DE LEGALITEIT VAN DE MILITAIRE INTERVENTIE IN IRAK

DE LEGALITEIT VAN DE MILITAIRE INTERVENTIE IN IRAK Naam: Sven Olofsen Studentnummer: 0600601 Inleverdatum: 25 mei 2009 E-mailadres: s.h.olofsen@umail.leidenuniv.nl Bachelorscriptie studiejaar 2008/2009 Aantal woorden (inclusief voetnoten): 6205 Scriptiebegeleider: Mr. L.R. Breuker 1

Inhoudsopgave Inleiding... 3 Hoofdstuk 1: Het volkenrechtelijk geweldsverbod......4 1.1 Het volkenrechtelijk geweldsverbod.4 1.2. Geweld door of namens de VN Veiligheidsraad... 4 1.3. Zelfverdediging... 5 Hoofdstuk 2: Het kabinetsstandpunt... 7 2.1 Het kabinetsstandpunt... 7 2.2 De Britse argumentatie... 9 2.3 Resolutie 678 in de jaren 90..10 2.4 De reikwijdte van resolutie 678... 11 2.5 Proportionaliteit... 11 2.6 Implied authority... 12 2.7 Anticiperende zelfverdediging... 12 Hoofdstuk 3: Volkenrechtelijke tegenargumenten...13 3.1 Volkenrechtelijke tegenargumenten.....13 3.2 Implied authority...15 3.3 Anticiperende zelfverdediging.15 Hoofdstuk 4: Conclusie 16 Literatuurlijst 18 2

Inleiding De militaire interventie van de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk in Irak in 2003 houdt de gemoederen tot op de dag van vandaag nog steeds bezig. De oorlog was vanaf het begin af aan al controversieel. De VS en het VK werden gesteund door een aantal landen (waaronder Nederland, die de interventie politiek steunde), maar kregen vooral veel kritiek op hun acties. Een groot aantal staten was namelijk van mening dat er geen juridische grondslag aanwezig was voor deze militaire interventie en dus in strijd was met het internationale recht. Was dit ook daadwerkelijk het geval? Of hadden de VS en het VK wel degelijk een geldige juridische basis voor dit militaire ingrijpen? Deze discussie is recentelijk weer opgelaaid, toen het NRC berichtte over een kritisch juridisch advies over de politieke steun van Nederland. Eind april 2003 zou dit advies zijn achtergehouden voor de toenmalige minister van buitenlandse zaken. In dit advies, afkomstig van DJZ, worden een aantal volkenrechtelijke tegenargumenten belicht die de juridische houdbaarheid van het kabinetsstandpunt in twijfel trekken. De vraag waarover deze scriptie zal handelen luidt dan ook: Is het kabinetsstandpunt omtrent de militaire interventie in Irak conform het geldende recht? In Hoofdstuk 1 zal er worden gekeken naar het geweldsverbod, zoals dat is vastgelegd in het VN- Handvest en in het gewoonterecht, en de uitzonderingen hierop. In Hoofdstuk 2 zal een uiteenzetting volgen van de argumenten van het kabinet, waarna in Hoofdstuk 3 de volkenrechtelijke tegenargumenten van onder andere DJZ zullen worden doorgenomen. Daarna volgt in Hoofdstuk 4 mijn conclusie, die ik zal baseren op de verschillende argumenten uit Hoofdstuk 2 en 3. 3

H1: Het volkenrechtelijk geweldsverbod 1.1 Het volkenrechtelijk geweldsverbod Met het oprichten van de Verenigde Naties en het opstellen van het VN-Handvest kwam er een einde aan een eeuwenlange praktijk: staten mochten niet langer eenzijdig geweld gebruiken. Dit beginsel is vastgelegd in artikel 2 lid 4 VN-Handvest, en behoort bovendien ook tot het gewoonterecht. 1 Het geweldsverbod is onderdeel van het ius cogens, en is dus een norm die is aanvaard en erkend door de internationale gemeenschap van staten als geheel, als een norm waarvan in principe geen afwijking is toegestaan. 2 Op dit geweldsverbod bestaan daarom ook slechts twee uitzonderingen: gebruik van geweld door of namens de VN Veiligheidsraad en zelfverdediging. Een aantal staten pleiten voor uitbreiding met nog een uitzondering: humanitaire interventie, hiermee wordt bedoeld een gewapend ingrijpen wanneer er in een staat mensenrechten op grote schaal worden geschonden. Aangezien deze uitzondering (nog) niet algemeen geaccepteerd is en dus geen deel uitmaakt van het geldende recht, zal ik mij beperken tot de twee uitzonderingen die wel algemeen aanvaard zijn. 1.2 Gebruik van geweld door of namens de VN Veiligheidsraad In het Handvest is een systeem van collectieve veiligheid neergelegd, waarin het recht om te beslissen of geweld mag worden gebruikt niet toekomt aan individuele staten, maar aan één orgaan van de VN: de Veiligheidsraad, met een subsidiaire rol van de Algemene Vergadering. Het doel dat de opstellers voor ogen hadden was dat staten (afgezien van de beperkte mogelijkheid tot zelfverdediging) onderling geen geweld meer zouden gebruiken. In artikel 24 lid 1 VN-Handvest is bepaald dat lidstaten de verantwoordelijkheid voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid overdragen aan de Veiligheidsraad. De Veiligheidsraad heeft op grond van hoofdstuk VI van het Handvest de bevoegdheid om geschillen te onderzoeken en te bespreken, waarna zal worden vastgesteld of de geschillen in kwestie de handhaving van de vrede en veiligheid in gevaar zouden kunnen brengen. Wanneer een geschil de handhaving van de vrede en veiligheid bedreigt kan de Veiligheidsraad procedures of methodes voor de beslechting van het betreffende geschil aanbevelen. Mochten deze maatregelen niet afdoende zijn, en er een bedreiging is ontstaan voor de vrede en veiligheid, dan kan er worden overgegaan op hoofdstuk VII. Eerst moet er worden vastgesteld of er ook daadwerkelijk een bedreiging van de vrede 1 ICJ, Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States), I.C.J. Reports 1986, par 190. 2 Art. 53 Weens Verdragenverdrag 4

of veiligheid is, dit gebeurt op grond van artikel 39 VN-Handvest. Onder hoofdstuk VII kan de Veiligheidsraad vervolgens diverse maatregelen nemen, zowel met als zonder geweld. Met het oog op het onderwerp van deze scriptie zijn vooral de maatregelen met geweld belangrijk. Wanneer de Veiligheidsraad de beslissing neemt om over te gaan tot maatregelen met geweld moet het een beroep doen op de lidstaten. Volgens het handvest moeten de lidstaten van de VN bij bijzondere overeenkomst troepen ter beschikking stellen, welke daarna onder het bevel van het op grond van artikel 47 ingesteld Generale Staf-Comité zouden vallen. In de praktijk worden er echter andere manieren gehanteerd voor het beschermen van de vrede en veiligheid. Het delegeren van de bevoegdheid tot het gebruik van geweld aan staten of regionale organisaties en het zenden van troepen voor vredesbewaring zijn hiervan de belangrijkste. In het geval van delegatie machtigt de Veiligheidsraad de desbetreffende staten tot het gebruik van geweld, onder de voorwaarden die de Veiligheidsraad in dat specifieke geval heeft opgelegd. Een duidelijke rechtsbasis voor deze delegatie is niet uitdrukkelijk vermeld in het Handvest, maar kan over het algemeen worden gebaseerd op hoofdstuk VII. Een belangrijk aspect van dit systeem is dat de Veiligheidsraad deze machtiging uitdrukkelijk dient te geven. Wanneer de Veiligheidsraad van mening is dat er een bedreiging is van de vrede en veiligheid, betekent dat niet dat er automatisch een machtiging is afgegeven. Hoewel staten het bevel voeren over de militaire operaties, heeft de Veiligheidsraad het uiteindelijke gezag en de politieke verantwoordelijkheid voor deze operaties. Een machtiging tot het gebruik van geweld is een gedelegeerde bevoegdheid, waarbij de instantie die delegeert, in dit geval de Veiligheidsraad, uiteindelijk de controle blijft houden. 3 Wanneer de Veiligheidsraad reden daartoe ziet, kan zij de rechtsbasis van de operatie wegnemen of de voorwaarden wijzigen. Om dit te kunnen doen zal er wel weer een nieuw besluit moeten worden genomen, waarbij er een risico bestaat dat één of meer staten hier een veto over uitspreken. Om dit soort situaties te voorkomen kan men bepalen dat de machtiging na een bepaalde tijd verloopt. 1.3 Zelfverdediging Zelfverdediging is de enige omstandigheid waarin een staat eenzijdig geweld mag gebruiken. Het recht op zelfverdediging is vastgelegd in artikel 51 van het Handvest en bestaat bovendien ook in het gewoonterecht. 4 Men kan dit recht inroepen zodra er sprake is van een gewapende aanval tegen een 3 ECHR, Behrami and Behrami v. France, A. 71412/01, par. 134-136. 4 ICJ, Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States), I.C.J. Reports 1986, par. 193. 5

staat. Het begrip gewapende aanval is echter vrij breed, en na de aanslagen van 11 september is deze opvatting zelfs nog breder geworden. Bedreigingen geven in beginsel geen recht op zelfverdediging, maar enkele staten zijn echter wel van mening dat, wanneer er een onmiddellijke dreiging met geweld is, zij het recht hebben (of zouden moeten hebben) om het recht van zelfverdediging uit te oefenen. Er valt voor dit standpunt wel wat te zeggen, aangezien men eigenlijk niet van een staat kan verlangen dat deze wacht tot het moment dat een potentiële dreiging zich gematerialiseerd heeft. Toch is deze vorm van zelfverdediging (anticiperende of preëmptieve zelfverdediging) erg omstreden. Het gevaar bestaat namelijk dat staten te makkelijk gebruik maken van deze vorm van zelfverdediging. Het is daarom noodzakelijk dat men bepaalde criteria stelt voor een beroep op anticiperende zelfverdediging. De opstellers van het VN-Handvest wilden voorkomen dat staten misbruik zouden maken van deze vorm van zelfverdediging, en hebben dit dan ook uitdrukkelijk en bewust uitgesloten. In de praktijk lijkt er vooralsnog ook geen nieuwe regel te zijn ontstaan wat betreft anticiperende zelfverdediging, die het verbod van het Handvest vervangt. 5 De staten die echter pleiten voor erkenning van deze vorm van zelfverdediging verwijzen vaak naar de criteria die werden vastgesteld na het Caroline-incident 6 als mogelijk kader waaraan kan worden getoetst. Volgens deze criteria is een actie in (anticiperende) zelfverdediging gerechtvaardigd wanneer er sprake is van "a necessity of self-defence, instant, overwhelming, leaving no choice of means, and no moment of deliberation". 7 De Nederlandse regering is één van de staten die het recht op anticiperende zelfverdediging erkent en noemt de Caroline-criteria een nuttig handvat. De regering is echter ook van mening dat nog moet blijken of deze criteria ook daadwerkelijk afdoende zijn om te bepalen of er daadwerkelijk sprake is van een dreiging die voldoende imminent is om de uitoefening van het recht op zelfverdediging te rechtvaardigen. 8 Nederland heeft met betrekking tot de militaire interventie in Irak geen beroep gedaan op dit recht, maar de Verenigde Staten hebben laten weten hun militaire interventie in Irak wel gedeeltelijk te baseren op deze preëmptieve zelfverdediging. Alle maatregelen die worden genomen op grond van het recht van zelfverdediging moeten worden voorgelegd aan de Veiligheidsraad. Hierdoor kan de Veiligheidsraad vaststellen of de zelfverdediging rechtmatig is. Er zijn twee voorwaarden waaraan moet zijn voldaan, namelijk dat de zelfverdediging 5 A. Nollkaemper (2007), p. 311 6 In 1837 deed zich het volgende incident voor. De onder Amerikaanse vlag varende schoener Caroline voorzag opstandelingen tegen het Brits gezag in Canada met versterkingen vanuit de Verenigde Staten. Daarop drong een Britse gewapende strijdmacht Amerikaans territoir binnen, maakte zich meester van de Caroline en vernietigde het schip, waarbij bovendien twee Amerikaanse bemanningsleden omkwamen. De Britse autoriteiten claimden dat de Britse strijdmacht had gehandeld in zelfverdediging. 7 The Caroline incident, 29 BFSP 1137-8; 30 BFSP 195-196 (1837) 8 Kamerstukken II 2004-2005, 29 800 V, nr. 56 6

noodzakelijk en proportioneel is. Het recht op zelfverdediging eindigt wanneer de Veiligheidsraad een bindend besluit heeft genomen. H2: Het kabinetsstandpunt 2.1 Het kabinetsstandpunt De Nederlandse regering besloot in 2003 de militaire inval in Irak politiek te steunen, maar wat was precies de juridische onderbouwing voor deze steun? De Nederlandse regering is van mening dat de juridische grondslag voortvloeit uit de ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan vanaf het moment van de Irakese inval in Koeweit in 1990. Deze invasie werd door de Veiligheidsraad veroordeeld, en eiste onmiddellijke terugtrekking van de Irakese troepen uit Koeweit (resolutie 660). Op 29 november werd resolutie 687 aangenomen, deze resolutie hield in dat de lidstaten van de VN werden gemachtigd all necessary means te gebruiken om naleving door Irak van resolutie 660 af te dwingen alsmede van all subsequent relevant resolutions en to restore international peace and security in the area. Hiermede kwam de machtiging voor het gebruik van geweld voor het afdwingen van resoluties met betrekking tot Irak tot stand. 9 Nadat een internationale coalitie onder leiding van de VS door middel van operatie Desert Storm de naleving van resolutie 660 had afgedwongen door Koeweit te ontzetten kwam op 3 april 1991 resolutie 687 tot stand. Deze resolutie ziet onder meer op de ontmanteling van het Irakese arsenaal aan massavernietigingswapens en ballistische raketten en verklaarde dat, nadat Irak zijn aanvaarding van alle bepalingen van deze resolutie aan de SG VN zou hebben bericht, een formeel staakt-het-vuren van kracht zou zijn tussen Irak en Koeweit alsmede met de Lidstaten die met Koeweit samenwerken. Door de daarop volgende verklaring van Irak kwam dit staakt-het-vuren tot stand, waarmee de vijandelijkheden, gebaseerd op de machtiging vervat in VR-resolutie 678, werden opgeschort. Toen in 1998 duidelijk werd dat de wapeninspecteurs hun taken niet goed konden uitvoeren doordat de Irakezen hun inspecties onmogelijk maakten en/of bemoeilijkten werden de inspectieteams teruggetrokken. De VS en het VK voerden hierop luchtaanvallen uit in Irak (operatie Desert Fox), waarvoor overigens geen specifieke mandaterende resolutie tot stand werd gebracht. Dit was volgens de VS en het VK ook niet nodig, aangezien de basis voor deze militaire acties lag in resolutie 687. Dit standpunt werd destijds gesteund door de Nederlandse regering, volgens hen kon dit 9 Kamerstukken II 2002-2003, 23 432, nr. 94 7

militaire optreden worden gelegitimeerd door het geheel aan resoluties van de Veiligheidsraad vanaf 1991 inzake Irak (met name resolutie 678 in combinatie met 687). De vraag of er, op grond van resolutie 687, geweld tegen Irak mocht worden gebruikt indien deze zich niet zou houden aan de in deze resolutie neergelegde verplichtingen speelt een centrale rol in het standpunt van het kabinet. Het Nederlandse kabinet gaf in 1998, tijdens operatie Desert Fox, al aan dat het gebruik van geweld van de VS en het VK op grond van eerder aanvaarde relevante resoluties van de Veiligheidsraad volgens hen gerechtvaardigd was, zonder dat hiervoor weer een nieuwe resolutie aangenomen moest worden. Toen in 2002 deze vraag opnieuw aan de orde kwam lag het volgens het kabinet voor de hand om deze lijn door te zetten. De Hoop Scheffer, toenmalig minister van Buitenlandse Zaken verklaarde op 5 september 2002 waarom de regering een nieuwe resolutie politiek wenselijk achtte, maar juridisch niet noodzakelijk. De Hoop Scheffer zei onder meer: Mijn formeel-juridische argument is dat het huidige aantal Veiligheidsraadresoluties,in de bijdragen van verschillende woordvoerders aan de orde gekomen, net zoals bij Desert Fox en net als bij Kosovo een juridische basis kan bieden voor het gebruik van geweld. In een debat in de Tweede Kamer, waarin Minister De Hoop Scheffer inging op de onderhandelingen over wat kort hierna resolutie 1441 zou worden, zei hij: De regering meent eveneens, zoals ik eerder in uw Kamer heb uiteengezet, dat die machtiging ( om alle noodzakelijke middelen, waaronder ook militair geweld, toe te passen om de uitvoering door Irak van alle bestaande relevante VNVR-resoluties af te dwingen ) op dit moment strikt juridisch gezien al bestaat. Een nieuwe resolutie die machtigt tot gebruik van geweld blijft, ook in het licht van de huidige discussie, evenwel politiek wenselijk. 10 Bij herhaling is door de regering indertijd dus aangegeven dat een nieuwe resolutie politiek wenselijk, maar juridisch niet noodzakelijk was. De Nederlandse regering is van mening dat de Veiligheidsresoluties, aangenomen voor het begin van de militaire interventie van de VS en het VK, voldoende juridische basis bieden voor deze actie. Dit zou er dus op duiden dat de resoluties (vooral 678 in combinatie met 687) die aangenomen zijn ten tijde van de Golfoorlog, nog steeds toepasselijk zijn. Het kabinet dient dus te aan te tonen dat de resoluties van 1990/1991 nog steeds een mandaat verlenen tot het gebruik van geweld, en dus een geldige rechtsbasis. Het standpunt van de Britse regering, die een vergelijkbare juridische argumentatie aanvoerde, zal ook worden bekeken. Aangezien De Hoop Scheffer verwijst naar Desert Fox en Kosovo, is het ook relevant om te kijken naar de juridische argumentatie die destijds is aangevoerd. 10 Kamerstukken I 2008-2009, 31 700 V, D 8

2.2 De Britse argumentatie De Britse advocaat-generaal, Lord Goldsmith, liet in een brief aan de Veiligheidsraad destijds weten dat het feit dat Irak resoluties 678, 687 en 1441 niet had nageleefd, een material breach opleverde, en een material breach van resolutie 687 doet de authority to use force van resolutie 678 herleven. 11 Resolutie 1441 bevatte een laatste kans voor Irak om te voldoen aan de eisen die werden gesteld in de eerdere resoluties, en waarschuwde Irak bovendien dat er serious consequences zouden volgen. Welke serieuze consequenties dit zou opleveren was echter niet precies duidelijk, maar dit werd door geen van de landen geïnterpreteerd als een autorisatie tot het gebruik van geweld. 12 Mocht Irak resolutie 1441 niet naleven, dan zou dit in ieder geval een further material breach opleveren. In de verklaring van Lord Goldsmith valt ook te lezen dat resolutie 1441 op zichzelf geen authority to use force bevat, maar slechts vaststelt dat Irak de verplichtingen niet nakomt. De combinatie van de resoluties 678 (met daarin wel een authority to use force ), 687 en 1441 levert echter volgens de Britse regering wel een geldige rechtsgrond op. In een memorandum van het Britse Foreign and Commonwealth Office werden deze argumenten onderstreept, en werd er bovendien dieper ingegaan op de bewoordingen van resolutie 1441. Resolutie 1441 zou, volgens critici, aanduiden dat de Veiligheidsraad de situatie nog verder wilde afwachten en (nog) niet wilde ingrijpen met militaire middelen, dit blijkt volgens hen uit het feit dat wanneer er een schending door Irak van deze resolutie vastgesteld zou worden, de Veiligheidsraad deze situatie opnieuw zou bespreken. 13 Het Foreign and Commonwealth Office verklaarde hieromtrent dat The resolution afforded Iraq a final opportunity to comply and it provided for any failure by Iraq to be 'considered' by the Security Council (under paragraph 12 of the resolution). Dit betekent volgens hen echter niet dat er geen verdere acties kunnen worden ondernomen zonder een nieuwe resolutie. Want wanneer dit de intentie was geweest van de Veiligheidsraad it would have provided that the Council would decide what needed to be done to restore international peace and security, not that it would consider the matter. Dit zou dus een bewuste woordkeuze zijn geweest, en duidt er bovendien op dat resolutie 1441 niet in de weg staat van militair ingrijpen. Resolutie 1441 houdt dus niet in dat men geen verdere acties kan ondernemen zonder een nieuwe resolutie van de Veiligheidsraad. 11 52 Int l & Comp. L.Q. 811 (2003) 12 U.N. Doc S/PV.4644 (2002) en U.N. Doc. S/2002/1236 13 S/Res/1441 (2002), par. 12 9

2.3 Resolutie 678 in de jaren 90 Een van de vragen die centraal staat is of resolutie 678 ook (lange tijd) na de Golfoorlog een geldig mandaat kan leveren voor de militaire interventies van de VS en het VK. Deze vraag is gedurende de jaren 90 meerdere malen ter sprake genomen, met name tijdens bombardementen die werden uitgevoerd door de VS en het VK in 1993 en 1998. In 1998 werden er luchtaanvallen uitgevoerd door de VS en het VK op Irak, dat niet de gevraagde maatregelen op het gebied van ontwapening had genomen (operatie Desert Fox). Volgens de VS en het VK was er dus sprake was van een schending van resolutie 687. Dit betekende volgens hen dat de wapenstilstand, die tevens in resolutie 687 is vastgelegd, werd geschonden en hiermee resolutie 678 weer van kracht werd. Aangezien de authority to use force voortvloeit uit resolutie 678 was er een geldig mandaat van de Veiligheidsraad voor de militaire acties die werden uitgevoerd gedurende operatie Desert Fox. Ook resoluties 1154 en 1205 werden betrokken in de argumentatie van de VS en het VK. In resolutie 1154 is vooral de zin belangrijk waarin de Veiligheidsraad aangeeft dat any violation would have severest consequences for Iraq terwijl resolutie 1205 vervolgens een flagrant violation of resolution 687 (1991) and other relevant resolutions vaststelt. In het geval van Desert Fox werd er door de VS en het VK een beroep gedaan op het mandaat van resolutie 678, in combinatie met andere resoluties. Resolutie 678 geeft dus een continuing authority om geweld te gebruiken aan de VS en het VK om ervoor te zorgen dat resoluties worden nageleefd. Zij worden in dit standpunt ondersteund door een uitspraak van voormalig Secretaris Generaal van de VN Boutros Boutros-Ghali, die hij in 1993 deed na een bombardement van coalitietroepen op Irakese raketinstallaties: "The raid, and the forces that carried out the raid, have received a mandate from the Security Council, according to Resolution 678, and the cause of the raid was the violation by Iraq of Resolution 687 concerning the cease-fire. So, as Secretary-General of the United Nations, I can say that this action was taken and conforms to the resolutions of the Security Council and conforms to the Charter of the United Nations." 14 Er kan dus worden gesteld dat resolutie 687 er niet voor zorgde dat resolutie 678 niet meer van kracht was, de wapenstilstand van resolutie 687 schortte de authority to use force slechts op. Op het moment dat Irak de voorwaarden van deze wapenstilstand schond zou dit ervoor zorgen dat resolutie 678 weer van kracht werd. Deze redenering vertoont grote gelijkenis met het standpunt dat de Australische regering innam. Zij verklaarde onder meer dat de voortdurende material breaches van resolutie 687 door Irak erop duiden dat de voorwaarden van deze resolutie niet worden 14 S. Chesterman (2001), p 201 10

aanvaard en de wapenstilstand dus niet van kracht is, hierdoor wordt vervolgens het mandaat tot het gebruik van geweld in resolutie 678 weer geactiveerd. 15 Critici zijn van mening dat resolutie 678 na een dergelijke lange tijd echter zijn houdbaarheid heeft verloren. Resoluties van de Veiligheidsraad blijven echter gewoon gelden, tenzij er een datum is vastgesteld waarop de resolutie verloopt. Er kan worden gesteld dat aan de doeleinden van resoluties 678 en 687 niet is voldaan, dus is het verdedigbaar dat deze resoluties gedurende deze periode van kracht blijven. Zelfs wanneer het voor ogen gestelde doel van een bepaalde resolutie wel wordt bereikt betekent dit trouwens niet automatisch dat de resolutie vervalt, de Veiligheidsraad moet daar dan eerst nog een uitspraak over doen. 16 2.4 De reikwijdte van resolutie 678 Een argument dat door critici ook vaak wordt aangehaald is dat resolutie 678 specifiek was gericht op de bevrijding van Koeweit, en niet voor de doeleinden die in 2003 werden nagestreefd door de VS en het VK. In resolutie 678 wordt echter niet alleen de terugtrekking van Irak uit Koeweit geëist, maar ook wordt er vastgesteld dat deze resolutie is bedoeld to restore peace and security in the area, wat erop zou duiden dat niet alleen de bevrijding van Koeweit een rol speelde, maar ook de vrede en veiligheid van de gehele regio. Bovendien had de bevrijding van Koeweit ook bereikt kunnen worden door middel van collectieve zelfverdediging. 17 Door het vaststellen van een resolutie waarin de vrede en veiligheid van de gehele regio wordt gewaarborgd lijkt de Veiligheidsraad dus aan te geven dat er een breder doel moet worden nagestreefd. 18 2.5 Proportionaliteit Een ander tegenargument dat vaak wordt aangevoerd is dat, ook al zou er een geldig mandaat zijn van de Veiligheidsraad, de interventie niet proportioneel zou zijn. Was het nou echt nodig om Irak binnen te vallen, de regering omver te werpen en vervolgens het land te bezetten? Men zou kunnen aanvoeren dat dit inderdaad noodzakelijk was, aangezien Irak al jarenlang geen medewerking verleende bij het naleven van de resoluties. Er zou dus beargumenteerd kunnen worden dat de regime change noodzakelijk was voor het bereiken van de doelen van de resoluties. De daarop 15 4 Melbourne J. Int l L. 178 (2003) 16 C. Greenwood, The Legality of the Use of Force : Iraq in 2003 Redefining sovereignty: The use of force after the Cold War (2005), p. 407 17 Y. Dinstein, The Gulf war, 1990-2004 (and still counting), Israel yearbook on human rights 2005, p. 3 18 C. Greenwood The Legality of the Use of Force : Iraq in 2003 Redefining sovereignty: The use of force after the Cold War (2005), p. 405 11

volgende bezetting door coalitietroepen zou nodig zijn om de eventueel daarop volgende onrust in het land onder controle te houden. 2.6 Implied authority Toen de NAVO in 1999 tot actie overging in Kosovo was dit zeer omstreden, veel NAVO landen claimden echter dat dit gerechtvaardigd was, en plaatsten deze acties onder humanitaire interventie. Er waren echter ook landen, waaronder Nederland, die met andere argumenten naar voren kwamen. De acties van de NAVO zouden gerechtvaardigd zijn doordat Joegoslavië meermalen resoluties van de Veiligheidsraad niet had nageleefd. Frankrijk kwam met het argument dat er drie resoluties waren aangenomen onder hoofdstuk VII, waaronder resolutie 1199 (waarin de Veiligheidsraad vaststelde dat de situatie verslechterde en een bedreiging vormde voor de vrede en veiligheid in de regio). De acties van de NAVO waren een reactie op de niet-naleving van deze resoluties. Volgens Nederland vloeiden de acties van de NAVO direct voort uit resolutie 1203, en de grove schendingen daarvan door Joegoslavië. Nederland claimde bovendien dat, gezien de complexiteit van de situatie, dit niet kon worden gezien als unilateraal geweldsgebruik. 19 Een Russische ontwerpresolutie die de acties van de NAVO veroordeelde werd overigens met 12 stemmen tegen 3 afgewezen. Dit kan er dus op duiden dat een groot deel van de staten de NAVO-interventie helemaal niet zagen als een schending van het internationale recht en deze acties wellicht werden gezien als gerechtvaardigd. De situatie van Kosovo verschilt echter met de situatie van Irak, aangezien er nooit expliciet toestemming is gegeven tot het gebruik van geweld, waar dit bij Irak wel het geval was (resolutie 678). Er is in dit geval dus sprake van een implied authority, de resoluties van de Veiligheidsraad gaven de NAVO impliciet toestemming tot het gebruik van geweld. 2.7 Anticiperende zelfverdediging De Amerikaanse ambassadeur bij de VN schreef in maart 2003 een brief aan de Veiligheidsraad waarin hij liet weten dat de acties van de coalitie were necessary steps to defend the United States and the international community from the threat posed by Iraq and to restore international peace and security in the area." 20 Hij lijkt hiermee te verwijzen naar het, al dan niet erkende, recht op anticiperende zelfverdediging. De Amerikaanse regering hanteert bovendien de eigen National Security Strategy, waarin onder meer staat dat The United States has long maintained the option of preemptive actions to counter a sufficient threat to our national security. Ook verklaart de VS dat 19 H. Li, S. Yee, T. Wang (2001), p. 246 20 U.N. Doc. S/2003/351 12

men bereid is [to take] anticipatory action to defend ourselves, even if uncertainty remains as to the time and place of the enemy s attack. 21 De VS lijkt dus een beroep te doen op art. 51 van het VN- Handvest,dan wel een vermeende gewoonterechtelijke norm wat betreft anticiperende zelfverdediging. Wanneer we dit zouden toetsen aan de Caroline-criteria moet er dus worden bewezen dat er inderdaad een op handen zijnde ( instant ) dreiging van deze situatie uitging die zo groot was ( overwhelming ) dat er geen tijd meer was ( no moment for deliberation ) om nog andere oplossingen ( leaving no choice of means ) te vinden voor deze situatie. Hieraan zou voldaan kunnen worden wanneer men uitgaat van een situatie waarin Irak massavernietigingswapens tot zijn beschikking heeft. In een dergelijk geval moet de VS wel snel reageren, gezien de potentieel destructieve gevolgen van de inzet van dergelijke wapens. H3: Volkenrechtelijke tegenargumenten 3.1 Volkenrechtelijke tegenargumenten In een voor de minister van Buitenlandse Zaken achtergehouden advies uitte DJZ haar twijfels over de juridische argumentatie wat betreft militair ingrijpen in Irak. De argumenten in het advies en overige volkenrechtelijke tegenargumenten zullen in dit hoofdstuk worden behandeld. Het standpunt van het kabinet stoelt op de stelling dat resolutie 687 de in resolutie 678 gegeven machtiging tot geweldsgebruik in leven heeft gehouden en aan lidstaten toestaat hier eenzijdig gebruik van te maken. Resolutie 678 machtigt tot geweldgebruik voor twee doelen: 1. to uphold and implement resolution 660 (1990) and all subsequent relevant resolutions 2. to restore international peace and security in the area Resolutie 678 bevat volgens DJZ slechts een machtiging tot geweldsgebruik met als doel de bevrijding van Koeweit. Het feit dat resolutie 678 machtigde tot geweldsgebruik unless Iraq on or before 15 January 1991 fully implements de eerder aangenomen resoluties zou er inderdaad op kunnen duiden dat het toegelaten geweldgebruik beperkt was tot het afdwingen van de naleving van de eerder aangenomen resoluties inzak de Irakese inval in Koeweit. De situatie in 2003 heeft immers weinig meer te maken met een Irakese agressie jegens Koeweit. Er moet dan ook worden afgevraagd 21 The National Security Strategy of the United States of America 2002, http:// georgewbushwhitehouse.archives.gov/nsc/nss/2002/ 13

of resolutie 1441, waarnaar wordt verwezen door Lord Goldsmith, kan worden opgevat als een subsequent relevant resolution. De zin Authorizes Member States co-operating with the Government of Kuwait verwijst bovendien ook vrij expliciet naar de situatie destijds in Koeweit. Dit in tegenstelling tot de ruimere opvatting die de Nederlandse en Britse regering er op nahouden, namelijk met dat peace and security in the area niet alleen de situatie van Koeweit wordt bedoeld, maar de gehele regio. Het is dus maar de vraag of deze opvatting stand kan houden, gezien er in de context van de resoluties vooral wordt gesproken over de Irakese inval in Koeweit. In het advies gaat men ook in op de vraag of resolutie 687 de machtiging van resolutie 678 in leven heeft gehouden. In resolutie 687 wordt resolutie 678 slechts in de preambule genoemd, waarin deze wordt affirmed. DJZ is dan ook van mening dat dit niet een machtiging is tot voortdurend unilateraal geweldgebruik tegen Irak om allerlei doelen na te streven. Ook is zij van mening dat het doel van de resolutie (de bevrijding van Koeweit) is bereikt na aanvaarding door Irak van de staakt het vuren voorwaarden in resolutie 687. De bevestiging van de voorgaande resoluties past bovendien ook in het afrondende karakter van resolutie 687. Wat betreft het mogelijke herleven van resolutie 678 door een material breach van resolutie 687 voert DJZ aan dat het niet aan de VS is om eenzijdig vast te stellen of er ook daadwerkelijk sprake is van een material breach, gezien de wederpartij van het staakt het vuren de Veiligheidsraad is. Er is echter een opvallend patroon te ontdekken in de resoluties met betrekking tot Irak en Koeweit. Resolutie 687 had twee doelen: het instellen van een gedemilitariseerde zone en to guarantee the inviolability of the above-mentioned international boundary and to take as appropriate all necessary measures to that end in accordance with the Charter of the United Nations. De woorden all necessary measures duiden erop dat er geweld mag worden gebruikt 22 om het specifieke doel na te streven dat in deze paragraaf wordt genoemd: het garanderen van de onschendbaarheid van de grenzen van Koeweit. In deel B van resolutie 687, dat betrekking heeft op de ontwapeningsverplichtingen van Irak, worden deze woorden echter niet gebruikt. Dit zou dus kunnen betekenen dat er in het geval van een schending van de ontwapeningsverplichtingen er geen geweld mag worden gebruikt om ervoor te zorgen dat deze resolutie wordt nageleefd. In latere resoluties die betrekking hebben tot Irakese bedreigingen naar Koeweit toe (dan wel verbaal, dan wel in de vorm van troepenbewegingen) wordt telkens de bereidheid om all necessary measures te gebruiken aangehaald. 23 In resoluties die betrekking hebben tot de Irakese 22 A. Nollkaemper (2007), p. 302 23 S/Res/687 (1991), 773 (1992), 806 (1993) en 833 (1993) 14

ontwapeningsverplichtingen worden deze woorden echter helemaal niet gebruikt. Al deze resoluties veroordelen Irak vanwege material breaches maar er worden slechts eisen gesteld aan Irak om deze resoluties na te leven, men spreekt niet van eventuele gevolgen (met geweld). 24 Er kan dus worden beargumenteerd dat de ontwapeningsverplichtingen apart moeten worden gezien van de bescherming van de soevereiniteit van Koeweit, aangezien de Veiligheidsraad in zijn resoluties deze twee zaken apart heeft behandeld. 25 3.2 Implied authority De VS en het VK menen ook dat zij, doordat Irak de resoluties ernstig heeft geschonden, door middel van deze vaststelling een voldoende machtiging impliceren van de lidstaten om met militaire middelen in te grijpen. Andere landen zijn echter van oordeel dat er, voordat er geweld mag worden gebruikt, eerst een nieuwe resolutie nodig is. Voor zover het al geaccepteerd is dat de Veiligheidsraad überhaupt op impliciete wijze een machtiging kan afgeven, dient er voldoende steun te zijn bij de lidstaten van de VN en in de praktijk van de Veiligheidsraad. In dit geval lijkt deze steun echter niet aanwezig te zijn, gezien de felle tegenstand van onder andere Rusland, China en Frankrijk, allen permanente leden van de Veiligheidsraad. 3.3 Anticiperende zelfverdediging Deze vorm van zelfverdediging staat op gespannen voet met de intentie van de opstellers van het VN-Handvest. Strikt genomen laat het VN-Handvest anticiperende zelfverdediging dan ook niet toe. Aangezien het geweldsverbod deel uitmaakt van het ius cogens kan men betogen dat men dus niet zonder meer hiervan kan afwijken. De Veiligheidsraad heeft in het verleden art. 51 VN-Handvest daarom over het algemeen ook vrij restrictief toegepast. Dit artikel geeft bovendien het recht op zelfverdediging aan een staat die het slachtoffer is van een gewapende aanval. Dit gaat dan echter om een aanval die al heeft plaatsgevonden, terwijl er bij anticiperende zelfverdediging (nog) geen sprake is van een aanval. Een dergelijke ruime interpretatie van het zelfverdedigingsrecht van artikel 51 VN-Handvest past dus niet in deze redenering. Wanneer men er vanuit zou gaan dat anticiperende zelfverdediging wel deel uitmaakt van het geldende recht en men zou toetsen aan de Caroline-criteria kan men echter ook betogen dat er geen sprake was van een onmiddellijke dreiging. Wapeninspecteurs van de VN hadden namelijk geen bewijs gevonden dat Irak bezig was met de ontwikkeling van massavernietigingswapens. Na de inval 24 S/Res/707 (1991), 1060 (1996), 1115 (1997) en 1137 (1997) 25 A. Conte 2005, p. 146 15

is er door de coalitie ook geen bewijs gevonden van dergelijke activiteiten. Bovendien werden er door de wapeninspecteurs ook geen aanwijzingen gevonden dat er een gewapende aanval op handen was, gericht tegen de VS dan wel tegen andere staten. Ook is er door geen enkel land uit de betreffende regio melding gemaakt aan de Veiligheidsraad dat Irak een bedreiging vormde voor de vrede en/of veiligheid. 26 Aangezien de VS ook niet kon bewijzen dat Irak terroristen huisvestte was een beroep op zelfverdediging tegen terrorisme, zoals in 2001 bij de Afghanistan-kwestie 27, ook niet haalbaar. H4: Conclusie Het volkenrechtelijk geweldsverbod, zoals dat is neergelegd in artikel 2 lid 4 VN-Handvest en in het gewoonterecht, behoort al decennia lang tot de belangrijkste regels in het volkenrecht. Het systeem van collectieve veiligheid is ingesteld met als bedoeling het voorkomen van oorlogen. Wanneer het internationale geweldsmonopolie immers in handen is van de Veiligheidsraad zou er, theoretisch gezien, door staten onderling geen geweld meer gebruikt kunnen worden. Met het oog op de intenties van de opstellers van het VN-Handvest ben ik daarom ook van mening dat de militaire interventie in Irak niet conform het geldende recht is. Hoewel de Veiligheidsraad zijn bevoegdheid tot het optreden met militaire middelen aan staten moet delegeren, behoort de Veiligheidsraad altijd de controle over deze operaties te behouden. Naar mijn mening kunnen staten daarom ook niet individueel beslissen hoe resoluties moeten worden geïnterpreteerd, noch bepalen wanneer en op welke manier naleving van resoluties moet worden afgedwongen. De militaire interventie voldeed in mijn ogen ook niet aan het criterium van de proportionaliteit. Door middel van economische sancties en desnoods gerichte militaire acties (zoals tijdens Desert Fox) had men ook ervoor kunnen zorgen dat deze resoluties werden nageleefd. Wanneer Irak bovendien daadwerkelijk een bedreiging zou vormen voor de internationale vrede en veiligheid was de Veiligheidsraad ongetwijfeld tot het besluit gekomen om in te grijpen met militaire middelen, zoals dit ook gebeurde in 1990. De militaire interventie van de VS en het VK zorgde voor veel onrust in de internationale gemeenschap. Het is begrijpelijk dat wanneer staten snel in willen grijpen maar zij niet, althans niet 26 B.A. Boczek (2005) 27 S/Res/1373 (2001) 16

snel genoeg, tot een resolutie kunnen komen, andere manieren zoeken om dit toch te kunnen doen. Dit betekent echter dat het systeem van collectieve veiligheid ondermijnd wordt en de effectiviteit van dit systeem ernstig wordt aangetast. Andere staten zullen dan immers ook sneller geneigd zijn dit systeem te omzeilen en over te gaan tot unilateraal geweldsgebruik. De sleutel tot het goed functioneren van het systeem van collectieve veiligheid zit hem dan ook vooral in het vertrouwen dat de staten hebben in het systeem. Wanneer de Veiligheidsraad sneller en vaker tot overeenstemming kan komen, zal het systeem vanzelf beter functioneren. Ik sluit mij daarom ook aan bij een uitspraak van Kofi Annan: The task is not to find alternatives to the Security Council as a source of authority but to make it work better. 28 Overigens acht ik het wel wenselijk, zoals DJZ ook aangeeft in het advies, dat er een internationaal debat wordt gehouden over het geweldsverbod en de uitzonderingen hierop. Aangezien de post 9/11 wereld wellicht vraagt om nieuwe uitzonderingen (zoals humanitaire interventie) en bijvoorbeeld duidelijkere richtlijnen wat betreft anticiperende zelfverdediging. 28 In Larger Freedom: towards development, security and human rights for all. Report of the Secretary-General, UN Doc. A/59/2005, par. 126 17

LITERATUURLIJST Haopei Li, Sienho Yee, Tieya Wang International law in the post-cold War world: essays in memory of Li Haopei Routledge, Londen 2001 Boleslaw Adam Boczek International Law: A Dictionary Scarecrow Press, Lanham 2005 Yoram Dinstein Israel yearbook on human rights 2005 Martinus Nijhoff Publishers, Leiden 2005 Richard Burchill, N. D. White, Justin Morris, H. McCoubrey, McCoubrey Centre for International Law International conflict and security law: essays in memory of Hilaire McCoubrey Cambridge University Press, 2005 Alex Conte Security in the 21st century: the United Nations, Afghanistan, and Iraq Ashgate Publishing, Ltd., Aldershot 2005 Simon Chesterman Just war or just peace?: humanitarian intervention and international law Oxford University Press, Oxford 2003 T.M.C. Asser Instituut, Niels M. Blokker, Nico J. Schrijver, L. A. M. N. Barnhoorn Netherlands Yearbook of International Law: 2001 T.M.C Asser Press, Den Haag 2002 Heike Krieger The Kosovo conflict and international law: an analytical documentation 1974-1999 Cambridge University Press, Cambridge 2001 André Nollkaemper Kern van het internationaal publiekrecht Boom juridische uitgevers, Den Haag 2007 Michael Bothe, Mary Ellen O'Connell, and Natalino Ronzitti Redefining sovereignty: The Use of Force After the Cold War Transnational Publishers, Ardsley 2005 Jurisprudentie Military and paramilitary activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States) The Caroline incident, 29 BFSP 1137-8; 30 BFSP ECHR, Behrami and Behrami v. France, A. 71412/01 18