WIE VAN DE DRIE? NAAR EEN DOELMATIGE, DUIDELIJKE EN DUURZAME FINANCIERING VAN HET STELSEL VAN BASISREGISTRATIES

WIE VAN DE DRIE? NAAR EEN DOELMATIGE, DUIDELIJKE EN DUURZAME FINANCIERING VAN HET STELSEL VAN BASISREGISTRATIES

2011 Programmaraad Basisregistraties BZK Dit rapport is opgesteld in opdracht van de Programmaraad Basisregistraties, door een adviesteam bestaande uit Koen de Snoo (voorzitter), Xander van der Linde (adviseur ICTU) en Marc de Vries (extern adviseur) - 1 -

Ten geleide Het kabinet Rutte-Verhagen streeft naar een compacte en efficiënte overheid. Rijk en medeoverheden willen met elkaar de kwaliteit van dienstverlening aan burgers, bedrijven en instellingen waar mogelijk verbeteren. Zij zijn ervan overtuigd dat digitaal zaken doen met de overheid een belangrijk middel is om dit mogelijk te maken. Bovendien zien zij kansen om zo een bijdrage te leveren aan een compacte Rijksdienst en, door het delen van een basisinformatieinfrastructuur met de markt, een krachtige impuls te geven aan de Nederlandse economie. Om uitvoering te geven aan de overheidsbrede visie op dienstverlening, werken Rijk en medeoverheden samen aan onder meer de grootschalige implementatie van de basisregistraties en basisvoorzieningen. Dit traject moet tegemoet komen aan de doelstelling eenmalige gegevensverstrekking, meervoudig gebruik. Om dat te realiseren zijn niet alleen de afzonderlijke basisregistraties noodzakelijk, maar is het ook nodig dat deze registraties gezamenlijk als stelsel werken, onder meer door inzet van slimme gemeenschappelijke voorzieningen. De registraties moeten op elkaar afgestemd zijn, onderling gegevens kunnen uitwisselen en de juistheid van gegevens moet voortdurend gewaarborgd worden. De Programmaraad Stelsel van Basisregistraties geeft sturing aan alle processen die bijdragen aan het werkend krijgen van het stelsel in 2015. Eén van de aandachtspunten daarbij vormt het komen tot stelselbrede afspraken over financiering van ontwikkeling, implementatie en gebruik van het stelsel. De Programmaraad heeft gevraagd om een advies ten aanzien van de financiering van het stelsel, waarbij voor het gebruik budgetfinanciering het uitgangspunt vormt, het perspectief van de gebruikers centraal staat en een bijdrage wordt geleverd aan een compacte en efficiënte Rijksdienst. Dit rapport bevat dat advies. - 2 -

Inhoud Ten geleide... 2 Inhoud... 3 Samenvatting... 5 1. Vraag, aanpak en leeswijzer... 12 1.1 Aanleiding en relevantie... 12 1.2 Vraagstelling... 14 1.3 Basismodel: Wie van de drie?... 15 1.4 Aanpak en leeswijzer... 16 2. Het eerste domein - Stelsel van Basisregistraties... 21 2.1 Doelstellingen van het Stelsel... 21 2.2 Gewenste prikkels voor het delen van informatie... 22 2.3 Ingrediënten voor het advies... 25 3. Het tweede domein - Binnen de spelregels naar een compacte Rijksdienst... 27 3.1 Diverse wetenschappelijke scholen... 27 3.2 Regeerakkoord & Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst... 29 3.3 Begrotingsregels voor deze kleine, maar krachtige overheid... 31 3.4 Ontwikkelingen rond zbo s en agentschappen... 33 3.5 Financiering uit heffingen en retributies... 36 3.6 Ingrediënten voor het advies... 39 4. Het tweede en derde domein - De economie van informatie... 41 4.1 Informatie als een verhandelbaar goed... 41 4.2 De informatiemarkt... 43 4.3 Wanneer gaat het swingen?... 46 4.4 Financieringsalternatieven voor Basisregistraties... 47 4.5 Terug naar de vraag: wie gaat dat betalen?... 52 4.6 Ingrediënten voor het advies... 52 5. Het derde domein - Hergebruik door bedrijven en burgers... 55 5.1 Digitale Agenda & Open Data beweging... 55 5.2 Exploitatie van informatie door de overheid... 56 5.3 Ingrediënten voor het advies... 58 6. Governance... 59 6.1 Welke financieringsstromen blijven over?... 59 6.2 Ontstaat er een sturingsdeficit?... 60 6.3 Ingrediënten voor het advies... 63 7. Hoe komen we bij het eindbeeld?... 64 7.1 Reeds bestaande afspraken ten aanzien van het Stelsel... 64 7.2 Globale vergelijking van de huidige arrangementen... 65 7.3 Fasering van de transitie... 66-3 -

7.4 Een tijdlijn... 69 8. Conclusies en aanbevelingen... 71 Bijlage 1 - Geraadpleegde schriftelijke bronnen... 75 Bijlage 2 - Definities en begrippen... 80 Bijlage 3 - Overzicht regels voor exploitatie overheidsinformatie door (her)gebruikers... 82 Bijlage 4 - Overzicht van bestaande arrangementen... 84 B 4.1 Vergelijking van 6 basisregistraties... 84 B 4.2 Overzicht per Basisregistratie... 86 GBA... 86 NHR... 89 Basisregistratie Kadaster... 91 BGT: Basisregistratie grootschalige topografie... 93 BRT: Basisregistratie Topografie... 95 BAG: Basisregistraties Adressen en Gebouwen... 97 B 4.3 Voorzieningen... 99 Bijlage 5 - Overzicht van respondenten interviews... 101 Bijlage 6 - Globale bevindingen op basis van interviews... 102 Bijlage 7 - Over de auteurs... 104-4 -

Samenvatting Doel is een basis te leggen voor een efficiënte overheid en een vitale economie Het kabinet Rutte/Verhagen wil met een compacte en efficiënte overheid een basisinformatieinfrastructuur creëren, waarmee een krachtige impuls wordt gegeven aan de Nederlandse economie. Daarvoor is voorwaarde dat het Stelsel van basisregistraties en basisvoorzieningen goed functioneert. De registraties moeten op elkaar afgestemd zijn, onderling en met partijen buiten de overheid gegevens kunnen uitwisselen en de juistheid van gegevens moet voortdurend gewaarborgd worden. De financiering van het Stelsel en haar delen moet daarom doelmatig, duidelijk en duurzaam worden ingericht. Het ontbreken van financieringsafspraken belemmert het functioneren van het Stelsel Het overheidsbrede gebruik van de basisregistraties blijft ondanks alle inspanningen en reeds gemaakte afspraken achter bij de verwachtingen, terwijl juist dit gebruik van grote maatschappelijke betekenis is. Oorzaken zijn de complexiteit als gevolg van het toepassen van verschillende financieringsmodellen en het opwerpen van financiële belemmeringen voor (her)gebruik en verbetering van de kwaliteit van de registers. Opdracht en taakopvatting De Programmaraad Basisregistraties heeft daarom een klein team verzocht een advies uit te brengen dat een fundamentele basis biedt voor een doorbraak in de financiering van het gebruik en het beheer van het Stelsel. Daarbij heeft de Programmaraad drie uitgangspunten centraal gezet: het streven om het gebruik te betalen vanuit budgetfinanciering; het perspectief van de gebruikers moet centraal staan de financiering moet bijdragen aan een compacte en efficiënte Rijksdienst. Het adviesteam beveelt aan om in de zoektocht naar een geschikte financieringsvariant de beleidsambities en beoogde maatschappelijke effecten consequent als uitgangspunt en maatstaf te nemen. Het is heel verleidelijk om in de complexiteit van het Stelsel argumenten die een rol spelen op een lager aggregatieniveau, bijvoorbeeld de bedrijfsvoering van een registratiehouder, te laten prevaleren in de Stelselbrede afwegingen. Zulke argumenten doen er natuurlijk wel toe, maar mogen niet de doorslag geven voor beleidsbeslissingen ten aanzien van het hele Stelsel. In dit advies heeft het team zich daarom ook gericht op de financiering van het Stelsel als geheel en de scope van de opdracht uitgebreid door naast het gebruik binnen de overheid, ook het gebruik buiten de overheid - het zogenaamde hergebruik - mee te nemen. Haar bevindingen deelt zijn ingedeeld in drie domeinen: het Stelsel de compacte overheid de markt c.q. samenleving - 5 -

De vraag teruggebracht tot een trilemma: Wie van de drie? Kernvraag is: wie gaat betalen voor de basale informatie die nodig is om onze samenleving goed te laten functioneren? En welke (financiële) prikkels ervaren de verschillende partijen die bij het Stelsel van basisregistraties betrokken zijn? In dit advies onderscheiden wij drie groepen potentiële betalers: de gebruikers van de informatie de leveranciers van de informatie de overheid Per domein zijn de relevante beleidsambities, kaders en uitgangspunten beschreven en is verkend wat dat betekent voor de drie financieringsalternatieven. In varianten op bovenstaand plaatje is dat per hoofdstuk samengebracht. Domein 1: het Stelsel De financieringsalternatieven zijn in de eerste plaats afgewogen tegen de doelstellingen van het Stelsel: een basis bieden voor één overheid, die de behoeften van burgers en bedrijven centraal stelt, efficiënt, snel en zeker respons geeft op deze behoeften, daarvoor geen onnodige vragen stelt en die transparant en aanspreekbaar is op haar eigen functioneren. De incentives binnen het Stelsel dienen dus gericht te zijn op het vergroten van de kwaliteit van de informatie en op het wegnemen van drempels voor het delen van informatie binnen en buiten de overheid. Heffingen op terugmeldingen werken belemmerend voor de kwaliteitsverbetering van het Stelsel en vallen dus af als reële financieringsvariant. Ook het rekenen van tarieven aan afnemers van informatie is contrair aan de doelstellingen van het Stelsel, omdat het rekenen van tarieven voor gebruik meer en meer haar rationaliteit verliest als gevolg van technologische ontwikkelingen en het feit dat alle Nederlanders belanghebbenden zijn van een goed functionerend Stelsel. Bovendien zijn de meeste data vrijwel overal goedkoop verkrijgbaar. Drempels voor gebruik jagen potentiële gebruikers naar bronnen die de kwaliteit van de dienstverlening ondermijnen. Snelle uitwisseling van onderling verbonden informatie vraagt om eenvoud in de financiering, zonder de ballast van een kostenverrekeningsstructuur. Voor zover het informatie-uitwisseling binnen de overheid betreft gaat het dan allemaal om belastinggeld. Het is dan doelmatig om deze stromen per registratie te bundelen en op kostenbasis direct vanuit de Rijksbegroting beschikbaar te stellen. Daarmee worden interne facturen en bijbehorende transactiekosten geëlimineerd. - 6 -

Ook voor de gemeenschappelijke voorzieningen en voor nieuwe initiatieven die de integraliteit bevorderen geldt daarom dat deze het best direct uit de Rijksbegroting gefinancierd kunnen worden. Domein 2: de Overheid De financieringsalternatieven zijn in de tweede plaats afgewogen tegen de vigerende ideeën over de kerntaken van de overheid, de ambities ten aanzien van een compacte Rijksdienst en de spelregels voor de financiering van het handelen van de overheid. Het streven naar een kleinere, krachtige en dienstverlenende overheid vraagt om eenvoud en duidelijkheid. Doelmatige en integrale dienstverlening biedt ruimte voor economische groei. Bij het streven naar een compacte Rijksdienst genieten de uitvoerende diensten binnen het Rijk, waaronder veel registerhouders, bijzondere aandacht. De herbezinning op uitvoeringsorganisaties biedt momentum om nieuwe afspraken te maken over de begrenzing van de publieke taak, de financiering van deze taak en de wijze van toezicht op deze taak. De dialoog over de begrenzing van de publieke taak is zeer actueel en relevant, omdat dit raakt aan de vraag naar de mate waarin de overheid zich op de informatiemarkt mag begeven en haar registerverantwoordelijkheden uit deze marktactiviteiten mag financieren. Het adviesteam bepleit hier een scherpe begrenzing van de publieke taak, het beperken van de verantwoordelijkheid van de registerhouders tot het beheer van de registers zelf en het overlaten van het voortbrengen van waardetoevoegende diensten aan private marktpartijen. De spelregels voor financiering van overheidshandelen, voor het Rijk de begrotingsregels, als ook de regels voor overheidspartijen met een baten-lastenadministratie (agentschappen en Zbo s) werpen geen belemmeringen op voor enig financieringsalternatief. Wel biedt de evaluatie van batenlastendiensten van het ministerie van Financiën aanleiding tot herbezinning op het toepassen van bedrijfsmodellen die zijn gebaseerd op de idee van zeer duidelijk te omschrijven output met integrale tarieven. Het alternatief, namelijk sturing op beschikbare budgetten, sturing op kosten dus, komt meer en meer in beeld, mits over de kosten, kwaliteit en kwantiteit van de dienstverlening goede afspraken te maken zijn. De regels voor heffingen en retributies verhinderen niet dat deze vormen van financiering bij basisregistraties worden toegepast. Voor retributies geldt wel de voorwaarde dat hiertegenover een concrete, individuele prestatie van de overheid moet staan. Voor beide geldt dat ze op basis van de budgettaire functie - het genereren van dekking voor gemaakte kosten - worden toegepast. Dat werpt de voorwaarde op dat er verband moet zijn tussen de hoogte van de opgelegde heffing of retributie en de kosten van de registratiehouder. Aan deze voorwaarden moet op transparante wijze zijn voldaan, wil deze vorm van financiering als legitiem worden aangemerkt. Domein 2 en 3: de Economie van Informatie Men kan zich concentreren op de organisatie van en spelregels voor de overheid, als voortbrenger van producten en diensten, maar men kan zich ook richten op het economisch karakter van deze producten en diensten zelf. Daarmee wordt de vraag welke groep het beste kan betalen afhankelijk van het economische karakter van informatie, van de prikkels die uitgaan van de gehanteerde tariefstructuur en van de gevolgen voor de (maatschappelijke) welvaart. - 7 -

De informatie in de basisregistraties is aan te merken als een immaterieel goed met een nonexclusief en non-rivaal karakter. De first-copy-costs van basisinformatie zijn hoog, maar de marginale verstrekkingskosten zijn nihil. Dit, gecombineerd met de non-rivaliteit, maakt dat de prijselasticiteit van basisinformatie oneindig is. Iedere verhoging van de prijs boven de marginale verstrekkingskosten leidt ertoe dat potentiële afnemers afhaken en de informatie elders zullen betrekken. Dat staat haaks op de doelstelling van breed gebruik van de basisregistraties. Toepassing van het profijtbeginsel bij het verstrekken van informatie is een fictie: profijt en profiteur zijn niet of nauwelijks scherp te definiëren en het doet niets af aan de non-rivaliteit en de oneindige prijselasticiteit. Ofwel: verstrekking van basisinformatie tegen marginale verstrekkingskosten is vrijwel onvermijdelijk. De Rijksoverheid heeft de registerhouders een monopoliepositie verschaft. Daarbij spelen zowel de efficiëntieoverwegingen ten aanzien van schaal en transactiekosten, als overwegingen ten aanzien van de kwaliteit van de registers een rol. Het ontwikkelen van activiteiten of producten, waarmee waarde wordt toegevoegd aan de kale basisinformatie, dient niettemin aan de markt te worden overgelaten. Het is niet bevorderlijk voor de welvaart als registratiehouders hierin een rol voor zichzelf definiëren door hun monopoliepositie als registratiehouder uit te breiden naar een marktpositie ten aanzien van de exploitatie van informatie. Bovendien staat dat haaks op het streven naar een compacte Rijksdienst. Het oogmerk van de informatie-uitwisseling tussen overheidspartijen onderling, namelijk de uitvoering van wettelijke taken, maakt dat de gedwongen winkelnering binnen het publieke domein nimmer kan leiden tot prijsopdrijving, hoewel dit in een normale markt wel een te verwachten gevolg zou zijn. De druk en het toezicht op een doelmatige aanwending van belastinggeld en het ontbreken van de doelstelling winst te maken, maken immers dat het monopoliekarakter van de registratiehouders zich bij informatie-uitwisseling tussen publieke partijen nauwelijks pervers zal manifesteren. Dit houdt tevens in dat prijsstelling gericht op winstmaximalisatie niet zal kunnen plaatsvinden. Dit risico ligt anders bij levering van producten en diensten door overheidsmonopolisten aan partijen buiten de overheid. Echter, ten aanzien van de basisregistraties leidt het non-rivale en non-exclusieve karakter van de informatie ertoe dat de registratiehouder haar prijsstelling zal (moeten) beperken tot de marginale verstrekkingskosten. Prijsstelling tegen marginale verstrekkingskosten prikkelt overigens minder tot innovatie, omdat die kosten niet kunnen worden terugverdiend. Bovendien prikkelt prijsstelling tegen kostendekkende tarieven niet tot een doelmatige bedrijfsvoering, maar biedt het ruimte voor gold-plating. Prijsstelling tegen marginale verstrekkingskosten (lees: in de praktijk vrijwel om niet ) levert de grootste welvaartswinst op. De werkelijke welvaartswinst kan nog groter zijn dan uit een berekening van het surplus blijkt, vanwege de positieve downstream butterfly effecten. Echter, met prijsstelling tegen marginale verstrekkingskosten kunnen de totale kosten van een registratiehouder niet volledig worden gedekt. Daarom ligt het in de rede dat, vanwege de grote maatschappelijke baten van (her)gebruik, het overige deel (minus het stukje dat uit heffingen en retributies op registraties wordt gefinancierd) uit de Rijksbegroting komt. - 8 -

Domein 3: (Her)gebruik in markt en samenleving Met het oog op een krachtige Nederlandse economie wil de overheid stimuleren dat de groeiende hoeveelheid data in de maatschappij onbelemmerd kan worden hergebruikt. Dit biedt creatieve ondernemers kansen om nieuwe producten en diensten te ontwikkelen. De overheid heeft de ambitie overheidsdata waar mogelijk open data te laten worden: ze worden als grondstof onbelemmerd beschikbaar gesteld voor innovatieve diensten. De Wet Markt en Overheid, de verwachte aanpassing van de EU-Richtlijn Hergebruik en de verwachte uitspraak van het Europese Hof in de Compass-zaak inzake mededingingsrecht bij exploitatie van basisinformatie wijzen alle in de richting van een bescheiden overheid die zich concentreert op haar kerntaken, die volledig voor haar rekening neemt en aan de markt overlaat wat de markt beter zelf kan voortbrengen. Financiering van het Stelsel uit tarieven op (her)gebruik is derhalve aan te merken als onlogisch, onwenselijk en irreëel. Welke financieringsvarianten blijven over? Aggregatie van het voorgaande resulteert in een selectie van financieringsalternatieven: Stelsel Overheid Economie Samenleving / Markt - 9 -

In woorden: Bouw de financiering uit heffingen over terugmeldingen volledig af. Deze heffingen prikkelen immers tot gedrag dat contrair is aan de doelstellingen van het Stelsel. Belast initiële registratieactiviteiten zo min mogelijk en als het wordt toegepast, dan op goede gronden. Er dient een duidelijke relatie te zijn tussen de kosten en de heffing en tussen de heffing en het exclusieve profijt voor de geregistreerden. Bouw het rekenen van tarieven over vertrekkingen binnen de overheid volledig af en herschik de bijbehorende budgetten structureel. Ook ten aanzien van verstrekkingen buiten de overheid is het aan te bevelen om deze volledig af te bouwen. Houdt de financiering van de registraties en voorzieningen simpel door deze waar mogelijk direct vanuit de Rijksbegroting te laten plaatsvinden. In bovenstaande figuur is in één oogopslag duidelijk welke financieringsalternatieven we overhouden: financiering uit het opleggen van heffingen of retributies bij de registratie en financiering uit de algemene middelen. Verlegt men echter een financieringsstroom, dan komt men aan een sturingsinstrument. Het is daarom belangrijk om te borgen dat wenselijke en betekenisvolle sturingsrelaties zich met eventuele aanpassingen kunnen blijven manifesteren. Governance In geval eenvoud en doelmatigheid het uitgangspunt worden en men zich gaat beperken tot de financieringsalternatieven algemene middelen en heffingen en retributies, dan dient voor een aantal aspecten per registratiehouder de gewenste eindsituatie heroverwogen te worden. Tussen opdrachtgever, opdrachtnemers en eigenaren dient overeenstemming te ontstaan over de begrenzing van het publieke domein: welke taken zijn kerntaken van de overheid en wat dient aan de markt te worden overgelaten? Opdrachtgevers dienen in gezamenlijkheid verantwoordelijk te blijven voor het formuleren van de kwaliteit en kwantiteit van de dienstverlening. De eigenaar dient het financieel kader voor de opdrachtgevers te bepalen en toe te zien op een doelmatige uitvoering door de opdrachtnemer. De opdrachtnemers zullen volstrekt transparant moeten zijn over hun bedrijfsvoering, zowel jegens eigenaar als opdrachtgevers. Tenslotte, maar zeker niet in het minst, dienen de opdrachtgevers en eigenaren samen, onder de bezielende leiding van BZK, er op toe te zien dat ook op maatschappelijk niveau value for money wordt geleverd. Transitieproces Een succesvol transitieproces vraagt om een krachtig besluit op politiek niveau. Gegeven de vele belangen die met het vraagstuk zijn gemoeid, is het welslagen van de transitie in grote mate afhankelijk van draagvlak en doorzettingsvermogen op politiek niveau. Het strekt daarom tot aanbeveling om het proces te starten met een heel helder politiek commitment aangaande het eindbeeld. In één keer naar het eindbeeld springen is onmogelijk. De analyses die nog gepleegd moeten worden, de vele bestuurlijke overleggen en de krapte binnen de Rijksbegroting vragen om een rustig transitietraject. Het is daarom verstandig te werken met een convergentieagenda: het is niet erg dat niet direct de laatste stap wordt gezet, maar elke stap dient wel richting het eindbeeld te gaan. Bovendien hoeft niet alles helder te zijn om de eerste stappen te zetten. Dan worden eenvoudige verbeteringen gegijzeld door enkele netelige kwesties. Deel de stappen dus op in no regret-stappen en moeilijker stappen die meer tijd mogen kosten. - 10 -

De belangrijkste beleidsambities die de basis vormen voor een goed werkend Stelsel van Basisregistraties maken deel uit van de portefeuilles van de ministeries van BZK, EL&I en Financiën. Het strekt daarom tot aanbeveling dat BZK, als dossierhouder, deze driehoek periodiek bijeen roept om te borgen dat vanuit deze ambities gestuurd blijft worden op de voortgang. - 11 -

1. Vraag, aanpak en leeswijzer 1.1 Aanleiding en relevantie Nu weinig zicht op samenhang In haar Jaarplan voor 2011 constateert de Programmaraad Stelsel van Basisregistraties dat, ofschoon er al veel bereikt is, men nu voor de uitdaging staat het grootschalig gebruik van de basisregistraties te realiseren. Dit moet gereed zijn in 2015. Grootschalig gebruik vindt alleen plaats als de kwaliteit van de registraties op orde is en deze onderling goed samenwerken. Voor het realiseren van kwalitatief goede registraties moeten de financiële prikkels juist gericht zijn. In het Jaarplan staat daarom, als één van de vijf concrete doelstellingen voor 2011: het maken van stelselbrede afspraken over financiering van ontwikkeling, implementatie en gebruik van het Stelsel. Dit tegen de achtergrond van de constatering in het jaarplan dat voor veel overheidsorganisaties het stelsel nog abstract is en dat voor veel betrokkenen de samenhang - of het zicht op die samenhang Van stelsel naar organisme - ontbreekt. De Programmaraad heeft het onderwerp financiering nu dus prominent geagendeerd. Zij stelt dat het Stelsel een bijdrage gaat leveren aan de realisatie van gestelde beleidsambities, mits het Stelsel gebruikt wordt, maar constateert tegelijkertijd dat dit gebruik achterblijft bij de verwachtingen. De gebruikers ervaren het systeem, inclusief de financiering, als complex en durven nog niet te vertrouwen op de kwaliteit van de registraties. Voorts ziet de Programmaraad dat het Stelsel zich niet als geheel gedraagt en dat de samenhang ontbreekt, aangezien op dit moment iedere basisregistratiehouder zijn eigen financieringsarrangement heeft ingesteld. Zij stelt daarom dat het regelen van de financiering van fundamenteel belang is voor het vervolg van het implementatietraject van de basisregistraties en het Stelsel als geheel. De vraagstelling is niet nieuw Het onderwerp financiering van het stelsel hangt al geruime tijd boven de markt (zie tekstbox historisch overzicht op de volgende pagina), maar ontbeert tot nu toe Het Stelsel van basisregistraties ontbeert samenhang, zo stelt menigeen. Het vraagstuk van de samenhang is al zichtbaar in de taal. Een stelsel is per definitie lijdend: het bestaat omdat het gesteld is. Misschien als een doelmatig geordend samenhangend geheel (Van Dale), maar dat zijn wel heel veel bijvoeglijke bepalingen om het totaal een identiteit te geven. Het wezen van het Stelsel van basisregistraties is wellicht nog het beste te begrijpen aan de hand van haar functie: kracht geven aan het maatschappelijk verkeer. Een hoogwaardige basis leggen onder alle transacties tussen overheidspartijen onderling, tussen overheid, burgers en bedrijven en tussen private partijen onderling. Daarmee vormt de basisinformatie in de basisregistraties het bloed dat de economie vitaliteit geeft. En zo ontstaat het beeld van het Stelsel van basisregistraties als organisme: De basisinformatie is het bloed, de basisregistraties zijn de organen, de basisvoorzieningen zijn de bloedvaten en zenuwbanen. Ook is er een verantwoordelijk minister nodig om de taak van hersenen en hypofyse te manifesteren: het regisseren van de energie die het organisme kracht geeft. Het is van vitaal belang dat er sprake is van dezelfde bloedgroep en dat elk orgaan weet hoe het de benodigde zuurstof, voedingsstoffen en hormonen uit het bloed tot zich neemt. Geen orgaan kan functioneren als er één onderdeel ontbreekt. Het organisme kan zelfs bezwijken door het disfunctioneren van één orgaan. Het is voor het welbevinden van het totale organisme van belang dat alles en iedereen meedoet en dat er geen belemmeringen worden opgeworpen voor een vrije doorstroming van het bloed. Want de voedingsstoffen moeten erin en de afvalstoffen eruit. Het organisme moet z n aandacht en energie naar buiten kunnen richten, in plaats van afgeleid te zijn door intern disfunctioneren. Datzelfde geldt voor het Stelsel van basisregistraties: elke belemmering voor informatie-uitwisseling moet geëlimineerd worden, zodat de energie naar de samenleving, naar de economie kan uitgaan! - 12 -

principiële beslissingen. En dat leidt tot wildgroei. Het gebruik van huidige en toekomstige basisregistraties door overheidsorganisaties is weliswaar bij wet verplicht en reeds in een eerder stadium is afgesproken dat overheidsorganisaties elkaar hiervoor geen rekeningen sturen, maar op een andere wijze tot verdeling van de kosten komen. Dit wordt in de documenten van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) over de basisregistraties budgetfinanciering genoemd (een begrip dat op dit moment overigens wel door de diverse registratiehouders op verschillende wijzen wordt ingevuld). Historisch exemplarisch overzicht van beleidsuitlatingen over financiering Basisregistraties Het onderwerp financiering is reeds bij het scheppen van de eerste conceptuele contouren van Basisregistraties geagendeerd, en is vervolgens in diverse beleidsstukken aangehaald. Hieronder een (niet noodzakelijk volledige) anthologie. 31 mei 2001 Advies Commissie Barten inzake kosten van authentieke registraties Al met al hebben de ervaringen met de financiering van bestaande (voorlopers van) authentieke registraties geleerd, dat het bekostigingsvraagstuk een weerbarstig vraagstuk is en dat het ontbreken van een algemeen beleid dienaangaande een belangrijke blokkade kan vormen om het beleid achter Stroomlijning Basisgegevens goed en op tempo van de grond te laten komen. ( ) Bij de dienstverlening van een authentieke registratie aan (andere) overheidsdiensten zou naar de mening van de commissie overwogen moeten worden, om deze als het maar even kan via een bestaand stelsel te verrekenen (bijvoorbeeld via het gemeentefonds). Maximale administratieve vereenvoudiging heeft de voorkeur, omdat daarmee allerlei aparte stelsels van binnen de overheid verzonden facturen en een daarbij behorend incasso apparaat vermeden worden. 10 juli 2002 - Kosten-batenanalyse van een stelsel van basisregistraties, Bureau ECORYS-NEI De kosten en baten van registraties zijn niet gelijkelijk verdeeld over alle betrokken partijen. Een (politiek) eindverantwoordelijke dient te zorgen voor een algemeen beleid inzake de financiering. 9 Augustus 2002, Financiering van de exploitatie, Handreiking #6, Xander van der Linde Het kan uiteraard zo zijn dat de (gedelegeerde) belangen van meerdere departementen aan de orde zijn. In dat geval zijn er als het ware meerdere departementen als opdrachtgever bij betrokken. Zij moeten de kosten [van gebruik van de basisregistraties] verdelen. Over deze verdeling zal een verdeelsleutel afgesproken moeten worden. Het maken van dergelijke afspraken kan erg lastig zijn. Soms bestaan al afspraken, zoals het uitwisselen van data voor data met gesloten beurs. Maar het advies is om toch tot zakelijke afspraken te komen. Als op enig moment de samenwerking wat stroever verloopt, kan de voorheen gemakkelijke samenwerking ontaarden in een emotionele discussie, waarbij allerlei oneigenlijke en niet-rationele argumenten de boventoon kunnen voeren. 10 september 2006 - Bekostiging exploitatie basisvoorzieningen e-overheid (BZK/DGMOS/DIIOS) Advies: bevestig op politiek niveau het belang van de principes van bekostiging van de basisvoorzieningen e-overheid en laat op basis daarvan politieke besluitvorming voorbereiden met betrekking tot (wijziging van) de financiering van genoemde voorzieningen volgens de lijnen die de voorkeur hebben van de betrokken partijen. 17 november 2006 Besluit Ministerraad Budgetfinanciering voor de GBA wordt ingevoerd per 2007. 18 June 2007 OECD e-government Studies Netherlands The lack of common funding principles for key e-government components benefiting multiple or all parts of the public sector (e.g. common public sector key registers or e-authentication), does not effectively assure funding for more user-focused services. 10 maart 2010 Visie op het stelsel van basisregistraties Zowel de financiering van het gebruik als de (door)ontwikkeling van het stelsel is een voortdurend punt van aandacht. 10 februari 2011 Jaarplan Programmaraad Stelsel van Basisregistraties Ten aanzien van gebruik geldt het uitgangspunt dat binnen de overheid geen tarieven in rekening worden gebracht voor het gebruik van basisregistraties. ( ) Achterliggende gedachte hierbij is tarifering oneigenlijk is omdat dat het gebruik verplicht is en gestimuleerd moet worden. Daarnaast zou interne tarifering kunnen leiden tot het gebruik van andere gegevensbronnen of opnieuw bevragen van burgers en bedrijven hetgeen juist niet de bedoeling is. Tenslotte creëert tarifering van al het gebruik van de verschillende basisregistraties naar de honderden overheidsorganisaties en bestuursorganen aanzienlijke kosten zonder toegevoegde waarde. Het concept van wat wel budgetfinanciering wordt genoemd c.q. de financiering van het gebruik van basisregistraties, is nog niet voldragen en overal gerealiseerd. - 13 -

Niets doen is geen optie Wanneer de financiering van de afzonderlijke basisregistraties en de gemeenschappelijke voorzieningen niet op een eenvoudige en duidelijke manier wordt geregeld, dan heeft dat inderdaad grote gevolgen voor de realisatie van de beleidsambities. Het ontwikkelingsproces stokt, basisregistratiehouders zullen doorgaan met het ontwikkelen van eigen financieringsarrangementen op basis van hun eigen bedrijfseconomische afwegingen zonder rekening te houden met de belangen van het stelsel als geheel en de regierol van BZK komt verder onder druk te staan. Bovendien worden dan de perverse prikkels in het Stelsel niet geëlimineerd: op dit moment ervaren diverse partijen bijvoorbeeld negatieve financiële prikkels bij het aanleveren of verwerken van mutaties. Dit komt de kwaliteit, en daarmee het gebruik, van de registers niet ten goede. Ook het rekenen van tarieven aan gebruikers, waar dat onzinnig is, belemmert het gebruik. Tenslotte zal het Stelsel haar kwetsbaarheden ten aanzien van conjuncturele ontwikkelingen (vgl. vermogenspositie van het Kadaster tijdens de dip in de woningmarkt) blijven behouden, terwijl die vrij eenvoudig zijn weg te nemen. 1.2 Vraagstelling De Programmaraad heeft daarom een klein team verzocht een advies uit te brengen dat een fundamentele basis biedt voor de te nemen politiekbestuurlijke beslissingen omtrent de financiering van het Stelsel, inclusief de gemeenschappelijke voorzieningen (zie tekstbox semantiek hiernaast), zodanig dat de betrokken partijen tot 1 januari 2015 nog alle tijd hebben om hun structuur en verdienmodel te ontwikkelen richting het voorgestelde eindbeeld. Semantiek In dit rapport wordt met het Stelsel steeds bedoeld de verzameling basisregistraties en de vier digivoorzieningen (Digikoppeling, Digimelding, Digilevering, Diginetwerk), alsmede de Stelselcatalogus. Bijlage 2 bevat een overzicht van de meest gebruikte begrippen en de betekenis die daaraan in dit rapport wordt gegeven (waarbij zo veel mogelijk aansluiting is gezocht bij bestaande en geaccepteerde definities uit gezaghebbende bronnen, zoals het Stelselhandboek). De Programmaraad vraagt om een rapport, waarin de volgende aspecten beschreven worden: het huidige financieringsarrangement voor ontwikkeling, implementatie en beheer, voor een zestal basisregistraties en de 4 voorzieningen; de wijze waarop de betreffende registratiehouder de financiering van het gebruik binnen de overheid vorm geeft; de mogelijke scenario s, vanuit het oogpunt van de gebruikers, die kunnen bijdragen aan meer samenhang in financiering voor gebruik, geredeneerd vanuit het perspectief van een compacte en efficiënte overheid. Conform de vraagstelling heeft het adviesteam zich in eerste instantie gericht op de volgende zes basisregistraties: Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) Nieuw Handelsregister (NHR) Basisregistratie Kadaster (BK) Basisregistratie Topografie (BT) Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT, in ontwikkeling) - 14 -

Voorts is gevraagd in te gaan op de financiering van de volgende gemeenschappelijke voorzieningen: Digikoppeling Digimelding Digilevering Diginetwerk Het adviesteam gaat er hierbij vanuit dat wat goed is voor de gezamenlijke basisregistraties a priori ook geldt voor de voorzieningen: de financiering van de voorzieningen wordt dus niet apart behandeld, maar loopt mee met het Stelsel. Tenslotte is in de analyse en de aanbevelingen ook de expansie van het Stelsel meegenomen (zie onder meer paragraaf 1.4). 1.3 Basismodel: Wie van de drie? Kernvraag van dit rapport is: wie gaat betalen voor de basale informatie die nodig is om onze samenleving goed te laten functioneren? En welke (financiële) prikkels ervaren de verschillende partijen die bij het stelsel van basisregistraties betrokken zijn? In dit advies onderscheiden wij drie groepen potentiële betalers: de gebruikers van de informatie de leveranciers van de informatie de overheid Men kan de vraag dus ook zo formuleren: is het beter om de data uit basisregistraties tegen marginale kosten, dat wil zeggen de meerkosten van één extra verstrekking aan een gebruiker, beschikbaar te stellen en het bestaan van de registraties te financieren uit de algemene middelen van de overheid en/of uit bijdragen van degenen die de data aanleveren en actueel houden? Of is het beter om de data te zien als output die volledig uit tarieven voor gebruik kan worden gefinancierd? Of meer politiek: is het registreren en de beschikbaarstelling van informatie een instrument van de overheid om een basisinfrastructuur te creëren voor een krachtige economie en horen de kosten voor de uitvoering van deze publieke taak derhalve primair uit belastingen te worden gefinancierd? Of is de overheid primair producent van goederen en diensten die een waarde vertegenwoordigen in het economisch verkeer en daarom zoveel als mogelijk vermarkt moeten worden? Om deze vragen in de volgende paragrafen af te pellen zullen we steeds een eenvoudig plaatje gebruiken, zoals weergegeven in figuur 1a. - 15 -

Figuur 1a - Stroomschema aangrijpingspunten voor financiering In bovenstaande figuur gaat de informatiestroom (paars) van links naar rechts. Links komt de informatie als ruwe data bij de basisregistratie binnen. Voor het gemak onderscheiden we daarbij twee stromen: de initiële registratie van data, zoals het registreren van een kenteken of een geboorte, en de terugmeldingen door partijen die constateren dat reeds geregistreerde data onjuist zijn. In dit rapport bezien we de pro s en contra s van het genereren van financiering uit het opleggen van een heffing of retributie bij beide input-stromen, zoals weergegeven met de twee gele pijlen. Voorts is aan de rechterzijde van de figuur zichtbaar dat de informatie vanuit de basisregistratie verstrekt wordt aan opnieuw twee soorten partijen: overheidspartijen en niet-overheidspartijen. De rode pijlen staan voor de inkomstenstroom die wordt gegenereerd ingeval voor deze verstrekkingen een tarief wordt gevraagd. Ook ten aanzien van deze output-stromen zullen we zin en onzin van het beprijzen bezien. In de derde plaats is het denkbaar dat de basisregistraties regelrecht uit de staatskas, uit belastinggeld worden gefinancierd (de groene pijl), als waren de registratiehouders ambtelijke organisaties met een hele basale publieke taak. In dit rapport wordt regelmatig teruggegrepen op bovenstaande figuur bij het beschrijven van de huidige financieringsarrangementen en bij het samenvatten van de scenario s, steeds herkenbaar aan de paragraaftitel ingrediënten van het advies. Daarbij wordt in figuur aangegeven welke financieringsstromen wel en welke niet aansluiten bij de afwegingselementen die in de daaraan voorafgaande paragrafen zijn behandeld. 1.4 Aanpak en leeswijzer Omdat het Stelsel van basisregistraties uiterlijk 1 januari 2015 voor alle gebruikers als één geheel moet functioneren, heeft het adviesteam zich gericht op het functioneren van het stelsel van basisregistraties als geheel en dus niet op allerlei mogelijke alternatieve financieringsarrangementen per registratie. Daarbij heeft zij getracht een visie neer te leggen die niet alleen op de huidige basisregistraties, maar evengoed op toekomstige basisregistraties van toepassing is. Ofwel: we willen een duurzame oplossing beschrijven, die robuust is in de tijd en ongevoelig is voor technologische - 16 -

ontwikkelingen. Voorts heeft het adviesteam geprobeerd alle relevante invalshoeken bij het vraagstuk te betrekken met een heel multidisciplinaire conclusie als gevolg. Uitbreiding scope van onderzoek Voorts heeft het adviesteam gemeend haar opdracht uit te moeten breiden naar ieder gebruik, inclusief hergebruik door partijen buiten de overheid en zonder (wettelijke) publieke taak. Dit in de eerste plaats omdat voor een aantal basisregistraties, waaronder NHR en Kadaster, geldt dat de financiering van de publieke activiteiten voor een aanzienlijk deel plaatsvindt vanuit de inkomsten uit de verstrekkingen naar partijen buiten de overheid. Zo wordt 50-60% van de kosten voor het NHR gedekt door opbrengsten uit verstrekkingen, waarbij slechts een fractie afkomstig is van overheidspartijen. Ditzelfde gaat op voor het gebruik van het Kadaster. Nu nieuwe beleidsinitiatieven, zoals de inwerkingtreding van de Wet Markt en Overheid en op handen zijnde nieuwe Europese regelgeving over tarifering van hergebruik van overheidsinformatie, deze inkomstenstromen naar verwachting zullen gaan indammen, is het noodzakelijk het vraagstuk uit te breiden met de inkomsten uit verstrekkingen aan derden buiten de overheid. In de tweede plaats ontstaat door het uitbreiden van het vraagstuk naar privaat gebruik van de basisinformatie een veel completer beeld van de potentieel positieve (welvaartseconomische) effecten van de ontwikkeling van het Stelsel. Immers, door ook het gebruik buiten de overheid mee te nemen, worden baten (en minieme lasten) zichtbaar die mee moeten wegen bij het nemen van de bestuurlijke beslissing omtrent het financieringsarrangement. Anders gezegd, zou men privaat gebruik van basisregistraties niet meenemen bij het beslissen over het financieringsarrangement van het Stelsel, dan neemt men een beslissing op basis van een onvolledig beeld. In de derde plaats draagt de politieke appreciatie van recente ontwikkelingen in de informatietechnologie zelf, zoals de omarming van de Open Data beweging 1, er aan bij dat het publiek gebruik van basisregistraties niet meer geïsoleerd bezien kan worden. Leeswijzer: opdeling van analyse in domeinen Om deze hele keten van voortbrenging van ruwe data tot heel (privaat) hergebruik van informatie goed te kunnen doorgronden en om de redeneerlijn eenvoudig te houden, heeft het adviesteam ervoor gekozen om de informatiestroom op te delen in enkele domeinen (zie onderstaande figuur). Dat biedt tevens gelegenheid om per domein de relevante ontwikkelingen en kaders goed te onderscheiden. Zij bepalen immers het speelveld waarbinnen de scenario s zich moeten bewegen. Zo levert elk domein eigen argumenten op in de zoektocht naar een eenvoudig en solide financieringsmodel. Deze domeinen zijn dan ook te beschouwen als concentrische schillen: telkens wanneer je een domein hebt verkend, ontdek je dat de wereld groter is en dat op een hoger beschouwingsniveau zich nieuwe argumenten aandienen. 1 KST 32802, nr.2, Brief Tweede Kamer van minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dd 30 mei 2011-17 -

Figuur 1b - Indeling informatiestroom in domeinen Het eerste domein, linksonder, is het Stelsel van basisregistraties zelf. Ten aanzien van dit domein is heel veel geschreven. In het i-nup 2, de aanbiedingsbrief overheidsbrede implementatieagenda voor dienstverlening en e-overheid, komen vrijwel alle ambities samen. Dat document wordt daarom in hoofdstuk 2 van dit rapport gebruikt om voor het Stelsel, in splendid isolation, de gewenste incentives te identificeren, die bijdragen aan een goede werking van het stelsel. Het tweede domein gaat over de gehele overheid, maar nog niet de partijen daarbuiten. Er zijn ook, of misschien wel juist, buiten de registratiehouders zelf allerlei overheidspartijen die bij de uitoefening van hun publieke taak gebruik (zouden) moeten of willen maken van de basisinformatie. Om ten aanzien van dit informatieverkeer de gewenste prikkels te identificeren, behandelen we twee invalshoeken: een institutionele en een economische. In de eerste plaats benaderen we het vraagstuk institutioneel: welke ideeën ten aanzien van de inrichting en het functioneren van de overheid als informatieverwerkende industrie zijn leidend in onze zoektocht. We kijken naar de politieke uitgangspunten voor een goed functionerende overheid, net zoals we in het eerste domein keken naar een goed functioneren van het Stelsel. Vanzelfsprekend doemen hierbij verschillende politieke scholen op die hun eigen principes formuleren ten aanzien van de kerntaak en grenzen van de overheid. Ook kijken we naar de financiële spelregels die het kabinet verbindt aan haar ambities. In hoofdstuk 3 wordt gepoogd om op basis van deze inzichten, de ambities van het huidige kabinet aangaande een compacte Rijksdienst en de vigerende regelgeving ten aanzien van financiering van overheidsactiviteiten tot principes te komen die richting geven aan het financieringsvraagstuk voor het Stelsel van basisregistraties. 2 Zie: http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/rapporten/2011/05/30/overheidsbredeimplementatieagenda-voor-dienstverlening-en-e-overheid/bijlage-1-i-nup.pdf - 18 -

In de tweede plaats benaderen we het tweede domein economisch: wat brengt de overheid als informatieverwerkende industrie dan precies voort? Wat is het economische karakter van informatie en wat betekent dat voor de financiering van het Stelsel? Hiervoor wordt met name gebruik gemaakt van het werk van Pollock 3. In hoofdstuk 4 wordt de economie van informatie uitvoerig beschreven aan de hand van de consequenties van de financieringsstructuur van het Stelsel van basisregistraties voor de maatschappelijke welvaart. Daarmee heeft deze invalshoek direct ook grote waarde voor het derde domein: de gehele samenleving, de hele informatiemarkt, aangeduid met burgers & bedrijven. De overheid genereert de basisinformatie namelijk niet louter voor zichzelf, maar wil juist dat het gebruik ervan zo breed mogelijk wordt en dat het Stelsel van basisregistraties een basis biedt voor een gezonde economie. In dit domein, dat wordt beschreven in hoofdstuk 5, worden de Wet Markt & Overheid, de Richtlijn Hergebruik, de Digitale Agenda en de Kamerbrief over Open Data behandeld. Ook deze documenten bieden aanknopingspunten voor het identificeren van gewenste financiële prikkels en dus voor uitspraken over de wenselijkheid van de verschillende financieringsalternatieven. De beschrijving van de drie domeinen mondt telkens uit in aanpassing van figuur 1a. Deze figuren geven weer welke denkbare financieringsstromen overblijven na het als onwenselijk of onlogisch aanmerken van alle stromen die perverse prikkels opleveren. Wanneer men deze inzichten aggregeert, wordt zichtbaar welke verschuiving in financieringsstromen wenselijk is. Verlegt men echter een financiële relatie, dan verlegt men een sturingsinstrument. Het is derhalve onontkoombaar om in hoofdstuk 6 kort stil te staan bij de vraag hoe de bestaande sturingsrelaties ten aanzien van de diverse actoren in het Stelsel door een verschuiving van financieringsstromen worden geraakt en of er flankerende afspraken nodig zijn om een evenwichtige governancestructuur te borgen. Dit hoofdstuk is feitelijk een omdraaiing van de analyse: in de eerste hoofdstukken ontlenen we wenselijke incentives aan de huidige beleidsambities en aan welvaartseconomische inzichten om daarmee tot een selectie van financieringsstromen te komen; in hoofdstuk 6 kijken we welke incentives uitgaan van de overgebleven financieringsstromen om te identificeren of er nog dilemma s overblijven. Hoofdstuk 7 beschrijft de huidige situatie ten aanzien van de financiering van de basisregisters en de voorzieningen en de afspraken die daarover binnen het Stelsel al zijn gemaakt. In dit hoofdstuk wordt voorts een mogelijk pad geschetst om vanuit die huidige situatie te groeien naar het eindbeeld dat ontstaat op basis van de voorgaande hoofdstukken. De hoofdstukken 2 tot en met 6 sluiten allemaal af met een paragraaf Ingrediënten voor het advies. Op basis van deze paragrafen brengt hoofdstuk 8 alle inzichten uit de voorgaande hoofdstukken bijeen in een aantal conclusies en aanbevelingen. Figuur 1c - Leeswijzer 3 Pollock, R. (2009), The Economics of Public Sector Information, University of Cambridge Working Papers in Economics, number 0920-19 -