Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1996 1997 25 217 Bevordering van import van ecologisch en/of sociaal verantwoord geproduceerde producten Nr. 1 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMEN- WERKING EN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal s-gravenhage, 31 januari 1997 Naar aanleiding van de door de Tweede Kamer aangenomen motie inzake kinderarbeid tljdens de behandeling van de begroting Ontwikkelingssamenwerking 1996 werd door de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking toegezegd om in overleg met de meest betrokken bewindslieden mogelijkheden tot bevordering van de import van ecologisch en/of sociaal verantwoord geproduceerde produkten nader te bezien. Bijgaand doen wij U, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Notitie over genoemd onderwerp toekomen. De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, J. P. Pronk De Staatssecretaris van Economische Zaken, A. van Dok-van Weele 7K0371 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 1997 Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25 217, nr. 1 1
Tijdens de behandeling van de begroting 1996 van Ontwikkelingssamenwerking in de Tweede Kamer is door de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking toegezegd om in overleg met de meestbetrokken bewindslieden mogelijkheden tot bevordering van de import van ecologisch en/of sociaal verantwoord geproduceerde producten nader te bezien. De directe aanleiding tot deze toezegging vormde een door de Kamer aangenomen motie inzake kinderarbeid, waarin o.m. erop werd aangedrongen de EU ertoe te bewegen tarieven voor aantoonbaar «kinderarbeidvrije» produkten versneld te verlagen. Deze notitie poogt een inventarisatie te geven van mogelijkheden om de import van genoemde producten uit ontwikkelingslanden door positieve maatregelen te bevorderen. Inleiding De laatste jaren is de discussie over de wijze waarop de handel in ecologisch en/of sociaal verantwoorde producten kan worden gestimuleerd in een stroomversnelling geraakt. Niet alleen is het thema terechtgekomen op de agenda van een aantal internationale organisaties, ook vanuit de niet-gouvernementele sector wordt een toenemend aantal activiteiten op dit terrein ontplooid. Deze ontwikkelingen nopen Nederland ertoe te bezien of op concrete wijze uitwerking kan worden gegeven aan het bevorderen van de handel in ecologisch en/of sociaal verantwoorde producten, m.n. uit ontwikkelingslanden. De problematiek is niet onomstreden. Vooral in ontwikkelingslanden is sprake van een kritische houding, enerzijds omdat deze landen bevreesd zijn voor verkapt protectionisme, anderzijds omdat zij bemoeienis vanuit geïndustrialiseerde landen veelal als bevoogdend ervaren. Daar staat tegenover dat in de publieke opinie in Nederland en andere westerse landen de belangstelling voor de raakvlakken tussen handel en andere beleidsterreinen toeneemt. Ook is duidelijk dat de relatie tussen handel en milieu respectievelijk arbeid niet ontkend kan worden. Gezien de gevoeligheden bij met name de ontwikkelingslanden is het wenselijk te kijken naar positieve instrumenten. Hieronder volgt een inventarisatie van de beleidsmogelijkheden om de handel in sociaal en/of ecologisch verantwoord geproduceerde producten te stimuleren. Zoals zal blijken zijn deze op milieugebied al veel verder ontwikkeld dan op sociaal terrein. Dit is terug te voeren op het feit dat de discussie over handel en milieu eerder op gang is gekomen dan de discussie over handel en arbeid, terwijl ook de gevoeligheden op laatstgenoemd terrein groter zijn. Inventarisatie van beleidsmogelijkheden. A. Bewust maken van de consument (convenanten, keurmerken, voorlichting e.d.) Het bewust maken van de consument van milieu-, c.q. sociale gevolgen van aankoopbeslissingen kan soms aanzienlijke effecten hebben. De discussie rond tropisch hout heeft bijvoorbeeld tot gevolg gehad dat er bij de consument een grotere preferentie is ontstaan voor duurzaam geproduceerd tropisch hout. De publiciteitsgolf t.a.v. kinderarbeid lijkt er toe te gaan leiden dat er meer vraag zal komen naar producten die op sociaal verantwoorde wijze zijn geproduceerd. Een aantal bedrijven begint van hun toeleveranciers garanties te verlangen dat producten op een sociaal-verantwoorde wijze tot stand gekomen zijn. Bij dit alles moet natuurlijk niet uit het oog worden verloren Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25 217, nr. 1 2
dat de consument zich bij zijn beslissingen in veel gevallen hoofdzakelijk laat leiden door factoren als prijs en kwaliteit. Slechts in het geval van een beperkt aantal produkten zal de milieu-, c.q. sociale factor doorslaggevend zijn. De overheid kan op een aantal manieren bijdragen aan de bewustwording van producent en consument. Mogelijke vormen zijn het afsluiten van convenanten met het bedrijfsleven met concrete doelstellingen (zoals het voormalige Convenant Tropisch Hout) of gedragscodes. Het convenant is echter een instrument dat typisch past binnen de Nederlandse context en niet eenvoudig te internationaliseren is. Dit speelt bij een gedragscode in mindere mate. Een logischer weg is de stimulering van de totstandkoming van vrijwillige keurmerken (waaronder «ecolabels»). Deze worden toegekend aan producten die zich in ecologisch of sociaal opzicht positief onderscheiden t.o.v. andere. Dit is in eerste instantie een zaak van de marktpartijen zelf, die immers het best in staat zijn de behoefte aan een dergelijk keurmerk onder consumenten en producenten te bepalen. Overheden zijn soms bij de totstandkoming ervan betrokken, maar de meeste keurmerken worden buiten de overheid om gelanceerd. Bij instelling van een keurmerk zouden de volgende randvoorwaarden moeten gelden: onafhankelijke controle, transparantie van eisen en klachtmogelijkheden. Van belang is met name dat de vlag de lading dekt, m.a.w. dat de claim ook wordt waargemaakt. Daartoe is controle door een onafhankelijke instantie noodzakelijk. De consument moet ervan op aan kunnen dat het keurmerk op terechte gronden is afgegeven. Keurmerken zouden derhalve alleen in verband mogen worden gebracht met producten die aantoonbaar tot een positief milieu-, c.q. sociaal effect leiden t.o.v. beschikbare alternatieven. De overheid zou een ondersteunende rol kunnen spelen ten aanzien van een selectief en gefundeerd gebruik van keurmerken. De overheid kan terzake een kader scheppen. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door de totstandkoming van instanties te bevorderen die aanvragen voor keurmerken onafhankelijk aan een aantal criteria toetsen. Goede voorbeelden daarvan zijn de (door OS gesteunde) Forest Stewardship Council, die zich bezighoudt met een eco-keurmerk voor hout, en de eveneens door de overheid gesteunde Stichting Keurhout. Daarnaast zou de overheid zich ervoor in kunnen spannen om de betrokkenheid van marktpartijen in ontwikkelingslanden bij de totstandkoming van keurmerken te bevorderen. Daarbij zijn twee aspecten van belang. Aan de ene kant moet gewaarborgd worden dat marktpartijen in ontwikkelingslanden adequaat worden geconsulteerd als het gaat om de invoering van keurmerken in Nederland, zulks om te voorkomen dat keurmerken bedoeld of onbedoeld een «bias» vertonen. Anders zouden de criteria voor keurmerken zodanig op lokale productiemethoden toegespitst kunnen worden dat producten uit derde landen, ook als deze op zich milieu- of sociaal vriendelijker zijn, niet voor een dergelijk keurmerk in aanmerking komen. Aan de andere kant zou de totstandkoming van vrijwillige keurmerken door marktpartijen in ontwikkelingslanden zelf gestimuleerd kunnen worden. Onderlinge samenwerking tussen ontwikkelingslanden zou daarbij gewenst zijn. Dit zou niet alleen de afzet van goederen uit ontwikkelingslanden op onze markt kunnen bevorderen, maar ook een leerproces in deze landen op gang brengen. Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25 217, nr. 1 3
Juist vanwege dit leeraspect kan niet worden verwacht dat keurmerken uit ontwikkelingslanden vanaf de dag van hun introductie aan dezelfde criteria voldoen als keurmerken uit geïndustrialiseerde landen. Niettemin zou het ook voor exporteurs uit ontwikkelingslanden gunstig zijn als wordt gestreefd naar harmonisatie en/of wederzijdse erkenning van keurmerken. Proliferatie van keurmerken met elk hun eigen criteria bevordert de transparantie en toegankelijkheid van de markt namelijk niet, en kan zelfs contra-productief werken. Via voorlichting (b.v. Postbus 51) zou de overheid kunnen bijdragen aan het bekend maken van keurmerken en op deze wijze kunnen bijdragen aan het bewustmaken van de consument. B. Ondersteuning van de producent in ontwikkelingslanden Producenten in ontwikkelingslanden kunnen op verschillende manieren worden gestimuleerd om ecologisch en/of sociaal verantwoord geproduceerde goederen te vervaardigen. Het is noodzakelijk dat het moeilijke onderscheid tussen producten die wel en producten die niet milieu- en/of sociaal verantwoord geproduceerd zijn, op een verantwoorde wijze wordt gemaakt. Het ontwikkelen, vaststellen en controleren van normen en standaarden is daarom van het grootste belang. Daartoe ontbreken bij zowel overheid als bedrijfsleven in de meeste ontwikkelingslanden echter de capaciteit en de middelen. Bezien zal worden of bijvoorbeeld in samenwerking met het Nederlandse Normalisatie Instituut de test- en certificeringscapaciteit in een aantal ontwikkelingslanden zou kunnen worden verbeterd. Het bediscussiëren en vaststellen van internationale normen en standaarden is een proces waarbij ontwikkelingslanden nauwelijks betrokken zijn vanwege hun gebrek aan middelen en expertise. Niettemin zijn de gevolgen daarvan voor de handelsmogelijkheden van ontwikkelingslanden vaak aanzienlijk. Er wordt thans een project gefinancierd door OS, waarbij ontwikkelingslanden in staat worden gesteld om deel te nemen aan vergaderingen van de ISO. Als deze activiteit succesvol blijkt, zou uitbreiding daarvan kunnen worden overwogen. Hoewel nog bescheiden van omvang ontstaat er langzamerhand een «niche» voor ecologisch en/of sociaal verantwoord geproduceerde goederen. Het CBI is bezig om t.a.v. milieuvriendelijke producten een actief promotiebeleid te voeren. Het gaat daarbij o.a. om het helpen identificeren van marktniches (zoals t.a.v. rubberhout en katoen), het via handelsbeurzen promoten van ecologisch en/of sociaal verantwoord geproduceerde goederen e.d. Minstens zo belangrijk is dat ontwikkelingslanden in staat worden gesteld te anticiperen op, resp. zich te conformeren aan veranderende regelgeving t.a.v. productvereisten in geïndustrialiseerde landen. Vanuit het DGIS wordt momenteel een aantal activiteiten gesteund, zoals het opzetten van informatiesystemen (CBI/GreenBuss), missies, het inzetten van deskundigen, om exporteurs uit ontwikkelingslanden in staat te stellen adequaat te reageren op veranderende marktomstandigheden. Ondersteuning in bovenbedoelde zin wordt zowel bilateraal (CBI) als via multilaterale kanalen (o.m. ITC en UNCTAD) verleend. Ontwikkelingslanden vrezen met hogere kosten te worden opgezadeld als er stringentere milieunormen worden opgelegd. Strengere milieunormen hebben echter niet per definitie negatieve effecten op de Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25 217, nr. 1 4
concurrentiepositie, zoals onder meer blijkt uit het OESO-rapport Handel en milieu (mei 1995). Er wordt gezocht naar «win-win»-situaties (voorbeeld: faciliteiten beschikbaar stellen om terugwinning van chroom te bevorderen in de leer-industrie). Het toegankelijk maken van technologieën met name t.b.v. het midden- en kleinbedrijf in ontwikkelingslanden dient te worden bevorderd. C. Differentiatie van MFN-tarieven Volgens de huidige WTO-regels is het niet toegestaan om tussen producten te discrimineren op andere gronden dan op basis van eigenschappen van het product zelf. Verschillen in productiemethoden (de zgn «ppms») mogen geen aanleiding vormen tot een discriminerende behandeling. Zo mag er wel onderscheid worden gemaakt tussen een auto met katalysator en een auto zonder katalysator. Er mag echter geen onderscheid worden gemaakt in de tarifaire behandeling van een auto die met behulp van schone energie is geproduceerd en een auto die met behulp van milieubelastende energie is vervaardigd. Evenzo mag er niet gediscrimineerd worden tussen goederen die door volwassenen zijn vervaardigd en goederen die door kinderen zijn gemaakt. Dit betekent overigens niet dat in het kader van Multilateral Environmental Agreements (MEA s) geen handelsmaatregelen mogelijk zouden zijn. In het kader van het werkprogramma van het WTO-comité voor handel en milieu wordt wel gesproken over de problematiek van de «ppms», maar concrete resultaten zijn op korte termijn niet te verwachten. Dit geldt a fortiori als men onder deze discussie ook de sociale problematiek, zoals kinderarbeid, zou willen vatten. In het kader van de Eerste Ministeriële Conferentie van de WTO in Singapore is aandacht besteed aan de relatie tussen handel en arbeidsnormen. De Conferentie onderschreef de rol van de ILO op dit gebied en verzocht de Directeur-Generaal van de WTO om in samenwerking met het ILO-secretariaat de bestaande samenwerking te continueren. Nederland ondersteunt uiteraard deze aanbeveling, en zal de Europese Commissie aanmoedigen gevolg te geven aan deze aanbeveling. Daarnaast zij vermeld dat op 26 en 27 februari 1997 in Amsterdam een internationale conferentie ter bestrijding van de meest uitbuitende vormen van kinderarbeid plaatsvindt. De Amsterdam Child Labour Conference wordt georganiseerd door Nederland in samenwerking met de ILO, terwijl ook UNICEF nauw betrokken is bij de conferentie. Het doel van de bijeenkomst is het geven van een impuls aan de mondiale discussie over het streven naar maatregelen tegen de meest uitbuitende vormen van kinderarbeid wereldwijd. Het streven is te komen tot een inventarisatie van «best practices» van strategieën die al in een aantal landen worden toegepast in de strijd tegen uitbuiting van kinderen. Een andere vorm van tarifaire bevoordeling zou het inschalen van ecologisch en/of sociaal verantwoorde producten in het lage BTW-tarief zijn. Het is duidelijk dat voor een dergelijke stap overeenstemming binnen de EU dient te bestaan, en er voor moet worden gezorgd dat de WTO bepalingen o.a. inzake «like products» worden nageleefd. Hierbij zal rekening moeten worden gehouden met de praktische uitvoerbaarheid. Zo zal het ontwikkelen van bruikbare criteria voor de toepassing (o.a. productkeuze, nalevingscontrole) nog de nodige bestudering vergen. Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25 217, nr. 1 5
Het APS Eind 1994 werd het besluit genomen om een sociale en een milieuclausule op te nemen in het Algemeen Preferentieel Systeem van de EU. Deze clausule opent de mogelijkheid om aan milieu-, en/of sociaal verantwoorde producten extra preferenties toe te kennen. Over de daadwerkelijke implementatie dient voor 1 januari 1998 door de Raad een besluit genomen te worden. Verwacht wordt dat de Europese Commissie in de loop van 1997 met een voorstel zal komen. De kans bestaat dat dit voorstel tijdens het Nederlands Voorzitterschap het licht zal zien. Omdat het APS een autonoom systeem is, vormt het praktisch gesproken de enige mogelijkheid om langs de tarifaire weg milieu- en/of sociaal verantwoorde producten te bevoordelen. In een eerder stadium is al geconstateerd dat de praktische uitwerking daarvan nogal wat voeten in de aarde heeft, en dat ontwikkelingslanden er beducht voor zijn dat de clausule uiteindelijk toch als dekmantel voor sanctiemaatregelen zal worden gebruikt. De uitvoerbaarheid kent twee belemmeringen: enerzijds is in het huidige APS sprake van een relatief laag niveau van invoertarieven, met name voor industrieproducten, waardoor aanvullende of extra preferenties slechts van marginale betekenis kunnen zijn; de minst ontwikkelde ontwikkelingslanden hebben reeds een nul-tarief. Anderzijds vergt het ontwikkelen van bruikbare criteria voor de toepassing (o.a. landenselectie, productkeuze, nalevingscontrole) nog de nodige bestudering. Ondanks deze bezwaren biedt het APS de enige mogelijkheid om op korte termijn ervaring op te doen met het via tarieven bevoordelen van ecologisch en/of sociaal verantwoord geproduceerde goederen. Er zal daarom naar gestreefd moeten worden om per 1 januari 1998 over te gaan tot daadwerkelijke implementatie voor een beperkt aantal producten. Het zou daarbij moeten gaan om producten waarvoor betrekkelijk eenvoudig tot normstelling is te komen en waarmee een zekere milieu-, c.q. sociale winst is te genereren. Ter voorbereiding op de komende discussie in Europees verband zou een analyse naar de mogelijkheid van additionele preferenties voor specifieke producten verricht kunnen worden. Aanbeveling Op basis van het voorgaande worden de volgende aanbevelingen gedaan: 1. Naast reeds bestaande concrete beleidsmaatregelen op milieuterrein zal een aanvang moeten worden gemaakt met het identificeren en inventariseren van mogelijke concrete beleidsinitiatieven op sociaal gebied. 2. Een actieve opstelling op het terrein van keurmerken om te bevorderen dat: de vlag van het keurmerk de lading ook daadwerkelijk dekt; marktpartijen en ontwikkelingslanden worden betrokken bij de opstelling van keurmerken in Nederland; ontwikkelingslanden zelf keurmerken gaan invoeren. 3. Ter voorbereiding op de komende APS-discussie zal in Europees verband mede in beschouwing moeten worden genomen een analyse van producten die in aanmerking zouden kunnen komen voor additionele preferenties op basis van sociale en/of milieu-overwegingen. 4. Nederland ondersteunt de aanbeveling van de Eerste Ministeriële Conferentie van de WTO dat de Directeur-Generaal van de WTO de bestaande samenwerking met het ILO-secretariaat op het gebied van Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25 217, nr. 1 6
handel en arbeidsnormen moet continueren, en moedigt de Europese Commissie aan om aan deze aanbeveling gehoor te geven. Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25 217, nr. 1 7