Aan de Minister van Justitie Postbus 20301 2500 EH Den Haag Datum: Kenmerk: 2500 EH Den Haag per post volgt. versie per mail d.d. 6/9/04, officiële getekende versie Mijnheer de Minister, De Raad reageert hierbij op de voorstellen die in de nota Jeugdsancties nieuwe stijl 1 worden gedaan. De Raad verwijst tevens naar zijn advies van 19 mei 2004 inzake de concept-visiebrief modernisering sanctietoepassing van 28 april 2004, voorzover relevant. De nota Jeugdsancties nieuwe stijl geeft oplossingsrichtingen aan voor een aantal geconstateerde knelpunten en bestrijkt een breed terrein. In grote lijnen is de Raad positief gestemd over de voorstellen. Dit betreft bijvoorbeeld de confrontatie van de jeugdige dader met de feiten (pagina 9), de combinatie van strafrecht en burgerlijk recht in het kader van de schorsing van de voorlopige hechtenis (pagina 8), het streven meer geldboetes op te leggen en ontneming toe te passen (pagina 7/8) en het streven naar intensivering van de reclassering in het kader van de nazorg (pagina 9/10). 2 In de nota komt naar voren dat het beleid ten aanzien van jeugdcriminaliteit niet op zichzelf staat, maar dat sprake dient te zijn van een integrale aanpak en samenhang van het jeugdstrafrecht met het civiele jeugdbeschermingsrecht. Strafrechtelijke aanpak dient het sluitstuk te vormen, veel aandacht moet uitgaan naar preventie. Een aantal punten geeft de Raad aanleiding om zijn enthousiasme te temperen. In het navolgende gaat de Raad hierop nader in. Alvorens dit te doen wil de Raad het belang van de pedagogische doelstelling in het jeugdrecht benadrukken. De Raad hecht grote waarde aan het behoud van deze pedagogische doelstelling als leidend beginsel in het jeugdrecht in alle gevallen. Dat betekent dat bij beslissingen en handelingen richting jeugdige verdachte, dader en veroordeelde, elke keer opnieuw wordt bezien of alles is gedaan wat nodig en mogelijk is- al dan niet gepaard gaande met een sanctie - om deze jeugdige op een goede toekomst voor te bereiden en af te leiden van een eventuele criminele carrière. Dit pedagogische beginsel is immers juist de factor die het jeugdrecht onderscheidt van het volwassenen(straf)recht. Het is dan ook jammer dat deze doelstelling niet meer als leidend beginsel is opgenomen in de 1 Concept 19 juli 2004 2 Hoewel de Raad enkele kritische kanttekeningen heeft over de wijze waarop deze nazorg dient te worden uitgevoerd, wil hij in de praktijk effect sorteren (zie verderop in het advies, pagina 3 en 5). 1
nota en er zelfs, verderop in de nota, op wordt ingeboet 3. Ook op dit punt komt de Raad nog terug. Realisatie van een integrale benadering Een belangrijk uitgangspunt in de nota is het realiseren van een integrale benadering. Op de ontwikkeling van een aantal belangrijke actoren voor een integrale ontwikkeling heeft de minister van Justitie echter geen greep. De verantwoordelijkheid van de minister van Justitie beperkt zich tot het domein van justitie. In de nota wordt gesproken van het wezenlijke belang van een integrale aanpak van jeugdstrafrecht en kinderbeschermingsrecht en wordt verwezen naar de nota Jeugd terecht, de Wet op de Jeugdzorg en de Operatie Jong. De Raad meent dat in veel gemeenten positieve ontwikkelingen waarneembaar zijn ten aanzien van jeugdzorgvoorzieningen en jeugdgezondheidszorg. Deze ontwikkelingen lopen op korte termijn echter een reëel gevaar te stagneren vanwege door de gemeenten te realiseren bezuinigingen of gemaakte keuzes die in strijd zijn met de wens meer te doen voor jeugdigen. Handhaving pedagogische doelstelling als leidend beginsel Op pagina 5 van de nota wordt opgemerkt dat de (in principe vergeldende) straf zoveel mogelijk pedagogisch wordt ingericht. Ook de Raad kan zich vinden in een veelkleurige uitwerking van pedagogische doelstellingen in de praktijk, dit afhankelijk van de omstandigheden van de jeugdige dader en van het delict. Zoals hiervoor reeds opgemerkt betreurt de Raad het echter dat het behoud van de pedagogische doelstelling in het jeugdstrafrecht thans niet meer als leidend beginsel in de nota is opgenomen en hij dringt erop aan dit alsnog te doen. Afgezien hiervan maakt de Raad bezwaar tegen de formulering zoveel mogelijk, omdat dit geen duidelijk criterium is en het gevaar daarom aanwezig is dat hier in de praktijk willekeurig mee zal worden omgegaan. Behoud van kwaliteit bij de tenuitvoerlegging van jeugdstraffen Aanpakken van jeugdcriminaliteit impliceert dat hiervoor gelden worden vrijgemaakt. Uit de nota komt naar voren (paragraaf 6, financiën) dat op jeugdsancties moet worden bezuinigd en dat het geld dat is gereserveerd voor 80% bestemd is voor de justitiële jeugdinrichtingen 4. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat het kwaliteitsniveau is gewaarborgd. De Raad vraagt zich af hoe dat mogelijk is met deze bezuinigingen. Voor de justitiële jeugdinrichtingen worden opties uitgewerkt voor ondermeer vergroting van behandelgroepen van tien naar twaalf en meerpersoons-kamer gebruik.waar echter thans al regelmatig sprake is van krappe bezettingen op afdelingen roept dit soort maatregelen de vraag op of (met name de behandel- )doelstellingen van jeugdinrichtingen nog te realiseren zijn. De Raad staat zeer sceptisch tegenover deze bezuinigingsacties met de daaraan gekoppelde gedachte dat het kwaliteitsniveau dan toch gewaarborgd blijft en hij wordt gaarne bijtijds geïnformeerd en geraadpleegd bij een nadere concretisering van deze plannen. Realisatie van een goed product tegen de laagste kosten Hoewel de Raad niet onwelwillend staat tegenover het uitwerken van nieuwe financieringssystematieken voor de justitiële jeugdinrichtingen, zoals op pagina 12 wordt voorgesteld, maakt hij ernstige bezwaren tegen de inhoud van de passage die 3 In een eerdere versie was in de nota expliciet opgenomen dat het behoud van de pedagogische doelstellingen voorop dient te staan. 4 In een eerdere versie van de nota was dit nog 90%. 2
hierover thans in de nota is opgenomen. Opgenomen is ondermeer dat bezien wordt welke inrichting binnen de gestelde kaders een goed product tegen de laagste kosten kan realiseren. De Raad meent dat een dergelijke passage in een inhoudelijke nota over het jeugdsanctiestelsel niet kan worden opgenomen zonder dat een definitie wordt gegeven van het begrip goed product. Bij het ontbreken van een dergelijke definitie is namelijk volstrekt onduidelijk welke consequenties één en ander heeft voor de bejegening van jongeren in j.j.i. s. De Raad schat de kans op het realiseren van doelstellingen zoals een integrale aanpak van jeugdstrafrecht en kinderbeschermingsrecht en behoud van kwaliteit bij de tenuitvoerlegging derhalve niet hoog in. Indien deze doelstellingen niet worden gerealiseerd resteert een strenge en sobere tenuitvoerlegging van jeugdstraffen en jeugdmaatregelen, hetgeen zich op termijn zal vertalen in nog hogere recidiveaantallen. De Raad wijst er hierbij op dat voor een effectieve tenuitvoerlegging van straffen naast een kwalitatief goede opvang en behandeling adequate nazorg van wezenlijk belang is. Ook indien (inrichtings)behandeling effect zou hebben - en dat kan zeker het geval zijn - leidt het gebrek aan intensieve en effectieve nazorg tot de onmiddellijke terugkeer van de jongere in zijn vroegere vriendenkring en het spoedig vervallen in oude gedragspatronen. De Raad wil er daarom op wijzen dat nazorg dient te worden gestart geruime tijd voordat de jongere in vrijheid wordt gesteld, derhalve tijdens het verblijf in de jeugdinrichting. In de praktijk gebeurt dit momenteel in geen enkele inrichting structureel, hoewel hierover in het Convenant Landelijk kader voor de nazorg uit 2000 duidelijke afspraken zijn vastgelegd tussen partnerorganisaties binnen de Jeugdreclassering, Stichting Vedivo, Stichting Reclassering Nederland en de Dienst Justitiële Jeugdinrichtingen. 5 De Raad verwijst hierbij ook naar zijn opmerkingen over nazorg in zijn advies over de concept-visiebrief Modernisering Sanctietoepassing, pagina 3. 6 Tenslotte geeft een aantal punten in de nota de Raad aanleiding tot het maken van de volgende kritsche opmerkingen: Het bijzondere karakter van het jeugdstrafrecht In de nota wordt ondermeer opgemerkt dat een klein deel van de jongeren niet of moeilijk aan te spreken is op hun gedrag en dat in die gevallen een vooral pedagogische benadering niet toereikend lijkt en het belang van de geschokte rechtsorde dient te prevaleren. (pagina 4, derde alinea). Als noodzakelijke verandering in het jeugdsanctiestelsel wordt op pagina 2 van de nota ondermeer genoemd: meer oog voor effectiviteit en erkenning dat niet iedereen kansrijk is Alhoewel de Raad onderkent dat de wijze waarop jongeren aangesproken worden op het plegen van criminaliteit kan verschillen, wil hij benadrukken dat ook voor de jongeren die moeilijk lijken aan te spreken op hun gedrag, onverminderd het uitgangspunt van de 5 Convenant landelijk kader voor de nazorg, 24 augustus 2000. Onder de definitie van nazorg wordt opgemerkt dat de nazorg tevens een fase omvat van voorbereiding gedurende de tenuitvoerlegging van straf c.q. maatregel. Onder aanvang begeleiding is ondermeer opgenomen dat bij langdurende jeugddetentie de feitelijke begeleiding een aanvang neemt ten minste 3 maanden en ten hoogste 6 maanden voorafgaande aan de expiratiedatum. 6 advies RSJ d.d. 19 mei 2004 inzake concept- Visiebrief Modernisering Sanctietoepassing, pagina 3. 3
pedagogische doelstelling dient te gelden. Verwezen wordt ook naar de hiervoor gemaakt opmerkingen over de pedagogische doelstelling. Als noodzakelijke verandering in het jeugdsanctiestelsel wordt op pagina 2 van de nota ondermeer genoemd: meer oog voor effectiviteit en erkenning dat niet iedereen kansrijk is. In een andere passage wordt opgemerkt dat jongeren die de geboden kans laten liggen moeten ervaren dat de maatschappij niet over zich laat lopen en dat erkend moet worden dat sommigen niet vatbaar zijn voor gedragsbeïnvloeding. (pagina 5, midden). Uitgangspunt is hier investeren in jeugdige delinqenten die ontvankelijk zijn voor gedragsbeïnvloeding. De Raad wijst hier op het gevaar dat, waar in het Jeugdstrafrecht de heropvoeding van jeugdigen het leidende beginsel is, en, naar het oordeel van de Raad ook dient te blijven,een aantal jongeren te snel wordt opgegeven. De Raad verwijst wederom naar zijn advies over de Visiebrief modernisering sanctietoepassing, pagina 3. In dit advies merkt de Raad op het onverantwoord te vinden om al te snel een keuze te maken tussen gedetineerden die wel en die niet gemotiveerd zijn tot deelname aan resocialisatieprogramma s. De uitdaging voor het gevangeniswezen zal niet slechts moeten zijn gemotiveerden te resocialiseren, maar ook om niet-gemotiveerden te motiveren, waarbij van die inspanning een werkelijk recidive-verminderend effect mag worden verwacht. 18-/18+ De laatste twee jaar is er een tendens waarneembaar van toename van het aantal jeugdzaken waarin volwassenenstrafrecht wordt toegepast. De Raad acht dat geen goede tendens en meent dat terughoudendheid moet worden betracht bij het toepassen van het volwassenenstrafrecht, omdat zwaardere sancties ook via het jeugdstrafrecht kunnen worden opgelegd. In die gevallen waarin toch volwassenenstrafrecht wordt toegepast dient de rechter deze keuze voldoende te motiveren. De Raad is van oordeel dat de categorie jongeren van 18- tot 23-jarigen om een specifieke benadering vraagt en dat er voor hen behoefte is aan een overgangsrecht tussen het minder- en meerderjarigen strafrecht (adolescentenstrafrecht). De visie in dezen wordt gesterkt door het bestaan van afdelingen voor jongvolwassenen binnen het gevangeniswezen (de zogenaamde JOVO-afdelingen). In een aantal landen bestaan bijzondere bepalingen ten aanzien van de berechting van meerderjarigen. De Raad verwijst voor de situatie in Duitsland en de Scandinavische landen naar een aantal recente gegevens. 7 De Raad vraagt uw speciale aandacht voor de problematiek van deze jongvolwassenen en bepleit om de voorstellen van de Commissie Anneveld uit 1982 hierbij te betrekken. 8 Gedrag centraal De Raad is er een voorstander van ook persoonlijke omstandigheden van de jeugdige te betrekken bij het bepalen van een justitiële reactie (pagina 4, midden). Hij 7 Prof. Dr. Frieder Dünkel, 2004 Juvenile Justice in Germany: Between Welfare and Justice, paper represented at the Conference of the European Society of Criminology, Amsterdam, 25/28. Britta Kyvsgaard: Youth justice in Denmark, in M.Tonry & A.N. Doob: Youth Crime and Youth Justicecomparative and Cross-national Perspectives, Crime and Justice, vol. 31, p. 391-443. en (Zweden) Carl- Gunnmar Janson: Youth Justice in Sweden, in M. Tonry & A.N. Doob Youth Crime and Youth Justicecomparative and Cross-national Perspectives, Crime and Justice, vol. 31, p.391-443. 8 Rapport van de Commissie herziening strafrecht voor jeugdigen: sanctierecht voor jeugdigen (1982), met name pagina 15: toepasbaarheid van bijzondere regels op adolescenten. Zie ook het rapport Jeugdbeschermingsrecht van de commissie Wiarda (1971), p. 73/74, waarin een pleidooi is opgenomen voor het ontwikkelen van een afzonderlijk strafrecht met eigen straffen en maatregelen voor jong meerderjarigen van 16 tot en met 25 jaar. 4
onderschrijft de gedachte dat OM en rechter bij de behandeling van de zaak meer het totale gedrag aan de orde stellen. De Raad wijst erop dat het delict daarbij, uit het oogpunt van proportionaliteit, centraal blijft staan. In de praktijk houdt de rechter ook thans al rekening met de persoonlijke omstandigheden van een verdachte jeugdige. Het delict dient het strafrechtelijk referentiepunt te blijven, omdat er anders oneigenlijke elementen in het strafproces binnensluipen. Het rekening houden met de persoonlijke omstandigheden van verdachten dient derhalve te worden overgelaten aan de discretionaire bevoegdheid van de (kinder)rechter. Meer kennis over effectiviteit De Raad ondersteunt het streven naar verdieping van de kennis omtrent de effectiviteit van sancties (pagina 6 nota). De Raad bepleit voorzichtigheid in het toepassen van straffen in de directe omgeving van de jongere met als doel om zijn schaamte- en schuldgevoel te prikkelen. In ieder geval zou de Raad graag worden betrokken bij de uitwerking van voorstellen hieromtrent. Eelektronisch toezicht De Raad is voorstander van het experimenteren met de verschillende mogelijkheden die elektronisch toezicht biedt bij de tenuitvoerlegging van de verschillende sancties en ondersteunt dit voorstel van harte (pagina 8/9). Voorwaarde voor uitvoering van elektronisch huisarrest is wel dat het steeds is gekoppeld aan een inhoudelijk programma, zoals scholing, en dus nooit wordt toegepast als een kaal elektronisch toezicht. Halt en taakstraf De Raad bepleit onderzoek naar de effectiviteit van Halt en taakstraffen (pagina 11 van de nota). Dirk J. Korff concludeert in zijn artikel in het tijdschrift voor Criminologie over de vraag hoe succesvol Halt is 9 dat er in Nederland nog steeds onvoldoende gedegen en onafhankelijk empirisch-wetenschappelijk onderzoek is gedaan om de vraag overtuigend te beantwoorden welke bijdrage Halt aan het verminderen van de recidive levert. Bij het voorstel tot verhoging van de OM-afdoening van de taakstraf van 40 naar 60 uur wijst de Raad op het gevaar dat er een tendens ontstaat waarbij steeds hogere straffen door het OM worden afgedaan, terwijl het toch de competentie van de rechter is straffen op te leggen. Aan de andere kant kan het vanuit de behoefte snel op delicten te reageren in het belang van de jeugdige zijn dat de straf door het OM wordt afgedaan. De Raad meent dat aan de verhoging van de OM-afdoening in ieder geval de voorwaarde dient te worden verbonden van een landelijke evaluatie na drie jaar teneinde te bezien of dit in de praktijk uitwerkt zoals werd beoogd en om te bezien of er nadelige effecten zoals netwidening optreden. Nieuwe (gedragsbeïnvloedende) maatregel Het is de Raad bekend dat bij de strafoplegging ten aanzien van jeugdigen in de praktijk behoefte blijkt te bestaan aan een maatregel die is gericht op zowel de jeugdige als diens opvoeders. De Raad wordt graag betrokken bij de ontwikkeling van verdere plannen omtrent een dergelijke nieuwe maatregel in het jeugdstrafrecht (pagina 9 nota). 9 Dirk J. Korff: hoe succesvol is Halt, en beschouwing over recidive, in Tijdschrift voor Criminologie, nr. 1 jaargang 2003 5
Verplichte nazorg De Raad ondersteunt de plannen om na te gaan hoe de bestaande wettelijke mogelijkheden voor verplichte nazorg beter ingevuld kunnen worden en welke verruiming nodig is (pagina 9/10 nota). Naast een betere invulling van bestaande wettelijke mogelijkheden voor verplichte nazorg zal hierbij rekening moeten worden gehouden met een flinke uitbreiding aan menskracht bij de reclassering. Reeds nu blijkt dat de reclassering kampt met tekorten om haar huidige taken op een voldoende kwalitatief niveau uit te voeren. Van belang is ook dat er een goede samenwerking tussen het Bureau Jeugdzorg en de Raad voor de Kinderbescherming bestaat, nu beide reclasseringstaken vervullen, de Raad voor de Kinderbescherming t.a.v. de advisering (waaronder BARO-onderzoek en vroeghulp) en Bureau Jeugdzorg de reclasseringstaak in het kader van aan de sanctie verbonden voorwaarden. Voor de overige opmerkingen over nazorg verwijst de Raad naar voorgaande pagina s van dit advies en naar eerdergenoemd advies van de Raad over de concept-visiebrief MST. 10 Hoogachtend, J.G. Kraaijeveld-Wouters, algemeen voorzitter Prof. mr. P. Vlaardingerbroek voorzitter sectie Jeugd. 10 zie noot 6. 6