12 LANDWERK #6 / 2013 Inhoudelijk voordeel van een veegplan is dat ontwikkelingen onderling zijn af te wegen. De ruimtelijke besluitvorming is minder ad hoc, omdat ontwikkelingen in één besluit zijn samengevoegd. Compensatie of mitigatie kan mogelijk ook gezamenlijk worden geregeld.
LANDWERK #6 / 2013 13 Met veegplan focus weer op stimuleren ontwikkeling Martijn Kegler: projectleider buitengebied en ruimte Rho adviseurs voor leefruimte Hans Damen: clustermanager Legal Rho adviseurs voor leefruimte Sinds 2008 zijn gemeenten druk bezig geweest met het actualiseren van de bestemmingsplannen, ook voor het landelijk gebied. Natuurlijk met de bedoeling om ook ontwikkelingen in deze bestemmingsplannen mee te nemen. Doordat de actualisatie veel omvattend was en onder hoge tijdsdruk moest plaatsvinden is dat vaak niet gelukt. De planning en het halen van de deadline van 1 juli 2013 kregen daarbij immers voorrang boven de inhoud. Daarom is het nu tijd voor het opnieuw stimuleren van ruimtelijke ontwikkeling met kwaliteit. Door Martijn Kegler en Hans Damen De grootscheepse actualisatie van de bestemmingsplannen is voor gemeenten in veel gevallen eigenlijk een gemiste kans. Om meters te maken zijn veel plannen namelijk behoorlijk conserverend opgesteld. Gezien de economische situatie is het juist van groot belang dat bewoners en bedrijven die met hun initiatieven een bijdrage kunnen leveren aan de kwaliteit van het landelijk gebied, gestimuleerd worden en verder geholpen. Tijd dus om de focus weer te leggen op het stimuleren van ontwikkeling. Er zijn voldoende initiatieven in het landelijk gebied, maar geld ontbreekt nog wel eens. Ruimtelijke procedures worden dan gezien als een moetje dat ook nog eens geld kost. Maar, met zo efficiënt mogelijke plannen en procedures krijgen initiatieven die de economie in het landelijk gebied stimuleren juist ruimte. Dan is dat ruimtelijke proces een investering in een levend(ig) landelijk gebied. Met een uitnodigend planproces kan een veegbestemmingsplan het instrument zijn om met initiatiefnemers in gesprek te komen en tot realisatie van plannen te komen! Geen tijd om uit te puffen! 1 juli 2013 was niet zomaar een dag in de ruimtelijke ordening. Bij de invoering van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in 2008 werd de actualiseringsplicht aangescherpt. Deze verplicht gemeenten om te beschikken over ruimtelijke plannen die niet ouder zijn dan tien jaar, waarbij voor oudere plannen een overgangstermijn gold die afliep op 1 juli 2013. Resultaat van deze wetswijziging is dat sinds 2008 veel gemeenten zijn begonnen aan een inhaalslag of actualiseringsslag van hun planvoorraad om op 1 juli 2013 te beschikken over actuele vastgestelde bestemmingsplannen of beheersverordeningen. Zo ook voor het landelijk gebied. Dankzij de actualiseringsslag is er op dit moment sprake van een veel betere kwaliteit van de bestemmingsplannen dan tot die tijd het geval was. Voor een groot deel zijn dit bestemmingsplannen, maar ook het nieuwe instrument beheersverordening is aan een opmars bezig. Veel gemeenten beschikken nu voor grote delen
14 LANDWERK #6 / 2013 Met een veegplan hoeft niet elk afzonderlijk plan behandeld te worden met alle procedures van dien. van het landelijk gebied over actuele (jonger dan tien jaar), digitaal raadpleegbare plannen met uniforme, gestandaardiseerde regelingen. Dit is een enorme sprong vooruit ten opzichte van de situatie voor 2008. Toch is er voor gemeenten geen tijd om uit te puffen. De uitdaging voor gemeenten is om deze verbetering de komende jaren niet te laten verdampen. Door geen onderhoud te plegen zou de investering van de afgelopen periode niet volledig worden benut en weer verloren gaan, waardoor bovendien de raadpleegbaarheid, de bruikbaarheid en overzichtelijkheid zal afnemen. Het actueel houden van bestemmingsplannen is vooral een belang van gemeenten. Voor initiatiefnemers is duidelijkheid ook belangrijk, maar het gaat hen natuurlijk vooral om planologisch goed geregelde projecten tegen zo laag mogelijk kosten. Het veegplan Zeker voor de buitengebieden zien wij het zogenoemde veegplan als een interessante oplossing. Met een veegplan kan nieuw beleid en flexibiliteit aan het bestemmingsplan buitengebied worden toegevoegd en kunnen concrete projecten worden mogelijk gemaakt. Na de inwerkingtreding van de Wro heeft een aantal gemeenten de toepassing van zogenoemde veegplannen opgepakt (Buren, Gemert-Bakel en recent Amsterdam en Roerdalen). De term veegplan is in de praktijk ontstaan, zodat de betekenis van de term niet altijd hetzelfde is. In de oorspronkelijke betekenis (en die van dit artikel) is het veegplan een verzamelplan, waarin verschillende projecten en aanpassingen van het planologisch regiem in één besluit en in één procedure worden samengevoegd. Bij de veegplanaanpak spaart de gemeente de verzoeken om af te wijken van bestemmingsplannen op, om dan één (of meer) Het vaak genoemde bezwaar dat het weinig klantvriendelijk is om initiatieven vast te houden totdat er weer een veegplan in procedure komt, valt juist in buitengebieden wel mee. Het zijn daar veelal (agrarisch) ondernemers die met initiatieven komen. keer per jaar deze ontwikkelingen via een soort verzamelbestemmingsplan mogelijk te maken. Daarmee is het veegplan in deze aanpak het plan dat de ontwikkelingen juridisch mogelijk maakt. En dus niet een plan dat achteraf al juridisch toegestane ontwikkelingen vastlegt. Deze werkwijze zal efficiency opleveren, omdat procedures gebundeld worden tot één procedure en de ambtelijke kosten voor het voeren van een procedure worden beperkt. Bovendien
LANDWERK #6 / 2013 15 In een veegplan kunnen alle aanvragen in samenhang worden beoordeeld en dat zal de kwaliteit ten goede komen. is de ambtelijke werkcapaciteit beter in te plannen en is het beoordelen van de plannen veel efficiënter dan bij diverse losse plannen. In één proces kan over meerdere projecten tegelijk bijvoorbeeld overleg met het waterschap plaatsvinden. Ook kan een gezamenlijke natuurcompensatie worden georganiseerd, wat mogelijk efficiënter is dan per project. Indien voor het maken van het veegplan één stedenbouwkundig bureau wordt geselecteerd, zal deze leverancier schaalvoordelen hebben die zullen leiden tot een lagere prijs. Deze financiële voordelen kunnen bij de aanvragers terecht komen, bijvoorbeeld door een lagere legesheffing. Met bundeling van procedures is dus efficiency te behalen, maar hiervoor is wel coördinatie en communicatie nodig. Elk project moet immers panklaar zijn ingediend en indien één project veel weerstand (zienswijzen) kent, hebben de andere projecten daar ook last van. Een project kan ook (juridisch) erg complex zijn, denk bijvoorbeeld aan benodigde MER-procedures. In een aantal veegplan-aanpakken wordt daarom voorzien in een quickscan als eerste stap. Hierbij wordt aan de hand van vooraf kenbare criteria gekeken of een project geschikt is om in een veegplan te worden meegenomen. Als dat niet praktisch is, wordt aan de ondernemer een duidelijk alternatief geboden. Interessant voor het buitengebied Inhoudelijk voordeel van een veegplan is dat ontwikkelingen onderling zijn af te wegen. De ruimtelijke besluitvorming is minder ad hoc, omdat ontwikkelingen in één besluit zijn samengevoegd. Compensatie of mitigatie kan mogelijk ook gezamenlijk worden geregeld. Dit soort samenwerking ontstaat als initiatiefnemers van elkaars plannen op de hoogte zijn, omdat zij in hetzelfde planproces zitten. Het vaak genoemde bezwaar dat het weinig klantvriendelijk is om initiatieven vast te houden totdat er weer een veegplan in procedure komt, valt juist in buitengebieden wel mee. Het zijn daar veelal (agrarisch) ondernemers die met initiatieven komen. Het gaat dan doorgaans om grotere projecten waar een hele planning aan vast zit. Het is vooral een kwestie van goede communicatie over de jaarlijkse planning van de gemeente, zodat initiatiefnemers daar rekening mee kunnen houden. Ook is van belang dat de planning en de veegplanaanpak politiekbestuurlijk houdbaar is en niet wordt doorkruist door de gemeente zelf voor diverse politiek wenselijke initiatieven. Dit zal het draagvlak namelijk immers snel ondermijnen. Ook dit is een kwestie van goed (intern) communiceren. Voor de interne organisatie is het van belang dat de werkzaamheden aan het veegplan goed wordt ingepland in de jaarplanning. Een veegplan zal op een paar momenten in de procedure extra aandacht en ambtelijke capaciteit vergen. Op andere momenten is het juist weer rustig. Andere taken zullen om het veegplan heen moeten worden gepland. Initiatiefnemers uitnodigen mee te gaan in veegplan Wat te doen met initiatiefnemers die kiezen voor een losse procedure? Het past niet bij een dienstverlenende overheid om dit te verbieden. Juridisch is dit waarschijnlijk ook niet haalbaar. Wel is het goed verdedigbaar om het veegplan aantrekkelijk te maken door differentiatie in de legestarieven. De analogie met een bus en een taxi maakt dit verschil duidelijk. U kunt ergens komen met de bus, maar dan moet u misschien even wachten, reist u samen en bent u goedkoper uit. Als u dat niet wilt, neemt u de taxi en accepteert u de hogere kosten.
16 LANDWERK #6 / 2013 Om in gesprek te komen met zoveel mogelijk initiatiefnemers en plannen verder te brengen is het zaak het planproces uitnodigend vorm te geven. De gemeente kan bekende initiatiefnemers op basis van inspraakreacties en zienswijzen actief benaderen en met een klantgerichte benadering helpen met de uitwerking van ruimtelijke plannen, zodat zoveel mogelijk initiatieven mee kunnen in het veegplan. Met inloop- of informatiebijeenkomsten kan uitleg gegeven worden of het planproces en wat nodig is om een initiatief mee te nemen in het veegplan. Een andere optie is om in het gemeentehuis een loket te openen waar initiatiefnemers op afspraak terecht kunnen. Op deze manier kunnen gemeenten met de initiatiefnemers in gesprek raken over het plan en de haalbaarheid/wenselijkheid van het initiatief beoordelen. Lagere kosten, een efficiënt en duidelijk planproces, initiatiefnemers actief uitnodigen om mee te gaan in het veegplan: dit alles moet ervoor zorgen dat de focus weer ligt bij het verder helpen van initiatieven in het landelijk gebied waarmee de economische kracht en ruimtelijke kwaliteit van het landelijk gebied versterkt worden. De gemeente kan bekende initiatiefnemers op basis van inspraakreacties en zienswijzen actief benaderen en met een klantgerichte benadering helpen met de uitwerking van ruimtelijke plannen, zodat zoveel mogelijk initiatieven mee kunnen in het veegplan. Hoe houden gemeenten bestemmingsplannen actueel? Tien jaar achterover leunen is juridisch een optie, aangezien dat de wettelijke actualiseringstermijn is. De gemeente voldoet daarmee dus aan de wettelijke verplichtingen. In dat geval ontstaat er na verloop van tijd wel een verzameling van diverse plannen en besluiten binnen het gemeentelijk grondgebied. Bovenop de gebiedsdekkende bestemmingsplannen die de afgelopen periode zijn gemaakt, komt een verzameling van rechterlijke uitspraken, reactieve aanwijzingen, partiële herzieningen en parapluherzieningen, uitwerkingsplannen en wijzigingsplannen, omgevingsvergunningen waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan, postzegelbestemmingsplannen en inpassingsplannen. Voor zover deze nieuwe plannen en besluiten zelf weer een integrale regeling bevatten is de raadpleegbaarheid in principe niet in het geding. Door op www.ruimtelijkeplannen.nl een bepaalde locatie te kiezen, komt één geldend plan of besluit digitaal naar boven op basis waarvan de bouw- en gebruiksrechten inzichtelijk worden. In dit geval loopt alleen de uniformiteit en rechtsgelijkheid gevaar, indien verschillende plannen afwijkende regelingen bevatten voor dezelfde situaties. Indien de nieuwe plannen en besluiten het onderliggende bestemmingsplan in stand hebben gelaten, en iets aan de bouw- en gebruiksmogelijkheden hebben toegevoegd of afgenomen, dan ontstaat er een meer onduidelijke situatie. Dit is het geval bij partiële herzieningen van bestemmingsplannen en bij omgevingsvergunningen voor het afwijken van bestemmingsplannen. In dit geval is het nodig om voor de gebruiks- en bouwmogelijkheden op een bepaald perceel meerdere besluiten te raadplegen en in samenhang te interpreteren. Daarmee wordt een behoorlijke stap terug gezet in de bruikbaarheid en raadpleegbaarheid van het planologische regiem. Dit is een nadeel voor burgers en bedrijven, maar ook voor de eigen organisatie van de gemeente die minder efficiënt kan werken. Het is overigens de vraag of de actualiseringsverplichting er over 10 jaar nog zal zijn. Een dergelijke generieke actualiseringsplicht is geen onderdeel van de huidige teksten van de nieuwe Omgevingswet. Het is de verwachting dat de Omgevingswet eind 2018 in werking zal treden. In de periode tot de Omgevingswet blijft de actualiseringsplicht en sanctie wel van kracht. Na tien jaar zal de gemeente alsnog haar huiswerk moeten doen en de diverse plannen en besluiten in één nieuw actueel planologisch besluit (bestemmingsplan of beheersverordening) moeten samenvoegen, om op die manier aan de wettelijke actualiseringsverplichting van artikel 3.1 Wro te kunnen voldoen. Nadeel van deze werkwijze is dus dat ingeboet wordt op de raadpleegbaarheid en bruikbaarheid van de gemeentelijke planvoorraad. Dit terwijl steeds na tien jaar alsnog een actualiseringsslag zal moeten worden gemaakt. Voordeel is natuurlijk wel dat de gemeente weinig kosten maakt in het beheer van de planvoorraad.