Rapport uitgebracht aan de gemeenteraad van de gemeente Enschede inzake boardletter 2008 AS/2 2113b
2/10 Inhoud 1. Managementsamenvatting 3 1.1 Inleiding 3 1.2 Samenvatting controlebevindingen 3 2. Accountantscontrole 2008 4 3. Interne beheersing 4 3.1 Raamwerk beoordeling interne beheersing 4 3.2 Overall-score interne beheersing 8 4. Beoordeling bedrijfsprocessen 8 5. De gevolgen van de kredietcrisis en de economische verslechtering 9 Blad
3/10 1. Managementsamenvatting 1.1 Inleiding Voor een optimale bedrijfsvoering, waarbij kansen worden benut en bedreigingen worden beheerst, dient het bestuur en het management van uw gemeente te kunnen steunen op een adequaat intern beheersingssysteem. Dit systeem moet een waarborg bieden dat de door de Raad opgedragen taken worden uitgevoerd binnen de daartoe beschikbaar gestelde middelen en dat over de voortgang daarvan tijdig en betrouwbaar verantwoording wordt afgelegd. In de optimale situatie bevat dit interne beheersingssysteem zodanige maatregelen van interne controle en toezicht, dat gesproken kan worden van een zelfcontrolerende organisatie, waarbij de organisatie continu en zichtbaar financieel in control is. Hierdoor kan er bij de beleidsuitvoering op worden vertrouwd dat er tijdig gerapporteerd wordt over (substantiële) afwijkingen tussen begroting en werkelijkheid en dat op basis van die informatie tijdig kan worden (bij)gestuurd. Uw streven naar het financieel in control zijn vormt het uitgangspunt voor onze controleaanpak. Voor onze controle steunen wij op het interne beheersingssysteem, en dan vooral op de kaderstellende en toetsende werkzaamheden, die door of namens het management worden uitgevoerd. Daarbij is de kwaliteit waarmee en de mate waarin verbijzonderde interne controles zijn uitgevoerd beeldbepalend voor de interne beheersorganisatie. Daarom is in de managementletter voor het college hier veel aandacht aan besteed. In hoofdstuk 2 van deze boardletter gaan wij in op de controleopdracht. Vervolgens besteden wij in hoofdstuk 3 aandacht aan hoe de interne beheersing van uw gemeente op hoofdlijnen is georganiseerd. Als kapstok hiervoor hebben wij het zogenaamde COSO Internal Framework gehanteerd. In hoofdstuk 4 gaan wij nader in op onze beoordeling van de processen. In hoofdstuk 5 besteden wij aandacht aan de gevolgen van de kredietcrisis en de economische verslechtering. In de volgende paragraaf geven wij een samenvatting van de controlebevindingen. 1.2 Samenvatting controlebevindingen Van de belangrijkste controlebevindingen geven wij de volgende samenvatting: Uw gemeente is voor wat de interne (financiële) beheersing betreft grotendeels in control ; De informatiecyclus is toereikend. Aandachtspunt betreft het ontbreken van kwantitatieve informatie over de (strategische) prestatie-indicatoren in de eerste concernrapportage; Er is voor een aantal processen nog geen oordeel over de werking van de interne beheersingsmaatregelen omdat de verbijzonderde interne controle nog niet is uitgevoerd; Doordat nog niet voor alle processen verbijzonderde controle wordt uitgevoerd bestaat gedurende het jaar enige onzekerheid over de kwaliteit van de tussentijdse verantwoordingen. In het kader van de jaarrekeningcontrole zullen alsnog cijferanalyses en andere controlewerkzaamheden moeten worden uitgevoerd om de jaarcijfers te onderbouwen.
4/10 Wij merken op dat ondanks de tekortkomingen die wij hebben geconstateerd betreffende de verbijzonderde interne controle, er wel degelijk sprake kan zijn van beheersing in de processen. Zolang deze beheersing echter niet zichtbaar en toetsbaar is, kan daar intern en extern niet op worden gesteund. In de volgende hoofdstukken geven wij een nadere uiteenzetting van onze bevindingen. 2. Accountantscontrole 2008 De grondslag voor de uitvoering van de controle is de controleopdracht van de gemeenteraad van 26 juni 2008, het door de gemeenteraad d.d. 28 januari 2008 vastgestelde controleprotocol inclusief het rechtmatigheidskader 2008. Wij hebben de Raad d.d. 15 oktober 2008 een opdrachtbevestiging toegezonden ten behoeve van de jaarlijkse bevestiging en uitwerking van de controleopdracht Over de inhoud en de wijze van uitvoering van deze opdracht hebben wij op 28 augustus 2008 een gesprek met ambtelijke vertegenwoordigers van uw gemeente en op 10 oktober 2008 een gesprek met de rekeningcommissie gehad. Uw rekeningcommissie heeft ons gevraagd om bij de jaarrekeningcontrole aandacht te besteden aan de 40 strategische indicatoren. Voor de interimcontrole zijn geen specifieke aandachtspunten benoemd. In overeenstemming met uw opdracht is onze controle primair gericht op de controle van de jaarrekening. De daaraan voorafgaande interim-controle is vooral gericht op het beoordelen van de financiële processen in uw organisatie voor zover deze relevant zijn in het kader van onze controle van de jaarrekening. 3. Interne beheersing 3.1 Raamwerk beoordeling interne beheersing Het Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO) heeft een raamwerk Internal Control-Integrated Framework (COSO-model) ontworpen, waarmee organisaties hun interne beheersingsorganisatie kunnen vaststellen, beoordelen én versterken. Wij hebben dit raamwerk gehanteerd bij de uitvoering van onze interim controle. Doel hiervan is om u, vanuit onze natuurlijke adviesfunctie, te ondersteunen bij de vergroting van de kwaliteit en betrouwbaarheid van de interne beheersing. Internal Control is een breder begrip dan interne controle en omvat het proces dat is ontworpen door het bestuur, het management en ander betrokken personeel om te bewerkstelligen dat met een redelijke mate van zekerheid is gewaarborgd dat gestelde doelen worden behaald. Doelstellingen van een organisatie kunnen in dit kader onderverdeeld worden in het volgende: Effectiviteit en efficiency van de (operationele) bedrijfsprocessen; Betrouwbaarheid van de financiële informatievoorziening; Voldoen aan van toepassing zijnde wet- en regelgeving (rechtmatigheid); Bewaring van bedrijfsmiddelen.
5/10 Het interne beheersingsframework bestaat uit vijf elementen en is grafisch als volgt weer te geven: Voor uw gemeente hebben wij ons, per in het COSO-model onderscheiden component, een oordeel gevormd over de mate van interne beheersing binnen uw organisatie. Per component hebben wij de belangrijkste voor onze oordeelsvorming bepalende factoren beschreven. Deze beschrijving is overigens niet limitatief. Beheersomgeving (controle-omgeving) De controle-omgeving vormt de basis van het COSO-model. De controle-omgeving geeft de sfeer aan die binnen een organisatie bestaat en waarin werknemers hun taken uitvoeren en hun verantwoordelijkheden nemen (bevoegdhedenstructuur, delegatie, budgethouderschap, integriteit enz.). Binnen de gemeente Enschede krijgt dit aspect voldoende aandacht. Als voorbeelden hiervan noemen wij de diverse regelingen, verordeningen, handboeken en procesbeschrijvingen die zijn opgesteld. Conclusie: Voldoende Risicobeheersing (Risico-inschatting) Risicobeheersing is het (continue) proces waarin de leiding van de organisatie zich bezig houdt met het identificeren en analyseren van risico s (zowel interne als externe risico s en op alle niveaus). Door uw gemeente zijn de Nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement opgesteld, de Raad heeft het college opdracht gegeven uitvoering te geven aan deze nota s. Dit betekent dat het proces risicomanagement in de organisatie moet worden geïmplementeerd, en dat jaarlijks via de paragraaf weerstandsvermogen bij de begroting en jaarverslag wordt gerapporteerd over risico s, weerstandscapaciteit en weerstandsvermogen en hun onderlinge relatie. Uit de jaarstukken 2007 blijkt dat uw gemeente actief bezig is met risicobeheersing.
6/10 Daarnaast blijkt dat voldoende aandacht wordt besteed aan de risico s in de financiële processen. In de controleplannen die als basis dienen voor de interne audits op de diverse financiële processen, is risicoanalyse onderdeel van de interne controleaanpak. Conclusie: Voldoende Informatie & communicatie Informatie & communicatie is een belangrijke component. De organisatie dient te zorgen voor een continu betrouwbare informatievoorziening en een wijze van communicatie binnen een bepaalde tijd en vorm, waarbij rekening wordt gehouden met de informatiebehoeften van de diverse stakeholders (raad, college, externen). De gemeente Enschede kent een planning en controlcyclus van kadernota, begroting(swijzingen), managementrapportages, concernrapportages en jaarverantwoording. Voor het tijdig bijsturen gedurende het jaar is de betrouwbaarheid van de tussentijdse informatievoorziening van essentieel belang. Met de concernrapportage wordt de gemeenteraad tussentijds geïnformeerd over de voortgang van de programmabegroting. De concernrapportage is gebaseerd op de managementrapportages van de diverse diensten. In de concernrapportage wordt inzicht gegeven in de stand van zaken betreffende het beleid en de financiën, onder meer door een stoplichtenoverzicht. Verder wordt ingegaan op de bedrijfsvoering, de belangrijkste risico s en de stand van zaken betreffende de uitvoering van de verbijzonderde interne controle. In de programmabegroting 2008-2011 zijn voor de onderscheiden programma s (strategische) prestatie-indicatoren opgenomen. In de eerste concernrapportage over 2008 is kwantitatief geen aandacht besteed aan de stand van zaken betreffende deze (strategische) prestatie-indicatoren. Conclusie: Voldoende/verbetering nodig Controle-activiteiten (procedures) Controle-activiteiten betreffen het beleid en de procedures die moeten waarborgen dat de door het management bepaalde doelen en activiteiten ook daadwerkelijk worden gerealiseerd. Zij helpen verzekeren dat de nodige acties worden genomen om de risico s te beheersen teneinde de organisatiedoelstellingen op het gebied van uitvoerende activiteiten, financiële verslaglegging en compliance (of een combinatie daarvan) te realiseren. Hier gaat het om de interne beheersmaatregelen die binnen uw organisatie aanwezig zijn en de mate waarin deze worden nageleefd. Binnen de processen moeten taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn bepaald. Om de realisatie van de doelen en activiteiten te waarborgen en de risico s te mitigeren is het van belang dat proces- en procedurebeschrijvingen aanwezig én actueel zijn.
7/10 Wij hebben door vragenonderzoeken en beoordeling van de aanwezige documentatie over de processen en de interne controleactiviteiten vastgesteld dat de bedrijfsprocessen (in opzet) worden beheerst. Er is sprake van primaire functiescheiding binnen de processen en er zijn kaders voor de uitvoering opgesteld in de vorm van verordeningen, richtlijnen en procedures. Conclusie: Voldoende Toezicht houden c.q. bewaking (monitoring) Monitoring is het proces waarin periodiek wordt geëvalueerd of de interne beheersingsmaatregelen nog effectief zijn. Het monitoren van de interne beheersmaatregelen is noodzakelijk omdat de omstandigheden veranderen. De bewaking van de goede werking van de interne beheersing kan op twee manieren geschieden: ingebouwde interne controlemaatregelen in de procesgang of verbijzonderde interne controles. Voor de ingebouwde interne controlemaatregelen wordt verwezen naar het onderdeel controle-activiteiten. De gemeente Enschede heeft door middel van Kwaliteit in Zelfbeheer (KIZ) vorm gegeven aan de verbijzonderde interne controle en review hiervan door een afdeling Planning & Control per dienst. Deze verbijzonderde interne controle is vooral gericht op de getrouwheids- en rechtmatigheidsaspecten van de verantwoorde baten, lasten en balansmutaties binnen de financiële processen, niet op de betrouwbaarheid van de (strategische) prestatie-indicatoren. De betrouwbaarheid van de informatie over de (strategische) prestatie-indicatoren in de tussentijdse informatie (management- en concernrapportages) en de jaarverantwoording is daarom niet geborgd door verbijzonderde interne controle. Verder stelden wij vast dat ten tijde van onze interim-controle nog niet voor alle processen verbijzonderde interne controle was uitgevoerd. Voor verdere opmerkingen verwijzen wij naar hoofdstuk 4 van deze boardletter. Conclusie: In ontwikkeling/verbetering nodig
8/10 3.2 Overall-score interne beheersing Uit onze beoordeling van uw interne beheersing op basis van het COSO-model volgt voor uw gemeente het volgende beeld: Elementen interne beheersing Gemeente Enschede managementletter 2008 Toezicht en Bewaking Beheersomgeving Legenda: Beheersingsmaatregelen Informatie en Communicatie Risicobeoordeling Onvoldoende In ontwikkeling/ verbetering nodig Voldoende Samenvattend stellen wij vast dat uw gemeente voor wat betreft de interne (financiële) beheersing grotendeels in control is, hoewel dit voor een aantal processen nog niet zichtbaar is gemaakt. De belangrijkste aandachtspunten zijn wat ons betreft: - het uitbreiden en tijdig uitvoeren van de verbijzonderde interne controles; - de tussentijdse informatievoorziening uitbreiden met kwantitatieve informatie over de (strategische prestatie-indicatoren. 4. Beoordeling bedrijfsprocessen In het kader van onze controle beoordelen wij de kwaliteit van de verrichte verbijzonderde interne controlewerkzaamheden en de daaruit voortvloeiende rapportages. Deze beoordeling vindt voornamelijk plaats door het reviewen van deze werkzaamheden. Op onderdelen testen wij de kwaliteit van de uitgevoerde werkzaamheden door het uitvoeren van eigen (deel)waarnemingen. De uitkomsten van deze beoordeling zijn mede bepalend voor de omvang van onze gegevensgerichte werkzaamheden en de foutenevaluatie bij de jaarrekeningcontrole.wij hebben vastgesteld dat de diverse diensten in opzet invulling hebben gegeven aan de verbijzonderde interne controle voor een groot aantal processen. Voor vrijwel alle processen, waarvoor verbijzonderde interne controle is uitgevoerd, is aangetoond dat de financiële procesbeheersing grotendeels voldoet. Voor een aantal relevante financiële stromen, zoals investeringen en treasury, is nog geen invulling gegeven aan de verbijzonderde interne controle. Daarnaast was ten tijde van onze interim-controle nog niet voor alle processen verbijzonderde interne controle uitgevoerd. Tevens merken wij op, dat de werkwijze en wijze van rapportage over de uitkomsten van de verbijzonderde interne controle zeer divers is.
9/10 Wij adviseren u - tenminste per dienst - een overkoepelende IC-rapportage op te stellen, waarin u verslag doet van de uitkomsten van de verbijzonderde interne controle. Hierbij zou u tenminste aandacht moeten besteden aan de belangrijkste bevindingen en een oordeel over de mate waarin het proces in control is. Vanwege het niet (volledig) uitvoeren van de verbijzonderde interne controle betreffende een aantal processen bestaat in beginsel enige onzekerheid over de financiele beheersing van deze processen en de kwaliteit van de tussentijdse verantwoordingen. In beginsel, aangezien uiteraard in de processen wel degelijk sprake kan zijn van beheersing. Zolang deze beheersing echter niet zichtbaar en toetsbaar is kan daar intern en extern niet op worden gesteund en bestaat er (enige) onzekerheid over de financiële uitkomsten. Daarom zijn voor het opstellen en de controle van de jaarrekening 2008 aanvullende interne controlewerkzaamheden noodzakelijk om deze onzekerheid op te heffen. Dit betreft vooral: Het afronden c.q. alsnog uitvoeren van verbijzonderde interne controle op alle significante transactiestromen over 2008; Het vaststellen van totaalaansluitingen, verbandscontroles en aansluitingen met subadministraties voor een aantal processen; Het verrichten van (afsluitende) interne controlewerkzaamheden op de jaarrekening, zoals het maken c.q. beoordelen van aansluitingen tussen de jaarrekening en de (sub)administratie, het beoordelen van onderbouwingen van jaarrekeningposten en de controle op de verslaggevingsaspecten. 5. De gevolgen van de kredietcrisis en de economische verslechtering Zoals bij u bekend zijn Nederlandse gemeenten recentelijk geconfronteerd met financiële problemen als gevolg van het uitzetten van overtollige financiële middelen bij banken die in de financiële problemen zijn gekomen. Tegelijkertijd wordt u ook geconfronteerd met een slechter draaiende economie. Deze economische verslechtering kan voor u ook gevolgen hebben voor bijvoorbeeld grote(re) investeringsprojecten en grondexploitaties. In dit hoofdstuk informeren wij u over de mogelijke gevolgen voor uw gemeente en welke acties wij u adviseren te nemen. Een aantal banken is, ondanks een op basis van de wet FIDO geaccepteerde rating, in de problemen gekomen. Op dit moment geeft een rating van een bank weinig informatie over de solvabiliteit en liquiditeit van een bank. De wet FIDO biedt daarom op dit punt geen toereikende bescherming in deze crisis. In de landelijke politiek is inmiddels een discussie ontstaan over aanscherping van de regelgeving. Wij adviseren u het treasurybeleid nog eens kritisch te beschouwen en indien noodzakelijk te actualiseren. Betreffende de middelen die zijn uitgezet bij banken adviseren wij u de ontwikkelingen op de financiële markten in het algemeen en de banken waarmee u zaken doet in het bijzonder te volgen en deze te verwerken in uw tussentijdse informatievoorziening.
10/10 De kredietcrisis en de daarmee samenhangende verslechterende marktomstandigheden duren voort. Voor gemeenten kan dit ook nog andere financiële gevolgen hebben, vooral voor grondexploitaties. Veel projecten zijn vaak in een afrondende fase qua besluitvorming. Partijen worden voorzichtiger, stellen beslissingen uit of besluiten helemaal niet verder gaan. Dat kan mogelijk consequenties hebben voor de realisatie van uw doelstellingen en voor de (toekomstige) financiële positie uw gemeente. Ook is er sprake van een verslechtering van de markt voor onroerend goed met navenante gevolgen voor bepaalde sectoren. Dit kan tot gevolg hebben dat de opbrengsten van uit te geven gronden dalen en private partijen zich mogelijk terugtrekken uit projecten (PPS-constructies). Voor gemeenten betekent dit een risico voor de waardering dan wel een noodzakelijke herwaardering van de planuitkomsten van de voorraad gronden in de jaarrekening. Uiteraard is het te vroeg om hier nu een uitspraak over te doen, maar het onderwerp verdient wel continu uw aandacht. Wij adviseren u bij een actualisering van uw plannen en risicoprofiel de volgende aandachtspunten mee te nemen: De waardering van grondexploitaties en vastgoedposities: omdat de crisis gevolgen heeft voor de rente en de uitgifte van leningen, is het moeilijker voor particulieren en bedrijven om aankopen in vastgoed te financieren. Door de afnemende vraag naar vastgoed kunnen de prijzen dalen en kan het langer duren voordat vastgoed verkocht wordt; Renterisico s: er is minder geld beschikbaar op de geld- en kapitaalmarkt. Door het verminderde aanbod van geld en de toename van risico s neemt de rente de komende tijd naar verwachting toe; Garantstellingen: uw gemeente staat garant voor leningen. Wanneer de betreffende instellingen door omstandigheden hun schulden niet meer kunnen betalen, zullen de schuldeisers uw gemeente aanspreken voor het deel waarvoor u garant staat; Begroting en exploitatie: de huidige situatie kan ook gevolgen hebben voor de exploitatie 2008 en de begroting 2009. U kunt hierbij denken aan een afname van de gemeentelijke heffingen (zoals OZB en bouwleges bij vertraging woningproductie) en aan een toename van de lasten van de Wet werk en bijstand.