Oan Provinsjale Steaten Gearkomste : 18 september 2013 Wurklistnûmer : 01B Beliedsprogramma : Verkeer en Vervoer Ôfdieling : Stêd en Plattelân Behanneljend amtner : G. Kluwer Tastel : 5349 Registraasjenûmer : 1048595 Primêr nûmer : n.v.t. Ûnderwerp : Verordening nadeelcompensatie provincie Fryslân Taheakke : Verordening nadeelcompensatie provincie Fryslân Oanlieding / Beliedsramt : Het vaststellen en intrekken van verordeningen is een bevoegdheid van Provinciale Staten. Koarte gearfetting : Voorgesteld wordt om de Verordening Nadeelcompensatie Verkeers- en Vervoersvoorzieningen 2009 en de tot nu toe gebruikte Bevriezingsregeling voor kabels en leidingen, te vervangen door één verordening voor nadeelcompensatie. Deze verordening is algemeen toepasbaar op andere provinciale beleidsterreinen, met uitzondering van nadeelcompensatie (planschade) die onder de Wet ruimtelijke ordening valt. Wij stellen verder voor om de standaardberekeningsmethode uit de Bevriezingsregeling over te nemen, met voor alle kabels en leidingen een voorzienbaarheidstermijn van10 jaren. Voor vaarwegen hanteren wij conform de huidige Bevriezingsregeling eveneens een voorzienbaarheidstermijn van 10 jaren, terwijl de model- IPOregeling uitgaat van 20 jaar. Taljochting : Inleiding nadeelcompensatie De provincie kan bij de rechtmatige uitoefening van haar taken en bevoegdheden schade veroorzaken bij derden. Als hieraan een rechtmatig besluit of handelen vooraf gaat, kan deze schade voor vergoeding in aanmerking komen. Dit wordt nadeelcompensatie genoemd. Als de schade een gevolg is van onrechtmatig handelen van de 1
provincie, dan is nadeelcompensatie niet aan de orde, maar spreekt men over schadevergoeding bij onrechtmatig overheidshandelen. Dit blijft in deze verordening buiten beschouwing. Bij nadeelcompensatie is het in de rechtspraktijk gangbaar dat een deel van de geleden schade voor rekening van derden blijft. Dit wordt het maatschappelijkof bedrijfsrisico genoemd. Wanneer speelt nadeelcompensatie De provincie beheert een groot arsenaal aan wegen en vaarwegen. Wijzigingen in die weg- en vaarwegstructuur zijn vooral veroorzaker van schade. Denk bijvoorbeeld aan de gevolgen voor de bereikbaarheid van bedrijven bij het afsluiten van wegen of groot onderhoud. Een specifieke vorm van compensatie doet zich voor bij bedrijven die verantwoordelijk zijn voor gas, (afval-)water en elektra. Zij maken voor het transport daarvan gebruik van kabel- en leidingnetwerken, die zij bij voorkeur in bermen langs wegen leggen of in oevers van vaarwegen. Een groot voordeel voor hen is dat zij niet met allemaal verschillende particuliere eigenaren hoeven te onderhandelen, maar slechts met één eigenaar van doen hebben. Voor het leggen van een kabel of leiding wordt bij ons een ontheffing aangevraagd. Bij het uitvoeren door de provincie van werken aan weg of vaarweg is het uitgangspunt om verleggingen zoveel mogelijk te voorkomen. Als voorbeeld noemen wij de weg Balk Woudsend. Deze weg was onvoldoende breed. Door te kiezen voor alternatieve maatregelen in plaats van het volledig realiseren van die verbreding in asfalt, werd praktisch voorkomen dat de kabels en leidingen moesten worden verlegd. Dit wordt het werken tegen maatschappelijk zo laag mogelijke kosten genoemd en is een principe dat wij beleidsmatig zullen vastleggen in de beleidsregel voor kabels en leidingen. Helaas is het soms onvermijdelijk dat kabels of leidingen moeten worden verlegd. Bij het project Balk Woudsend is bijvoorbeeld ook een rotonde aangelegd. Hier moesten kabels en leidingen worden verlegd, omdat ze anders onder de asfaltverharding van de rotonde kwamen te liggen en ze bij calamiteiten niet snel bereikbaar zouden zijn. Dit is ongewenst. Ook vanuit risico's voor het wegbeheer en het veilig gebruik van wegen zijn sommige kabels of leidingen niet geschikt voor ligging onder de verharding. Huidige situatie kostentoedeling De volgende soorten kabels en leidingen komen in deze toelichting aan de orde: langsleidingen: kabels en leidingen die parallel langs een weg of vaarweg liggen kruisende leidingen: kabels en leidingen die de weg of vaarweg kruisen kabels en leidingen van netwerkbeheerders, zoals gas, water, riool en elektra 2
kabels en leidingen van telecombedrijven: deze vallen onder de Telecommunicatiewet (Tw). Als het beheer van kabel of leiding en het beheer van weg of vaarweg ondergebracht is bij dezelfde organisatie, is er geen discussie over de toedeling van de kosten. In andere situaties wordt in de ontheffing die de provincie verleend, het principe gehanteerd: liggen om niet, verleggen om niet. Dit betekent dat er geen kosten in rekening worden gebracht voor het gebruik van provinciale grond waar tegenover staat dat bij noodzakelijke verleggingen de kosten voor rekening van de netwerkbeheerder komen. De Tw regelt de rechten en plichten rond verleggingen voor telecomkabels die moeten worden gedoogd door de provincie. Hier geldt ook het principe liggen om niet, verleggen om niet, zoals hierboven nader uitgelegd. De telecomkabels vallen buiten de reikwijdte van deze nadeelcompensatieverordening. De tijdelijke Bevriezingsregeling In het verleden waren de bedrijven voor levering van gas, water en electra vooral bij de overheid ondergebracht. In sommige gevallen was de provincie zelf netwerkbeheerder. Denk bijvoorbeeld aan het voormalige Provinciaal Electriciteitsbedrijf (PEB), dat later over is gegaan in NUON. Door verdergaande privatisering kwamen kabel- en leidingbedrijven steeds meer op afstand van de overheden te staan. Er ontstonden discussies over de verleggingskosten. De uitvoering van werkzaamheden aan infrastructuur kan hier hinder van ondervinden. Vertragingen in het werk brengen kosten met zich mee omdat verplichtingen worden aangegaan met aannemers en soms omdat de afrekening van een subsidie in gevaar komt. Daarnaast ervaren weg- en vaarweggebruikers langer hinder van de werkzaamheden. Eén en ander heeft geleid tot langdurig overleg tussen netwerkbeheerders en provincies. Doordat partijen niet tot overeenstemming konden komen, is door de netwerkbeheerders en provincies gezamenlijk ingestemd met de zogenaamde Bevriezingsregeling. Dit is een overeenkomst met de netwerkbeheerders, die geldt als interimregeling (IPO 1996). Uitgangspunt van deze regeling is dat een netwerkbeheerder van enige ongestoorde liggingsduur mag uitgaan. Voor kabels en leidingen in het beheergebied van een weg of vaarweg wordt een voorzienbaarheidstermijn van 10 jaren toegepast. Bij een noodzakelijke verlegging als gevolg van een provinciaal werk, wordt binnen die termijn een gehele of gedeeltelijke vergoeding van de kosten redelijk geacht. Door deze duidelijke afspraken kunnen projecten beter tot uitvoering komen. Voor de telecomkabels die onder de Tw vallen, geldt deze termijn niet. De Tw hanteert het principe liggen om niet, verleggen om niet. Voorgestelde wijziging van huidige regelgeving in een 3
integrale verordening De huidige regelgeving rond nadeelcompensatie omvat twee documenten: 1. De Verordening Nadeelcompensatie Verkeers- en Vervoersvoorzieningen 2009. Deze verordening voorziet in de afhandeling van schadeaanvragen van derden die het gevolg zijn van wijzigingen in het verkeer- en vervoersysteem, zoals het afsluiten van wegen. Het betreft hier vermogensschade, bijvoorbeeld als sprake is van waardevermindering van woning of bedrijfspand, of inkomensschade doordat een bedrijf minder inkomsten heeft door bijvoorbeeld een slechtere bereikbaarheid voor klanten. 2. De Bevriezingsregeling Deze regeling is specifiek van toepassing op kabels en leidingen van netwerkbeheerders. Zoals in de inleiding aangegeven, betreft het hier de kosten van verlegging van een kabel of leiding als gevolg van een werk van de provincie. De compensatie is gebaseerd op voorzienbaarheid. De regeling is een overeenkomst en hoeft daarom bij inwerkingtreding van de voorliggende verordening, niet in te worden getrokken. Wij stellen voor om beide regelingen te vervangen door bijgevoegde integrale verordening. Deze verordening is algemeen toepasbaar voor alle beleidsvelden van de provincie, met uitzondering van nadeelcompensatie (planschade) die onder de Wet ruimtelijke ordening valt. In deze verordening worden conform de landelijke trend, besluiten over nadeelcompensatie zoveel mogelijk binnen het bestuursrecht gebracht. Toelichting op de hoofdstukken van de integrale verordening. Hoofdstuk 1: Hierin staan de algemene voorwaarden voor nadeelcompensatie en de rol en procedure van de onafhankelijk adviseur of commissie, die geraadpleegd kan worden om de hoogte van de compensatie te bepalen. Een aantal artikelen uit dit hoofdstuk zijn ontleend aan Titel 4.5 Awb. Na inwerking treding van deze wet, komen die artikelen te vervallen. Hoofdstuk 2: Hierin is vastgelegd hoe om wordt gegaan met de schadeaanvragen die het gevolg zijn van maatregelen aan de provinciale infrastructuur, bijvoorbeeld bij wegafsluitingen. Ten opzichte van de verordening van 2009 voorziet het voorliggende concept in een normering van het maatschappelijk- of bedrijfsrisico. Dit betreft dat deel van de schade dat altijd voor rekening van een particulier of bedrijf blijft. Tot nu toe werd deze normering ingevuld door de adviseur dan wel de rechter. Tijdens de voorbereiding van Titel 4.5 van de Awb is 4
tijdens de Eerste Kamerbehandeling opgemerkt dat in deze wet die normering ontbreekt, maar dit wel wenselijk wordt geacht. Zolang de wetgever hier niet in voorziet, kan deze verordening die helderheid bieden. Ook enkele andere lagere overheden hebben hier zelf in voorzien, maar voor zover bekend niet met een inkomensafhankelijke drempel. Wij menen met dit laatste goed aan te sluiten op de jurisprudentie die over dit onderwerp is ontwikkeld. Deze normering biedt duidelijkheid voor alle betrokkenen (eigen organisatie, belanghebbenden, adviseur, rechter). Hoofdstuk 3: Hierin is vastgelegd hoe wordt omgegaan met de noodzakelijke verleggingskosten voor kabels en leidingen als gevolg van provinciale werkzaamheden. In IPO-verband is in 2006 voor kabels en leidingen een nadeelcompensatieregeling opgesteld. In deze regeling is voor parallel aan de weg of vaarweg gelegen kabels en leidingen een voorzienbaarheidstermijn opgenomen van 10 jaren. Voor kruisende kabels en leidingen wordt het nadeel echter berekend aan de hand van de resterende technische levensduur van een kabel of leiding, waarbij de vergoeding is beperkt tot de kosten van ontwerp en de kosten van begeleiding en uitvoering. De IPO-regeling is door de helft van de provincies overgenomen, waarbij die provincies meestal eigen wijzigingen hebben aangebracht. Verder wordt door provincies de berekeningsmethode uit de Bevriezingsregeling gehanteerd. Eén provincie gebruikt het principe liggen om niet, verleggen om niet. Wij stellen voor om de standaardberekeningsmethode uit de Bevriezingsregeling over te nemen, met voor alle kabels en leidingen een voorzienbaarheidstermijn van 10 jaren. Voor vaarwegen hanteren wij conform de huidige Bevriezingsregeling eveneens een voorzienbaarheidstermijn van 10 jaren, terwijl de IPOregeling uitgaat van 20 jaar. Bij onze afweging voor deze keus hebben wij de volgende aspecten betrokken: a. voorheen waren sommige nutsbedrijven onderdeel van de provincie. Kabels en leidingen in wegbermen of oevers gaven geen discussie als er maatregelen nodig waren vanuit weg- of vaarwegbeheer. Immers, de kosten kwamen feitelijk ten laste van hetzelfde orgaan (broekzak-vestzak-beweging); b. van oudsher is het principe liggen om niet, verleggen om niet van toepassing. De verleggingskosten zijn voor rekening van het nutsbedrijf. Daar staat het kosteloos gebruiksgemak van provinciale gronden tegenover; c. de rechtspraak heeft dit principe aangevuld met een voorzienbaarheidstermijn, waarbinnen het redelijk wordt geacht om (een deel van) het nadeel te vergoeden: het nutsbedrijf mag verwachten dat kabels en leidingen een bepaalde periode ongehinderd kunnen 5
liggen; d. uit eerder onderzoek van Universiteit Twente in opdracht van de provincie Fryslân, blijkt dat er onevenwichtigheid bestaat tussen de provincie als wegbeheerder en de nutsbedrijven. De provincie verleent diensten en staat inbreuk op c.q. beperking van haar eigendomsrechten toe, zonder daar op enigerlei wijze voor te worden gecompenseerd. Sterker nog, deze dienstverlening kan substantiële financiële gevolgen hebben, doordat vertragingen in het werk extra kosten geven; e. de Telecommunicatiewet bevat voor openbare telecommunicatienetwerken een gedoogplicht die eveneens gebaseerd is op het principe liggen om niet, verleggen om niet ; f. de IPO-regeling sluit niet goed aan op het bestuursrecht, terwijl dit wel de intentie is. Feitelijk wordt gewerkt op basis van overeenkomsten die privaatrechtelijk van karakter zijn. Het bestuursrecht is echter voor alle partijen veel toegankelijker. Het proces in de voorliggende verordening is gekoppeld aan bestuursrechtelijke besluiten; g. voor vaarwegen menen wij dat de dynamiek in Fryslân en daarmee de voorzienbaarheidstermijn voor die vaarwegen gelijkwaardig is aan die van de wegen. Denk bijvoorbeeld aan opwaardering van beroepsvaarwegen en de FrieseMerenProjecten; h. de Bevriezingsregeling kent een bepaling op grond waarvan de geldelijk afgerekende verleggingsgevallen, definitief worden verrekend op grond van de uiteindelijke nadeelcompensatieregeling. Als deze gunstiger is voor netwerkbeheerders komt het verschil alsnog voor vergoeding in aanmerking. Dit heeft financiële gevolgen voor de provincie. Standpunt netwerkbeheerders In dit tijdsbestek moeten er inhoudelijk goede redenen worden aangevoerd voor een kostenverhogend voorstel. Daarom hebben wij de netwerkbeheerders gelegenheid gegeven om argumenten in te brengen. Hierover merken wij het volgende op. Uit de overleggen en schriftelijke reacties blijkt dat de netwerkbeheerders bij voorkeur een landelijke regeling willen, die door rijk, provincies en gemeenten wordt gebruikt, zoals de Telecommunicatiewet voor telecombedrijven. Helaas ontbreekt tot nu toe een landelijke regeling. De netwerkbeheerders hebben verder een voorkeur voor een voorzienbaarheidstermijn van 15 jaren voor wegen, 30 jaren voor vaarwegen en een afschrijving op technische levensduur voor kabels of leidingen die weg of vaarweg kruisen. De netwerkbeheerders stellen dat bij het kruisen van infrastructuur men tot elkaar veroordeeld is. Dit wordt door ons bestreden. Er kan bij het kruisen van infrastructuur voor een technische oplossing worden gekozen waarbij partijen elkaar bij werkzaamheden niet tegen hoeven te komen. Voor beroepsvaarwegen vindt dit 6
bijvoorbeeld al toepassing door rekening te houden met de naast hogere klasse van een vaarweg. Bij opwaardering van de vaarweg liggen kabels en leidingen niet in de weg. De door de netwerkbeheerders ingebrachte argumenten hebben niet tot een andere afweging geleid ten aanzien van de voorzienbaarheidstermijn die zowel voor langs- als kruisende kabels en leidingen wordt toegepast. Alles afwegende stellen wij voor om het huidige beleid te codificeren. Beleidsregel Beheerbeleid, onderdeel kabels en leidingen Na vaststelling van deze verordening zullen wij als operationeel uitvoeringskader de geactualiseerde Beleidsregel voor kabels en leidingen vaststellen. Hierin komen de werkwijze rond ontheffingen en het proces bij projecten aan de orde, evenals nadeelcompensatie voor kabels en leidingen die niet onder deze verordening vallen doordat een bestuursrechtelijke grondslag ontbreekt. In de beleidsregel zullen wij de door de netwerkbeheerders genoemde belangen van vroegtijdige afstemming van programma s en projecten en daarmee het zoveel mogelijk beperken van maatschappelijke kosten hierin een duidelijke plaats geven. Dit heeft meerwaarde voor alle partijen. Ljouwert, Deputearre Steaten fan Fryslân, J.A. Jorritsma, foarsitter drs. A.J. van den Berg, sekretaris 7
BESLÚT : PROVINSJALE STEATEN fan FRYSLÂN Nei it lêzen fan it útstel fan Deputearre Steaten fan Fryslân fan 18 juny 2013, nr. 1048595 Oerwagende dat : De rechtspraktijk en aanvullingen op de Algemene wet bestuursrecht, het gewenst maken om een integrale verordening voor nadeelcompensatie vast te stellen. Beslute : 1. tot vaststelling van de Verordening nadeelcompensatie provincie Fryslân; 2. tot intrekking van de Verordening Nadeelcompensatie Verkeers- en Vervoersvoorzieningen Provincie Fryslân 2009. 3. dat deze besluiten niet eerder in werking treden dan na publicatie in het Provinciaal Blad. Sa feststeld troch Provinsjale Steaten Fan Fryslan yn harren iepenbiere gearkomste fan18 septimber 2013,, foarsitter, griffier 8