelmatigheid van de bedrijfsvoering (bestuurlijk beslispunt 3). Een ander mogelijk neveneffect van het stellen van nadere regels is de strijdigheid met het voornemen tot deregulering. Overigens kan het Algemeen Bestuur vanuit haar eigen verantwoordelijkheid het Dagelijks Bestuur, los van een verordening, altijd vragen onderzoek te doen naar een specifiek (inhoudelijk) onderwerp. In de voorbeeldverordening wordt ingegaan op: het al dan niet vooraf indienen van een onderzoeksplan aan het Algemeen Bestuur waarbij nader ingegaan wordt op de reikwijdte van het onderzoek, de onderzoeksmethode, de doorlooptijd, de kosten van het onderzoek en het tijdstip waarop het plan moet worden ingediend; nadere voorschriften omtrent de rapportage over de onderzoeken waarbij gedacht kan worden aan een analyse, de aanbevelingen en de vervolgstappen. In de voorbeeldverordening wordt niet ingegaan op de frequentie van de onderzoeken waarbij gedacht kan worden aan het aantal per jaar uit te voeren onderzoeken op doelmatigheid van organisatie-eenheden, processen of projecten of het aantal onderzoeken naar de programma s op doeltreffendheid. De ervaring van gemeenten is dat over de frequentie veel onduidelijkheid is ontstaan. Het is als lastig ervaren te bepalen wat de gewenste frequentie moet zijn. De gedachte zou meer kunnen zijn dat vanuit een ander perspectief, bijv. risico of belang, de frequentie van onderzoek bepaald wordt. Dit punt kan het Dagelijks Bestuur nader toelichten in het onderzoeksplan. Ook wordt in de voorbeeldverordening niet ingegaan op de afbakening tussen de rekenkameren de DB-onderzoeken en het beschikbaar te stellen budget. De discussie over de afbakening tussen de rekenkamer- en de DB-onderzoeken kan pas worden gevoerd nadat besloten is tot de instelling van een rekenkamer en de taken van deze rekenkamer zijn bepaald. Het beschikbare budget zal onderdeel zijn bij het vaststellen van de jaarbegroting van het waterschap. Door de grotere nadruk die de Waterschapswet legt op onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de besteding van publieke middelen, wordt het proces van verantwoording versterkt. Naast het element van verantwoording door het Dagelijks Bestuur aan het Algemeen Bestuur speelt daarbij nadrukkelijk mee het aspect van de verantwoording die het Algemeen Bestuur, namens het waterschap als geheel, aflegt aan de samenleving. Het Algemeen Bestuur kan de resultaten van de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid gebruiken in zijn externe verantwoording. Voor de burger telt immers niet alleen of de beleidsresultaten zijn geleverd maar ook tegen welke kosten dit is gebeurd. Ter aanvulling op het vorenstaande wordt onderstaand kort ingegaan op de rol van de rekenkamer(functie). Bij het eventueel invoeren van een rekenkamer(functie) moet worden vastgesteld welke werkzaamheden door dit orgaan worden uitgevoerd. De waterschappen hebben, in tegenstelling tot gemeenten en provincie, geen verplichting tot de instelling ervan. Een wettelijke verplichting is door de wetgever niet nodig geacht en past niet bij het gekozen groeimodel dat de ruimte biedt om juist in samenhang met het monistische karakter van het 6
waterschapsbestuur de rekenkamerfunctie op maat in te vullen 3. Op eigen initiatief hebben veel waterschappen al wel een (al dan niet gemeenschappelijke) rekenkamer ingericht. Omdat er geen wettelijk kader is, kan ieder waterschap zelf bepalen hoe zij de rekenkamer samenstelt, in welke relatie zij de rekenkamer ten opzichte van Algemeen en Dagelijks Bestuur plaatst, of de rekenkamer onafhankelijke bevoegdheden krijgt of in opdracht van een bestuursorgaan gaat werken en welke taken zij een rekenkamer(functie) geeft. De rekenkamer kan een belangrijke rol spelen bij de versterking van de positie van het Algemeen Bestuur, in het bijzonder bij de controlerende functie van het Algemeen Bestuur, en meer in het algemeen bij de vormgeving van publieke verantwoording. Alhoewel de taken van de rekenkamer niet zijn voorgeschreven en per waterschap kunnen verschillen, zullen veel rekenkamers zich naar verwachting gaan toeleggen op onderzoeken naar de vraag of met het beleid van het waterschap de gewenste maatschappelijke effecten worden bereikt en minder op de onderzoeken naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de beleidsuitvoering en van het functioneren van de organisatie van het waterschap die het onderwerp van deze handreiking zijn Als de rekenkamer ook dit soort onderzoeken zou uitvoeren, zouden rekenkamer en dagelijks bestuur hetzelfde onderoeksobject hebben. Het is goed te beseffen dat de taken van de rekenkamer en van het dagelijks bestuur naast elkaar staan. De accountant heeft, met als opdrachtgever het Algemeen Bestuur, de wettelijke taak regulier onderzoek te doen naar vooral de financiële rechtmatigheid. Dit onderzoek vormt een vast onderdeel van de jaarlijkse cyclus van beleidsvoorbereiding en verantwoording. Omdat de accountant een onafhankelijke positie heeft ten opzichte van het Dagelijks Bestuur, ligt het minder voor de hand dat de rekenkamer ook onderzoek verricht naar de financiële rechtmatigheid. Het Algemeen Bestuur stelt al de kaders voor het rechtmatigheidsonderzoek van de accountant vast. 4 Verankering doelmatigheid en doeltreffendheid in de administratieve organisatie Artikel 108 van de Waterschapswet geeft het Algemeen Bestuur de mogelijkheid om via de daarin genoemde verordening de hoofdlijnen te regelen voor het borgen van doeltreffendheid en doelmatigheid in de administratieve organisatie. De bepalingen in de verordening kunnen in combinatie worden gezien met enkele aspecten van de nieuwe verslaggevingsregels (Waterschapsbesluit) van de waterschappen. De eisen die in de wet ten aanzien van doelmatigheid en doeltreffendheid zijn opgenomen hebben tot gevolg dat de waterschappen de doelen die zij nastreven, de maatregelen die zij gaan treffen om deze doelen te bereiken én de middeleninzet die daarvoor nodig is, expliciet per programma in de meerjarenraming en de begroting moeten opnemen. Immers alleen als doelstellingen, prestaties en daarvoor gerealiseerde middeleninzet expliciet zijn, kan worden nagegaan of doelen zijn bereikt en of prestaties doelmatig zijn geleverd. In het jaarverslag wordt aangegeven in welke mate voorgenomen doelstellingen en maatregelen daadwerkelijk zijn gerealiseerd en welke middeleninzet daarvoor nodig was. Onderstaand zijn enkele relevante bepalingen uit de verslaggevingsregels (Waterschapsbesluit) en de Verordening ex artikel 108 opgenomen. 3 Uit toelichting Waterschapsbesluit 7
Waterschapsbesluit 1. Vermelding voorgenomen doelstellingen, maatregelen/prestaties en kosten in meerjarenraming 4 en in de begroting 5 De meerjarenraming / het programmaplan bevat per programma ten minste de volgende informatie: a. de doelstellingen, in het bijzonder de beoogde effecten; b. de wijze waarop er naar gestreefd zal worden die effecten te bereiken; c. de geraamde netto kosten. 2. Vermelding mate van realisatie van doelstellingen, maatregelen/prestaties en kosten in jaarverslag 6 De programmaverantwoording biedt per programma inzicht in: a. de mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd; b. de wijze waarop is getracht de beoogde effecten te bereiken; c. de gerealiseerde netto kosten in relatie tot de daarvoor in de begroting opgenomen bedragen; d. belangrijke afwijkingen tussen de realisatie in de jaarverslaggeving en de plannen in de begroting, waarbij een analyse plaatsvindt. Verordening Beleids- en Verantwoordingsfunctie (ex artikel 108) 1. Registratie in de administratie 7 Het Dagelijks Bestuur zorgt voor het per programma verzamelen en vastleggen van gegevens over de maatregelen die getroffen zijn en prestaties die geleverd worden, de doelstellingen en effecten die bereikt worden en de nettokosten die gemaakt worden, opdat de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid, zoals vastgesteld door het Algemeen Bestuur, kunnen worden getoetst. Het Dagelijks Bestuur zorgt er voor dat de administratie zodanig van opzet en werking is, dat zij in ieder geval dienstbaar is voor: het verschaffen van informatie over baten, lasten, prestaties, maatregelen en effecten aan budgethouders voor zowel de planning, de uitvoering als de verantwoording van de realisatie; het inzicht krijgen in en bevorderen van de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en relevante wet- en regelgeving; het afleggen van verantwoording over de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en relevante wet- en regelgeving; de controle van de registratie van gegevens als zodanig en van de daaraan ontleende informatie alsmede voor de controle op de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en relevante wet- en regelgeving. 2. Tussentijds informeren door het Dagelijks Bestuur 8 De rapportages gaan in op afwijkingen van betekenende mate, zowel wat betreft de middeleninzet, de maatregelen die getroffen en prestaties die geleverd worden, als de doelstellingen en effecten die bereikt worden. 3. Informatie over onderzoeken in begroting en jaarverslag 9 Het Dagelijks Bestuur rapporteert in de bedrijfsvoeringsparagraaf van de begroting en het jaarverslag over de plannen en voortgang van de onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid, bedoeld in artikel 109a van de Waterschapswet, en de uitputting van de bijbehorende budgetten. 4. Opdracht van het algemeen aan het Dagelijks Bestuur 10 Het Dagelijks Bestuur zorgt voor en legt (in een besluit) vast: de wijze waarop wordt gewaarborgd dat de uitvoering van de begroting rechtmatig, doelmatig en doeltreffend verloopt; 4 Artikel 4.6 Waterschapsbesluit 5 Artikel 4.10 Waterschapsbesluit 6 Artikel 4.29 Waterschapsbesluit 7 Artikel 8.1 resp. 22.d, g, h, i Verordening Beleids- en Verantwoordingsfunctie (model van de UvW) 8 Artikel 10.4 Verordening Beleids- en Verantwoordingsfunctie (model van de UvW) 9 Artikel 19.3 Verordening Beleid- en Verantwoordingsfunctie (model van de UvW) 10 Artikel 24.1.c Verordening Beleids- en Verantwoordingsfunctie (model van de UvW) 8
5. Invulling doeltreffendheid- en doelmatigheidonderzoek Naast het verankeren van doeltreffenheid en doelmatigheid bij de inrichting van de (administratieve) organisatie en de werkwijzen (zie paragraaf 4), moet een waterschap invulling geven aan de verplichtingen uit artikel 109a zoals genoemd in de inleiding (periodiek onderzoek uitvoeren, schriftelijk verslag uitbrengen). Bij de uitvoering van de onderzoeken spelen de volgende zaken een rol. Behoud de aansluiting met de sturing van de organisatie De instrumenten gericht op het in beeld brengen van en de verantwoording over doelmatigheid en doeltreffendheid (waaronder de in de wet genoemde onderzoeken) zijn geen doel op zich. Zij zijn bedoeld om bij te dragen aan het transparanter, doelmatiger en doeltreffender werken van de organisatie. Daarom is het van belang dat bij de huidige en eventueel nieuwe verantwoordingsinstrumenten de relatie met de sturing van de organisatie wordt gelegd. Maak zoveel mogelijk gebruik van wat er al is Onderzoek naar de doelmatigheid en, zij het in mindere mate, de doeltreffendheid is een onderwerp waaraan het waterschap momenteel reeds het nodige doet. Voorbeelden van onderzoeken die nu al plaatsvinden zijn: Bedrijfsvergelijkingen (bijvoorbeeld Waterbeheer, Zuiveringsbeheer, Waterschapspeil) Interne audits (bijvoorbeeld projecten, P&C-cyclus, inkopen en aanbesteden) Klantentevredenheidsonderzoek (extern) Medewerkerstevredenheidsonderzoek (intern) Beleidsevaluaties Procesdoorlichtingen c.q. verbeteringen Specieke organisatiedoorlichtingen (periodiek) Dit betekent dat het niet om een nieuw onderwerp gaat maar dat kan worden voortgebouwd op de huidige instrumenten. De nieuwe verplichting behoeft dan ook niet te leiden tot een grotere controledruk indien waar mogelijk aangesloten wordt bij al lopende onderzoeken. Zorg voor een duidelijke rolverdeling tussen de controlerende organen Een toe te passen taakverdeling tussen het Algemeen Bestuur en het Dagelijks Bestuur kan zijn dat het Algemeen Bestuur onderzoek doet naar de doeltreffendheid van het beleid en het Dagelijks Bestuur onderzoek doet naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de bedrijfsvoering (bestuurlijk beslispunt 3). Het Algemeen Bestuur zal voor haar onderzoeken veelal een opdracht neerleggen bij een rekenkamer. De onderzoeken naar doeltreffendheid en doelmatigheid van het Dagelijks Bestuur die in artikel 109a worden genoemd zijn overigens niet de enige onderzoeken die binnen een waterschap plaatsvinden. De accountant heeft als wettelijke taak de getrouwheid en rechtmatigheid van de financièle verslaggeving te controleren. De controller voert onderzoeken uit naar de rechtmatigheid en de doelmatigheid en kan ook onderzoek doen naar de doeltreffendheid; het gaat hierbij veelal om onderzoeken naar verbetering van de bedrijfsvoering. In opdracht van het bestuur of directie worden interne audits uitgevoerd. Doel van deze audits is veelal het leren in de organisatie en is derhalve niet primair gericht op het bestuur. Om er voor te zorgen dat de gewenste onderzoeksmogelijkheden worden benut en te voorkomen dat dezelfde onderwerpen door verschillende organen worden onderzocht, is het raadzaam te komen tot een goede verdeling van soorten onderwerpen over de verschillende organen. 9
Maak een afweging tussen de inspanning en kosten en het nut van een onderzoek In zijn algemeenheid geldt dat zware doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken de organisatie en het budget van een waterschap sterk belasten, terwijl in veel gevallen met eenvoudige onderzoeken reeds een voldoende effect kan worden bereikt. Bij ieder onderzoek wordt daarom een afweging gemaakt tussen de benodigde inspanningen en kosten enerzijds en het te verwachten effect anderzijds. Daarnaast moet ook worden voorkomen dat er teveel onderzoeken gelijktijdig en volgtijdelijk worden uitgevoerd waardoor de controledruk kan toenemen. Haal inspiratie bij andere waterschappen Bij de waterschappen vindt al het nodige onderzoek plaats naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsuitvoering. Net zoals op veel andere gebieden kunnen de waterschappen ook op dit terrein samenwerken en veel van elkaar leren. Ten slotte is het onderzoek naar de doeltreffenheid van het beleid veelal gecompliceerd. Dit omdat enerzijds de betrokkenheid vanuit de organisatie bij de uitvoering van het beleid divers is omdat vanuit verschillende ketens wordt gewerkt aan de uitvoering. Anderzijds kunnen ook externe factoren van invloed zijn op het bereiken van de einddoelen. Met andere woorden het bereiken van beleidsdoelen wordt beïnvloed door vele factoren. 6. Onderzoeksmethoden- en technieken Op basis van de Waterschapswet moet het Dagelijks Bestuur (achteraf) onderzoek doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid. Elk onderzoeksvraag zal leiden tot een specifieke onderzoeksmethode. De technieken om de onderzoeken uit te voeren verschillen. Het gaat te ver in deze handreiking de methoden en technieken te bespreken. Volstaan wordt met het geven van enkele algemene kaders voor het uitvoeren van een onderzoek. De organisatie van de onderzoeken (zoals wie er bij betrekken, hoe verantwoording afleggen) wordt niet besproken. Dergelijke zaken zijn afhankelijk van het soort onderzoek en van de keuze om het onderzoek intern danwel extern uit te voeren. Bij het opzetten van een onderzoek kan aan de volgende zaken aandacht worden geschonken: a. Doelstelling, probleemstelling, vraagstelling De doelstelling geeft aan wat bereikt moet worden met het onderzoek (waarom vraag). Is het onderzoek wat uitgevoerd gaat worden een toetsend onderzoek (wordt voldaan aan normen) of is het een zogenaamde explorerend onderzoek (waar kunnen verbeteringen worden doorgevoerd). De probleemstelling is de vraag waarop een antwoord wordt gezocht (wat vraag). De vraagstelling is vervolgens de uitwerking in concrete onderzoeksvragen. Het doorlopen van deze drie stappen is een zeer belangrijke fase voor het succes van het onderzoek. Zonder een duidelijk vraagstelling wordt de kwaliteit van het onderzoek beïnvloed. b. Het normenkader Op grond hiervan vindt het onderzoek plaats. Het normenkader kan bijvoorbeeld zijn de vastgelegde doelen, prestaties en resultaten. Bij de beoordeling van processen of organisatieeenheden kan gebruik worden gemaakt van zogenaamde kwaliteitsmodellen (INK, BSC, COSO etc). c. Keuze onderzoeksmethode De te gebruiken methode behoort aan te sluiten bij de onderzoeksvraag. 10
d. Uitvoeren onderzoek Zie paragraaf 8. e. Rapporteren over de uitkomsten Zie paragraaf 9. Voor meer informatie over het opzetten van doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken wordt verwezen naar een tweetal (uitgebreide) handleidingen van de Algemene Rekenkamer (Handleiding onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid, 12 januari 2005 en Handleiding effectmeting, 23 maart 2004). 7. Bepaling van onderzoeksonderwerpen Het Dagelijks Bestuur bepaalt, eventueel gehoord hebbende het Algemeen Bestuur, de onderwerpen voor de doeltreffendheid en doelmatigheidsonderzoeken. Zij kan zich hiervoor laten adviseren door bijvoorbeeld de secretaris-directeur en/of de concerncontroller. Ook op basis van signalen vanuit de omgeving kan een onderwerp worden bepaald. Wenselijk is een meerjarig onderzoeksprogramma op te stellen. Op basis hiervan kan zowel naar het Algemeen Bestuur als naar de ambtelijke organisatie duidelijk worden gemaakt welke onderzoeken op termijn zullen plaatsvinden. Het verdient aanbeveling het Algemeen Bestuur actief te informeren over het (meerjarig) onderzoeksprogramma (ook in de situatie dat er geen verordening wordt vastgesteld). Bij de bepaling van de onderwerpen kan het Dagelijks Bestuur zich laten leiden door bijvoorbeeld de uitkomsten van de bedrijfsvergelijking Waterschapspeil maar ook door de primaire doelen die door het waterschap worden nagestreefd. Daarnaast kan op basis van de uitkomsten van een risico-inventarisatie onderzoeksonderwerpen worden bepaald. Dit vanuit de gedachte dat daar waar de organisatie grotere risico s loopt, mogelijkerwijs ook de meeste verbeterstappen zijn te realiseren. Ten slotte kan ook van goed lopende processen worden geleerd (sturen op succesfactoren). 8. Uitvoering onderzoeken Het Dagelijks Bestuur van het waterschap is verantwoordelijk voor de uitvoering van de onderzoeken. Dit wil echter niet zeggen dat zij zelf de onderzoeken gaat uitvoeren. Veelal zal een beroep worden gedaan op interne kennis (controller of auditor) c.q. op externe kennis (onderzoeksbureau). Bij voorkeur wordt aan de eigen accountant geen opdracht verstrekt tot het uitvoeren van doeltreffendheid- en doelmatigheidsonderzoeken (bestuurlijk beslispunt 4). De accountant moet de vrijheid hebben een onafhankelijk oordeel te geven over de beheersing van de bedrijfsvoering (stelselcontrole). De genoemde onderzoeken maken deel uit van het totale beheersingssysteem (ook wel het management control systeem genoemd). Een belangrijk aspect bij het uitvoeren van de onderzoeken is de kennis en kunde ofwel de kwaliteit van de onderzoekers. Een algemene randvoorwaarde is de interdisciplinaire benadering van de doeltreffendheid- en doelmatigheidsonderzoeken. Vanuit meerdere vakdisciplines moet het onderzoek plaatsvinden. Daarnaast moet de onderzoeker in staat zijn om samen met de opdrachtgever de vraagstelling van het onderzoek (het object) scherp en duidelijk te krijgen. Deze fase bepaalt voor een belangrijk gedeelte het succes van het onderzoek. De onderzoeker heeft vervolgens kennis van onderzoeksmethoden en technieken. Elke type vraag geeft een andere methode en techniek. In 11
de derde plaats heeft de onderzoeker ervaring in het uitvoeren van onderzoeken om beoordelingen, conclusies en aanbevelingen te kunnen doen. Om de onderzoeken te kunnen uitvoeren is capaciteit van de eigen organisatie nodig. De capaciteit wordt vooraf gealloceerd. Ook het beschikbaar stellen van een budget voor het inhuren van externen zal vooraf moeten worden geregeld met het Algemeen Bestuur. Ten slotte kunnen onderzoeken in samenwerkingsverband met meerdere waterschappen worden uitgevoerd. Het voordeel hiervan is dat gebruik kan worden gemaakt van een bredere kennisbank en dat onderling ook vergelijkingen kunnen worden gemaakt (benchmark). 9. Communicatie Zoals hiervoor genoemd kan het hoofddoel van de doeltreffendheids- en doelmatigheidsonderzoeken ofwel verantwoorden ofwel het leren en verbeteren zijn (zie bestuurlijk beslispunt 2). Het doel bepaald voor een belangrijk gedeelte de wijze waarop de communicatie over de resultaten van het onderzoek wordt vorm gegeven. Via de jaarverslaggeving, bestaande uit het jaarverslag en de jaarrekening, legt het Dagelijks Bestuur verantwoording af over de realisatie van de door het Algemeen Bestuur in de begroting vastgelegde beleidsvoornemens. Het Algemeen Bestuur beoordeelt op grond van de jaarverslaggeving of het Dagelijks Bestuur in overeenstemming met de in de begroting gestelde kaders heeft geopereerd. Ook dient de jaarverslaggeving (mede) ter beoordeling van de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van het beheer en beleid. De jaarverslaggeving vervult dus een belangrijke rol bij de interne verantwoording en controle. In de verplichte paragrafen bij zowel de begroting als bij de jaarrekening moet het Dagelijks Bestuur op grond van Verordening beleids- en verantwoordingsfunctie (ex artikel 108 Waterschapswet) 11 rapporteren over de planning en voortgang van onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid. Het Algemeen Bestuur wordt derhalve zowel vooraf als achteraf geïnformeerd over de soort onderzoeken welke uitgevoerd worden/zijn. Op grond van artikel 109a, lid 2 moet het Dagelijks Bestuur schriftelijk verslag uitbrengen aan het Algemeen Bestuur over de resultaten van de onderzoeken. Deze verslagen moeten op basis van de Waterschapswet gevoegd worden bij de aanbieding van de jaarrekening 12. In de praktijk zal niet altijd gewacht worden op de jaarrekening maar zullen de verslagen tussentijds op de agenda van het Algemeen Bestuur worden geplaatst. Uit het vorenstaande blijkt dat het Algemeen Bestuur in het kader van de toezichthoudende rol via meerdere kanalen wordt geïnformeerd over zowel de planning als de uitvoering van doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken. Nadere kaderstelling hiervoor is niet noodzakelijk. Met het verstrekken van de uitkomsten van de door het Dagelijks Bestuur uitgevoerde doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken aan het Algemeen Bestuur wordt de informatie openbaar. Hierin schuilt het risico dat vertrouwelijke informaties naar buiten wordt gebracht. Met het Algemeen Bestuur zullen afspraken worden gemaakt hoe gerapporteerd gaat worden. Er kan gewerkt worden met een bestuurlijke samenvatting waarbij de relevantie voor het Algemeen Bestuur wordt bepaald. Daarbij moet worden voorkomen dat er in de openbaarheid wordt afgerekend. 11 Artikel 19 van de Model-verordening beleids- en verantwoordingsfunctie 12 Conform artikel 103, lid 2 van de Waterschapswet 12
Indien er door het Algemeen Bestuur tevens een rekenkamer(functie) of een auditcommittee is ingesteld, dan zullen ook deze op de hoogte worden gesteld van de onderzoeksplannen en de uitkomsten van de onderzoeken. Dit mede ter voorkomen van het uitvoeren van dubbele onderzoeken. Ten slotte is het van belang dat intern wordt gecommuniceerd over de doelstellingen en de uitkomsten van de onderzoeken. 10 Bestuurlijke opties Voor het betrekken van het Algemeen Bestuur bij de doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken ex artikel 109a zijn er drie bestuurlijke opties: a. Het Dagelijks Bestuur voert volledig zelfstandig de onderzoeken uit. Het Algemeen Bestuur volgt de onderzoeken op afstand en neemt kennis van de uitkomsten van de onderzoeken. b. Het Dagelijks Bestuur legt het onderzoeksprogramma voor de onderzoeken aan het Algemeen Bestuur voor ter afstemming met de rekenkameronderzoeken. c. Het Algemeen Bestuur stelt de kaders vast voor de uit te voeren onderzoeken door middel van het vaststellen van een verordening. Ad. a. Invulling wordt gegeven aan de (minimale) eisen die gesteld zijn in de Waterschapswet. Het Dagelijks Bestuur heeft de wettelijke plicht tot uitvoering van de onderzoeken en informeert het Algemeen Bestuur vooraf en achteraf over de geplande en uitgevoerde onderzoeken. Het Algemeen Bestuur kan op basis van de verkregen informatie een oordeel vormen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de beleidsuitvoering. Ad. b. Ook in deze variant voldoet het Dagelijks Bestuur aan de (minimale) eisen van de Waterschapswet. Ter voorkoming van een overlap tussen de onderzoeken van de rekenkamer en van het Dagelijks Bestuur, wordt het onderzoeksprogramma van het Dagelijks Bestuur afgestemd met het Algemeen Bestuur. Ad. c. Bij deze variant wordt het Algemeen Bestuur maximaal betrokken bij het uitvoeren van de onderzoeken. Dit door het vooraf stellen van kaders voor de onderzoeken. In aansluiting op het vorenstaande worden de volgende bestuurlijke beslispunten geformuleerd: 1. Wil het Algemeen Bestuur wel of geen gebruik maken van de bevoegdheid tot het vaststellen van nadere regels voor het uitvoeren van doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken? Indien bevestigend, dan kan hiervoor bijgaande voorbeeldverordening worden gebruikt (waarin tevens enkele keuzemogelijkheden zijn opgenomen). 2. Wat is het primaire doel van de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid? Is dit om (bestuurlijk) te kunnen verantwoorden of is het doel om er van te leren? 3. Kan ingestemd worden de de taakverdeling tussen het Algemeen Bestuur en het Dagelijks Bestuur dat het Algemeen Bestuur onderzoek doet naar de doeltreffendheid van het beleid en het Dagelijks Bestuur onderzoek doet naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de bedrijfsvoering? 4. Is het Algemeen Bestuur van mening dat aan de eigen accountant bij voorkeur geen opdracht wordt verstrekt tot het uitvoeren van doeltreffendheid- en doelmatigheidsonderzoeken? 13
14
Bijlage Voorbeeldverordening ex artikel 109a Waterschapswet Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van het waterschap naam. Het Algemeen Bestuur van het waterschap.naam besluit gelet op artikel 109a Waterschapswet, vast te stellen: Verordening voor periodiek onderzoek door het Dagelijks Bestuur naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het Dagelijks Bestuur gevoerde bestuur van het waterschap naam Artikel 1. Definities In deze verordening wordt verstaan onder: a. Doelmatigheid de mate waarin bepaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen worden gerealiseerd. b. Doeltreffendheid de mate waarin de beoogde doelen en effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald. Artikel 2. Onderzoeksplan 1. Het Dagelijks Bestuur zendt ieder jaar uiterlijk voor.datum. een (meerjarig) onderzoeksplan naar het Algemeen Bestuur van de in het/de erop volgende ja(a)ren te verrichten interne onderzoeken naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid. 2. In het onderzoeksplan wordt per intern onderzoek globaal aangegeven: a. het object van onderzoek b. de reikwijdte van het onderzoek c. de onderzoeksmethode d. doorlooptijd van het onderzoek e. de wijze van uitvoering 3. In het onderzoeksplan wordt aangegeven welke budgetten in de producten/programmaraming zijn opgenomen voor de uitvoering van de onderzoeken. 4. Het onderzoeksplan wordt aan het Algemeen Bestuur ter kennisneming/vaststelling 13 aangeboden. 13 keuze nader te maken 15
Artikel 3. Voortgang onderzoeken Het Dagelijks Bestuur rapporteert in de bedrijfsvoeringsparagraaf van de begroting en jaarstukken over de planning respectievelijk de voortgang van de onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid en de uitputting van de bijbehorende budgetten. Artikel 4. Rapportage en gevolgtrekking 1. De uitkomsten van een onderzoek worden vastgelegd in een rapportage. Elke rapportage bevat tenminste een analyse van de onderzoeksresultaten en indien nodig aanbevelingen voor verbeteringen. 2. Op basis van de resultaten van ieder onderzoek stelt het Dagelijks Bestuur indien nodig een plan van verbetering op. Het Dagelijks Bestuur neemt op basis van het plan van verbetering organisatorische maatregelen. 3. De rapportage en het plan van verbetering worden ter kennisgeving/vaststelling 14 aan het Algemeen Bestuur aangeboden. Artikel 5. Inwerkingtreding Deze verordening treedt in werking met ingang van datum. Artikel 6. Citeertitel Deze verordening kan worden aangehaald als: Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van het waterschap naam. Aldus vastgesteld in de vergadering van het Algemeen Bestuur datum de dijkgraaf, de secretaris-directeur, 14 keuze nader te maken 16
Algemene toelichting In de handreiking doeltreffendheid en doelmatigheid, gericht aan het Dagelijks Bestuur van het waterschap, zijn de achtergronden van de wettelijke bepalingen (artikel 109a Waterschapswet) opgenomen. In de handreiking wordt ingegaan op de rol van het Algemeen Bestuur, de verankering van doelmatigheid en doeltreffendheid in de organisatie en de invulling van de onderzoeken waar het gaat om de methoden en technieken, de bepaling van de onderzoeksonderwerpen, de uitvoering van de onderzoeken en de communicatie over de onderzoeken. Voor het betrekken van het Algemeen Bestuur bij de doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken ex artikel 109a zijn er drie bestuurlijke opties: a. Het Dagelijks Bestuur voert volledig zelfstandig de onderzoeken uit. Het Algemeen Bestuur volgt de onderzoeken op afstand en neemt kennis van de uitkomsten van de onderzoeken. b. Het Dagelijks Bestuur legt het onderzoeksprogramma voor de onderzoeken aan het Algemeen Bestuur voor ter afstemming met de rekenkameronderzoeken. c. Het Algemeen Bestuur stelt de kaders vast voor de uit te voeren onderzoeken door middel van het vaststellen van een verordening. Ad. a. Invulling wordt gegeven aan de (minimale) eisen die gesteld zijn in de Waterschapswet. Het Dagelijks Bestuur heeft de wettelijke plicht tot uitvoering van de onderzoeken en informeert het Algemeen Bestuur vooraf en achteraf over de geplande en uitgevoerde onderzoeken. Het Algemeen Bestuur kan op basis van de verkregen informatie een oordeel vormen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de beleidsuitvoering. Ad. b. Ook in deze variant voldoet het Dagelijks Bestuur aan de (minimale) eisen van de Waterschapswet. Ter voorkomen van een overlap met de onderzoeken uit te voeren door een rekenkamer, wordt het onderzoeksprogramma afgestemd met het Algemeen Bestuur. Ad. c. Bij deze variant wordt het Algemeen Bestuur maximaal betrokken bij het uitvoeren van de onderzoeken. Dit door het stellen van kaders voor de onderzoeken. Indien het Algemeen Bestuur gebruik wil maken van de bevoegdheid tot kaderstelling (optie c.), dan kan gebruik worden gemaakt van de voorliggende voorbeeldverordening. Voor de achtergronden van de onderzoeken en een toelichting hierop wordt verwezen naar de handreiking. In de verordening wordt niet ingegaan op de frequentie van de onderzoeken waarbij gedacht kan worden aan het aantal per jaar uit te voeren onderzoeken op doelmatigheid van organisatieeenheden, processen of projecten of het aantal onderzoeken naar de programma s op doeltreffendheid. De gedachte zou meer kunnen zijn dat vanuit een ander perspectief, bijv. risico of belang, de frequentie van onderzoek bepaald wordt. Dit punt kan het Dagelijks Bestuur nader toelichten in het onderzoeksplan. Ook wordt in de voorbeeldverordening niet ingegaan op de afbakening tussen de rekenkameren de DB-onderzoeken en het beschikbaar te stellen budget. De discussie over de afbakening tussen de rekenkamer en de DB-onderzoeken kan pas worden gevoerd nadat besloten is tot de instelling van een rekenkamer. Hierover kan, indien dat wenselijk wordt geacht, een aanvullend artikel worden opgenomen in de verordening. Het beschikbare budget zal onderdeel zijn bij het vaststellen van de jaarbegroting van het waterschap. 17
Toelichting op de artikelen Artikel 2. Onderzoeksplan De beslissing wat te onderzoeken is aan het Dagelijks Bestuur. Vanzelfsprekend zal het Algemeen Bestuur willen weten wat de plannen zijn, en ook gelegenheid willen hebben om deze te bespreken en als zij dat nodig acht invloed uit te oefenen. Hierin voorziet het onderzoeksplan. Een toe te passen taakverdeling tussen het Algemeen Bestuur en het Dagelijks Bestuur kan zijn dat het Algemeen Bestuur onderzoek doet naar de doeltreffendheid van het beleid en het Dagelijks Bestuur onderzoek doet naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de bedrijfsvoering (opmerking: afhankelijk van de bestuurlijke keuze uit de handreiking deze tekst aanpassen). Het onderzoeksplan geeft op hoofdlijnen een volledig beeld van de voorgenomen onderzoeken. De onderzoeken worden in het onderzoeksplan per onderzoek nader uitgewerkt. Afstemming met het Algemeen Bestuur is minimaal noodzakelijk in verband met de mogelijk uit te voeren onderzoeken door de rekenkamer. De aanbieding van het onderzoeksplan vindt tijdig plaats. Zo kan worden afgesproken dat het plan voor het komende jaar uiterlijk in oktober/november van het voorafgaande jaar wordt ingediend bij het Algemeen Bestuur. Dit zou samen kunnen lopen met de aanbieding van de begroting. Een bestuurlijke keuze is of het onderzoeksplan moet worden vastgesteld door het Algemeen Bestuur of dat het ter kennisneming wordt aangeboden (keuze nader te maken bij het opstellen van de verordening). In de verordening kan worden aangegeven wat in een onderzoeksplan in ieder geval moet worden opgenomen. De onderwerpen genoemd in het tweede lid kunnen als volgt worden toegelicht: a) Het object van een onderzoek wordt dusdanig omschreven zodat het duidelijk is wat de afbakening van het onderzoek is. Daarbij worden bij de doelmatigheidsonderzoeken de scheidslijnen aangegeven ten aanzien van de te onderzoeken procedures en instrumenten. Bij de doeltreffendheidsonderzoeken worden duidelijk de scheidslijnen met andere beleidsvelden aangegeven. b) De reikwijdte van ieder onderzoek strekt zich in beginsel uit over alle organen (Algemeen Bestuur en Dagelijks Bestuur), organisatie-eenheden en instellingen waarvoor het waterschap bestuurlijk verantwoordelijk is of waarvan de activiteiten geheel of in belangrijke mate door het waterschap worden bekostigd. De reikwijdte kan in het onderzoeksplan worden ingeperkt door het aangeven van het te onderzoeken tijdsvak en de te onderzoeken organen, organisatie-eenheden en instellingen. Aangegeven wordt welk tijdvak wordt onderzocht en welke organisatie-eenheden en instellingen van buiten het waterschap bij het onderzoek worden betrokken. De frequentie van uit te voeren onderzoeken wordt in het onderzoeksplan opgenomen doch niet voorgeschreven in de verordening. c) Hier wordt aangegeven welke methoden gebruikt zullen worden. d) Een inschatting van de duur van het onderzoek, eventueel onderverdeeld in fasen. e) Onderzoeken kunnen in opdracht van het Dagelijks Bestuur worden uitgevoerd door het ambtelijke apparaat (al of niet met inbreng van deskundigheid van derden) of geheel door derden. Indien de ambtelijke organisatie de onderzoeken uitvoert zullen in de onderzoeksopzet waarborgen dienen te worden ingebouwd waarmee de onafhankelijkheid van de analyse en/of adviezen ter verbeteringen worden gegarandeerd. Dat betekent dat het onderzoek wel mag worden uitgevoerd door functionarissen die in hun dagelijks werk betrokken zijn bij het onderzoeksobject. De analyse en de aanbevelingen tot verbetering komen echter zoveel als mogelijk onafhankelijk tot stand en worden uitgevoerd door functionarissen die niet in hun dagelijks werk betrokken zijn bij het onderzoeksobject. 18