Plantopografie in de BGT Quick scan aanvulling op de maatschappelijke kosten-batenanalyse BGT Opgesteld door: LPBL: Lauri de Boer en Veroni Larsen Op verzoek van: Ministerie van IenM, DG Ruimte Datum: 11 november 2011
Inhoud 1. Inleiding... 2 2. Plantopografie en BGT... 3 2.1. Huidige situatie... 3 2.2. Probleemanalyse en doelstelling... 5 2.3. Project- en nulalternatief... 6 2.4. Verwachte effecten... 7 3. Resultaten...11 3.1. Kosten en baten - uitgangssituatie...11 3.3. Aannamen voor de nulsituatie...14 3.3. Aannamen voor de eenmalige kosten...16 3.4. Een bijdrage in de kosten voor gemeenten...16 4. Conclusies en samenvatting...17 1
1. Inleiding Aanleiding en vraagstelling In 2009 hebben netbeheerders 1 het toenmalig Ministerie van VROM verzocht om plantopografie onder te brengen in de Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT). Plantopografie is topografie die er nog niet is, maar wel op korte termijn zal worden gerealiseerd. In het huidige informatiemodel van de BGT (IMBGT) is plantopografie niet opgenomen. Belangrijkste reden dat de netbeheerders een centrale beschikbaarheid van plantopografie wensen, is dat het kan leiden tot een beperking van de graafschade. Als KLIC-online behalve de gerealiseerde topografie (nu GBKN, straks BGT) ook voor heel Nederland de plantopografie als referentie toont, dan hebben grondroerders betere houvast bij het graven. In de praktijk gaat het voor de netbeheerders om matenplantopografie. Matenplannen vormen een van de laatste fases in het planvormingsproces voor de realisatie van een nieuwe ontwikkeling, zoals de nieuwbouw van woningen of de aanleg van een rotonde. Ze worden opgesteld door gemeenten, provincies, waterschappen en RWS of door ingenieursbureaus in opdracht van deze instanties. Matenplantopografie wordt op dit moment gebruikt voor: - het inplannen van toekomstige kabels en leidingen door netbeheerders; - vergunningsaanvragen en beoordeling voor de aanleg van kabels en leidingen; - Referentietopografie voor interne en externe informatieverstrekking (waaronder de afhandeling van KLIC-meldingen). In 2009 heeft de programmastuurgroep BGT besloten plantopografie niet op te nemen. In 2011 besloot de stuurgroep om met een quick scan analyse toch de kosten en de baten van opname van plantopografie in de BGT inzichtelijk te maken. Deze maatschappelijke kosten baten analyse (MKBA) vergelijkt daarvoor de opname van plantopografie in de BGT ten opzichte van de huidige voornemens voor de BGT, waarbij de bestaande praktijk ten aanzien van de plantopografie blijft bestaan. Aanpak en leeswijzer Dit onderzoek is een aanvulling op de MKBA van de BGT 2. Het betreft een quick scan gebaseerd op aannamen van betrokkenen. Deze aannamen zijn niet hard en de MKBA dient daarom gelezen te worden als een eerste inschatting. Het verdient aanbeveling om de gemaakte aannamen op een later moment te harden met een impactanalyse wanneer de BGT verder is uitgekristalliseerd. De rapportage is als volgt opgebouwd: - Hoofdstuk 2 bevat het kwalitatieve deel van de analyse. Achtereenvolgens komen de huidige situatie, de probleem- en doelstelling, projectalternatief en nulalternatief en de beleidstheorie aan bod. Aan het eind van het hoofdstuk is helder wat opname van matenplantopografie in de BGT inhoudt en wat de verwachte effecten zijn. - Hoofdstuk 3 geeft de overall resultaten van de MKBA met een toelichting op de kosten en de baten, de verdelingseffecten en de belangrijkste knoppen. - Hoofdstuk 4 sluit af met conclusies en aanbevelingen. 1 Beheerder van een netwerk, bijvoorbeeld gas (Liander), telecom (KPN), kabel (Casema) en riool (Gemeente). 2 LPBL, maatschappelijke kosten en baten van de BGT, oktober 2011. 2
2. Plantopografie en BGT 2.1. Huidige situatie Matenplannen worden opgesteld door gemeenten, provincies, waterschappen, RWS en particuliere partijen ten behoeve van nieuwbouw, inbreiding, reconstructies en infrastructurele werken. Ze worden op dit moment gebruikt voor: - het inplannen van toekomstige kabels en leidingen door netbeheerders; - vergunningsaanvragen en beoordeling voor de aanleg van kabels en leidingen; - referentietopografie voor interne en externe informatieverstrekking (waaronder de afhandeling van KLIC-meldingen). De genoemde partijen leveren de matenplannen aan de netbeheerders met het verzoek hun leidingloop in het veld te ontwerpen. Dit ontwerp wordt vervolgens ter vergunning voorgelegd. Dit is de oorspronkelijke functie van matenplantopografie. Daarnaast wordt matenplantopografie sinds de komst van de WION (zie kader) in toenemende mate gebruikt om het graafproces te ondersteunen. Kader: WION en KLIC online Sinds 1 juli 2008 geldt de WION (Wet Informatie-uitwisseling ondergrondse netten) ook wel de grondroerdersregeling genoemd. Deze wet moet het aantal graafschades aan kabels en leidingen terugdringen. De WION betekent een grote verandering voor mechanische grondroerders (o.a. loonbedrijven, aannemers, hoveniers, hekwerkleveranciers, heibedrijven, bouwbedrijven, etc), Kadaster en voor de netbeheerders. Wanneer grondroerders, zowel zakelijk als particulier, mechanisch de ondergrond willen bewerken, dan zijn ze verplicht een KLIC-melding te doen bij het Kadaster. Hierbij geven zij op de GBKNondergrond aan waar zij gaan graven. Via KLIC-online sturen de netbeheerders dan de gegevens van hun kabels en leidingen in dat gebied naar de grondroerder. Een aantal netbeheerders werkt landelijk en krijgt elke KLIC-melding doorgestuurd. Er zijn ook netbeheerders die alleen meldingen krijgen te verwerken in specifieke stroken of delen van het land. Als er een KLIC-melding komt voor het gebied waar matenplantopografie van toepassing is, sturen de netbeheerders deze soms als referentie mee. Deze meegestuurde plantopografie wordt bij de themakaarten gevoegd. In de praktijk kan de grondroerder voor 1 gebied veel verschillende kaarten krijgen (verschillende versies van het matenplan, eigen topografie van de netbeheerder, matenplannen op verschillende wijzen geschoond etc.). In de verzamelkaart die het Kadaster samenstelt en waarop alle kabels en leidingen te zien zijn, is geen plantopografie opgenomen. Alleen de GBKN is zichtbaar. Het matenplanloket De komst van de WION en KLIC-online was de aanleiding voor een pilot voor standaardisatie en centraal beheer van matenplannen. In 2009 is hiermee in provincie Friesland een start gemaakt met het vrijwillig aanleveren van matenplannen aan een matenplanloket. Doel was om ervaring op te doen met standaardisatie van de matenplannen om een koppeling met KLIC-online in de toekomst mogelijk te 3
maken. De beschikbaarheid van matenplannen in KLIC-online is van belang om gerichte KLICmeldingen te kunnen doen en gericht te kunnen graven in gebieden waar kabels en leidingen zijn aangelegd, maar nog geen actuele GBKN beschikbaar is. Onderstaande figuren geven het verschil aan tussen een Kabels- en leidingenkaart met alleen GBKN en een waarin het matenplan als referentie is meegenomen. Figuur 2.1. Kabels en leidingenkaart zonder (links) en met matenplantopografie als referentie In 2011 worden naar verwachting 1.000 matenplannen verwerkt. Soms worden deze door gemeenten aangeleverd, maar vaak ook door de netbeheerders. Het matenplanloket is op dit moment een standalone voorziening bij het Kadaster. Bij het loket worden de plannen geschoond. Dat wil zeggen dat overbodige inhoud wordt verwijderd en het plan wordt omgezet naar het standaardformaat. Figuur 2.2. Schoningsvoorbeeld 4
De plannen worden na schoning teruggeleverd aan de netbeheerders en online beschikbaar gesteld aan de overige GBKN-deelnemers. De directe kosten bedragen 150 per plan en betreffen de schoning, controle en distributie van het plan. Daarnaast zijn er nog (beperkte) vaste kosten. Financiering vindt plaats in GBKN-verband. De matenplannen van het loket worden op dit moment nog niet ontsloten via KLIC-online. Dat betekent dat er op dit moment in KLIC verband nog geen referentie is in de gebieden waar kabels en leidingen net zijn gelegd en de GBKN nog niet beschikbaar is. Het Kadaster is de aansluiting wel aan het voorbereiden. Naar verwachting kan deze op korte termijn operationeel zijn. Door het ontbreken van de koppeling heeft het matenplanloket nog geen lagere graafschade tot gevolg. Een voordeel dat de netbeheerders al wel hebben is dat de plannen niet bij elke netbeheerder afzonderlijk hoeven worden geschoond, zoals dat in het verleden wel gebeurde. Daarnaast hoeft de bronhouder niet met elke netbeheerder afzonderlijk de matenplannen uit te wisselen. Dat gaat via het loket. Aangezien bij elk plan minimaal 4 tot 5 beheerders betrokken zijn (gas, electra, water, telecom, CAI en riool) scheelt dit in de kosten. Ook worden de vergunningsaanvragen meer op een uniforme ondergrond gedaan, hetgeen de beoordeling door de behandelende instantie vereenvoudigt. Niet alle gemeenten wensen op dit moment deel te nemen aan het loket. Naar schatting wordt nu 60 tot 70 procent aan het loket geleverd. Een van de bezwaren is de mogelijkheid dat de Gemeente aansprakelijk wordt gesteld voor graafschade die ontstaat door foutieve matenplantopografie. Het Kadaster onderzoekt de opname van een disclaimer en de juridische houdbaarheid daarvan. Deze is van belang om gemeenten over de streep te trekken. 2.2. Probleemanalyse en doelstelling Door de vrijwilligheid is de centrale registratie van de matenplannen op dit moment niet landsdekkend. Daarnaast worden de matenplannen in veel verschillende formaten en standaarden aangeleverd, waardoor er in veel gevallen kosten moeten worden gemaakt om ze op specificatie te brengen. Met de komst van de BGT verandert een aantal zaken. - Het ligt voor de hand dat de specificaties voor de matenplantopografie zullen worden gebaseerd op IMGeo2.0. In IMgeo2.0 is de mogelijkheid al aanwezig om objecten een status plan mee te geven. - Het huidige businessmodel zal moeten worden aangepast omdat de GBKN-structuur ophoudt te bestaan. Dit betekent dat gezocht moet worden naar een andere organisatie- en financieringswijze. Partijen zien de mogelijkheid dat de komst van de BGT en de IMGeo-standaard voor snellere uniformering kan zorgen. Tegelijkertijd brengt de organisatieverandering het risico met zich mee dat gemeenten en andere bronhouders minder geneigd zullen zijn om mee te doen als dit niet verplicht is. Daarnaast zijn er in de processen rond matenplantopografie nog veel efficiencywinsten te behalen. Doelstelling Doelstelling van opname van matenplantopografie in IMBGT is: - het verminderen van de maatschappelijke hinder en schade door graafschade; - het verbeteren van de processen rond matenplantopografie en vergunningaanvraag. 5
2.3. Project- en nulalternatief De effecten van opname van plantopografie worden ingeschat door de situatie met plantopografie in de BGT (projectalternatief) te vergelijken met de situatie zonder plantopo in de BGT (het nulalternatief). Dit geldt voor de baten, maar ook voor de kosten. Alleen de meer- en minderkosten zijn van belang. Voor de MKBA worden de volgende aannamen gehanteerd ten aanzien van het project- en het nulalternatief. Projectalternatief: opnemen plantopografie in IMBGT Het projectalternatief wordt als volgt gedefinieerd: - Plantopografie wordt opgenomen in IMBGT. Dit betekent dat het gaat om authentieke gegevens 3, waarvoor een gebruiks- en terugmeldplicht geldt. - Als gevolg daarvan leveren de betrokken bronhouders plantopografie volgens een uniforme standaard aan de landelijke voorziening (via het SVB). Daarmee wordt het een landsdekkende (want verplichte) en uniforme registratie. Schoningskosten zijn er niet meer. - Belangrijkste gebruik zal liggen in KLIC-online, dat nu naast de BGT ook de plantopografie direct betrekt bij de landelijke voorziening. Een afwijkende presentatie van de plantopografie is van belang. - Het huidige matenplanloket kan verdwijnen. Nulalternatief Voor het nulalternatief gaan we uit van het volgende: - Het matenplanloket blijft als standalone voorziening bij het Kadaster bestaan. Hieraan kunnen netbeheerders en bronhouders vrijwillig aanleveren. Het percentage matenplannen dat op deze manier in het loket komt blijft bij benadering gelijk aan het huidige percentage. - IMGeo 2.0 is reeds geschikt voor matenplantopografie en zal als standaard worden gehanteerd. Gebruik ervan blijft vrijwillig, daarom zal slechts een deel van de gemeenten voor plantopografie de omschakeling naar IMGeo maken. Schoning blijft dan ook voor een deel van de matenplannen noodzakelijk. - Het businessmodel van het matenplanloket moet veranderen. Op dit moment loopt de bekostiging via het LSV en de RSV-en GBKN. Die bestaan straks niet meer. Een mogelijkheid is dat de kosten van het loket via het KLIC-tarief worden bekostigd en dus voor rekening van de grondroerders komen, maar ook een ander model waarbij de huidige financiers (netbeheerders en bronhouders) de kosten dragen is mogelijk. - De aanname is dat RWS de bestaande plannen om grootschalige topografie te laten leveren door de uitvoerder doorzet en dat dit conform de IMGeo standaard zal gebeuren. Voor RWS is er met andere woorden weinig verschil tussen het nul- en het projectalternatief. 3 Uitgezocht zal moeten worden hoe de status authentiek gegeven in de praktijk werkbaar is. Matenplannen bevatten geen bestaande topografie en hebben bij bronhouders over het algemeen geen vastgelegde status. 6
2.4. Verwachte effecten Onderstaand effectenschema geeft weer welke effecten worden verwacht van het toevoegen van plantopografie aan de BGT: Figuur 2.3. Effectenschema Plantopografie Plantopografie In BGT Gebruiks- en terugmeldplicht Objectgericht en uniform Uniformering werkprocessen en vaststellingsprocedures Meer- en minderkosten productie matenplannen Vermeden kosten huidige werkwijze Loket, schoning, uitwisseling, aanlegvergunningen Verstrekking via LV Opname in KLIC-online bijhouding BGT obv plantopografie BGT uitgebreider en actueler Specifiekere KLICmeldingen Kostenbesparingen productie BGT Voorkomen schade in projecten en betere dienstverlening (OOV, Kadaster, EL&I) Voorkomen kosten netbeheerders Meldingen belang, controle in het veld Meer referentie bij het graven minder graafschade aan kabels en leidingen Verneden kosten grondroerders en gevolgschade Met name het verplichtende karakter van opname in de BGT vormt het verschil met de 0-situatie. Elke bronhouder zal al zijn matenplannen in uniforme standaard moeten aanleveren, terwijl in de nulsituatie slechts een deel van de bronhouders hiertoe over zal gaan. Daarnaast is de toegang van derden tot de landelijke voorziening niet hetzelfde als die tot het matenplanloket. Dit heeft consequenties: 1. voor de huidige procesgang rond matenplannen (rood in de figuur); 2. voor de manier waarop de BGT wordt geproduceerd (geel in de figuur); 3. voor wat er in de landelijke voorziening (LV) aan informatie beschikbaar is (groen in de figuur); 4. voor het functioneren van KLIC-online (blauw in de figuur). Ad 1. Meer- en minderkosten matenplannen en vergunningverlening. In eerste instantie zal opname in de BGT gepaard gaan met een extra werkbelasting en kosten. Bronhouders en andere producenten van matenplannen moeten over op de nieuwe IMGeo standaard. Dit betekent extra werk in een periode waarin met de BGT al veel gevraagd wordt van geo-afdelingen. Daarnaast zullen er procedures voor de vaststelling en wijziging van matenplantopografie moeten komen, omdat deze in termen van de wet authentiek verklaard wordt en de gebruiks- en terugmeldplicht van toepassing is. Dit vergt investeringen om de processen op orde te krijgen. Wanneer planto- 7
pografie veel wijzigt, zoals de afgelopen jaren, kan het ook tot extra handelingen en mutatiekosten leiden. Aandachtspunt: plantopografie in de BAG Ook de BAG kent plantopografie. Op het moment dat een omgevingsvergunning is afgegeven worden de pandgeometrie en nieuwe adressen opgenomen in de BAG. Dit is een latere fase van het planproces dan de fase van de matenplannen, het is echter eerder dan dat de topografie de gerealiseerde status krijgt. Afstemming van de plantopografie in beide basisregistraties is daarom van belang. Een mogelijkheid is om bij de opname van de plantopografie in de BAG gelijk de plantopografie in de BGT te controleren en zo nodig te wijzigen. Op termijn zijn bij de productie van matenplannen ook besparingen te behalen. Door de uniforme nieuwe standaard, die overigens ook al wijdverbreid is door de komst van de BGT en IMGeo, ontstaat na de eenmalige aanpassing een standaardisatie in de markt en kan goedkoper worden geproduceerd en aangeboden. Daarnaast is in de keten (bij gebruik van de matenplannen) sprake van vermeden kosten: - Het matenplanloket met alle bijbehorende werkzaamheden kan verdwijnen. - Schoningskosten vervallen voor de plannen die in de nulsituatie niet via het matenplanloket lopen. Daarnaast vervallen voor deze plannen de uitwisselingskosten tussen individuele bronhouders en netbeheerders. - De beoordeling van vergunningsaanvragen wordt eenvoudiger. Wanneer matenplannen allemaal gestandaardiseerd en digitaal zijn is het digitaliseren van het proces eenvoudiger. Maar ook zonder digitalisering wordt tijdwinst behaald bij de beoordeling, omdat alle vergunningaanvragen op een uniforme ondergrond worden ingediend. 2. Bijhouding BGT op basis van plantopografie Als plantopografie in IMGeo-standaard beschikbaar is, kan bespaard worden op de productiekosten van de BGT. Nieuwe topografie wordt dan zoveel mogelijk aangeleverd vanuit de projecten. Op dit moment worden nieuwe ontwikkelingen volledig ingemeten op het moment dat ze gerealiseerd zijn. Als de matenplantopografie wordt gerealiseerd conform de BGT-specs, dan kan het inmeten achterwege blijven en voldoet een controle in het veld. In Almere worden sinds enige tijd proeven gedaan om het proces optimaal vorm te geven en ook Rijkswaterstaat heeft vergaande plannen in deze richting. Almere geeft daarbij aan dat dit alleen meerwaarde heeft wanneer alle grootschalige topografie (dus inclusief plus- en beheertopografie) op deze manier wordt ingewonnen. Op deze manier kunnen beheerafdelingen de beheerobjecten vroegtijdig koppelen aan hun systemen en van administratie voorzien. Een vervolgstap is dat de landmeters deze objecten voorzien van de landmeetkundige nauwkeurigheid met behulp van penpc s en volledigheidscontrole (het definitief maken van de plantopografie). Hierbij blijven de koppelingen met het beheersysteem bewaard. Opname in de BGT is overigens geen noodzakelijke voorwaarde om het proces op deze wijze vorm te geven, maar de verwachting is dat bronhouders hier eerder toe over zullen gaan als er een wettelijke verplichting tot aanlevering van plantopografie komt. De stap naar deze procesoptimalisatie wordt kleiner. 8
3. Meer informatie in de landelijke voorziening Wanneer plantopografie beschikbaar is in de landelijke voorziening, is voor iedereen in Nederland eenvoudig te achterhalen welke plannen op korte termijn gerealiseerd zullen worden (gebruiksrecht). Voor de bronhouders is zelfs sprake van een plicht deze informatie te raadplegen (gebruiksplicht). Dit heeft tot gevolg dat er minder misverstanden zullen zijn over wat waar is gepland. Vooral wanneer in een gebied meerdere partijen actief zijn is dit van belang en voorkomt bijvoorbeeld fouten in de bouw en herstelwerk dat hierdoor wordt veroorzaakt. Ook zorgt de plantopografie voor een hogere actualiteit van de BGT. Panden en wegdelen hebben volgens de huidige versie van het informatiemodel 4 een actualiteit van 6 maanden, overige objecten 12 maanden. Zonder plantopografie kan het na oplevering nog geruime tijd duren voordat een nieuwe wijk of weg in de BGT staat. Met plantopografie in de BGT, is op een veel eerder moment al topografie beschikbaar. Dit heeft voordelen voor gebruikers van de BGT zoals de OOV-sector (politie, ambulance, brandweer) wanneer die dan ook in de nieuwbouw de juiste topografische ondergrond heeft. De situatie ter plekke kan beter worden ingeschat en aanrijdroutes worden verkort. Deze baten komen met name tot stand als plantopografie actueel is en snel na realisatie wordt omgezet naar BGTtopografie. Ook andere gebruikers van de BGT, kunnen er voordelen van hebben, wanneer al in een vroeg stadium op een centrale plek kan worden achterhaald hoe toekomstige ontwikkelingen er precies uit komen te zien. Te denken valt aan de bouwers van navigatiesystemen, die op dit moment vooral via lokale contacten aan hun informatie komen. Ook voor dienst regelingen van EL&I levert het voordelen op. Als de topografie actueler is, hoeven ondernemers minder vaak wijzigingen door te geven of bezwaar aan te tekenen (zie ook MKBA BGT). Tenslotte is er nog een voordeel voor het Kadaster en het notariaat. Het Kadaster kan de matenplannen gebruiken om de voorlopige perceelsvorming eenvoudiger te maken. Het Kadaster zit in een proces om de taak van perceelsvorming te verleggen naar de notaris, die hierbij wordt ondersteund door een digitale voorziening van het Kadaster. Wanneer hierin de kavels van het matenplan worden aangegeven, vereenvoudigt dit het werk voor de notaris en het kadaster. Dit vertaalt zich in besparingen bij het Kadaster en een tariefverlaging voor de klanten van de notaris. 4. Koppeling met KLIC-online Belangrijke baten hangen vervolgens samen met het gebruik van de plantopografie in KLIC-online. Wanneer grondroerders moeten graven op een inbreidings- of uitbreidingslocatie, is het plan vaak nog niet volledig gerealiseerd, maar zijn wel al kabels en leidingen gelegd en overige bouwactiviteiten gaande. De plantopografie is op dit moment nog niet optimaal beschikbaar voor de grondroerders. Soms wordt het meegeleverd met de themakaarten, maar vaak ook niet en soms zelfs een verouderde versie. Ook kan de plantopografie verschillen bevatten. Op de verzamelkaart wordt de plantopografie niet weergegeven. Dit maakt het voor de grondroerder lastig om zich goed te oriënteren in het gebied en dit vergroot de kans op graafschade. Opname in de BGT betekent een betere oriëntatie en een lagere kans op schade. Dit betekent voorkomen kosten voor de grondroerders en hun opdrachtgevers. Daarnaast wordt de leveringszekerheid bevorderd en worden mogelijk onveilige situaties van graafschade voorkomen. 4 Informatiemodel BGT versie 0.97, januari 2011 9
Tenslotte is graafschade een oorzaak voor vertragingen in het bouwproces waaraan kosten zijn verbonden. Ook deze worden beperkt. De meningen verschillen over de vraag in welke mate graafschade wordt veroorzaakt door het gemis van plantopografie. Gemeenten schatten deze winst beperkter in dan de netbeheerders. Een neveneffect van de plantopografie in KLIC-online is dat het proces rond KLIC-meldingen efficiënter kan worden. Wanneer een KLIC-melding wordt gedaan in een gebied waar geen actuele referentie beschikbaar is, wordt in de praktijk soms een verkeerd of een groter graafgebied aangegeven dan noodzakelijk. Hierdoor moeten meer netbeheerders een melding verwerken en hun belangen doorgeven. Daarnaast worden ook vaker dan nodig inspecteurs van de beheerders op pad gestuurd voor een controle op de graafwerkzaamheden. Het volgende hoofdstuk geeft een inschatting van de omvang van de genoemde kosten en baten. 10
3. Resultaten In dit hoofdstuk presenteren we de resultaten van de MKBA. We vergelijken de (extra) kosten voor opname van plantopografie in de BGT met de maatschappelijke baten ervan. Deze worden net als de kosten uitgedrukt in euro s. Bij de gepresenteerde kosten en baten passen drie kanttekeningen: 1. De gekwantificeerde baten vormen slechts een deel van de totale baten. Met name de kosten en besparingen in huidige werkprocessen zijn in euro s uitgedrukt. Er zijn ook andere baten, zoals actuelere topografische informatie voor de OOV-sector, waar de juiste informatie op het juiste moment kan leiden tot minder slachtoffers en minder schade. Daarnaast is er ook een verminderd veiligheidsrisico als de graafschade afneemt. Deze baten hebben wij hieronder op PM gezet. 2. Deze kosten-batenanalyse betreft een quick scan over een onderwerp waar nog weinig impactanalyses voor zijn gedaan. Vandaar dat de uitkomsten als zeer indicatief moeten worden beschouwd. De belangrijkste uitkomst is waar de grote knoppen zitten, de variabelen met de meeste invloed op de uitkomst. Met het opgeleverde kosten-batenmodel kunnen toekomstige scherpere inzichten t.a.v. kosten en baten eenvoudig worden doorgerekend. De uitkomsten hieronder worden om deze reden gepresenteerd als uitsneden van het model. 3. De kosten en baten zijn alleen beschouwd voor gemeenten. De consequenties voor de andere bronhouders waren in het kader van deze opdracht niet goed in beeld te krijgen. 3.1. Kosten en baten - uitgangssituatie Onderstaande figuur geeft de kosten en de baten van de opname van plantopografie in de BGT weer. De kosten en baten zijn meegenomen voor een periode van 15 jaar, van 2012 tot en met 2026 5. Figuur 3.1. Kosten en baten plantopografie in BGT (NCW 6 x 1.000.000) Aannames Kosten en Baten BGT NCW (in miljoenen) Totale kosten 4,3 eenmalige investering (15.000 per gemeente) 100% 1 Eenmalige investering 4,2 2 Jaarlijkse meer/minderkosten 0,1 % matenplannen op specs(imgeo) in 0-situatie 25% Totale baten 11,7 % matenplannen in loket in 0-situatie 60% 1 Voorkomen kosten huidige werkwijze 4,9 2 Kostenbesparingen productie BGT 4,2 % graafschade d. gebrekkige referentie matenplan 20% 3 Voorkomen schade en betere dienstverlening 0,5 +PM 4 Voorkomen kosten netbeheerders 0,4 % matenplan gerealiseerd volgens BGT-specs 30% 5 Minder graafschade kabels en leidingen 1,7 +PM conjunctuur (totaal aantal matenplannen p.j.) midden MKBA saldo 7,4 minder inspecties netbeheerders p. matenplan 0,50 Maatschappelijk Rendement 37% Baten-kosten verhouding 2,7 Businessmodel klic in 0-situatie nee Links staan de belangrijke aannamen die voor de uitgangssituatie zijn gemaakt. Deze worden hieronder verder toegelicht. Rechts de uitkomst die hoort bij deze instelling. Conclusie is dat de baten de kosten ver overtreffen en dat de potentie voor een positieve casus daarmee aanwezig is. Wel zijn met 5 Conform de handreiking Kosten-batenanalyses voor ICT-projecten (Ecorys en Connict, 2007) 6 Alle bedragen zijn Netto Contante Waarden (NCW), d.w.z. dat toekomstige kosten en baten via een discontovoet teruggerekend zijn naar euro s van vandaag. Volgens de MKBA-richtlijnen bestaat de reële discontovoet uit een risicovrije voet van 2,5%, plus een risico-opslag van 3% 11
name de kosten die gemeenten moeten maken nog onvoldoende scherp om deze conclusie nu al hard te trekken. Het totale saldo is als volgt over de partijen verdeeld: Figuur 3.3. Verdelingseffecten in de uitgangssituatie 14 12 10 8 6 4 2 - -2-4 -6 Totaal EL&I Kadaster Gemeente Netbeh. & gr.roerders Overig In de uitgangssituatie zijn de businesscases voor alle beschouwde partijen positief, zeker wanneer rekening wordt gehouden met de PM-posten, die bij vrijwel alle spelers aanwezig zijn. Wel moeten met name de gemeenten energie in proces- en procedureverbeteringen steken. Aanname in dit verdelingsoverzicht is dat de partijen die op dit moment het matenplanloket bekostigen (volgens de GBKN-sleutel), dit in het nulalternatief blijven doen. Een alternatief is dat in de nulsituatie de kosten worden omgeslagen over de KLIC-meldingen ( 300.000 ten opzichte van 500.000 KLICmeldingen is ruim onder de euro per melding). In dit geval komen de gemeenten minder positief en de netbeheerders en grondroerders positiever uit. Zij besparen deze kosten immers wanneer plantopografie wordt opgenomen in de BGT. Toelichting per post Eenmalige investering Bronhouders moeten een eenmalige investering doen om matenplannen volgens de IMGeo standaard op te stellen en de levering aan de landelijke voorziening in te regelen in combinatie met de rest van de BGT. Er zijn mogelijk investeringen in ICT en benodigde procesaanpassingen. De aanname is dat dit gebeurt als de BGT gerealiseerd is (2015) en dat dit een investering vergt van gemiddeld 15.000 per gemeente. Netto contant gemaakt komt dit neer op een eenmalige kost van 4,2 miljoen. De verwachting is dat de landelijke voorziening de extra topografie uit de matenplannen zonder meerkosten zal kunnen verwerken. Deze worden immers via dezelfde kanalen aangeleverd en geleverd als de rest van de BGT. Jaarlijkse meer- minderkosten productie matenplannen De kosten per matenplan zullen naar verwachting iets omhoog gaan, omdat de kwaliteitscontrole omhoog moet en mutaties moeten worden doorgegeven aan de Landelijke voorziening. De aanname is 12
dat de kosten hiervoor even hoog zijn als de huidige controlekosten in het matenplanloket, te weten 80 per plan. De standaardisatie levert ook kostenvoordelen op in de productie. Een uniforme standaard maakt mogelijk dat de markt goedkoper aanlevert. De geschatte besparing is 10 procent op de productie van een matenplan, voor alle plannen die worden uitbesteed (aanname 50 procent) en die in de nulsituatie niet in IMGeo standaard zijn (aanname 75 procent). Alle meer- en minderkosten bij elkaar genomen leveren een gemiddelde meerkost van 5 per matenplan op. Netto contant gemaakt betekent dit een extra kost van 0,1 miljoen Vermeden kosten huidige werkwijze De vermeden kosten betreffen de kosten die in de nulsituatie in het loket worden gemaakt. Bij een gemiddeld aantal matenplannen (gemiddelde conjunctuur), waarvan 60 procent in het loket terecht komt is dit ongeveer 0,3 miljoen per jaar. Daarnaast zijn er de schoningskosten van de plannen buiten het loket. Dit zijn kosten voor de netbeheerders ( 0,2 miljoen per jaar wanneer 40 procent buiten het loket blijft). Verder is de aanname dat bij de vergunningverlening voor aanleg van kabels en leidingen sprake zal zijn van een tijdwinst van gemiddeld 15 minuten per vergunning. Dit levert een kostenbesparing van 0,1 miljoen per jaar op. Netto contant gemaakt leveren de genoemde besparingen een baat op van 4,9 miljoen. Kostenbesparing productie BGT Wanneer de plantopografie in de BGT eenvoudig kan worden omgezet naar definitieve topografie in de BGT, is een besparing mogelijk op de productiekosten van de BGT. De geometrie van nieuwe ontwikkelingen hoeft niet meer volledig te worden ingemeten, maar kan na controle - worden geregistreerd op basis van de plantopografie. Aanname is dat hiermee 7 procent op de productiekosten van de BGT kan worden bespaard. Dit wordt als volgt onderbouwd: alle matenplantopografie bestaat uit (wolk)concentratiepunten. Bij de GBKN zijn concentratiepunten verantwoordelijk voor krap 50 procent van de totale bijhoudingskosten. Naar schatting betreft 50 procent van de (wolk)concentratiepunten matenplantopografie. Vervolgens wordt 30% van deze matenplantopografie in het terrein gerealiseerd overeenkomstig de BGT specs en hoeft daarmee niet worden ingemeten 7. De genoemde besparing is alleen meegenomen voor het deel van de gemeenten dat niet uit eigen beweging overgaat op IMGeo voor de plantopografie (75% van de gemeenten) en slechts als versnelling van 5 jaar. Aanname is dus dat gemeenten op termijn ook uit zichzelf deze werkwijze zouden gaan hanteren. Voorkomen schade in projecten en betere dienstverlening: een voorbeeldcasus Meer informatie in de Landelijke Voorziening heeft voor verschillende partijen baten: gemeenten, de bouwsector (voorkomen schade), het Kadaster, de OOV-sector (brandweer, ambulances etc.), EL&I Dienst Regelingen, commerciele gebruikers van de BGT etc. In het kader van deze MKBA is slechts een van deze gebruikscases kwantitatief doorgerekend. Het betreft het voordeel voor EL&I. Verwacht wordt dat plantopografie in de BGT ervoor zorgt dat 50 procent van perceelwijzigingen die agrariers in het nulalternatief (BGT sec) nog zelf door moeten geven, reeds verwerkt zal zijn in de Basisregistratie Percelen. Dit bespaart adminsitratieve lasten bij agrariers en bestuurslasten bij Dienst Regelingen. Totaal gaat het jaarlijks om een besparing van 65.000. Netto contant gemaakt is dit een 7 Bron: analyse Kadaster 13
baat van 0,5 miljoen, verdeeld over agrariers en Dienst Regelingen van EL&I. Naar verwachting is er geen effect op het aantal ingediende bezwaren. Aangenomen kan worden dat de werkelijke omvang van deze batenpost een veelvoud is van het bovenstaande bedrag. Dit komt tot uitdrukking in de PM-post in het overzicht. Voorkomen kosten netbeheerders door koppeling met KLIC-online Aanname is dat door de specifiekere meldingen in KLIC-online de netbeheerders een beperkte baat zullen hebben door verminderde werkzaamheden en minder controle buiten in het veld. Verwachting van de netbeheerders is maximaal 1 fte per jaar. Dit komt ongeveer overeen met 1 inspectie op elke 2 matenplannen. Minder graafschade kabels en leidingen Voor de graafschade is aangenomen dat van alle graafschaden (40.000 per jaar) 8 10 procent voorkomt in gebieden met matenplantopografie. Naar schatting 20 procent van deze graafschaden wordt veroorzaakt door het ontbreken van of gebrekkige referentie 9. Hiervan is vervolgens weer 50 procent te voorkomen door het leveren van plantopografie in KLIC-online. Deze voorkomen graafschade geldt alleen voor de matenplannen die in de nulsituatie niet in het matenplanloket zitten (uitgangssituatie 40 procent). In de nulsituatie zal KLIC-online immers ook de matenplannen die zijn aangeleverd als referentie tonen. In totaal komt het neer op 160 vermeden graafschaden per jaar. De directe kosten hiervan bedragen gemiddeld 700 (bron: EIM). De omvang van de gevolgschade wordt over het algemeen niet in euro s uitgedrukt. Wel wordt vaak gezegd dat deze minstens zo groot en meestal veel groter is dan de directe schade. Wij hebben hier daarom de voorzichtige aanname gedaan dat ook de gevolgschade minimaal 700 per graafincident bedraagt. Belangrijker dan de financiele schade is het veiligheidsrisico dat met graafschade samenhangt. Wanneer essentiele leidingen worden geraakt, kan de schade voor mens en milieu aanzienlijk zijn. Hiervoor is in het overzicht een PM opgenomen. 3.3. Aannamen voor de nulsituatie Hoewel de potentie van opname van plantopografie in de BGT zeker aanwezig is, twijfelen met name gemeenten of het gewenst is om dit wettelijk te regelen. Mogelijk kan ook zonder wettelijke status een (groot) deel van de baten worden gerealiseerd. In MKBA-termen gaat het hier om andere inschatting van de nulsituatie. Stel dat bijvoorbeeld sterk gestimuleerd wordt dat gemeenten matenplantopografie opleveren in IMGeo formaat (aanname hier via het matenplanloket, maar mogelijk kan dit ook via het Samenwerkingsverband BGT). In het meest extreme geval is te bereiken dat 100 procent van de plannen wordt aangeleverd en dat deze ook op specs zijn (zie instellingen links in de figuur). Dit verandert de MKBA voor plantopografie in de BGT als volgt: 8 Bron: EIM, nulmeting grondroerdersregeling, 2007 9 Bron: inschatting netbeheerders 14
Figuur 3.4. Gewijzigde aannamen voor de nulsituatie Aannames Kosten en Baten BGT NCW (in miljoenen) Uitgangssituatie Totale kosten 1,6 4,3 eenmalige investering (15.000 per gemeente) 100% 1 Eenmalige investering - 4,2 2 Jaarlijkse meer/minderkosten 1,6 0,1 % matenplannen op specs(imgeo) in 0-situatie 100% Totale baten 4,3 11,7 % matenplannen in loket in 0-situatie 100% 1 Voorkomen kosten huidige werkwijze 3,8 4,9 2 Kostenbesparingen productie BGT - 4,2 % graafschade d. gebrekkige referentie matenplan 20% 3 Voorkomen schade en betere dienstverlening 0,5 +PM 0,5 +PM 4 Voorkomen kosten netbeheerders - 0,4 % matenplan gerealiseerd volgens BGT-specs 30% 5 Minder graafschade kabels en leidingen - +PM 1,7 +PM conjunctuur (totaal aantal matenplannen p.j.) midden MKBA saldo 2,7 7,4 minder inspecties netbeheerders p. matenplan 0,50 Maatschappelijk Rendement 37% Baten-kosten verhouding 2,7 2,7 Businessmodel klic in 0-situatie nee De baten van opname in de BGT nemen af. Tegelijkertijd nemen echter ook de kosten zodanig af, dat de kosten-batenverhouding hetzelfde blijft. Met deze aannamen over de nulsituatie veranderen de kosten en baten van opname in de BGT als volgt: - De eenmalige investering vervalt. Gemeenten zijn immers in de nulsituatie ook al over op IMGeo en leveren aan het loket. Er worden geen extra investering verondersteld om te kunnen leveren aan de landelijke voorziening. - De jaarlijkse kosten zijn wat hoger, omdat de standaardisatiewinst ook al in de nulsituatie wordt geboekt. Wel zijn er nog de extra controle- en mutatiekosten omdat het bij de BGT om authentieke gegevens gaat. - De vermeden kosten van het matenplanloket nemen iets af. In de nulsituatie zijn de plannen op specs en hoeven daarom niet meer geschoond. Wel gaan er meer plannen via het loket dan in de uitgangssituatie (100% ipv 60%). - Er zijn geen baten meer bij de productie van de BGT. Deze baat is in de nulsituatie al gerealiseerd. - Ook is er geen graafschade baat meer, omdat in de nulsituatie alle plannen al via het loket in KLIC-online beschikbaar komen. - Beschikbaarheid in de landelijke voorziening blijft een verschil met de nulsituatie. De baten die hier mee samenhangen worden niet gerealiseerd via het matenplanloket of een andere voorziening. Conclusie van dit scenaro is dat opname in de BGT per saldo minder kost dan vrijwillige aanlevering aan het matenplanloket, zelfs als alle plannen op specs zijn. Dit komt omdat de speciale voorziening (het matenplanloket) moet blijven bestaan met een eigen distributiestructuur, terwijl het anders in de Landelijke Voorziening meegaat. Daarnaast zijn er nog steeds baten van de beschikbaarheid van plantopografie in de landelijke voorziening, die in deze MKBA maar voor een klein deel zijn gemonetariseerd. Het is natuurlijk zeer de vraag of alle gemeenten vrijwillig over zouden stappen op IMGeo voor plantopografie en gaan aanleveren aan het matenplanloket. Netbeheerders verwachten eerder een omgekeerde ontwikkeling (zie hoofdstuk 2), dat een nieuw businessmodel en koppeling met KLIC-online gepaard gaat met meer drempelvrees om plannen beschikbaar te stellen. Uitgaande van de extreme aanname dat er geen plannen meer worden geleverd aan het matenplanloket, stijgen de baten van 15
opname in de BGT tot 15 miljoen euro. Een andere manier om hier naar te kijken is dat een dergelijk nulscenario tot extra kosten leidt bij de netbeheerders ten opzichte van de huidige situatie. 3.3. Aannamen voor de eenmalige kosten De vaste kosten per gemeente worden door de betrokkenen bij deze studie beperkt ingeschat. Een impactanalyse is echter niet gedaan en er is daarom geen zekerheid. Een gevoeligheidsanalyse vanuit de kosten wijst uit dat het gemonetariseerde deel van de MKBA negatief wordt bij een kostenniveau van 40.000 per gemeente. Voor de gemeenten wordt de case negatief bij eenmalige kosten van 22.500. Gezien de onzekerheden ten aanzien van de aansprakelijkheid en de huidige werklast bij de invoering van de BGT verklaart dit het beperkte enthousiasme bij gemeenten voor opname van plantopografie in de BGT. 3.4. Een bijdrage in de kosten voor gemeenten Een mogelijke optie om de verdeling van de kosten en de baten meer in balans te brengen is om de opname in de BGT gedeeltelijk te bekostigen vanuit het KLIC-tarief. Uitgaande van de helft van de kosten zou bij het huidige aantal KLIC-meldingen een opslag van tussen de 50 en 60 cent nodig zijn. Hieruit ontstaat het volgende verdelingsoverzicht: Figuur 3.5 Verdelingseffecten bij een bekostiging vanuit het KLIC-tarief 14 12 10 8 6 4 2 - -2-4 -6 Totaal EL&I Kadaster Gemeente Netbeh. & gr.roerders Overig Indien de kosten de grootste drempel vormen om plantopografie op te nemen in de BGT, dan is een dergelijke constructie het overwegen waard. 16
4. Conclusies en samenvatting De baten van de opname van plantopografie in de BGT zijn in potentie aanzienlijk. Hiervoor zijn vier redenen: 1. opname in de BGT is efficienter dan het huidige loket voor matenplantopografie; 2. het stimuleert procesverbeteringen voor de productie van de BGT en overige grootschalige topografie; 3. de laagdrempelige beschikbaarheid in de landelijke voorziening leidt tot baten bij de gebruikers van plantopografie en de BGT, zoals de bouwsector, de OOV-sector, het Kadaster en bijvoorbeeld EL&I; 4. het zorgt ervoor dat alle matenplantopografie beschikbaar komt in KLIC-online. Dit leidt tot efficiencybaten bij de netbeheerders en mogelijk tot minder graafschade. De kosten die gemaakt moeten worden om opname in de BGT te realiseren zijn echter onzeker en bepalend voor de uitkomst van de kosten baten analyse. Nader inzicht in deze kosten is daarom gewenst. Niet alleen voor gemeenten, maar ook voor de andere bronhouders die in dit onderzoek buiten beschouwing zijn gebleven. Daarnaast zijn er de volgende aandachtspunten en aanbevelingen: - de verhouding tussen kosten en baten is niet gelijk over de partijen. Alleen de gemeenten (en andere bronhouders) moeten investeren, terwijl een groot deel van de baten bij de netbeheerders en de grondroerders liggen. Nader onderzoek naar de kosten kan gepaard gaan met een verkenning van de mogelijkheden om ook de baathebbers mee te laten betalen, bijvoorbeeld via het KLIC-tarief. - Het verdient aanbeveling om de ervaringen van gemeenten die voorop lopen in het stroomlijnen van processen en procedures rond matenplantopografie beschikbaar te stellen voor andere gemeenten zodat het wiel niet overal opnieuw hoeft worden uitgevonden. Dit is ook zonder opname in de BGT mogelijk en gewenst. - Een van de bezwaren van de gemeenten om matenplantopografie centraal beschikbaar te stellen is het aansprakelijkheidsrisico. De juridische aspecten van opname in de BGT vereisen nadere uitwerking. Wat betekent bijvoorbeeld de status authentiek gegeven in het geval van plantopografie en wat is de rechtsgeldigheid van een disclaimer? 0-0-0 17