Auteur Stibbe Nieuwsbrief bestuursrecht www.stibbe.be Onderwerp Raad van State beschouwt eenzijdige verbreking van een concessieovereenkomst door de overheid als een administratieve rechtshandeling Datum November 2008 Copyright and disclaimer Gelieve er nota van te nemen dat de inhoud van dit document onderworpen kan zijn aan rechten van intellectuele eigendom, die toebehoren aan bepaalde betrokkenen, en dat er u geen recht wordt verleend op die desbetreffende rechten. M&D Seminars wil u met dit document de nodige informatie verstrekken, zonder dat de in dit document vervatte informatie bedoeld kan worden als een advies. Bijgevolg geeft M&D Seminars geen garanties dat de informatie die dit document bevat, foutloos is, zodat u dit document en de inhoud ervan op eigen risico gebruikt. M&D Seminars, noch enige van haar directieleden, aandeelhouders of bedienden zijn aansprakelijk voor bijzondere, indirecte, bijkomstige, afgeleide of bestraffende schade, noch voor enig ander nadeel van welke aard ook betreffende het gebruik van dit document en van haar inhoud. M&D Seminars - 2008 M&D CONSULT BVBA Eikelstraat 38-9840 DE PINTE Tel. 09/224.31.46 - Fax 09/225.32.17 info@mdseminars.be - www.mdseminars.be
Nieuwsflash bestuursrecht November 2008 Nr. 2008/04 Raad van State beschouwt eenzijdige verbreking van een concessieovereenkomst door de overheid als een administratieve rechtshandeling Op 25 september 2007 vernietigde de Raad van State een beslissing van het College van burgemeester en schepenen van de gemeente Florenville d.d. 1 april 1998, waarbij het college overgaat tot beëindiging van een concessie voor de ingebruikname van een gedeelte van het openbaar domein. De Raad oordeelde meer bepaald dat wanneer een administratieve overheid een einde stelt aan een (domein)concessieovereenkomst, zij dit niet doet in uitvoering van haar rechten als contractspartij, maar wel op basis van de eenzijdige handelingsbevoegdheid waarover zij beschikt als overheid. Bijgevolg zou zulk beëindigingsbesluit, aldus de Raad, een eenzijdige administratieve rechtshandeling zijn waarvan de wettigheid in rechte kan worden aangevochten middels een beroep bij de Raad van State. 1. Domaniale concessie 2. Het arrest van 25 september 2007 3. Overige rechtspraak en rechtsleer 1. Domaniale concessie Vooraleer verder in te gaan op de draagwijdte en gevolgen van dit arrest, is het van belang even stil te staan bij de domeinconcessie als dusdanig. De wet bevat geen omschrijving van wat dient te worden begrepen onder een domeinconcessie (ook: domaniale concessie). Deze figuur werd bijgevolg door rechtsleer en rechtspraak nader omschreven als de administratieve overeenkomst waarbij de overheid een persoon het recht verleent om een gedeelte van het openbaar domein tijdelijk en op een wijze die het recht van anderen uitsluit, in gebruik te nemen en die om redenen ontleend aan het openbaar belang eenzijdig kan worden herroepen 1. De domaniale concessie is met andere woorden een overeenkomst waarbij het bestuur tijdelijk, al dan niet tegen betaling van een vergoeding of retributie, aan een particulier of onderneming de toelating geeft Om u uit te schrijven of in te schrijven voor andere nieuwsbrieven, gelieve hier te klikken. Contact Voor meer informatie kan u contact opnemen met David D'Hooghe (+32 2 533 54 08 of via e-mail), Frederik Vandendriessche (+32 2 533 51 56 of via e- mail) of uw gebruikelijke contactpersoon bij Stibbe. Gerelateerde pagina's Stibbe - Webpagina administratief recht Stibbe - Advocaten administratief recht De alliantie Stibbe Herbert Smith Gleiss Lutz
om exclusief en met het oog op een welbepaald doel een deel van het openbaar domein te bezetten 2. In tegenstelling tot hetgeen geldt voor de concessie van een openbare dienst, zal bij een domeinconcessie de toegelaten inbezitneming in de regel geen doelstelling van algemeen belang dienen, maar enkel dienen ter uitoefening van privéactiviteiten. Niettemin zal ook bij de domeinconcessie het algemeen belang vaak om de hoek komen kijken. Zo wordt het door rechtspraak en rechtsleer namelijk als een wezenlijk kenmerk van de domeinconcessie beschouwd dat de concessieverlenende overheid op ieder ogenblik, onmiddellijk en eenzijdig, tot beëindiging van de concessieovereenkomst kan overgaan, telkens wanneer het algemeen belang zulks vereist/verantwoordt. Deze eenzijdige ( publiekrechtelijke ) beëindigingsmogelijkheid wordt verantwoord op grond van de algemene bestuurlijke beginselen van de veranderlijkheid en continuïteit van de openbare dienst, welke vereisen dat de in concessie gegeven goederen, gelet op hun openbare bestemming, indien nodig op elk ogenblik opnieuw ten volle ter beschikking moeten zijn van de overheid 3. Het precair karakter van de rechten van de concessiehouder, alsook de eenzijdige herroepbaarheid van de overeenkomst, zijn in dat opzicht dus afwijkend van het burgerlijk contractenrecht. 2. Het arrest van 25 september 2007 In zijn arrest van 25 september 2007 overweegt de Raad van State vooreerst dat de beëindiging van een overeenkomst door de overheid, op basis van een verbrekingsmogelijkheid voorzien in de overeenkomst, in beginsel geen eenzijdige administratieve rechtshandeling uitmaakt, en bijgevolg ook niet vatbaar is voor een beroep bij de Raad van State. Meteen wijst de Raad er evenwel op dat bepaalde overeenkomsten naast contractuele aspecten, ook aspecten vertonen die nauw verband houden met het gezag van de overheid. Als voorbeeld van een dergelijke overeenkomst wijst de Raad op de domeinconcessie. Volgens de Raad van State wordt de beslissing waarbij een administratieve overheid om redenen van algemeen belang een einde stelt aan een domeinconcessie, genomen op grond van dit gezag van de overheid en niet in de uitoefening van de contractuele rechten van de overheid welke haar als contractspartij toekomen. Bijgevolg verklaarde de Raad zich in voorliggende zaak bevoegd om kennis te nemen van de
verbreking, gezien het om een eenzijdige administratieve rechtshandeling zou gaan. 3. Overige rechtspraak en rechtsleer Het standpunt van de Raad van State is opmerkelijk. Tot nog toe werd traditioneel aangenomen dat de publiekrechtelijke beëindigingsmogelijkheid, zelfs bij stilzwijgen van de concessieovereenkomst, geacht moest worden stilzwijgend door de partijen te zijn aangenomen, waardoor deze automatisch in de overeenkomst vervat zou liggen 4. Ook recenter oordeelde het Hof van Cassatie nog dat het recht van de overheid om een concessieovereenkomst te verbreken om redenen van algemeen belang, moet worden geacht inherent deel uit te maken van de concessieovereenkomst, welke overeenkomst uit haar aard aan de concessienemer slechts precaire rechten verleent 5. Zodoende zou deze verbrekingsmogelijkheid aan te merken zijn als een stilzwijgende clausule die in elke concessieovereenkomst is begrepen 6. De verbreking van een concessieovereenkomst steunt dan schijnbaar op de rechten en plichten waarop partijen krachtens de overeenkomst aanspraak kunnen maken. In die benadering zou de Raad van State, door kennis te nemen van het annulatieberoep tegen een beslissing tot verbreking, zich uitspreken over het bestaan, de draagwijdte (en eventueel de schending) van contractuele rechten, dit in strijd met de artikelen 144 en 145 van de Grondwet die bepalen dat de beslechting van dergelijke betwistingen buiten de bevoegdheid van de Raad van State valt. De Raad van State houdt er over het algemeen deze zienswijze op na 7 en benadrukte zelf ook meermaals dat de beslissing om een einde te stellen aan een overeenkomst betrekking heeft op de uitvoering en een vordering hieromtrent dus niet tot de bevoegdheid van de Raad van State behoort 8. Specifiek met betrekking tot domeinconcessies werd ook reeds geoordeeld, in algemene bewoordingen, dat indien de overheid een einde wenst te stellen aan de contractuele relatie ontstaan ingevolge een concessieovereenkomst, zij dat recht ontleent aan het contract en geschillen hieromtrent buiten de bevoegdheid van de Raad van State vallen 9. Anderzijds had de Raad van State zich nog nooit uitgesproken over een geval waarin de beëindiging van de concessieovereenkomst precies gesteund was op (een al dan niet uitdrukkelijk voorziene beëindigingsgrond wegens) redenen van algemeen belang 10. Met zijn arrest van 25 september 2007 heeft de Raad van State alvast aangegeven dat deze (al dan niet stilzwijgende) integratie van een beëindigingsmogelijkheid om redenen van algemeen
belang in de concessieovereenkomst, geen afbreuk doet aan zijn bevoegdheid om zich uit te spreken over de vernietiging van de beslissing tot zulke beëindiging. Vraag blijft of de Raad van State in de toekomst verder zal gaan op de weg die met dit arrest blijkt te zijn ingeslagen. Tot slot valt ook af te wachten of het Hof van Cassatie dit zal toestaan. Dit Hof beschikt immers over de mogelijkheid om arresten van de Raad van State waarin deze zich ten onrechte zou uitspreken over een geschil inzake burgerlijke rechten, te vernietigen indien daartegen cassatieberoep zou worden ingesteld. ---------- 1 - R.v.St., Seaport Terminal, nr. 41.878, 2 januari 1993; D. D HOOGHE en F. VANDENDRIESSCHE, Publiek-private samenwerking, Brugge, Die Keure, 2003, 43; S. VAN GARSSE, De concessie in het raam van de publiek-private samenwerking, Brugge, Die Keure, 2007, 237. Zie ook: R.v.St., Singule, nr. 137.417, 22 november 2004. 2 - J. VAN COILLIE, Recente contractvormen in het bouwrecht, in M. STORME, Y. MERCHIERS en J. HERBOTS (eds.), De overeenkomst vandaag en morgen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1990, 266. 3 - A. MAST, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2006, 93. 4 - Cass., 10 mei 1929, Pas. 1929, I, 183; R.v.St., nr. 33.732, 9 januari 1990; F. WASTIELS, Administratief goederenrecht, Gent, Story-Scientia, 1980, 205-206. 5 - Cass., 31 mei 1978, R.W. 1978-79, 1229. 6 - R.P.D.B. v Concession, 54; E. VAN HOOYDONK, Beginselen van Havenbestuursrecht, Brugge, Die Keure, 1996, 298, voetnoot 293. 7. - Over de bevoegdheid van de Raad van State inzake administratieve rechtshandelingen in het kader van de uitvoering van een contract: D. LAGASSE, La théorie administrative des actes détachables est-elle dans une impasse? Les actes de gouvernement renaissent-ils au contraire de leurs cendres? Noot onder C.E., arrest Wolff, nr. 67.990 van 5 september 1997, R.C.J.B., 1999, p. 11-19 ; Cass. 26 januari 1978, J.L.M.B., 1995, p. 944. 8 - - R.v.St., La désinfection intégrale, nr. 39.471, 26 mei 1992; R.v.St., Rastop, nr. 39.472, 26 mei 1992; R.v.St., nr. 43.250, 9 juni 1993; R.v.St., n.v. Co. Belge des Automatiques, nr. 59.783, 24 mei 1996. 9 - R.v.St., nr. 137.417, 22 november 2004; R.v.St., nr. 86.268, 28 maart 2000.
10 - Cass. 26 januari 1995 ; C.E., arresten S.A. Smets Usé, nr. 142 van 26 oktober 1949 ; N.V. Interprovinciale Stoombootdiensten Flandrin, nr. 6890 van 24 februari 1959 ; N.V. de Noordzee, nr. 35.261 van 26 juni 1990 en nr. 42.704 van 27 april 1993 ; J. Janssen, nr. 36.198 van 8 januari 1991 ; N.V. Delrue, nr. 79.402 van 23 maart 1999 ; S.A. Dinant-loisirs, nr. 84.386 van 23 december 1999. Deze Nieuwsflash bestuursrecht werd verzorgd door Frederik Vandendriessche en Filip Lahaye. Alle rechten voorbehouden. De inhoud van deze nieuwsflash werd zo nauwkeurig mogelijk samengesteld. Wij kunnen echter geen enkele garantie bieden over de nauwkeurigheid en volledigheid van de informatie die deze nieuwsflash bevat. De in deze publicatie behandelde onderwerpen werden enkel en alleen voor informatieve doeleinden voorbereid en ter beschikking gesteld door Stibbe. Ze bevatten geen juridisch of andersoortig professioneel advies en lezers mogen geen actie ondernemen op basis van de informatie in deze nieuwsflash zonder voorafgaandelijk een raadsman te hebben geconsulteerd. Het raadplegen van deze nieuwsflash doet geenszins een advocaat-cliënt-relatie tussen Stibbe en de lezer ontstaan. Deze nieuwsflash dient enkel voor persoonlijk gebruik. Elk ander gebruik is verboden.