Een Bestuurlijke Rapportage over het strafrechtelijk onderzoek DARTMOOR B.F.C. Smeets R.J. Oegema A.P.M. Bastiaanssen
Deze rapportage van het Openbaar Ministerie, arrondissementsparket s- Hertogenbosch is met medewerking van de Inspectie SZW, directie Opsporing, van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te Den Haag tot stand gekomen. Exemplaren van deze rapportage kunnen worden opgevraagd bij Openbaar Ministerie s-hertogenbosch Postbus 70581 5201 CZ s-hertogenbosch Telefoon 073-620 20 20 www.om.nl 2012 Openbaar Ministerie s-hertogenbosch Niets uit dit rapport mag worden verveelvoudigd, verspreid of openbaar gemaakt in enige vorm of op wijze zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteurs. 2
Inhoudsopgave Inhoudsopgave...3 Lijst met afkortingen...5 1 Inleiding...6 1.1 Aanleiding...6 1.2 Doelstelling...6 1.3 Probleemstelling...7 1.4 Onderzoeksvragen...7 1.5 De casus...8 1.6 Maatschappelijke relevantie en schade...11 1.7 Leeswijzer...12 2. Onderzoeksmethode...13 2.1 Inleiding...13 2.2 Het theoretisch of hypothetisch barrièremodel...13 2.3 Onderzoeksmethoden en bronnen...14 2.3.1 Dossier- en documentenanalyse...14 2.3.1.1 Onderzoek strafrechtelijk dossier DARTMOOR (politie)...14 2.3.1.2 Onderzoek tewerkstellingsvergunningen (UWV)...14 2.3.1.3 Onderzoek bestuurlijke boetes (Inspectie SZW)...14 2.3.1.4 Onderzoek beleid ten aanzien van huisvesting arbeidsmigranten (gemeente)...14 2.3.2 Interviews...14 2.3.3 Toetsing...15 3. Onderzoeksbevindingen...16 3.1 Inleiding...16 3.2 Verwerving van percelen in relatie tot gebruik (stap 1)...16 3.2.1 Constateringen...16 3.2.2 Knelpunt...18 3.2.3 Aanbevelingen...18 3.3 Werving van personeel (stap 4)...18 3.3.1 Wet- en regelgeving...18 3.3.2 Constateringen...19 3.3.2.1 Historisch overzicht van opgelegde boetes...19 3.3.2.2 Tewerkstellingsvergunningen...20 3.3.3 Aanbevelingen/ontwikkeling en verbetering risicomodel...20 3.4 Huisvesting van het personeel (stap 6)...20 3.4.1 Constateringen...20 3.4.1.1 Kwaliteit van de huisvesting...20 3.4.1.2 Toekennen van TWV s door het UWV...21 3.4.2 Knelpunten...21 3.4.2.1 Knelpunten bij de kwaliteit van de huisvesting...21 3.4.2.2 Knelpunten bij het toekennen TWV s door het UWV.22 3.4.3 Aanbevelingen...22 3.4.3.1 Aanbevelingen t.b.v. de kwaliteit van de huisvesting..22 3.4.3.2 Aanbevelingen t.b.v. het toekennen van TWV s...26 3.6 Behandeling en uitbetaling van het personeel (arbeid) (Stap 7)...27 3
3.6.1 Constateringen...27 3.6.1.1 Gebruik van blanco formulieren...27 3.6.1.2 Onjuiste beloning...27 3.6.1.3 Afdracht loonbelasting tegen het anoniementarief...29 3.6.2 Knelpunten...30 3.6.2.1 Knelpunten bij gebruik van blanco formulieren en onjuiste verloning...30 3.6.2.2 Knelpunt bij toepassing van anoniementarief...30 3.6.3 Aanbevelingen...30 3.7 Afzet van het eindproduct (Stap 10)...31 3.8 Verhullen en cash flow van de verkregen inkomsten (Stap 11)...32 3.8.1 Constateringen...32 3.8.1.1 Aanwezigheid van contanten t.b.v. bouwwerkzaamheden...32 3.8.1.2 Uitbetaling loon in contanten...32 3.8.1.3 Uitbesteding administratie aan tussenpersoon...32 3.8.2 Knelpunt...32 3.8.3 Aanbevelingen...33 3.9 Tot besluit...33 4. Resumé...35 4.1 Inleiding en onderzoeksvragen...35 4.2 Het logistieke bedrijfsproces...35 4.3 Het handelen van de aspergekweker...36 4.4 Gelegenheden, kwetsbaarheden en contacten...37 4.5 Aanbevelingen...39 4.5 Slotconclusie...48 Literatuur...49 Bijlagen...50 Bijlage I: Toelichting arbeidswetgeving...51 Bijlage II: Weigeringsgronden voor het verlenen van een tewerkstellingsvergunning opgenomen in de Wet arbeid vreemdelingen (WAV)...52 Bijlage III: Toepassing van het anoniementarief...54 Bijlage IV: Kostenverhaal retour arbeidsmigranten...55 4
Lijst met afkortingen AI BFT BSN BR BW CAO CCV CoMensha EER EL&I EU finec GBA LNV MOT NFI OM SIOD SMART Sr SRE TWV UWV VNG WAV Wet Mot Wid WML WOB Wro WWFT Zvw Arbeidsinspectie (thans Inspectie SZW, directie Arbeidsmarktfraude) Bureau Financieel Toezicht Burger Service Nummer Bestuurlijke rapportage Burgerlijk Wetboek Collectieve arbeidsovereenkomst Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid Coördinatiecentrum Mensenhandel Europese economische ruimte Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie Europese Unie Financieel-economische criminaliteit Gemeentelijke Basisadministratie Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans EL&I) Melding ongebruikelijke transactie Nederlands Forensisch Instituut Openbaar Ministerie Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (thans Inspectie SZW, directie Opsporing) Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdsgebonden Wetboek van Strafrecht Samenwerkingsverband Regio Eindhoven Tewerkstellingsvergunning Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Vereniging van Nederlandse Gemeenten Wet arbeid vreemdelingen Wet Melding ongebruikelijke transacties Wet identificatie bij dienstverlening Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag Wet openbaarheid van bestuur Wet ruimtelijke ordening Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme Zorgverzekeringswet 5
1 Inleiding 1.1 Aanleiding In het intensiveringsprogramma Aanpak Georganiseerde Misdaad van het OM en de politie neemt de programmatische aanpak een belangrijke plaats in. De programmatische aanpak betekent dat criminaliteitsfenomenen niet louter repressief, dus achteraf, worden bestreden maar dat veeleer de nadruk komt te liggen op het opwerpen van structurele drempels voor de georganiseerde criminaliteit. Daarvoor is het nodig dat opsporingsinstanties en andere relevante partijen in steeds sterkere mate met elkaar gaan samenwerken. In het verlengde van de programmatische aanpak wordt de bestuurlijke rapportage (kortweg BR) in toenemende mate vast onderdeel van de aanpak van de georganiseerde criminaliteit. Middels een bestuurlijke rapportage is het zaak steeds frequenter aan het eind van een strafrechtelijk onderzoek stelselmatig te bezien of er informatie uit dat onderzoek relevant kan zijn voor bestuur of andere relevante partijen bij het nemen van bestuurlijke en/of preventieve maatregelen. Het onder meer samen met het bestuur verkennen van de mogelijkheden om met een zo integraal mogelijke benadering van de problematiek meer duurzame resultaten te bereiken is echter nog geen gemeengoed. Tevens blijkt uit de tot nu toe opgeleverde rapportages dat er een verbreding plaatsvindt voor wat betreft de adressering: de rapportages worden meer gericht aan andere dan bestuurlijke partners (denk aan de Kamers van Koophandel, banken, verzekeraars, detailhandel, etc.). Op een aantal thema s (kinderporno, cybercrime, finec, mensenhandel en hennepteelt) uit de intensiveringsprogramma s komen andere publieke en private partijen steeds nadrukkelijker in beeld als partners in de aanpak van dergelijke georganiseerde criminaliteitsvormen. In de proeftuinaanpak als onderdeel van deze intensiveringsprogramma s, waar op bovengenoemde thema s opsporingsonderzoeken worden gedraaid met daarin een aantal innovatieve elementen, zal het werken met de bestuurlijke rapportage een belangrijk (leer-)aspect zijn. Uitgangspunt is dat in alle proeftuinzaken een bestuurlijke rapportage wordt opgemaakt. Nu er in het arrondissement s-hertogen bosch naar aanleiding van het strafrechtelijk onderzoek DARTMOOR een proeftuin mensenhandel is opgestart ten behoeve van de aanpak van het fenomeen overige uitbuiting in de land- en tuinbouwsector, is het vanzelfsprekend om ook over dit afgesloten onderzoek bestuurlijk te rapporteren. 1.2 Doelstelling Een bestuurlijke rapportage is een rapportage die gericht is aan het bestuur of brancheorganisaties, op basis van ervaringen opgedaan tijdens een opsporingsonderzoek en waarin zijn beschreven: 6
1. de structurele knelpunten en kwetsbaarheden in legale maatschappelijke processen welke zich lenen voor een andere dan een strafrechtelijke aanpak; 2. voorstellen voor de adressering van probleemeigenaren. Een bestuurlijke rapportage naar aanleiding van deze casus heeft dus als doel om de gebleken knelpunten nader te benoemen en te duiden. Hoe kon het allemaal zo ver komen en wat moeten we doen om dergelijke knelpunten voor de toekomst weg te nemen? Bovendien kan met de verzamelde en geanalyseerde informatie over deze casus in deze bestuurlijke rapportage het barrièremodel verder worden ingevuld en uitgewerkt. Hierdoor kan in de toekomst nog meer gericht worden ingezet op het samen met publieke en private organisaties programmatisch, en met name preventief, werken door gerichte en effectieve (nieuwe) barrières op te werpen. 1.3 Probleemstelling De probleemstelling van de op te stellen bestuurlijke rapportage luidt als volgt: Welke criminaliteitsbevorderende gelegenheidstructuren of welke structurele knelpunten en kwetsbaarheden in legale maatschappelijke processen zijn gebleken uit het strafrechtelijk onderzoek DARTMOOR; welke verklaringen kunnen daarvoor worden gegeven en welke (preventieve) oplossingen kunnen buiten het strafrecht om worden aangedragen om deze voor de toekomst weg te nemen? 1.4 Onderzoeksvragen De onderzoeksvragen hebben op de eerste plaats betrekking op het bedrijfsproces van de aspergekweker uit de casus. Vervolgens komen onderzoeksvragen die gerelateerd zijn aan de vraag over het onrechtmatig handelen van de aspergekweker aan bod. Tenslotte volgen drie vragen die gaan over welke aanbevelingen kunnen worden gedaan aan welke adressanten. Het bedrijfsproces Hoe heeft het bedrijfsproces van de aspergekweker in de casus eruitgezien? Hoe werd feitelijk te werk gegaan? Welke logistieke schakels zijn cruciaal in de bedrijfsvoering? Van welke gelegenheden in wet- en regelgeving werd gebruik of misbruik gemaakt? Noodzakelijke contacten met legale instanties Welke contacten met legale instanties waren noodzakelijk om het bedrijfsproces te kunnen uitvoeren? Dus: Wie had men nodig om het bedrijfsproces draaiende te houden? 7
Prescriptie onderzoeksvragen Waar zitten kwetsbaarheden voor legale instanties om misbruikt te worden t.b.v arbeidsuitbuiting? Wat moet er worden gedaan om de geconstateerde kwetsbaarheden voor de toekomst weg te nemen? Wie heeft daarbij welke rol, taken en verantwoordelijkheden en waarom? 1.5 De casus De afgelopen jaren traden de Inspectie SZW 1, de gemeente en de politie afzonderlijk op tegen een aantal zaken dat niet in orde was op de aspergekwekerij uit de casus. In deze aspergekwekerij werkten ieder seizoen gemiddeld rond de 100 buitenlandse arbeidskrachten (arbeidsmigranten). Herhaalde signalen van misstanden De Inspectie SZW legt in een periode van enkele jaren vijf boetes op aan de kweker wegens onder andere overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen en de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. Het totaalbedrag aan boetes bedraagt ruim 550.000. 2 Bij de politie komen in een periode van enkele jaren meerdere meldingen binnen van onder andere mishandeling, intimidatie, onderbetaling en het achterhouden van identiteitspapieren op de aspergekwekerij. Ook bij de gemeente is bekend dat een aantal zaken niet in orde is. Zo voldoet de huisvesting van de arbeidsmigranten op de kwekerij niet aan de voorschriften met betrekking tot brandpreventie en brandveiligheid, zoals geregeld in de Woningwet en de daaraan gerelateerde uitvoeringsbesluiten. Bestuurlijk ingrijpen Dit laatste punt, huisvesting in strijd met brandveiligheidvoorschriften, leidt er uiteindelijk toe dat de gemeente besluit in te grijpen. Gesteund door een uitspraak van de voorzieningenrechter waarin de gemeente in het gelijk wordt gesteld, besluit de gemeente door middel van een bestuurlijke handhavingsactie de kwekerij op 15 mei 2009 te ontruimen op grond van overtreding van de Woningwet. Hoewel de week ervoor ter zitting bij de voorzieningenrechter naar voren was gekomen dat de werknemers s nachts werden opgesloten en dat een arbeidsmigrant bij de politie melding had gedaan van mishandeling, wordt niet strafrechtelijk opgetreden tegen de kweker. De actie wordt beperkt tot een bestuurlijke handhavingsactie. Tijdens deze actie worden circa 55 (voornamelijk Roemeense) arbeidsmigranten aangetroffen. De burgemeester, die bij de actie aanwezig is, verklaart aan de pers over de omstandigheden waarin de arbeidsmigranten werden aangetroffen: 1 Op 1 januari 2012 zijn de Arbeidsinspectie, Inspectie Werk en Inkomen en de Sociale Inlichtingenen Opsporingsdienst van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, samengevoegd in de Inspectie SZW. 2 Navraag bij de Arbeidsinspectie leert dat dit het totaalbedrag is van de per 21 januari 2010 opgelegde (niet-onherroepelijke en onherroepelijke) boetes. 8
En: Zij mochten al die tijd dat zij daar werkten het terrein niet verlaten. Ze verdienden veel minder dan hen was beloofd. Hun werkgever dwong ze hun levenswaar voor veel geld op het erf zelf te kopen. 3 Het sanitair en het eten waren bedroevend. De mensen moesten bij de kwekerij tegen enorme prijzen bonnen kopen voor eten en shampoo. 4 Over de werkomstandigheden zegt hij verder: Die deden meer denken aan een vorm van slavernij dan aan die van een modern bedrijf. 5 Tijdens het uitvoeren van de controle blijken er duidelijke signalen van mensenhandel te zijn. Desalniettemin worden de arbeidsmigranten tijdens de actie niet gewezen op hun recht op bedenktijd uit de B9-regeling. 6 Ook worden de arbeidsmigranten niet apart gehoord, maar neemt de Inspectie SZW in een gezamenlijke ruimte hun verklaringen op door hen een formulier in te laten vullen. Als een groot deel van de arbeidsmigranten (36 personen) aangeeft niet terug te willen keren naar de aspergekwekerij, wordt hen door de gemeente onderdak aangeboden in een door de gemeente opgezet tijdelijk tentenkamp. Deze arbeidsmigranten worden niet aangemeld bij CoMensha. Hoewel de arbeidsmigranten nog loon tegoed hadden van de aspergekweker, omdat zij pas aan het einde van het aspergeseizoen zouden worden uitbetaald, keren zij liever zonder loonbetaling terug naar Roemenië dan terug te gaan naar de aspergekweker. De gemeente regelt het busvervoer voor hen. De groep van 36 arbeidsmigranten vertrekt op 16 mei 2009 naar Roemenië. Voordat de arbeidsmigranten in de bus naar Roemenië stapten, laat de gemeente hen een schriftelijke verklaring ondertekenen. Niet duidelijk is geworden in hoeverre de gemeente werkelijk van plan was de kosten van het bustransport van 140,- per persoon op de werknemers te verhalen (voor nadere toelichting zie bijlage IV). De resterende circa 20 arbeidsmigranten kiezen ervoor de werkzaamheden op de aspergekwekerij voort te zetten. Deze achtergebleven arbeidsmigranten zouden immers pas aan het eind van het seizoen uitbetaald worden en mogelijk met lege handen staan als ze eerder zouden vertrekken. Zij worden door de aspergekweker ondergebracht in een kampeerboerderij, waar zij vier nachten verblijven. 3 Slavernij in aspergekwekerij in Someren, De Volkskrant, 18 mei 2009. 4 Slavernij in aspergekwekerij, Trouw, 18 mei 2009. 5 Vijf keer eerder boetes voor ontruimd aspergebedrijf, NRC Handelsblad, 18 mei 2009. 6 De B-9 regeling is een instrument dat faciliteiten biedt aan (bepaalde categorieën) slachtoffers van mensenhandel, maar ook aan getuigen van dat misdrijf, voor een (tijdelijk) verblijf in Nederland, vanuit de optiek dat de verklaringen en aangiften van de betrokkenen een belangrijk instrument zijn voor justitie in de opsporing en vervolging van de verdachten. Concreet biedt de B-9 regeling vreemdelingen, die (mogelijk) slachtoffer zijn van mensenhandel, en vreemdelingen die getuige zijn van gevallen van mensenhandel, de mogelijkheid gebruik te maken van bepaalde, beschermende, faciliteiten wanneer zij aangifte doen van mensenhandel. Die faciliteiten betreffen, naast de mogelijkheid van (tijdelijk) verblijf in Nederland, ook de daaraan verbonden voorzieningen als opvang en onderdak, medische bijstand en rechtshulp en speciale voorzieningen ten behoeve van levensonderhoud. 9
Huisvesting De gemeente geeft kort na de ontruiming middels een gedoogbeschikking de aspergekweker toestemming voor het onderbrengen van arbeidsmigranten in tenten op het terrein van de aspergekweker. Wat de huisvesting van deze arbeidsmigranten betreft: in juni 2008 had de gemeente reeds vastgesteld dat er, in strijd met het geldende bestemmingsplan, op het bedrijfsadres van de aspergekweker 42 kamers, douches en toiletten voor huisvesting van seizoensarbeiders ingericht waren. Vanwege strijdigheid met het bestemmingsplan kon de gemeente daarvoor ook achteraf geen bouwvergunning verlenen. De gemeente wilde medewerking verlenen aan een herziening van het bestemmingsplan. Vooruitlopend daarop kon de gemeente de huisvesting middels een gedoogbeschikking toestaan, maar dan moest voldaan worden aan de voorschriften met betrekking tot brandpreventie en brandveiligheid. Wanneer na verschillende gesprekken en bij een controle in april 2009 pas één kamer aan die eisen voor de brandveiligheid blijkt te voldoen, zegt de gemeente de aspergekweker aan dat de huisvesting met ingang van 1 mei 2009 ontruimd moet zijn. Totdat een brandveilige huisvesting mogelijk was, mochten er geen arbeidsmigranten worden ondergebracht. 7 De gemeente geeft kort na de bestuurlijke ontruiming toestemming voor het huisvesten van arbeidsmigranten in tenten op het terrein van de aspergekweker. 8 De gemeente constateert op 25 mei 2009 dat aan de achterzijde van de boerderij van de aspergekweker er tenten geplaatst zijn. Medewerkers van de gemeente hebben met de aspergekweker gesproken en aangegeven dat de gemeente bereid was voor de tenten een gedoogbeschikking te verlenen, maar dan moest wel aan de daarin te stellen voorwaarden voldaan worden. De gedoogbeschikking (van 29 mei 2009) had betrekking op vijf legertenten van 5 bij 5 meter. Daarnaast diende er een nachtregister te worden bijgehouden. Aanleiding strafrechtelijk onderzoek Terwijl het openbaar bestuur zich al geruime tijd bezighoudt met de huisvesting van de aanwezige arbeidsmigranten, komen de signalen van uitbuitingsgerelateerde misstanden ten aanzien van het bedrijf van de aspergekweker steeds prominenter naar voren. Ook de politie krijgt er sterk lucht van dat buitenlandse arbeidskrachten mogelijk door de aspergekweker worden uitgebuit. De politie komt namelijk op 10 mei 2009 ter plaatse op het bedrijf van de aspergekweker naar aanleiding van een melding van mishandeling. Er was een conflict ontstaan over het aantal kilo s gestoken asperges. Gehoorde Portugese arbeidsmigranten verklaren als slaaf te worden behandeld door de aspergekweker en klagen over ingenomen paspoorten, lange werkdagen, slecht eten, slechte huisvesting, niet te worden uitbetaald en na 22.00 uur te worden opgesloten in het gebouw waar ze slapen. De politie constateert tevens dat de slaapruimtes niet voldoen aan de eisen van brandveiligheid, waarvan melding wordt gedaan aan de betreffende gemeente. Op 15 mei, de dag waarop de bestuurlijke handhavingsactie door de gemeente plaatsvindt en hierbij ondersteund wordt door de politie als sterke arm, wordt door 7 Uit: uitgereikte brief Huisvesting arbeidsmigranten d.d. 29 april 2009. 8 Dit is de reden dat het UWV is overgegaan tot het toekennen van tewerkstellingsvergunningen. Nu de huisvesting in orde was, waren er geen weigeringsgronden meer. Later worden 32 tewerkstellingsvergunningen ingetrokken. Daarna worden op 19 juni weer 15 TWV s 2009 toegekend, maar daarvan worden er later 13 ingetrokken. 10
drie Roemeense arbeidsmigranten aangifte gedaan van verduistering van verzekeringspapieren omdat de aspergekweker weigert deze documenten terug te geven. 9 Zij verklaren daarnaast dat zij op de dag van aankomst hun paspoort of identiteitsbewijs bij de aspergekweker moesten inleveren. Deze documenten kregen desbetreffende arbeidsmigranten op 14 mei 2009 terug. Na enige tijd besluit het OM in september 2009 een strafrechtelijk onderzoek in te stellen naar mensenhandel op grond van art. 273f Sr. Dit strafrechtelijk onderzoek krijgt de codenaam DARTMOOR. 1.6 Maatschappelijke relevantie en schade Mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting krijgt recent steeds meer aandacht. De agrarische sector bevindt zich de laatste jaren in economisch zware tijden (Benseddik & Bijl, 2004). Om agrarische producten bij de consument tegen een zo gunstig mogelijke prijs te kunnen aanbieden, is het noodzakelijk om de loonkosten voor de oogst en verwerking van deze producten zo laag mogelijk te houden. Werkgevers doen vaak een beroep op arbeidskrachten die wél bereid zijn om tegen lage lonen te werken. Vaak zijn dit mensen uit Midden- en Oost-Europese landen, zoals Polen, Roemenie en Bulgarije. Bij het fenomeen arbeidsuitbuiting in de agrarische sector denkt men niet gelijk aan zware georganiseerde misdaad. Een agrarische bedrijfsactiviteit zoals de aspergeteelt, die in dit rapport centraal staat, is in beginsel een legale bedrijfsactiviteit. Echter, gelet op het bovenstaande geschetste risicobeeld is in een legale landbouwsector de kans reëel aanwezig dat een agrarisch ondernemer moedwillig arbeidsmigranten gaat uitbuiten. Deze bestuurlijke rapportage toont aan dat een volstrekt regulier opgezet logistiek bedrijfsproces op dusdanige wijze kan worden gefaciliteerd en gemanipuleerd, zodat ernstig afbreuk wordt gedaan aan het reguliere karakter. Een bestuurlijke rapportage ligt om een aantal redenen voor de hand. In de eerste plaats verdient deze zaak extra aandacht gelet op de slachtoffers. Het feit dat in deze casus arbeidsmigranten in een situatie van afhankelijkheid werden gebracht en tevens op mensonterende wijze werden behandeld, geeft aan dat we het hebben over een fenomeen dat weerzinwekkende proporties kan aannemen. In de tweede plaats heeft de arbeidsuitbuiting in deze casus de maatschappelijke- en rechtsorde aanzienlijk geschokt. Dit heeft dan ook flink wat aandacht van diverse media gegenereerd. Hoewel slachtoffers uit Oost-Europese landen, gelet op hun schaarse middelen van bestaan aldaar, doorgaans niet de perceptie hebben slachtoffer te zijn van arbeidsuitbuiting, dient er naar Nederlandse maatstaven alles in het werk te worden gesteld om dergelijke praktijken te bestraffen en liefst te voorkomen. Verder kan in ieder geval worden geconstateerd dat diverse overheidspartijen in deze casus los van elkaar hebben geopereerd en mede daardoor het fenomeen arbeidsuitbuiting onvoldoende tijdig hebben onderkend. Met name als het gaat over informatieuitwisseling en afstemming van werkprocessen tussen organisaties, maar ook gezamenlijk optreden, vallen er aan de hand van deze bestuurlijke rapportage hopelijk lessen te trekken voor de toekomst. 9 Proces-verbaal pp. 183, 187 en 190. 11
1.7 Leeswijzer Alvorens wordt overgegaan tot een inhoudelijke bespreking van de onderzoeksresultaten, worden in het volgende hoofdstuk kort de gehanteerde onderzoeksmethoden uit de doeken gedaan. Voor diegene die de onderzoeksbevindingen vlug tot zich wil nemen, volstaat het lezen van de samenvatting in hoofdstuk 4. Voor de meer inhoudelijk geïnteresseerde lezer wordt aanbevolen om in ieder geval hoofdstuk 3 aandachtig door te lezen. Voor hen biedt hoofdstuk 4 dan nog eens een goede samenvatting. 12
2. Onderzoeksmethode 2.1 Inleiding Het gaat er in deze bestuurlijke rapportage dus om retrospectief, ofwel achteraf, te reconstrueren waar in zowel het legale als het illegale bedrijfsproces, alsmede in de raakmomenten met de bovenwereld, aanknopingspunten zijn te vinden voor andere dan strafrechtelijke aanbevelingen, voor beleidswijzingen of concrete handhavingsinspanningen. Daarbij wordt gebruik gemaakt van het tegenwoordig gangbare barrièremodel 2.2 Het theoretisch of hypothetisch barrièremodel Het opwerpen van (nieuwe) barrières maakt integraal onderdeel uit van de programmatische werkwijze. 10 Als uitgangspunt wordt daarbij gekozen voor het barrièremodel dat eerder is ontwikkeld voor de aanpak van mensenhandel (Van der Lugt & Zoetekouw, 2003; Kiemel & Ten Kate, 2007). In dit model wordt het gezichtspunt van de dader als uitgangspunt genomen. Deze is in ieder geval op zoek naar goedkope (il)legale arbeidskrachten en (il)legale faciliteerders die hem daarbij helpen. Overeenkomstig de benadering van de barrièremethodiek kunnen met betrekking tot het bedrijfsproces van de aspergekweker uit de casus de volgende kritische stappen worden onderscheiden: 1. De aankoop of huur van percelen; 2. De aanschaf van materialen en kweekbenodigdheden (zoals chemicaliën en bewerking grond); 3. De aanschaf van aspergeplanten; 4. De werving van personeel; 5. De entree van het personeel; 6. De huisvesting van het personeel; 7. De behandeling en uitbetaling van het personeel (arbeid); 8. De oogst en verwerking en opslag van het eindproduct; 9. De distributie (vervoer) van het eindproduct; 10. De afzet/ verkoop van het eindproduct. Het lastige aan het beschrijven van het bedrijfsproces van (arbeidsuitbuiting in de) aspergeteelt is dat het in principe gaat om een legale activiteit waar vervolgens misbruik van wordt gemaakt. Daarom wordt de elfde stap, los van de eerste tien stappen van het bedrijfsproces, apart vermeld. De reden hiervan is, dat deze stap los staat van het legale bedrijfsproces van de aspergeteelt. Het is namelijk deels een illegale processtap. 11. Het verhullen en besteden van de verkregen inkomsten. 10 Zie paragraaf 1.1. 13
2.3 Onderzoeksmethoden en bronnen 2.3.1 Dossier- en documentenanalyse 2.3.1.1 Onderzoek strafrechtelijk dossier DARTMOOR (politie) Allereerst is het strafrechtelijk dossier DARTMOOR dat door de politie is opgemaakt bestudeerd. Aan de hand daarvan kon een eerste algemene indruk van de casus worden gevormd. Vervolgens werden met deze studie van het procesdossier ook specifieke elementen van de casus inzichtelijk gemaakt. Naast het procesdossier is ook het door de politie opgestelde financieel rapport doorgenomen. Daarin is uiteengezet hoeveel asperges verdachte kon dan wel moest laten steken in relatie tot de benodigde arbeidsbehoefte en daaropvolgend de feitelijke uitbetaling van de werknemers. Dit financiële rapport verschaft dus op de eerste plaats inzicht in de vraag of er sprake was van het niet, of te weinig, uitbetalen van nettoloon in 2009 door verdachte aan de werknemers. Tevens geeft het rapport inzicht in de omvang van de winst, als gevolg van het besparen van loonkosten, die verdachte heeft genoten in 2009 door het toepassen van genoemde handelswijze. 2.3.1.2 Onderzoek tewerkstellingsvergunningen (UWV) Vervolgens is er gekeken naar de tewerkstellingsvergunningen die door het UWV zijn toegekend aan het bedrijf van de verdachte aspergekweker. Hierdoor ontstaat inzicht in de aard en omvang van de populatie arbeidskrachten. Op basis van de aanvraag van de werkgever wordt ook duidelijk waar deze arbeidskrachten zullen verblijven en wat er aan loon zal worden betaald. 2.3.1.3 Onderzoek bestuurlijke boetes (Inspectie SZW) Voorts zijn de boeterapporten bestudeerd die door de Inspectie SZW zijn aangeleverd. Hieruit is op te maken dat verdachte al jaren op deze wijze aan de slag is. Zo staan er reeds sinds 1996 diverse overtredingen aangaande de Wet Arbeid Vreemdelingen, de Wet Minimumloon en Minimumvakantiebijslag, de Arbeidsomstandighedenwet en de Arbeidstijdenwet op naam van verdachte. 2.3.1.4 Onderzoek beleid ten aanzien van huisvesting arbeidsmigranten (gemeente) Bij de betreffende gemeente waar de casus heeft gespeeld is navraag gedaan over de heersende gemeentelijke structuurvisie met betrekking tot het onderbrengen van arbeidsmigranten. Zo geldt er bijvoorbeeld met ingang van 2010 binnen de gemeente een zogeheten niet-ingezetenenbelasting. De belastingplichtige is degene die overnachtingen tegen betaling aanbiedt aan niet-ingezetenen. Het is daardoor ook van toepassing op arbeidsmigranten. De aanbieder van nachtverblijf wordt feitelijk verplicht een nachtverblijfregister bij te houden. Tevens is een aantal huisvestingsvoorzieningen vastgesteld door de gemeenteraad. 2.3.2 Interviews Naast de analyse van het procesdossier en andere relevante documenten is tevens een aantal functionarissen benaderd voor een (diepte-)interview. Deze face-to-face geïnterviewde functionarissen hebben allen vanuit hun organisatie en de daarbinnen uitgeoefende functie een inhoudelijke relatie gehad tot het onderzoek DARTMOOR. 14
Zo is er een functionaris van het UWV geïnterviewd. Deze respondent werd bevraagd over de rol die het UWV heeft ten aanzien van het toekennen en intrekken van tewerkstellingsvergunningen, waaronder de toets op huisvesting van arbeidsmigranten en de wettelijke regelingen die op dit gebied voor het UWV van kracht zijn. Voorts is een functionaris van de gemeente waar de casus heeft gespeeld geïnterviewd. Doel van het interview was om zicht te krijgen op de overwegingen die ten grondslag liggen aan het acteren van de gemeente in deze casus. 2.3.3 Toetsing Aan de hand van de interviews met respondenten welke nauw betrokken waren bij de onderhavige casus, moet er volgens de onderzoekers bij deze respondenten een gedegen beeld zijn ontstaan over het doel van de bestuurlijke rapportage. Tevens zijn de hypothetische oplossingsrichtingen en kennis van de onderzoekers achteraf getoetst bij de geïnterviewde sleutelfunctionarissen. Sommige oplossingsrichtingen werden op basis van de gehouden interviews rechtstreeks naar de prullenmand verwezen. Andere werden met de verkregen inzichten van de respondenten in meer of mindere mate herzien. Uiteraard was er ook een hoeveelheid aan inzichten dat gewoon gehandhaafd kon blijven. Tenslotte zijn de onderzoeksbevindingen door tussenkomst van het CCV getoetst bij enkele ketenregisseurs mensenhandel. 11 Doel van deze exercitie was om de aanbevelingen daar waar nodig aan te scherpen en te beoordelen op de praktische haalbaarheid. 11 Het CCV is het centrum dat kennis en samenhangende instrumenten ontwikkelt en implementeert om de maatschappelijke veiligheid te vergroten. Het CCV stimuleert samenwerking tussen publieke en private organisaties om criminaliteit integraal terug te dringen en vormt een schakel tussen beleid en praktijk. (zie ook www.hetccv.nl/organisatie) 15
3. Onderzoeksbevindingen 3.1 Inleiding Voor de beschrijving van de inhoudelijke bevindingen en aanbevelingen wordt op basis van de onderzoeksvragen uit paragraaf 1.4 de volgende structuur aangehouden: per logistieke fase van het bedrijfsproces wordt beschreven hoe verdachte heeft gehandeld. Het gaat derhalve om het beschrijven van objectieve waarnemingen van (cruciale) activiteiten in het bedrijfsproces. In deze objectieve beschrijving worden tevens de gelegenheidsstructuren in wet- en regelgeving en de noodzakelijke contacten met legale instanties beschreven waarvan verdachte gebruik en misbruik heeft gemaakt. Vervolgens wordt ingegaan op de knelpunten die opspelen voor publieke en/of private instanties in dienstverlening en handhaving. Tot slot wordt voor elk gevonden knelpunt een of meerdere aanbevelingen gedaan. Overigens hebben zich niet gedurende elke stap in het logistieke proces misstanden of specifieke gelegenheden daartoe voorgedaan. Dit betekent dat niet elke logistieke processtap wordt besproken, maar slechts die stappen waar concrete verwevenheid en knelpunten de kop hebben gestoken. 3.2 Verwerving van percelen in relatie tot gebruik (stap 1) 3.2.1 Constateringen Voor wat betreft het verwerven van percelen heeft de aspergekweker zich niet schuldig gemaakt aan bewuste frauduleuze handelingen om vastgoed of percelen aan te kopen. Wel kan er op deze plaats worden ingegaan op de relatie tussen het gebruik van de percelen die de aspergekweker in eigendom had enerzijds, en de uitbuitingspraktijken aan de andere kant. Agrarische bedrijven, zoals dat van de aspergekweker uit deze casus, maar ook veehouders en beroepsmatige vissers zijn verplicht bij het LNV-loket, 12 thans DRloket (Dienst Regelingen), van het ministerie van EL&I een aantal gegevens te laten registreren. Zo dient de perceelsoppervlakte van de grond die in gebruik is (eigendom, pacht etc.) en de aard van de gewassen of wijzigingen daarvan te worden aangegeven. De gegevens worden onder andere gebruikt voor het toekennen van subsidies, de uitvoering van de meststoffenwet en het identificeren en lokaliseren van dieren in verband met de dier- en volksgezondheid. Aan de hand van de geregistreerde informatie over perceelsoppervlakte en gewassen in de casus DARTMOOR kan een capaciteitsberekening 13 gemaakt worden, die 12 Het LNV-loket van het Ministerie van LNV (thans Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) gaat net als het ministerie schuil onder een naamsverandering: het heet nu DRloket, dat staat voor de Dienst Regelingen. 13 Bij deze capaciteitsberekening wordt er van uitgegaan dat er geen invloed is van mechanisatie of automatisering en dat asperges aldus met de hand worden geoogst. 16
bruikbaar is in een risicomodel arbeidsuitbuiting. 14 Meer concreet betekent dit dat met behulp van geregistreerde gegevens over perceelsoppervlakte, de gewassoort en met behulp van kengetallen over de gemiddelde opbrengst per hectare, de te verwachten oogst berekend kan worden. Door de totale opbrengst te delen door het gemiddelde aantal te oogsten kilo s gewas per uur per persoon, kan vervolgens de arbeidsbehoefte van het agrarische bedrijf worden berekend. Die arbeidsbehoefte kan daarna worden afgezet tegen het daadwerkelijke aantal arbeiders of aangevraagde tewerkstellingsvergunningen bij het UWV 15 en, rekening houdende met het minimumloon, tegen de aangifte loonbelasting bij de Belastingdienst. Indien het daadwerkelijke aantal arbeiders op het bedrijf beduidend lager is dan de berekende arbeidsbehoefte kan dit een signaal vormen voor mogelijke arbeidsuitbuiting. Figuur 3.1: Vierhoeksrelatie productiecapaciteit personeelsbehoefte aangifte loonbelasting aangevraagde/ verleende tewerkstellingsvergunningen. Aangifte DR-loket Aangifte Loonbelasting Raming productie capaciteit perceel TWV verleend (verleden) aangevraagd Raming arbeidsbehoefte Het verdient aanbeveling bovenstaande vierhoeksverhouding op te nemen in het risicomodel arbeidsuitbuiting (zie paragraaf 3.2.3). 14 De ontwikkeling van een risicomodel is een initiatief van de SIOD. Met dit risicomodel is het de bedoeling dat op basis van verschillende indicatoren subjecten uit de systemen van overheidsinstanties worden geselecteerd, waarvan wordt verwacht dat zij een verhoogd risico hebben op regelovertreding op het gebied van uitbuiting buiten de prostitutiesector. Het risicomodel moet derhalve bijdragen aan verbetering en intensivering van de detectie van arbeidsuitbuiting. In twee experimentele leeromgevingen (de zogenaamde proeftuinen) werkt het OM in samenwerking met de SIOD en andere overheidsorganisaties aan de toetsing en verdere ontwikkeling van dit risicomodel. 15 Deze redenering gaat, voor zover de arbeidsbehoefte wordt afgezet tegen de aangevraagde tewerkstellingsvergunningen, op voor zover een bedrijf louter arbeidskrachten in dienst heeft die wettelijk verplicht zijn een TWV te hebben. 17
Geconstateerd werd dat de betreffende aspergekweker het ene jaar bij het DR-loket opgaf geen grond in productie te hebben, terwijl in het andere jaar werd opgegeven 19 hectare landbouwgrond in productie te hebben. Dit valt toch als een substantieel verschil te benoemen en zou op zijn minst vraagtekens moeten oproepen bij het DRloket. 16 Want op het moment dat de aspergekweker aangeeft 19 hectare grond te gaan gebruiken om asperges op te planten betekent dit dat, gelet op het aantal aspergeplanten dat op deze hoeveelheid grond geplant kan worden, een bepaalde hoeveelheid arbeidskrachten nodig is. Stel dat dit bijvoorbeeld 100 arbeidskrachten zijn, dan kan vervolgens berekend worden hoeveel asperges deze werknemers kunnen steken. Tevens kan berekend worden hoeveel uren daarvoor nodig zijn. Er kan derhalve ook een berekening worden gemaakt van de totale loonkosten, gebaseerd op het minimumloon dat aan deze arbeidskrachten moet worden uitbetaald. Stel dat de aspergekweker slechts voor een bedrag dat gelijk staat aan 30 arbeidskrachten loonbelasting afdraagt, dan is er sprake van een substantieel verschil dat kan wijzen op mogelijke arbeidsuitbuiting. 3.2.2 Knelpunt Als knelpunt kan dan ook worden genoemd dat er niet altijd controle is op de juistheid van de aangifte van bovengenoemde gegevens, maar dat dit slechts steekproefsgewijs plaatsvindt. De aangifte bij het DR-loket is vanuit de agrariër wel verplicht (volgens opgave van het DR-loket). Als er een te hoge opgave van de oppervlakte is gedaan, kan navenant een sanctie in de vorm van een korting op of intrekking van de toegekende subsidie worden opgelegd. 3.2.3 Aanbevelingen Aanbeveling aan het Ministerie van EL&I: Benut de aanwezigheid van de beschikbare controle-instrumenten. Daarmee is ook in repressieve zin meer slagkracht te realiseren als het gaat om korting dan wel intrekking van landbouwsubsidies. Zoek daarbij aansluiting bij onderstaande aanbeveling voor de geadresseerde instanties. Aanbeveling aan Belastingdienst, Inspectie SZW, UWV, politie (financiële recherche): Besteed aandacht aan de vierhoeksrelatie productiecapaciteit personeelsbehoefte aangifte loonbelasting aangevraagde/ verleende tewerkstellingsvergunningen ten behoeve van de ontwikkeling van een risicomodel arbeidsuitbuiting. 17 3.3 Werving van personeel (stap 4) 3.3.1 Wet- en regelgeving Werkgevers, zoals de aspergekweker uit de casus, dienen zich te houden aan de wettelijke bepalingen op het terrein van arbeid, zoals de Wet arbeid vreemdelingen (WAV), de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (WML), de Arbeidstijden- 16 Oppervlakten worden thans nagemeten aan de hand van actuele luchtfoto s (zie www.hetlnvloket.nl). 17 Hier wordt er van uitgegaan dat het Ministerie van EL&I het aantal hectare grond dat een landbouwer/tuinder in gebruik heeft, ook verstrekt met in acht neming van doelbinding. Voorts dient te worden opgemerkt dat de vierhoeksrelatie zijn tekortkomingen kent op het moment dat niet al het personeel een TWV nodig heeft, bijvoorbeeld wanneer er zowel buitenlandse als Nederlandse arbeidskrachten in dienst worden genomen. 18
wet (ATW) en de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet). De Inspectie SZW is belast met het toezicht op de naleving van deze wetten. Nadere uitleg van deze wetten is te vinden in bijlage I. De aspergekweker uit deze casus had een contactpersoon in Roemenie die arbeidskrachten voor haar wierf. De werknemers namen vervolgens zelf het initiatief om naar Nederland af te reizen. In deze paragraaf wordt vooral de aanvraag van tewerkstellingsvergunningen behandeld. 3.3.2 Constateringen 3.3.2.1 Historisch overzicht van opgelegde boetes Uit de aangeleverde boeterapporten blijkt dat de Inspectie SZW in de afgelopen jaren verschillende malen boetes aan de aspergekweker heeft opgelegd voor overtredingen van de eerder aangehaalde wetten. In het aspergeseizoen 2004 werd de aspergekweker door de Inspectie SZW beboet voor overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen. Van de 28 aangetroffen vreemdelingen, waren 26 vreemdelingen (Bulgaren/ Polen) werkzaam zonder de vereiste tewerkstellingsvergunning (TWV). In mei 2005 werd de aspergekweker opnieuw beboet voor overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen. Van de 37 aangetroffen vreemdelingen waren 22 vreemdelingen (7 Bulgaren/25 Polen) werkzaam zonder vereiste TWV. Omstreeks diezelfde periode in 2006 waren 41 Poolse arbeidskrachten zonder vereiste TWV aan het werk, waarvoor de aspergekweker beboet werd. In 2007 legde de Inspectie SZW aan de aspergekweker boetes op voor overtreding van de WAV (één vreemdeling werkzaam met een geweigerde TWV), voor overtreding van de WML (voor 116 personen) en voor overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet wegens het niet melden van een arbeidsongeval. Uit de boeterapporten blijkt dat over dat jaar bij de Belastingdienst 113 eerstedagsmeldingen 18 waren gedaan. Dat was ook het geval bij de vreemdeling met de geweigerde TWV. In 2008 heeft slechts één controle door de Inspectie SZW plaatsgevonden van het aspergebedrijf uit de casus, te weten op 10 juni in de avond. Bij deze controle zijn destijds geen werknemers aangetroffen, en dus ook geen boeterapporten opgemaakt. Over 2009 heeft de Inspectie SZW verschillende boetes voor overtreding van de WAV, WML en Arbeidstijdenwet opgelegd. Bij de bestuurlijke ontruiming op 15 mei 2009 bleek dat 23 van de 74 arbeidskrachten niet gerechtigd waren om in Nederland te werken zonder tewerkstellingsvergunning. Voor geen van de werknemers werd aan de WML-verplichtingen voldaan en evenmin was er een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden. Aan de hand van de strafrechtelijke doorzoeking DARTMOOR bleken nog eens zeven vreemdelingen zonder TWV werkzaam te zijn geweest en voor dertien (13) anderen was niet voldaan aan de WML-verplichting. In januari 2010 werd een boete opgelegd wegens het tewerkstellen van een Roemeense arbeidskracht zonder TWV. 18 vanaf 01 juli 2006 moest een nieuwe werknemer uiterlijk één dag voor aanvang dienstverband bij de Belastingdienst worden aangemeld. 19
Bij het opleggen van de bestuurlijke boete start ook het boete-inningstraject. De boete-oplegger stuurt een boetebeschikking naar de overtreder. Een bezwaarschrift tegen deze beschikking schort de betaling van de boete niet op. De overtreder kan echter, gelet op de consequenties voor bijvoorbeeld de liquiditeitspositie van de onderneming, een verzoek doen bij de afdeling Bestuurlijke Boete voor een gespreide betaling van het boetebedrag (betalingsregeling) of bij de voorzieningenrechter een verzoek doen tot opschorting van het inningstraject in afwachting van de behandeling van bezwaar- en beroepsschriften. 3.3.2.2 Tewerkstellingsvergunningen Uit de onderzochte boeterapporten die door de Inspectie SZW werden opgemaakt en de aangevraagde TWV s kan worden opgemaakt dat de aspergekweker over de jaren 2004 tot en met 2007 vooral met Poolse arbeidsmigranten heeft gewerkt. In de loop van 2007 is de TWV-verplichting voor Poolse arbeidsmigranten vervallen. In 2008 en 2009 heeft de aspergekweker echter voornamelijk Bulgaarse en Roemeense arbeidsmigranten te werk gesteld. Dat is opvallend omdat voor deze arbeidsmigranten, in tegenstelling tot de Poolse arbeidsmigranten, nog steeds een TWV-verplichting geldt. 3.3.3 Aanbevelingen/ontwikkeling en verbetering risicomodel Aanbeveling aan de Inspectie SZWen het UWV: Het verdient dan ook aanbeveling de macro-economische situatie in Oost-Europa mee te wegen in een risicomodel arbeidsuitbuiting. De achterliggende gedachte daarbij is dat Roemenen en Bulgaren momenteel met minder salaris en arbeidsomstandigheden genoegen nemen dan bijvoorbeeld Poolse arbeidsmigranten. Op het moment dat Roemenen en Bulgaren tengevolge van een voltooide integratie in de Europese Unie niet meer TWV-plichtig zijn, dan is de kans reëel dat er nu en in de toekomst uit andere landen, denk bijvoorbeeld aan een landen als Armenië en Oekraïne, goedkopere afhankelijke arbeidskrachten te rekruteren zijn. Aanbeveling aan de Inspectie SZW: Ook het door de Inspectie SZW met regelmaat opmaken van boetes voor WAV, WML en Arbo-overtredingen zou als signaal in een risicomodel kunnen worden opgenomen. Het UWV WERKbedrijf zou standaard de informatie over de boeterapporten van de Inspectie SZW willen ontvangen zodat een aanvraag voor een tewerkstellingsvergunning op grond van art. 9 van de Wet Arbeid Vreemdelingen 19 geweigerd zou kunnen worden. 3.4 Huisvesting van het personeel (stap 6) 3.4.1 Constateringen 3.4.1.1 Kwaliteit van de huisvesting 19 Art. 9 van de Wav bevat de facultatieve weigeringsgronden. Een van de gronden is de onherrroepelijke beboeting voor illegale tewerkstelling. 20
Bij een controle medio 2008 had de gemeente reeds vastgesteld dat er, in strijd met het geldende bestemmingsplan, in het pand van de aspergekweker arbeidsmigranten waren gehuisvest. Daarnaast bleek die huisvesting niet te voldoen aan de voorschriften met betrekking tot de brandpreventie en brandveiligheid. Zo zouden de arbeidsmigranten in geval van brand onvoldoende vluchtwegen hebben. Volgens enkele verklaringen van Roemeense, Poolse en Portugese arbeidsmigranten zouden de verblijven waar zij sliepen s nachts afgesloten zijn. De gemeente wilde medewerking verlenen aan herziening van het bestemmingsplan en was bereid in afwachting daarvan de huisvesting te gedogen op voorwaarde dat voldaan werd aan de eisen van brandveiligheid. Ondanks de inspanningen van de gemeente bleek omstreeks april 2009 de huisvesting van de arbeidsmigranten, op dat moment ruim 30 personen, nog steeds niet aan de gestelde eisen te voldoen. Op basis daarvan werd de aspergekweker aangezegd uiterlijk 1 mei 2009 de verblijfsruimten te ontruimen en ontruimd te laten totdat een brandveilige huisvesting mogelijk was. De aspergekweker heeft tegen dit besluit tot ontruiming een voorlopige voorziening aangevraagd bij de rechtbank, welke echter op 12 mei 2009 werd afgewezen. Hoewel ter zitting bij de voorzieningenrechter ook naar voren was gekomen dat de werknemers s nachts werden opgesloten en dat een arbeidsmigrant bij de politie melding had gedaan van mishandeling, is op dat moment niet strafrechtelijk opgetreden, maar is de actie beperkt tot een bestuurlijke handhavingsactie op 15 mei 2009. Op last van de gemeente werd op die dag het bedrijf van de aspergekweker uiteindelijk toch ontruimd, vanwege de in strijd met het bestemmingsplan gehuisveste arbeidsmigranten, én het herhaaldelijk niet voldoen aan de voorschriften met betrekking tot brandveiligheid. 20 De gemeente constateert tien dagen na de bestuurlijke ontruiming dat er op het terrein van de aspergekweker (leger)tenten zijn geplaatst, waarin de arbeidsmigranten ondergebracht zijn. De gemeente verleent vervolgens een gedoogvergunning voor maximaal vijf (leger)tenten van 5 bij 5 meter, onder voorwaarde dat er een nachtregister van de arbeidsmigranten wordt bijgehouden. 3.4.1.2 Toekennen van TWV s door het UWV Op aanvraag van de aspergekweker kent het UWV op 27 mei 2009 na de bestuurlijke ontruiming op 15 mei alsnog 36 TWV s toe, terwijl de politie op 10 mei naar aanleiding van fysieke schermutselingen rond de uitbetaling van salaris onder arbeidskrachten reeds een sterk vermoeden kreeg van mogelijke uitbuitingspraktijken op de aspergeboerderij van de verdachte. Het UWV kon echter niet anders omdat de gemeente had aangegeven dat de huisvesting van de arbeidsmigranten in orde was. 3.4.2 Knelpunten 3.4.2.1 Knelpunten bij de kwaliteit van de huisvesting Voor wat betreft bovenstaande constateringen is een knelpunt voor de gemeente dat zij het toezicht dienen te houden op de vereiste brandveilige huisvesting, maar dat er 20 Bij controles waar kans is op aantreffen van arbeidsuitbuiting, is er voor de gemeente een belang om zo nodig tijdig alternatieve huisvesting te kunnen regelen. 21
binnen de gemeente groepen arbeidskrachten verblijven die niet in het GBA zijn ingeschreven. Hierdoor kan het voor de gemeente moeilijk zijn om vast te stellen waar en hoeveel arbeidsmigranten ergens verblijven of werkzaam zijn. 21 Een GBAregistratie voor arbeidsmigranten is niet verplicht gesteld en het ontbreken van deze registratie levert ook niet snel strijdigheid op met de woonbestemming. Gemeenten kunnen eveneens in een lastige positie verkeren, als bekend is dat werknemers zijn gehuisvest op het erf terwijl het bestemmingsplan een puur agrarische bestemming heeft en geen woonbestemming toelaat. Omdat passende huisvesting voor de arbeidskrachten ontbreekt, gedogen sommige gemeenten de huisvesting op het agrarische bedrijfsterrein wel. 22 3.4.2.2 Knelpunten bij het toekennen TWV s door het UWV Het knelpunt bij de TWV-beoordeling is dat het UWV de wettelijke verplichting heeft om binnen een maximale termijn van vijf weken een TWV-aanvraag te behandelen, en deze vervolgens toe te kennen dan wel te weigeren. Er is een aantal dwingende weigeringsgronden vastgelegd alsmede een aantal facultatieve weigeringsgronden, zoals bijvoorbeeld geschikte huisvesting. Indien deze weigeringsgronden niet aan de orde zijn dan is een (voorlopige) weigering van de verstrekking van een TWV niet mogelijk, hetgeen in de onderhavige casus aan de orde was. Uit een interview met een medewerker van het UWV is gebleken dat het UWV, in de tijd voorafgaand aan het strafrechtelijk onderzoek DARTMOOR, kennelijk de kwaliteit van de huisvesting bij de beoordeling van een TWV-aanvraag niet of marginaal toetste. 23 Doorgaans wordt c.q. werd geen contact opgenomen met de gemeente over de daadwerkelijke kwaliteit van de huisvesting ten behoeve van TWVaanvragen. De medewerker van het UWV geeft aan dat in de tijd vóór het strafrechtelijk onderzoek slechts het verblijfadres van de TWV-arbeider aan de gemeente door werd gegeven. De geïnterviewde medewerker van het UWV geeft hierbij overigens aan dat het bij het UWV ontbreekt aan heldere richtlijnen om de kwaliteit van de huisvesting te kunnen toetsen. 3.4.3 Aanbevelingen 3.4.3.1 Aanbevelingen t.b.v. de kwaliteit van de huisvesting Aanbevelingen aan gemeenten: Draag zorg voor een nauwkeurige en structurele controle van de geschiktheid en kwaliteit van de huisvesting van arbeidsmigranten en voeg daaraan ook het aspect humaniteit als kwaliteitscriterium aan toe. 24 21 De geïnterviewde medewerker van de betreffende gemeente constateert overigens een ontwikkeling dat steeds meer arbeidsmigranten net over de grens in België worden gehuisvest. 22 Het weigeren van de mondelinge gedoogvergunning was in deze casus geen optie voor de gemeente, die feitelijk met de rug tegen de muur stond en negatieve publiciteit vreesde als de arbeidsmigranten in de open lucht zouden moeten overnachten. De wetenschap dat er een strafrechtelijk onderzoek zou worden opgestart maakt deze beslissing voor de gemeente niet anders. 23 Er is slechts sprake van een papieren controle, dat wil zeggen het aanvinken van eventuele contraindicaties. 24 De vraag is wat precies onder het begrip humaniteit moet worden verstaan? Als de gemeente controleert wordt er uiteraard gekeken naar de brandveiligheid. Voorts wordt gekeken naar de leefomstandigheden/ reinheid. Is er sprake van een wanordelijke toestand of leeft men met veel mensen in een kleine ruimte? Daarbij is de controleur alert op klachten van arbeidsmigranten. 22