Beleidsregels handhaving onrechtmatig gebruik gemeentegrond 2013

Beleidsregels handhaving onrechtmatig gebruik gemeentegrond 2013

Inhoudsopgave 1 Inleiding 3 2 Consequenties handhavingsbeleid 3 3 Inventarisatie 3 4 Privaatrechtelijk of publiekrechtelijk? 4 5 Opheffen onrechtmatig gebruik d.m.v. een overeenkomst 4 6 Verjaring 6 7 Handhaven 8 8 Voorkomen toekomstige situaties onrechtmatig gebruik gemeentegrond 9 9 Stappenplan 9 Gemeente Woensdrecht Beleidsregels Handhaving onrechtmatig gebruik Gemeentegrond 2013 2

1 Inleiding Op diverse locaties binnen de gemeente wordt onrechtmatig (zonder recht of titel) gebruik gemaakt van gemeentegrond. Terugvordering van de grond kan problemen opleveren. Als al vele jaren gebruik wordt gemaakt van de gemeentegrond kan het recht van de gemeente tot terugvordering van de eigendom verjaard zijn. Tegen het hiervoor bedoelde grondgebruik dient actie te worden ondernomen. Dit om ongelijkheid tegen te gaan; de een houdt zich netjes aan de regels terwijl de ander ongestoord zijn gang kan gaan. Het voorkomen van verlies door verjaring is een andere belangrijke reden. Dat in de gemeente gronden onrechtmatig worden gebruikt is bekend. Op dit moment wordt vooral ad hoc tegen geconstateerde situaties opgetreden. Om een actueel totaalbeeld van het probleem te verkrijgen dient een inventarisatie van het onrechtmatig gebruik van gemeentegrond plaats te vinden. Hiermee wordt een duidelijk en actueel inzicht verkregen in de omvang van het probleem van onrechtmatig gebruik van gemeentegrond. Om iedere situatie op gelijke wijze op te pakken, is een beleid met een stappenplan een belangrijk uitgangspunt. In deze nota is het beleid met betrekking tot de aanpak van het onrechtmatig gebruik van gemeentegrond weergegeven. Bij het handhaven van het onrechtmatig gebruik van gemeentegrond kan verwezen worden naar dit beleid. 2 Consequenties handhavingsbeleid Het handhaven van het onrechtmatig gebruik van gemeentegrond is een heel proces. Een duidelijk uitgewerkt handhavingsbeleid biedt een leidraad om in de praktijk mee te werken. Een vastgesteld handhavingsbeleid heeft de volgende voordelen: het handhaven van een onrechtmatige situatie kan beter worden gemotiveerd; minder kans op juridische procedures omdat verwezen kan worden naar vastgesteld beleid. Er kan minder snel een beroep worden gedaan op willekeur of handelen in strijd met het zorgvuldigheids- en vertrouwensbeginsel; gepubliceerd beleid biedt de burger duidelijkheid wat een politiek en maatschappelijk draagvlak voor handhaving creëert. 3 Inventarisatie Om niet alleen ad hoc tegen het onrechtmatig gebruik van gemeentegrond op te treden dient het onrechtmatig grondgebruik te worden geïnventariseerd. De hele gemeente dient op gestructureerde wijze op het onrechtmatig gebruik van grond te worden gecontroleerd. Per situatie moeten, voor een goede aanpak, de juiste gegevens worden ingewonnen. Er dient tevens per situatie een vooronderzoek plaats te vinden. Er moet worden vastgelegd wie de onrechtmatige grondgebruiker is, hoeveel gemeentegrond wordt gebruikt, en zo mogelijk moet ook een inschatting worden gemaakt van de duur van het gebruik. De duur van het gebruik speelt een rol bij verjaringszaken. Tevens dient te worden gecontroleerd of het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Gemeente Woensdrecht Beleidsregels Handhaving onrechtmatig gebruik Gemeentegrond 2013 3

4 Privaatrechtelijk of publiekrechtelijk Indien wordt geconstateerd dat gemeentegrond onrechtmatig wordt gebruikt, zal er handhavend worden opgetreden. Daarmee wordt bedoeld dat een einde gemaakt wordt gemaakt aan de onrechtmatige situatie waardoor de grond weer terug in bezit komt van de gemeente. Het eigendomsrecht van de gemeente Woensdrecht wordt geschonden en het na te streven doel is voorkoming van verlies van dit eigendom. Daarbij moet de vraag worden gesteld welke weg bewandeld zou moeten worden. De gemeente Woensdrecht heeft daarbij in principe een tweetal opties: bestuursrechtelijke handhaving; privaatrechtelijke handhaving. Als de overheid wil handhaven, staat het haar niet vrij om naar believen gebruik te maken van het publiekrecht dan wel van het privaatrecht. Voor de vraag of de overheid gebruik mag maken van het privaatrecht, en dus ook voor de vraag of de overheid privaatrechtelijk mag handhaven, heeft de Hoge Raad criteria ontwikkeld. Het komt er op neer dat de overheid geen gebruik kan maken van het privaatrecht, als dat de publiekrechtelijke regeling onaanvaardbaar zou doorkruisen. De gemeente handelt als private persoon: eigenaar en rechthebbende van de grond. De gemeente is als eigenaar van de grond bevoegd de grond van een ieder die haar zonder recht houdt op te eisen (Burgerlijk wetboek). Er bestaat echter geen publiekrechtelijke regeling die voorkoming van verlies van eigendom regelt. Toepassing van een bestuursrechtelijke regeling levert niet het gewenste resultaat op, namelijk het voorkomen van verlies van eigendom. Gelet op het na te streven doel is de privaatrechtelijke weg de te bewandelen weg voor de aanpak van onrechtmatig gebruik van gemeentegrond. 5 Opheffen onrechtmatig gebruik d.m.v. een overeenkomst Na constatering van het onrechtmatig gebruik van gemeentegrond wordt bekeken welke acties kunnen worden ondernomen om dit gebruik aan te pakken. In eerste instantie zal nagegaan worden of de onrechtmatige daad kan worden opgeheven door middel van het aangaan van een overeenkomst. Op basis van de algemene richtlijnen voor verkoop, verhuur of het in gebruik geven van snippergroen en reststroken in de gemeente Woensdrecht (vastgesteld op 29 september 2011) en de grondprijzennota (vastgesteld op 29 september 2011 en de aanvulling op 27 september 2012) wordt onderzocht of een koop-, huur- of gebruiksovereenkomst kan worden aangeboden. Na het onderzoek worden de gebruikers aangeschreven. Gewezen wordt op het onrechtmatig gebruik van gemeentegrond. Gemeente Woensdrecht Beleidsregels Handhaving onrechtmatig gebruik Gemeentegrond 2013 4

Er zullen zich drie situaties voordoen: gebruiker wenst met betrekking tot het gebruik een overeenkomst aan te gaan; gebruiker gaat niet in op het voorstel tot koop-, huur of gebruik van het perceel c.q. doet een beroep op verjaring (hoofdstuk 6 en 7); het onrechtmatig gebruik dient te worden beëindigd (hoofdstuk 7). Samenvattend in eerste instantie wordt altijd nagegaan of de onrechtmatige situatie kan worden beëindigd door middel van een overeenkomst; behandeling geschiedt op basis van de algemene richtlijnen voor verkoop, verhuur of het in gebruik geven van snippergroen en reststroken in de gemeente Woensdrecht en de grondprijzennota; situaties waarbij het onrechtmatig gebruik niet kan worden opgeheven door middel van het aangaan van een overeenkomst zullen worden behandeld conform hoofdstuk 6 en 7 van deze nota. Gemeente Woensdrecht Beleidsregels Handhaving onrechtmatig gebruik Gemeentegrond 2013 5

6 Verjaring Wanneer de gebruiker zich beroept op verjaring van de grond, dan zal hij moeten aantonen dat hij bezitter van de grond is. Beroepen op verjaring lijken steeds moeilijker te slagen. Het is echter niet altijd voorspelbaar, welke feiten nu het zwaarst wegen in een zaak. Het lijkt in veel gevallen een kwestie van het optellen en aftrekken van meer of minder relevante feiten en dan maar zien of er sprake is van bezit. Daarom is een zo uitgebreid mogelijke speurtocht naar mogelijke feiten zo belangrijk. Verkrijgende en bevrijdende verjaring Er zijn twee vormen van verjaring, namelijk verkrijgende en bevrijdende verjaring. Verkrijgende verjaring Verkrijgende (acquisitieve) verjaring treedt op als de grond gedurende 10 jaar onafgebroken en te goeder trouw in bezit is (art. 3:99BW). In de praktijk is er bij illegale inbezitneming van grond vrijwel nooit sprake van goede trouw. De gemeente krijgt derhalve bijna altijd te maken met bevrijdende (extinctieve) verjaring. Bevrijdende verjaring De termijn voor bevrijdende verjaring bedraagt 20 jaar. Het maakt niet uit of de bezitter te goeder of te kwader trouw is. Na die termijn kan de oorspronkelijke rechthebbende de eigendom niet meer terug vorderen, zodat de bezitter als het ware bevrijd wordt van die vordering. Tevens is in het Burgerlijk Wetboek bepaald dat de bezitter na afloop van die termijn ook eigenaar wordt van de zaak. Inbezitneming Om te kunnen spreken van inbezitneming is het volgens de jurisprudentie niet voldoende dat enkele op zichzelf staande machtsuitoefeningen hebben plaatsgehad. De feiten en omstandigheden moeten ondubbelzinnig wijzen op de pretentie van eigendom. Daarvan kan sprake zijn indien het terrein is afgesloten door middel van een ondoordringbare haag, een hekwerk of schutting, zodat de grond niet meer toegankelijk is voor de gemeente of derden. Ook de bouw van opstallen op de grond kan op de pretentie van eigendom wijzen. Het enkel beplanten van de grond en het onderhouden daarvan zijn handelingen die op zichzelf nog niet hoeven te duiden op een eigendomspretentie. Stuiten verjaringstermijn Gedurende een verjaringstermijn kan de rechthebbende, de gemeente, een rechtsvordering instellen om het bezit van de ander te beëindigen. De verjaring kan worden gestuit door een schriftelijke aanmaning of door erkenning. Stuiting is het afbreken van de lopende verjaring. Na erkenning begint er opnieuw een verjaringstermijn te lopen. Deze termijn bedraagt vijf jaar. Om te voorkomen dat de eigendom alsnog overgaat door verjaring zal er indien mogelijk op basis van het legalisatie-onderzoek - een koop-, huur- of gebruiksovereenkomst dienen te worden afgesloten c.q. controle van het perceel dienen plaats te vinden. Als de onrechtmatige gebruiker het eigendomsrecht van de gemeente niet erkent, moet de gemeente binnen zes maanden na de stuitingsbrief een juridische procedure starten. Er zal een vordering tot revindicatie worden ingesteld, met de eis dat de grond ontruimd wordt. Als de rechter de vordering toewijst kan de gemeente, met dit vonnis in de hand op deurwaardersbevel, ontruiming van de grond afdwingen. De kosten voor inschakeling van de deurwaarder komen voor rekening van de onrechtmatige gebruiker. Gemeente Woensdrecht Beleidsregels Handhaving onrechtmatig gebruik Gemeentegrond 2013 6

Bewijslast rust bij grondgebruiker Wie stelt bewijst. Het is aan de bezitter om aan te tonen dat er sprake is van onafgebroken bezit gedurende 20 jaar. Toont de gebruiker zijn recht voldoende aan, dan kan worden meegewerkt aan inschrijving daarvan in het kadaster. Vooraf wordt vastgelegd dat de kosten hiervoor voor rekening zijn van de nieuwe eigenaar. Als de gemeente de verjaring betwist, wordt de akte alleen ingeschreven als de notaris verklaart dat er voldoende bewijsstukken zijn overlegd die genoegzaam aantonen dat er sprake is van verjaring en die aan de verklaring worden gehecht. Ontbreekt naar het oordeel van de notaris een dergelijk bewijs, dan wordt het stuk geboekt in het register van voorlopige aantekeningen. Veelal zal eerst een procedure moeten worden gevoerd over de vraag wie eigenaar is van de betrokken zaak alvorens een rechter zal beslissen dat de akte van verjaring definitief moet worden ingeschreven. Samenvattend de gemeente heeft meestal te maken met bevrijdende verjaring waarbij de termijn 20 jaar bedraagt; er moet sprake zijn van inbezitneming; gedurende een verjaringstermijn kan de verjaring worden gestuit; na stuiting van de verjaring begint er een nieuwe termijn te lopen van vijf jaar; als de onrechtmatige gebruiker het eigendomsrecht van de gemeente niet erkent moet de gemeente binnen zes maanden een juridische procedure starten; de bewijslast ligt bij de grondgebruiker. Gemeente Woensdrecht Beleidsregels Handhaving onrechtmatig gebruik Gemeentegrond 2013 7

7 Handhaven Indien de acties die worden beschreven in hoofdstuk 5 en 6 niet leiden tot het gewenste resultaat (beëindiging onrechtmatig gebruik), wordt overgegaan tot handhaving. Alvorens een juridische procedure op te starten, wordt eerst geprobeerd het onrechtmatige gebruik op minnelijke wijze op te heffen. Voordeel is dat mogelijk al een oplossing gevonden kan worden. Wanneer de overtreder hier geen gehoor aan geeft, wordt bij de burgerlijke rechter een rechtsvordering aanhangig gemaakt en wordt de gebruiker gedagvaard. Hierbij wordt geëist dat het gebruik wordt opgeheven, en de grond in de oorspronkelijke staat wordt terug gebracht. Vervolgens dient na-controle plaats te vinden, om te bepalen of de uitspraak van de rechter wordt nageleefd. Indien uit na-controle blijkt dat dit niet het geval is, wordt de gebruiker verzocht de uitspraak alsnog na te leven. Tevens wordt daarbij aangegeven dat, indien de gebruiker de uitspraak niet naleeft, eventuele schade wordt verhaald op de gebruiker. Deze schade kan bijvoorbeeld ontstaan indien kosten gemaakt moeten worden om de grond in de oorspronkelijke staat te herstellen. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Bij het handelen door de gemeente moeten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht worden genomen. In sommige situaties kunnen burgers zich beroepen op deze beginselen, vooral als het gebruik gedurende langere tijd is gedoogd of als in het verleden toezeggingen zijn gedaan. Tijdens het handhaven moet hier voldoende aandacht aan worden gegeven. Samenvattend alvorens een juridische procedure op te starten wordt eerst getracht het onrechtmatig gebruik op minnelijke wijze op te heffen; indien het gebruik niet op minnelijke wijze kan worden geregeld wordt bij de burgerlijk rechter een rechtsvordering aanhangig gemaakt en wordt de gebruiker gedagvaard; vervolgens zal na-controle plaats vinden; indien de uitspraak van de rechter niet wordt nageleefd wordt de gebruiker nogmaals verzocht de uitspraak na te leven; de eventueel door de gemeente te maken kosten worden verhaald op de gebruiker; de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moeten in acht worden genomen. Gemeente Woensdrecht Beleidsregels Handhaving onrechtmatig gebruik Gemeentegrond 2013 8

8 Voorkomen toekomstige situaties onrechtmatig gebruik gemeentegrond Het onrechtmatig in gebruik nemen van gemeentelijke grond is iets dat voortdurend plaatsvindt. Gebleken is dat dit gebruik hardnekkig kan zijn. Na verloop van tijd kan het onrechtmatig gebruik van gemeentegrond zich weer opnieuw voordoen. Het is dan ook van belang dat maatregelen worden getroffen ter voorkoming van toekomstige onrechtmatige situaties. Om die reden is het nodig om het onrechtmatig gebruik van gemeentegrond voortdurend in de aandacht van de gemeentelijke toezichthouders en medewerkers van de buitendienst te houden. Zij zijn de ogen en oren van de gemeente en zullen waarschijnlijk als eerste constateren dat er zaken niet in orde zijn. Tevens is het van belang dat alle percelen gemeentegrond structureel één keer per jaar methodisch worden geschouwd. 9 Stappenplan De aanpak van de verschillende onrechtmatige situaties van gebruik van gemeentegrond kan variëren, omdat de concrete omstandigheden van de situatie vaak een specifieke aanpak vragen. Globaal kan men in het proces de volgende stappen onderscheiden, al is niet uit te sluiten dat sommige stappen elkaar zullen overlappen. Stap 1 Vooronderzoek Er wordt een situatie van onrechtmatig gebruik van gemeentegrond geconstateerd, hetzij door een tipgever, hetzij door de inventarisatie. Van de geconstateerde situaties worden de volgende gegevens vastgelegd: Plaatselijke aanduiding Wie de vermoedelijke overtreder is Hoeveel grond wordt gebruikt (situatieschets bijvoegen) Aard van het gebruik (tuin, parkeerplaats ed) Sinds wanneer de grond gebruikt wordt (voor zover bekend) Aanwezigheid bouwwerk Stap 2 Onderzoek of een overeenkomst kan worden aangeboden Na constatering zal moeten worden beoordeeld of de situatie inderdaad onrechtmatig is (vanwege mogelijke afspraken uit het verleden) en, zo ja, of een overeenkomst kan worden aangeboden waardoor de onrechtmatige situatie kan worden opgeheven. De gewenste groenstructuur dient als leidraad. Er zal een onderzoek naar kabels en leidingen plaatsvinden. Tevens zal het bestemmingsplan worden geraadpleegd. In geval van aanwezige bouwwerken zal worden onderzocht of er een vergunning is afgegeven. Gemeente Woensdrecht Beleidsregels Handhaving onrechtmatig gebruik Gemeentegrond 2013 9

Stap 3 Aanschrijven Onrechtmatig gebruik opheffen d.m.v. een overeenkomst Indien mogelijk wordt de grond aan de gebruiker te koop, te huur of in gebruik aangeboden. Een en ander op basis van de algemene richtlijnen voor verkoop, verhuur en het in gebruik geven van snippergroen en reststroken en de grondprijzennota. Opheffen onrechtmatig gebruik niet mogelijk De gemeente eist de zaak (het perceel) op. De overtreder wordt schriftelijk verzocht het onrechtmatig gebruik zelf te beëindigen door de grond te ontruimen en te herstellen in de oorspronkelijke staat. Er kan een afspraak worden gemaakt waarin de situatie door de gemeente zal worden toegelicht. Stap 4 Nogmaals wijzen op gebruik gemeentegrond Indien de overtreder niet op de eerste aanschrijving reageert c.q. aan het eerste verzoek om het onrechtmatig gebruik op te heffen geen gehoor geeft, wordt nogmaals verzocht de grond te ontruimen en te herstellen in de oorspronkelijke staat. Stap 5 In geval er een beroep wordt gedaan op verjaring. De bewijslast dat er sprake is van verjaring ligt in beginsel bij de burger, maar op het moment dat deze erin slaagt om verjaring aannemelijk te maken kan dit anders komen te liggen. Vaak wordt het beroep op verjaring onderbouwd met foto s en getuigenverklaringen. Indien op basis van de bewijsstukken inderdaad blijkt dat er sprake is van verjaring, zal de gemeente haar medewerking aan de verjaring verlenen. Indien uit de bewijsstukken niet blijkt dat er sprake is van verjaring en: de gebruiker met betrekking tot het gebruik geen overeenkomst wenst aan te gaan (indien dit mogelijk is); of de gebruiker de grond niet wil ontruimen, dan moet ontruiming worden aangezegd. Indien de gebruiker vervolgens niet vrijwillig overgaat tot het ontruimen van de grond, zal een gerechtelijke vordering worden ingesteld (zie verder stap 7 handhaven). Stap 6 Minnelijk overleg Eerst wordt geprobeerd het onrechtmatige gebruik op minnelijke wijze op te heffen. Stap 7 Handhaven Indien voor de tweede maal geen reactie wordt ontvangen op de aanschrijving c.q. de grond niet wordt ontruimd, zal een vordering tot revindicatie te worden ingesteld. Dit is een civiele procedure waarbij de grond door de gemeente wordt opgeëist. Het verdere verloop van de juridische procedure is sterk afhankelijk van de concrete omstandigheden. De procedure eindigt met een vonnis, na een eventueel tussenvonnis ( bijvoorbeeld een bewijsopdracht). Na het eindvonnis kan eventueel nog hoger beroep en cassatie volgen. Indien de gebruiker alsnog de uitspraak niet naleeft zullen eventueel door de gemeente te maken kosten worden verhaald op de gebruiker. Gemeente Woensdrecht Beleidsregels Handhaving onrechtmatig gebruik Gemeentegrond 2013 10

Stap 8 Na ontruiming, inrichten perceel door gemeente In geval grond terug komt naar de gemeente (na ontruiming), dan dient de gemeente de grond weer zelf in gebruik te nemen, bijvoorbeeld door het perceel weer in te richten als openbaar groen. Dit om burgers te tonen dat het de gemeente ernst is met het onrechtmatig gebruik van gemeentegrond, teruggenomen gemeentegrond ingezet wordt voor het algemeen belang en om herhaling van het onrechtmatig gebruik van gemeentegrond te voorkomen. Stap 9 Na-controle In het eerste jaar na ontruiming dient het perceel nogmaals te worden gecontroleerd op onrechtmatig gebruik. Dit ter voorkoming van verjaring. Indien de grond binnen een jaar na ontruiming weer in gebruik wordt genomen loopt de verjaringstermijn weer verder. Alle percelen gemeentegrond zullen structureel één keer per jaar methodisch worden geschouwd. Gemeente Woensdrecht Beleidsregels Handhaving onrechtmatig gebruik Gemeentegrond 2013 11