WMO WETGEVING & RECHTSPRAAK met toelichting en nadere regelgeving 2016.2
Voorwoord Deze bundel biedt een overzicht van de wet- en regelgeving op het gebied van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Verder zijn de eerste belangrijke uitspraken van de CRvB op het gebied van de Wmo 2015 opgenomen. Voorts bevat de bundel (een selectie van) de relevante Wmo 2015-jurisprudentie en Wmo 2007-jurisprudentie. Deze selectie is zo goed mogelijk afgestemd op de behoeften van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk, maar naar ons idee is dit boek ook goed bruikbaar voor de rechtspraktijk. Ten slotte hopen wij dat hetzelfde geldt voor onderzoeksdoelen. In deze uitgave zijn de Wmo 2015 en alle bijbehorende algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen opgenomen, om zo een zo compleet mogelijk overzicht te geven. Bij de Wmo 2015 is ook, voor zover relevant, de officiële toelichting, afkomstig uit de parlementaire geschiedenis, opgenomen. De jurisprudentie is in een thematisch hoofdstuk weergegeven, waardoor zo gericht mogelijk kan worden gezocht. Alle genoemde uitspraken zijn opgenomen in het (digitale) Grip op Wmo van Schulinck (schulinck.nl/gripopwmo). De bundel Wmo Wetgeving & Rechtspraak, met toelichting en nadere regelgeving, is samengesteld door mr. Erik Boersma (eindredacteur Schulinck Grip op Wmo) en mr. Kees-Willem Bruggeman (juridisch adviseur, beleidsadviseur en auteur gemeentelijk sociaal domein, Brug Consult). 3
Inhoudsopgave 1. Wetten 7 1.1 Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 7 1.2 Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 - memorie van toelichting, algemeen deel 190 2. Algemene maatregelen van bestuur 317 2.1 Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 317 2.2 Besluit aanwijzing registraties gezamenlijke huishouding 1998 342 3. Ministeriële regelingen 345 3.1 Uitvoeringsregeling Wmo 2015 345 3.2 Regeling gehandicaptenparkeerkaart 353 3.3 Aanwijzingsbesluit toezichthoudende ambtenaren Jeugdwet en Wmo 2015 356 4. Overzicht jurisprudentie Wmo 357 4.1 Inleiding 357 4.2 Juridische systematiek 357 4.3 Doelgroep 362 4.4 Voorliggende voorziening 363 4.5 Compensatieplicht 369 4.6 Eigen kracht / eigen mogelijkheden 377 4.7 Voeren van een huishouden 384 4.8 Lokaal verplaatsen per vervoermiddel 410 4.9 Keuzevrijheid en overwegende bezwaren 419 4.10 Persoonsgebonden budget 424 4.11 Maatschappelijke opvang, vreemdelingenrecht en internationaal recht 426 4.12 Algemeen gebruikelijk 438 4.13 Intrekking, terugvordering en verrekening 440 4.14 Eigen bijdrage 444 4.15 Overige onderwerpen 450 4.16 Wmo 2015 459 5
1. Wetten 1.1 Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 Wetstechnische informatie Gepubliceerd : Stb. 2014, 280 Laatste wijziging : Stb. 2016, 215 Laatste wijziging per : 14 juni 2016 HOOFDSTUK 1. BEGRIPSBEPALINGEN EN ALGEMENE BEPALINGEN 1. Begripsbepalingen Artikel 1.1.1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: aanbieder: natuurlijke persoon of rechtspersoon die jegens het college gehouden is een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening te leveren; algemene voorziening: aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning; AMHK: advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling als bedoeld in artikel 4.1.1; begeleiding: activiteiten gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie van de cliënt opdat hij zo lang mogelijk in zijn eigen leefomgeving kan blijven. beschermd wonen: wonen in een accommodatie van een instelling met daarbij behorende toezicht en begeleiding, gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie, het psychisch en psychosociaal functioneren, stabilisatie van een psychiatrisch ziektebeeld, het voorkomen van verwaarlozing of maatschappelijke overlast of het afwenden van gevaar voor de cliënt of anderen, bestemd voor personen met psychische of psychosociale problemen, die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving; beroepskracht: natuurlijke persoon die in persoon beroepsmatig werkzaam is voor een aanbieder; burgerservicenummer: burgerservicenummer als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer; CAK: het CAK, genoemd in artikel 6.1.1, eerste lid, van de Wet langdurige zorg; calamiteit: niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis, die betrekking heeft op de kwaliteit van een voorziening en die tot een ernstig schadelijk gevolg voor of de dood van een cliënt heeft geleid; CIZ: het CIZ, genoemd in artikel 7.1.1, eerste lid, van de Wet langdurige zorg; 7
cliënt: persoon die gebruik maakt van een algemene voorziening of aan wie een maatwerkvoorziening of persoonsgebonden budget is verstrekt of door of namens wie een melding is gedaan als bedoeld in artikel 2.3.2, eerste lid; cliëntondersteuning: onafhankelijke ondersteuning met informatie, advies en algemene ondersteuning die bijdraagt aan het versterken van de zelfredzaamheid en participatie en het verkrijgen van een zo integraal mogelijke dienstverlening op het gebied van maatschappelijke ondersteuning, preventieve zorg, zorg, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen; college: college van burgemeester en wethouders; dossier: geheel van schriftelijk of elektronisch vastgelegde gegevens met betrekking tot een melding van huiselijk geweld of kindermishandeling of een vermoeden daarvan; gebruikelijke hulp: hulp die naar algemeen aanvaarde opvattingen in redelijkheid mag worden verwacht van de echtgenoot, ouders, inwonende kinderen of andere huisgenoten; geweld bij de verstrekking van een voorziening: seksueel binnendringen van het lichaam van of ontucht met een cliënt, alsmede lichamelijk en geestelijk geweld jegens een cliënt, door een beroepskracht dan wel door een andere cliënt met wie de cliënt gedurende het etmaal of een dagdeel in een accommodatie van een aanbieder verblijft; huiselijk geweld: lichamelijk, geestelijk of seksueel geweld of bedreiging daarmee door iemand uit de huiselijke kring; huiselijke kring: een familielid, een huisgenoot of een mantelzorger; hulpmiddel: roerende zaak die bedoeld is om beperkingen in de zelfredzaamheid of de participatie te verminderen of weg te nemen; kindermishandeling: elke vorm van voor een minderjarige bedreigende of gewelddadige interactie van fysieke, psychische of seksuele aard, die de ouders of andere personen ten opzichte van wie de minderjarige in een relatie van afhankelijkheid of van onvrijheid staat, actief of passief opdringen, waardoor ernstige schade wordt berokkend of dreigt te worden berokkend aan de minderjarige in de vorm van fysiek of psychisch letsel; maatschappelijke ondersteuning: 1. bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld, 2. ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving, 3. bieden van beschermd wonen en opvang; maatwerkvoorziening: op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen: 1. ten behoeve van zelfredzaamheid, daaronder begrepen kortdurend verblijf in een instelling 8
ter ontlasting van de mantelzorger, het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen, 2. ten behoeve van participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen en andere maatregelen, 3. ten behoeve van beschermd wonen en opvang; mantelzorg: hulp ten behoeve van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen, opvang, jeugdhulp, het opvoeden en opgroeien van jeugdigen en zorg en overige diensten als bedoeld in de Zorgverzekeringswet, die rechtstreeks voortvloeit uit een tussen personen bestaande sociale relatie en die niet wordt verleend in het kader van een hulpverlenend beroep; Onze Minister: Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport; opvang: onderdak en begeleiding voor personen die de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met risico s voor hun veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving; participatie: deelnemen aan het maatschappelijke verkeer; persoonsgebonden budget: bedrag waaruit namens het college betalingen worden gedaan voor diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot een maatwerkvoorziening behoren, en die een cliënt van derden heeft betrokken; persoonsgegevens, bijzondere persoonsgegevens, verwerking van persoonsgegevens, bestand, verantwoordelijke en bewerker: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 1 van de Wet bescherming persoonsgegevens; Richtlijn 2004/38/EG: Richtlijn nr. 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) 1612/68 en tot intrekking van Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PbEU L 158); sociaal netwerk: personen uit de huiselijke kring of andere personen met wie de cliënt een sociale relatie onderhoudt; toezichthoudende ambtenaar: persoon als bedoeld in de artikelen 4.3.1, 6.1 en 6.2; vertegenwoordiger: persoon of rechtspersoon die een cliënt vertegenwoordigt die niet in staat kan worden geacht tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake; vertrouwenspersoon: vertrouwenspersoon als bedoeld in artikel 2.6, tweede lid, van de Jeugdwet; voorziening: algemene voorziening of maatwerkvoorziening; woningaanpassing: bouwkundige of woontechnische ingreep in of aan een woonruimte; zelfredzaamheid: in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden. 2. Personen of rechtspersonen die als vertegenwoordiger als bedoeld in het eerste lid kunnen optreden zijn de curator, de mentor of de gevolmachtigde van de cliënt, dan wel, indien zodanige persoon 9
of rechtspersoon ontbreekt, diens echtgenoot, de geregistreerde partner of andere levensgezel van de cliënt, tenzij deze persoon dat niet wenst, dan wel, indien ook zodanige persoon ontbreekt, diens ouder, kind, broer of zus, tenzij deze persoon dat niet wenst. Toelichting Aanbieder TK 2013-2014, 33 841, nr. 3 (MvT Wmo, artikelsgewijs) De gemeenten kunnen het bieden van maatschappelijke ondersteuning aan degenen die daarop zijn aangewezen, desgewenst geheel of gedeeltelijk zelf ter hand nemen. Maar in veel gevallen zullen zij daarvoor overeenkomsten sluiten met derden of derden daarvoor een subsidie toekennen. Deze derden worden in het wetsvoorstel aangeduid met de term aanbieder. In de omschrijving is vastgelegd dat het kan gaan om aanbieders die een algemene voorziening leveren, maar ook om aanbieders die een maatwerkvoorziening leveren (zie voor deze begrippen hierna). Met de woorden «die jegens het college gehouden is» wordt zowel gedoeld op situaties waarin sprake is van een overeenkomst tussen de gemeente en de aanbieder, als op situaties waarin de gemeente een aanbieder een subsidie verstrekt om de verlening van bepaalde activiteiten, diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen geldelijk te ondersteunen en daaraan een voorwaarde is verbonden welke voor de aanbieder een verplichting tot het leveren van die diensten of activiteiten impliceert. De formulering impliceert dat een derde die zich jegens de cliënt verbindt tot het leveren van bepaalde activiteiten, diensten of zaken, die de cliënt eventueel betaalt met gebruikmaking van een persoonsgebonden budget (zie hierna), in dat verband geen aanbieder in de zin van deze wet is; de regels die deze wet voor aanbieders bevat (hoofdstuk 3), zijn dan ook niet op hem van toepassing. Dat laat onverlet dat die derde zich ook jegens de gemeente kan hebben verbonden tot het leveren van diensten of zaken in het kader van deze wet en daardoor in zoverre wel als aanbieder moet worden aangemerkt. Verder zij erop gewezen dat het college, alvorens aan een cliënt een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, wel zal moeten vaststellen of de daarmee in te kopen ondersteuning naar het oordeel van het college van goede kwaliteit is (artikel 2.3.6). Als voor het leveren van een voorziening een organisatie met personeel en gebouwen nodig is, zal de aanbieder veelal een rechtspersoon zijn, zeker wanneer een zekere continuïteit in de dienstverlening moet worden gewaarborgd. Het is echter ook denkbaar dat een natuurlijk persoon in de uitoefening van een bepaald beroep zich jegens de gemeente verbindt tot het leveren van activiteiten, diensten of zaken in het kader van de uitvoering van deze wet. Ook wanneer een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening door de gemeente wordt betrokken van een vrijwilligersorganisatie, kan die organisatie als aanbieder worden beschouwd. 10
Algemene voorziening TK 2013-2014, 33 841, nr. 3 (MvT Wmo, artikelsgewijs) Het wetsvoorstel maakt onderscheid tussen «algemene voorzieningen» en «maatwerkvoorzieningen»; deze laatste zijn specifiek en op maat erop gericht een individu te ondersteunen bij zijn zelfredzaamheid of participatie of hem beschermd wonen of opvang te bieden. Het begrip «maatschappelijke ondersteuning» (zie toelichting op dat begrip) kent drie elementen: 1. bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld, 2. ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving, 3. bieden van beschermd wonen en opvang. Het eerste element vertaalt zich in allerlei algemene maatregelen die de gemeente neemt. Ook kunnen er algemene voorzieningen worden getroffen voor dit doel, bijvoorbeeld een SHG [AMHK, red.]. Gedacht kan worden aan de toegankelijkheid en veiligheid van de woonomgeving en openbare ruimten zoals leeszalen, het gemeentehuis, etc. De participatie van mensen met een beperking aan het maatschappelijk verkeer zal bevorderd worden als zij zich met hun rolstoel, of met welk hulpmiddel dan ook, gemakkelijk kunnen bewegen in hun woonomgeving, en toegang hebben tot alle openbare faciliteiten. Om uitvoering te geven aan de twee andere elementen van het beleidsterrein maatschappelijke ondersteuning, kan en moet de gemeente voor specifieke groepen of de gehele bevolking algemene voorzieningen treffen en aan individuen voor wie dat noodzakelijk is, maatwerkvoorzieningen verstrekken. Kenmerkend voor een algemene voorziening is dat het gaat om in beginsel vrij toegankelijke dat wil zeggen: zonder dat eerst een diepgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers diensten, activiteiten of zaken, gericht op zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen of opvang. Om misverstand te voorkomen, zij erop gewezen dat het uiteraard ook mogelijk is dat iemand die een aanvraag om een maatwerkvoorziening doet, nadat het college zijn behoefte aan ondersteuning heeft onderzocht, naar een algemene voorziening wordt verwezen. De diensten, activiteiten of zaken kunnen toegankelijk zijn voor specifieke groepen of soms ook voor de gehele bevolking. In het beleidsplan moet worden beschreven welk beleid zal worden gevoerd ter zake van diensten en activiteiten die als algemene voorzieningen in de gemeente beschikbaar zullen zijn ten behoeve van de ondersteuning van de zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen of opvang. Het begrip omvat het organiseren van activiteiten met een sociaal-recreatief of sportief karakter voor specifieke doelgroepen. Ook kan gedacht worden aan een adviesbureau (bijv. advies en informatie), anonieme hulp op afstand of een inloopspreekuur voor alle mensen die kampen met eenzaamheid of geestelijke dan wel geldelijke problemen (bijv. inloop GGZ), algemeen toegankelijke activiteiten voor mensen die anderen willen ontmoeten of een zinvolle invulling willen geven aan de dag of een instantie waar men- 11
sen (al dan niet tegen kostprijs) huishoudelijke hulp kunnen verkrijgen, crisisopvang voor daklozen etc. etc. Omdat algemene voorzieningen toegankelijk zijn zonder voorafgaand onderzoek naar behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van mensen, zal in het algemeen aan de toelating van mensen tot een algemene voorziening geen beschikking van de gemeente voorafgaan, terwijl dat bij een maatwerkvoorziening nadrukkelijk wel het geval is. Het onderscheid tussen een maatwerkvoorziening en een algemene voorziening werkt door op het vlak van de bijdragen die aan cliënten kunnen worden opgelegd. Ook voor een algemene voorziening kan eventueel een bijdrage van de cliënt in de kosten worden gevraagd (m.u.v. cliëntondersteuning), maar deze bijdrage kan, anders dan die voor een maatwerkvoorziening, niet inkomensafhankelijk zijn. Begeleiding TK 2013-2014, 33 841, nr. 88 De Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 geeft gemeenten de verantwoordelijkheid voor de maatschappelijke ondersteuning. Gemeenten krijgen beleidsvrijheid bij de keuze van de in te zetten instrumenten. Er is daarom bij het opstellen van het wetsvoorstel niet voor gekozen om alle denkbare activiteiten en vormen waarmee de zelfredzaamheid en participatie van mensen kunnen worden bevorderd, expliciet te noemen. De indieners beogen duidelijk te maken dat begeleiding een belangrijk instrument kan zijn om de zelfredzaamheid en participatie van cliënten te bevorderen. Daarom wordt begeleiding toegevoegd aan de begripsbepalingen. Het bieden van dagbesteding kan een vorm zijn van begeleiding, die bijdraagt aan de zelfredzaamheid en participatie van de cliënt, zodat deze langer in de eigen leefomgeving kan blijven. Dagbesteding omvat structurele tijdsbesteding met een welomschreven doel waarbij een persoon actief wordt betrokken (en die hem zingeving verleent). Beschermd wonen Op grond van het wetsvoorstel worden (samenwerkende) gemeenten ook verantwoordelijk voor het bieden van een maatwerkvoorziening in de vorm van beschermd wonen. Tot nu toe is het wonen in een accommodatie van een instelling met daarbij behorende begeleiding een aanspraak op grond van de AWBZ (als onderdeel van het bredere artikel 9 van het Besluit zorgaanspraken AWBZ). De zorg voor deze cliënten gaat op het tijdstip van invoering van het wetsvoorstel over van het zorgkantoor dat voor hen de AWBZ uitvoert, naar de (centrum)gemeente die mede namens andere gemeenten de zorg voor het beschermd wonen overneemt. Bij «beschermd wonen» gaat het, net als bij «opvang» om het bieden van onderdak en begeleiding van personen die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. Het tekstelement «niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving» is voor beschermd wonen en opvang van belang. Slechts wanneer wordt vastgesteld dat iemand (blijvend of tijdelijk) niet in staat is zich op eigen kracht in de samenleving te handhaven, is er aanleiding voor de gemeente om die persoon 12