Spoor A2: CAPITA SELECTA 6: INVOEGING IN DE BIJZONDERE FINANCIERINGSWET EN INFASERING Dr. Axel Haelterman KULeuven 4 april 2008 Algemeen secretariaat Steunpunt beleidsrelevant Onderzoek Fiscaliteit & Begroting Voskenslaan 270 9000 Gent België Tel: 0032 (0)9 248 88 35 E-mail: vanessa.bombeeck@hogent.be www.steunpuntfb.be
CAPITA SELECTA 6: INVOEGING IN DE BIJZONDERE FINANCIERINGSWET EN INFASERING INLEIDING Elk model van regionalisering leidt in zekere mate tot enige vorm van herziening van de Bijzondere Financieringswet. Wat betreft de modellen die leiden tot belastingaftrekken, belastingvrijstellingen, aftrekbare bestedingen, een aanpassing van de belastingvrije som en enige vorm van bijzondere of algemene korting op het federale tarief, is de vereiste aanpassing aan de Bijzondere Financieringswet wellicht erg gering. Ook kan deze aanpassing plaatsvinden zonder de eigenlijke techniek en werking van de Bijzondere Financieringswet en van de financiële evenwichten die er in uitgewerkt zijn, te hertekenen. Een gesplitst tariefmodel vereist een grondigere herdenking van de werking van de Bijzondere Financieringswet. In deze tweede fase van de studie wordt aandacht besteed aan de concrete invoering en inwerkingtreding van eventuele regionale maatregelen. In enkele van de modellen kan een infasering over één, twee of drie jaar aan de orde zijn. Immers, in de mate een wijziging reeds doorwerkt in de voorheffingen en de voorafbetalingen enerzijds, en ook dadelijke impact heeft op de doorstorting van opbrengsten naar de gewesten, kan een voorafgaande periode met een dry run oefening aangewezen zijn om niet te komen tot een decalage en/of onoverbrugbare tussenperiode in de financiering van de overheden. Een alternatief denkpatroon is gebaseerd op een regionalisering die in een eerste fase wordt ingevoerd op grond van geschatte grootheden en ontvangsten, die zeer snel (bijvoorbeeld 6 maandelijks) worden bijgesteld (met compenserende stortingen) om na een overgangsfase definitief te worden bijgesteld en vastgesteld rekening houdend met de bij de invoering van de regionalisering opgebouwde informatie. Een graduele invoering of doorvoering van de regionalisering van de personenbelasting op een in de tijd gefaseerde wijze, is dus een modaliteit die alle aandacht verdient. De relatieve nieuwheid van het concept, gecombineerd met de geleidelijke uitbouw van het cijfer- en statistisch materiaal terzake, zijn argumenten die kunnen pleiten voor een zekere geleidelijkheid wat de doorvoering van de regionalisering betreft. Wel zijn in het kader van de personenbelasting terzake meer en veel preciezere regionaal opgedeelde cijfers ter beschikking dan wat betreft de vennootschapsbelasting. Hierna komen twee mogelijkheden tot infasering aan bod, gevolgd door een overzicht van de infasering voor de mogelijke regionaliseringsmodellen inzake tarief en belastbare basis van de personenbelasting.
INFASERING Onmiddellijke toepassing In de personenbelasting bestaat de noodzaak niet van een voorafgaande winstopsplitsing om de regionale maatregelen te kunnen toepassen, zoals dit wel het geval is voor sommige regionaliseringsmodellen in de vennootschapsbelasting. Het criterium van de woonplaats van de belastingplichtige voor de toepassing van de gewestmaatregelen kan behouden blijven waardoor het iets eenvoudiger wordt de kostprijs van de regionale maatregelen in te schatten. Hierdoor kunnen bijgevolg de aanpassingen aan de dotatieregeling en de Bijzondere Financieringswet sneller worden doorgevoerd. Wel is het zo dat natuurlijke personen de mogelijkheid hebben met de regionale maatregelen reeds rekening te houden bij het verrichten van de voorafbetalingen in de loop van het betreffende boekjaar. Ook kan via de techniek van de voorheffingen rekening worden gehouden met de invloed van de gewestelijke maatregelen. Op dat ogenblik beschikt de FOD financiën niet over de gegevens om vast te stellen in welke mate de voorafbetalingen en voorheffingen door deze maatregelen werden beïnvloed. Er treedt bijgevolg voor een gedeelte van de kostprijs van de maatregelen (namelijk dat deel dat reeds in de voorafbetalingen en voorheffingen zou doorwerken) een jaar vertraging op wat betreft de doorrekening naar het gewest van de door de natuurlijke personen toegepaste maatregelen. Hier dient een oplossing voor gezocht te worden. Een mogelijkheid kan zijn om in het eerste jaar een voorlopig geschat forfaitair bedrag in mindering te brengen dat na verwerking van de aangiftes wordt gecorrigeerd. De volgende jaren wordt dan telkens in de loop van een inkomstenjaar het bekende bedrag dat relevant was voor het vorige jaar als voorlopig bedrag in aanmerking genomen, met correctie na verwerking van de aangiftes. Dry run jaar Toch is het misschien voor sommige modellen van regionalisering nuttig een dry run jaar in te voeren waarbij de natuurlijke personen in de aangifte ingediend in de loop van bijvoorbeeld 2008 met betrekking tot de inkomsten 2007 gevraagd wordt reeds elementen aan te reiken die voor het eerst werkelijk gebruikt worden in de loop van 2009 als aanvangselementen in het systeem. Vervolgens worden deze geraamde forfaitaire bedragen gecorrigeerd na verwerking van de aangiftes. Met dit systeem worden al te hoge correcties tussen de geraamde en de daadwerkelijke kostprijs van de regionale maatregelen, en aldus de impact op het gewestbudget, vermeden, gezien de kostprijs iets nauwkeuriger geraamd kan worden. Voor het model dat een opsplitsing van de belastbare basis inhoudt, waardoor toepassing van het progressievoorbehoud gemaakt moet worden, is dit misschien nodig gezien de nieuwheid van het mechanisme. Voor de andere regionaliseringsmodellen zal ook een keuze gemaakt moeten worden.
OVERZICHT VOOR DE VERSCHILLENDE MODELLEN Tariefmodellen 1) Gesplitste tarief: Voor dit model is er wellicht geen nood een dry run jaar te voorzien. De natuurlijke personen die inwoner zijn van een gewest zullen automatisch onderworpen worden aan het tarief van dat gewest. Er dient dus niet te worden nagegaan wie al dan niet effectief een beroep zal doen op de gewestelijke maatregel. Er is ook geen winstopsplitsing vereist. De kostprijs van deze regionale maatregel en de impact op het gewestbudget valt mogelijks eenvoudiger te ramen. 2) Kortingen: Ook bij dit (bestaande) model is de toepassing van een dry run jaar waarschijnlijk minder nodig. Het gaat hier immers om een algemene maatregel van toepassing op alle inwoners van een bepaald gewest, wederom zonder winstopsplitsing. Iedereen zal hier dus van genieten zodat de impact op de dotatie redelijk eenvoudig is in te schatten. 3) Belastingverminderingen 4) Geregionaliseerde belastingvrije som Voor deze twee regionaliseringsmodellen is het wellicht wel nodig een dry run jaar of jaren te voorzien. De maatregelen zijn immers sterk gelinkt met de persoonlijke toestand en gedrag van een individu. Dit is een moeilijk te voorspellen factor bij de raming van de kostprijs van de maatregelen en de impact op de gewestbudgetten. Belastbare basis modellen 1) Aftrekken/Vrijstellingen: Dit regionaliseringsmodel kan toegepast worden voor alle inkomstencategorieën of slechts een welbepaalde. In dat laatste geval blijft een deel van de belastbare basis aan de regels van de federale overheid onderworpen, een ander deel wordt afgesplitst en komt onder de bevoegdheid van de regionale overheden. Omwille van het respecteren van het draagkrachtprincipe en het herverdelingsprincipe dient het progressievoorbehoud op wederkerige basis te worden toegepast bij het berekenen van het toepasselijke tarief. Gezien de nieuwheid van dit systeem is het aangewezen een dry run jaar of jaren te voorzien om de effecten van de regionale maatregelen in te kunnen schatten. Maar ook indien een gewest voor de vier inkomstencategorieën inspraak heeft in het bepalen van de belastbare basis, is het mechanisme van een dry run jaar nuttig. Het is immers moeilijk te bepalen welke natuurlijke personen op welke regionale aftrekken en/of vrijstellingen een beroep zullen doen en om welk bedrag het dan zou gaan. Om de kostprijs eenvoudiger te ramen, kan daarom aan de natuurlijke personen gevraagd worden informatie mee te delen in de aangiftes die als uitgangspunt gebruikt zal worden bij het bepalen van een forfaitair kostprijsbedrag. 2) Aftrekbare bestedingen: Voor dit model kan verwezen worden naar wat in de vorige alinea is uiteengezet. Er is wellicht een dry run jaar nodig gezien men wederom niet kan voorspellen hoe een persoon zich zal gedragen en wat dus de impact zal zijn.
CONCLUSIE Gezien elke natuurlijke persoon andere persoonlijke kenmerken heeft en andere gedragspatronen vertoont, zal het wellicht moeilijk worden de impact van de regionale maatregelen vanaf het eerste jaar dat deze bestaan, in te schatten. Ook al is er voor de regionaliseringsmodellen inzake de personenbelasting geen winstopsplitsing vereist. Een dry run jaar lijkt noodzakelijk om de kostprijs van de regionale maatregelen en de impact op het gewestbudget te ramen. Dit voor alle mogelijke regionaliseringsmodellen, buiten misschien het gesplitste tariefmodel en het kortingenmodel. De geraamde kostprijs wordt bij de twee infaseringsmogelijkheden na de verwerking van de aangiftes gecorrigeerd.