Directoraat-Generaal Ruimte Directie Normstelling, Instrumenten en Beleidskaders Cluster Water & Groene Ruimte Rijnstraat 8 Postbus 30940 2500 GX Den Haag De Voorzitter van de Tweede Kamer Interne postcode 360 der Staten-Generaal Postbus 20018 Mr. F.J. Kooper & Mw.Drs. I. J. Smits 2500 EA DEN HAAG Telefoon 070-3392767 Fax 070-3391238 www.vrom.nl Onrechtmatige bewoning recreatiewoningen Datum Kenmerk 2007065503 Uw brief Uw kenmerk 7 juni 2007 30800 XI, nr. 95 Geachte Voorzitter, Hierbij doe ik u mijn antwoord toekomen op de vragen die mij bij brief van 7 juni 2007 zijn gesteld door de Vaste Commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, naar aanleiding van het besluit van 9 maart 2007 tot wijziging van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening 1985 en de brief van 21 februari 2007 over onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen (30800 XI, nr. 85).
Antwoorden op de TK-vragen over onrechtmatige bewoning recreatiewoningen (30800 XI, nr 95) 1 In welke gemeenten acht de regering de problematiek van de onrechtmatige permanente bewoning het meest pregnant, zoals wordt aangegeven in de brief van 21 februari 2007 (Kamerstuk 30 800 XI, nr. 85)? Hoe gaat de regering deze gemeenten stimuleren om alsnog tot een effectieve aanpak van de problematiek te komen? In de eerste plaats zal de aandacht uitgaan naar de resterende achttien achterblijvers en in het bijzonder de drie gemeenten die nog geen beleidskeuze hebben gemaakt. Belangrijk is dat alle bewoners van recreatiewoningen duidelijkheid krijgen of permanente bewoning (al dan niet tijdelijk) wordt toegestaan. De aanpak van de VROM-Inspectie hangt af van de redenen die gemeenten aangeven voor de ontstane achterstand. Dit kan variëren van het uitoefenen van bestuurlijke druk tot het bieden van ondersteuning. Verder zal de VROM-Inspectie zich richten op die gemeenten waar het aantal onrechtmatig bewoonde recreatiewoningen het grootst is (100 of meer permanent bewoonde recreatiewoningen). Bij die gemeenten inventariseert de VROM- Inspectie de voortgang in de uitvoering. De inventarisatie moet inzicht bieden in de kwantitatieve voortgang, maar ook in de knelpunten en de successen in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. In overleg met het IPO, de VNG en de Recron zal de VROM-Inspectie bezien of en welke interventies, in aanvulling op de begin juli 2007 uit te brengen Handreiking Onrechtmatige Bewoning van Recreatiewoningen, nog nodig zijn. 2 Is de regering bereid de Kamer halfjaarlijks schriftelijk te rapporteren over de voortgang van de uitvoering van het Rijksbeleid met betrekking tot de permanente bewoning van recreatiewoningen? De door u voorgestelde frequentie leidt tot een forse toezichtslast bij gemeenten en een fors capaciteitsbeslag bij de VROM-Inspectie. Verder is de verwachting dat met de uitvoering door gemeenten de nodige tijd gemoeid zal zijn, zodat substantiële resultaten pas over enige tijd zichtbaar zullen worden. Via de reguliere rapportage van de VROM-Inspectie zal ik u daarom eens per twee jaar informeren. Die informatie zal dan met name zijn gericht op de bij vraag 1 genoemde aandachtsgroepen. 3 Kan de regering bevestigen, dat sommige provincies de mogelijkheden voor gemeenten om in de volle breedte, zoals wordt gesteld in de brief van 21 februari 2007 (Kamerstuk 30 800 XI, nr. 85), gebruik te maken van het instrumentarium en zo maatwerk te leveren, in de praktijk beperken, en dat gebruikmaking van het instrumentarium in de volle breedte, en daarmee de uitvoering van het Rijksbeleid dus beter kan? Is de regering bereid om naast de gemeenten, ook provincies nadrukkelijk aan te zetten tot het maximaal benutten van de (onder andere in het wijzigingsbesluit BRO nr. 107) geboden beleidsruimte? Zo ja, hoe wil de regering dit gaan doen? Is de regering bereid dit punt mee te nemen in de periodieke rapportages over de voortgang van de uitvoering van het Rijksbeleid met betrekking tot de problematiek van de permanente bewoning van recreatiewoningen? De Belangenvereniging Vrij Wonen heeft het signaal afgegeven dat provincies beperkingen opleggen aan gemeenten die in de volle breedte gebruik willen maken van het instrumentarium om de problematiek van permanente bewoning op te lossen. Er zijn tot nu toe geen directe aanwijzingen om aan te nemen dat dit signaal juist is. Desalniettemin zal de VROM-Inspectie in overleg met het IPO het signaal verder onderzoeken. Overigens wijs ik er op dat, zoals reeds aangegeven in de beleidsbrief van mijn ambtsvoorganger van 11 november 2003 (Kamerstukken II, 2003/2004, 29200 XI, nr. 22), naast gemeenten ook provincies ten aanzien van de toen geboden verruiming van het ruimtelijke beleid voor woningbouw in het landelijke gebied een eigen afweging kunnen maken, mede op Ministerie van VROM 2007065503 Pagina 2/7
grond van lokaal en provinciaal beleid voor kwetsbare gebieden. Ten aanzien van die eigen provinciale afweging dien ik terughoudendheid te betrachten. Uiteraard ben ik bereid in overleg te treden met provincies als het realiseren van de bovenbedoelde ook inmiddels via de Nota Ruimte - geboden verruiming van het ruimtelijke beleid onder druk komt te staan tengevolge van een te afhoudende provinciale afweging. Via de reguliere rapportage van de VROM-Inspectie zal ik u hier te zijner tijd over informeren. 4 Brachten recreatiewoningen, die de afgelopen jaren werden verkocht in gemeenten die géén helder en consequent handhavingsbeleid voerden, in het algemeen een hogere prijs op dan vergelijkbare recreatiewoningen in gemeenten die dat wèl deden? Kan de regering het antwoord op deze vraag kwantitatief onderbouwen? Hierover is op dit moment geen informatie beschikbaar. Overigens ben ik van oordeel dat een vergelijking van prijzen in verschillende gemeenten geen uitsluitsel geeft op deze vraag. Verschil in ligging, kwaliteit en de verhouding tussen vraag en aanbod zijn mede van invloed op de prijs(ontwikkeling). 5 Wat verdient, volgens de regering, hogere prioriteit: een beleid dat tegemoetkomt aan de wens van steeds meer burgers om te wonen in een groene omgeving door regulier wonen in het groen mogelijk te maken, of het voorzien in voldoende aanbod van tweede woningen in het groen? Beide zijn van belang. De regering wil zowel voldoende aanbod van reguliere woningen in een aantrekkelijke woonomgeving als van recreatiewoningen. De bouwtechnische eisen als ook de bestemmingsplanvoorschriften voor recreatiewoningen zijn echter anders (lichter) dan die voor reguliere woningen. Daarom is het belangrijk dat er in recreatiewoningen (die bovendien vaak niet geschikt zijn voor permanente bewoning) ook daadwerkelijk niet permanent wordt gewoond. Doel van het recreatiewoningenbeleid is dan ook niet primair gericht op de door u genoemde doelen maar op de aanpak van de problematiek van de onrechtmatige (permanente) bewoning van recreatiewoningen. Hiertoe is in de bij vraag 3 genoemde beleidsbrief een kader geboden aan gemeenten, waarbij zij de keuze hebben tussen handhaven, legaliseren, tijdelijk toestaan door middel van een persoonsgebonden beschikking (pgb), of een combinatie hiervan. Het is aan gemeenten om te bepalen of zij de voorkeur geven aan het (permanent dan wel tijdelijk en persoonsgebonden) toestaan van wonen in het groen, of dit niet te doen en hiermee de recreatiedoelstelling in haar oorspronkelijke bedoeling aan te houden. Overigens zijn ook de nodige recreatiewoningen geen tweede woningen in het groen, maar puur een tijdelijk recreatieverblijf voor steeds wisselende recreanten. 6 Wat is de verwachting van de regering wanneer de genoemde 17% weggewerkt is? Dat is nu moeilijk aan te geven. De VROM-Inspectie volgt momenteel de voortgang van de uitvoering door gemeenten. Daarmee kan ten opzichte van de u begin dit jaar toegestuurde rapportage inzichtelijk worden in welk tempo de problematiek geleidelijk wordt beëindigd. Zoals bij vraag 2 is aangegeven, zal met de uitvoering door gemeenten de nodige tijd zijn gemoeid, door bijvoorbeeld bestemmingsplan- en handhavingsprocedures. Daarnaast kunnen zich ook nieuwe gevallen van onrechtmatige bewoning gaan voordoen, zodat de problematiek altijd in enige omvang blijft bestaan. Ministerie van VROM 2007065503 Pagina 3/7
7 Is het niet zo, dat artikel I lid 5, ondanks dat de regering stelt dat het besluit strekt tot uitvoering van de motie Veenendaal, de huidige onduidelijke situatie feitelijk continueert en dat zowel gemeenten als betrokken bewoners elkaar in een wurggreep zullen blijven houden, met als gevolg voortdurende procedures die enorm veel tijd, geld, bestuurlijke inspanning en frustratie zullen opleveren, zonder dat er zicht op helderheid ontstaat? Voorafgaand aan beantwoording van uw vraag deel ik ter verheldering het volgende mee. Evenals in het antwoord aan u van 30 oktober 2006 van mijn ambtsvoorganger (Kamerstukken II, 2006/2007, 30800 XI, nr. 10) merk ik op dat het in de motie Veenendaal gebezigde begrip aantoonbaar helder en consequent handhavingsbeleid in de juridische praktijk rond het al dan niet verlenen van een vrijstelling van het bestemmingsplan niet eenduidig genoeg is. In het wijzigingsbesluit van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening 1985 (BRO 1985) hanteer ik dus overigens volledig in lijn met de bedoeling van de motie de passage gevoerd handhavingsbeleid. In de Nota van Toelichting bij het wijzigingsbesluit heb ik aangegeven wat ik daar onder versta, zie ook het antwoord bij vraag 13. Ter beantwoording van uw vraag meld ik het volgende: Het door u bedoelde vijfde lid van artikel 20 van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening 1985 (Stbl. 2007, nr. 107) komt tegemoet aan de bedoeling van de motie Veenendaal (Kamerstukken II, 2004/2005, 29800 XI, nr. 120) dat gemeenten een actief handhavingsbeleid moeten hebben gevoerd om een verzoek om een persoonsgebonden vrijstelling te kunnen afwijzen. In een situatie waarin op de peildatum van 31 oktober 2003 een daadwerkelijk gevoerd handhavingsbeleid ontbreekt kúnnen gemeenten formeel nog wel een aanvraag om een vrijstelling weigeren, maar lopen zij dan het risico dat een dergelijk besluit door de rechter wordt vernietigd omdat zij niet of niet voldoende konden wijzen op gevoerd handhavingsbeleid. Het is inherent aan ons rechtssysteem dat ook bij de discussie of bijvoorbeeld er in een specifieke situatie nu wel of niet voldoende sprake was van een gevoerd handhavingsbeleid de rechter de definitieve duidelijkheid verschaft. 8 Wat is de aanvangsdatum van het aantoonbaar helder en consequent handhaven? Wordt het moment, dat de recreatiewoning als nieuwbouwwoning werd verkocht, als begin gekozen? Er is in de wijziging van het BRO 1985 niet gekozen voor een specifieke aanvangsdatum van gevoerd handhavingsbeleid, aangezien dat beleid een zaak van de gemeente is en een bestemmingsplan ten aanzien van recreatiewoningen al aangeeft dat permanente bewoning niet is toegestaan. Gemeenten mogen er van uitgaan dat bewoners hiervan kennis hebben en hiermee niet strijdig handelen. Als na verloop van tijd blijkt dat toch op meer structurele schaal het bestemmingsplan niet wordt nageleefd, ontstaat voor gemeenten de noodzaak om een handhavingsbeleid vast te stellen. Dit moment kan per gemeente verschillen. Als gemeenten daadwerkelijk dit handhavingsbeleid op de peildatum van 31oktober 2003 voerden, beschouw ik dit als gevoerd handhavingsbeleid, conform het BRO 1985. 9 Zal het beoogde van het besluit, namelijk een wettelijke basis bieden voor zittende bewoners om via de rechter hun gelijk te halen, vanwege de eis in artikel I lid 1.3, waarin staat dat de aanvrager voor, maar in elk geval op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont, wel zo kunnen uitwerken? Moet deze bepaling niet per definitie tot de conclusie leiden, dat een eventuele rechtsgang op voorhand vruchteloos is, omdat in vrijwel alle gevallen de betreffende bewoners zich hebben (moeten) uitschrijven van het recreatieadres en op andere manieren noodgedwongen aan de gemeente hebben aangegeven, dat zij formeel niet (meer) op het recreatieadres wonen? Ministerie van VROM 2007065503 Pagina 4/7
Evenals in het antwoord aan u van 30 oktober 2006 van mijn ambtsvoorganger (Kamerstukken II, 2006/2007, 30800 XI, nr. 10) benadruk ik dat het hier van meet af aan ging om onrechtmatige bewoning waarbij het - zonder expliciete gedoogbeschikking - altijd de bedoeling is om die met het bestemmingsplan strijdige toestand op enig moment te laten aflopen. In die optiek ben ik dan ook van mening dat de omstandigheid dat - zoals u stelt - bewoners zich noodgedwongen hebben uitgeschreven van het recreatieadres, geheel voor eigen risico heeft plaatsgevonden. 10 Worden betrokken bewoners vanwege artikel I lid 1.3 niet in een onmogelijke positie gemanoeuvreerd, omdat zij in vrijwel alle gevallen formeel niet aan de in dat artikel gestelde eis kunnen voldoen? Wordt daarmee een betrokken gemeentebestuur, dat aantoonbaar nalatig heeft gehandeld met betrekking tot de handhaving van het aan de orde zijnde beleid, (wellicht onbedoeld) niet in een zodanige positie gemanoeuvreerd, dat deze door de rechter vrijwel altijd in het gelijk zal worden gesteld? Is de regering van mening, dat daarmee aan de uitvoering van de motie Veenendaal tegemoet wordt gekomen? In aanvulling op mijn antwoord op vraag 9 merk ik hier nog het volgende op. Mocht er sprake zijn van bijzondere omstandigheden - zoals wellicht in de door u geschetste situatie -, dan ga ik er van uit dat in een dergelijk geval de desbetreffende gemeente weloverwogen zal handelen. Daarbij kan ook gedacht worden aan toepassing van het reeds bestaande instrument in de vorm van de persoonsgebonden gedoogbeschikking. 11 Werkt het ministerie van VROM op dit moment aan instrumentarium om de meerwaarde na legalisering af te romen? Nee, dat wordt niet overwogen. Ten eerste zou dit het proces bij gemeenten die kiezen voor legalisatie aanzienlijk bemoeilijken en daarmee vertragen. Ten tweede heeft het Rijk ook geen bemoeienis met andere functiewijzigingen die gemeenten doorvoeren en die effect hebben op de waarde van grond en opstallen. Wel blijkt in de praktijk dat sommige gemeenten en provincies de aantoonbare voor legalisatie te maken kosten (kosten in verband met bij woonfuncties vereiste (publieke) voorzieningen etc.) in rekening brengen bij de te legaliseren recreatiewoningen. 12 Wat is de visie van de regering op het eventueel ontstaan van rechtsongelijkheid, aangezien een permanente bewoner in de ene gemeente wel een vrijstelling kan krijgen en in de andere niet, afhankelijk van het beginmoment van de (achteraf ingestelde) handhaving, zoals volgt uit artikel 20 lid 5 waarin is bepaald, dat vrijstelling van het verbod om permanent te wonen in een recreatiewoning moet worden geweigerd, indien de gemeente vóór 1 november 2003 is begonnen met handhaven? Zoals ik reeds in mijn antwoord op vraag 3 meldde kunnen gemeenten ten aanzien van de geboden verruiming van het ruimtelijke beleid voor woningbouw in het landelijke gebied een eigen afweging maken. Het behoort dus tot de gemeentelijke beleidsvrijheid om af te wegen in welke situaties van onrechtmatige bewoning wel en in welke niet of nog niet wordt opgetreden. Wel behoort een dergelijke belangenafweging te zijn opgenomen in een vastgesteld en kenbaar gemaakt handhavingsbeleid. Verschillen in gemeentelijk optreden ten aanzien van vergelijkbare situaties kunnen dus voorkomen en zijn nu eenmaal inherent aan ons systeem van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Tevens moet beseft worden dat ook rechterlijke uitspraken uitgaan van de specifieke omstandigheden van elk voorgelegd geval en dus in ogenschijnlijk gelijke gevallen toch verschillend kunnen luiden. Ministerie van VROM 2007065503 Pagina 5/7
13 Welke criteria hanteert de regering voor het bepalen van het eerste moment waarop handhaving wordt uitgevoerd en vanaf wanneer de bewoning van recreatiewoningen onrechtmatig is? Waarom beperkt de regering zich als werkbaar criterium niet tot het moment waarop de Gemeenteraad het besluit tot handhaving heeft genomen en publiekelijk kenbaar heeft gemaakt via de daarvoor geëigende media? Van belang is dat gemeenten uiterlijk op 31 oktober 2003 beschikten over een zogenaamd gevoerd handhavingsbeleid. Daarvan is in algemene zin sprake indien een gemeente een beleid heeft vastgesteld en kenbaar gemaakt met een visie op hoe zij haar beleid denkt te handhaven, in dat verband tevens gemotiveerd een peildatum waarop zij gaat handhaven heeft vastgesteld en kenbaar gemaakt, als mede dat beleid daadwerkelijk uitvoert. Ik acht het namelijk van belang dat aan de handhaving daadwerkelijk uitvoering wordt gegeven. Zie hiervoor ook het antwoord aan u van 30 oktober 2006 van mijn ambtsvoorganger (Kamerstukken II, 2006/2007, 30800 XI, nr. 10). 14 Zal het niet zo zijn, dat, met de nu voorgestelde regeling, de onzekerheid zowel voor de betrokken bewoners als voor de betrokken gemeenten, de juridische procedures, de enorme handhavingskosten en de gefrustreerde gevoelens, zullen blijven voortduren en zal er ten opzichte van de oorspronkelijke situatie in veel gemeenten feitelijk wel wat veranderen? In aanvulling op mijn antwoord op vraag 7 breng ik het volgende onder uw aandacht. Het door u geschetste beeld deel ik niet met u. Immers, in tegenstelling tot bij de persoonsgebonden gedoogbeschikking zal een bewoner op een aanvraag om een persoonsgebonden vrijstelling een reactie van de gemeente moeten krijgen die door de rechter kan worden getoetst. Bovendien geeft een eenmaal verkregen persoonsgebonden vrijstelling meer rechtszekerheid dan een persoonsgebonden gedoogbeschikking. Op een persoonsgebonden gedoogbeschikking kan namelijk weer worden teruggekomen. Tenslotte zal, zoals in eerdere antwoorden reeds is aangegeven, de gemeente haar besluit nu ook beter moeten afwegen en motiveren om de kans te vergroten om bij de rechter in het gelijk te worden gesteld. 15 Waarom wordt, ter uitvoering van de motie Veenendaal, niet een veel duidelijker keuze gemaakt in die zin, dat alle bewoners die voor 31 oktober 2003 feitelijk permanent in een recreatiewoning woonden en waar voor die datum aantoonbaar geen helder en consequent handhavingsbeleid werd gevoerd, een tijdelijke en persoonsgebonden gedoogbeschikking kunnen krijgen en dat derhalve alle bewoningssituaties die op of na 31 oktober 2003 zijn ontstaan en waar een duidelijk handhavingsbeleid is/wordt gevoerd daarmee niet meer in aanmerking komen voor een dergelijk gedoogbeschikking? Is het niet zo, dat een dergelijke aanpak in wezen voor iedereen positief kan uitwerken, aangezien de gemeente echt helderheid krijgt en geen kosten meer hoeft te maken met betrekking tot juridische procedures, handhaving voor deze situaties en na beëindiging van de permanente bewoning de recreatieve bestemming weer zal herleven, de betrokken bewoners helderheid krijgen en zonder procedures ongestoord kunnen blijven wonen en tenslotte de rechterlijke macht niet meer wordt belast met eindeloze juridische procedures die per saldo voor iedereen de onduidelijkheid voor onbepaalde tijd in stand zullen laten? Zoals ik bij vraag 7 reeds opmerkte hanteer ik het begrip gevoerd handhavingsbeleid in plaats van aantoonbaar helder en consequent handhavingsbeleid. Aan de door u aangedragen suggestie wordt reeds grotendeels en met meer rechtszekerheid voldaan door de wijziging van het BRO 1985. In de eerste plaats speelt de vraag wie bepaalt of er sprake is van een situatie, waar geen aantoonbaar helder en consequent handhavingsbeleid werd gevoerd of in mijn Ministerie van VROM 2007065503 Pagina 6/7
woorden, waar geen gevoerd handhavingsbeleid bestond. In mijn model geschiedt de uiteindelijke bepaling (in geval van onenigheid) daarvan logischerwijs door de rechter, die dus de definitieve duidelijkheid verschaft. In de tweede plaats ondervangt de wijziging van het BRO 1985 het grote nadeel van de door u genoemde gedoogbeschikking, namelijk dat er tegen een weigering van de gemeente om die te verlenen geen beroep openstaat voor de bewoner. De door mijn ambtsvoorganger geïntroduceerde persoonsgebonden vrijstelling kent dat nadeel niet en biedt tevens - in tegenstelling tot de gedoogbeschikking meer rechtszekerheid aan de bewoner. In de derde plaats regelt de wijziging van het BRO 1985 reeds dat alle onrechtmatige bewoningssituaties van na 31 oktober 2003 niet in aanmerking komen voor een vrijstelling. Verder ben ik er - evenals mijn ambtsvoorganger - geen voorstander van dat alle door u bedoelde bewoners automatisch een gedoogbeschikking zouden kunnen krijgen. Dat zou een zeer grote inbreuk zijn op de zelfstandige rol van een gemeente bij het bepalen van haar ruimtelijke beleid en niet in overeenstemming met de bestaande verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen de overheden. Aan de door u bedoelde opeisbaarheid is als volgt tegemoetgekomen. Gemeenten die niet of niet voldoende kunnen wijzen op gevoerd handhavingsbeleid kunnen aan personen die vóór en op de peildatum van 31 oktober 2003 onrechtmatig een recreatiewoning bewonen (en dat tot op heden doen) in beginsel om die reden geen vrijstelling weigeren zonder het risico te lopen dat haar besluit bij een eventuele toetsing door de rechter wordt vernietigd. Hoogachtend, de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Dr. Jacqueline Cramer Ministerie van VROM 2007065503 Pagina 7/7