HET UTRECHTSE MODEL: "HET BELANG VAN KOMEN OPDAGEN" Wilma Kieft is coördinator Vangnet en Advies GG&GD te Utrecht Harry Gras is teamleider/spv OGGz-team Altrecht/Centrum Maliebaan te Utrecht Inleiding: Utregt mijn statsie Het is goed vertoeven in de vierde stad van Nederland. Utrecht is een mooie stad, centraal gelegen in het land, met alle faciliteiten en hectiek van de grote stad en tegelijkertijd met lommerrijke rustige wijken, straten, hofjes en parken. Liefst 86% van de inwoners geeft aan gelukkig te zijn en 82% is naar eigen zeggen gezond. Aan de andere kant wordt Utrecht ook nadrukkelijk geconfronteerd met de keerzijdes van de grote stad. Op maandbasis verblijven zo'n 800 daklozen in de stad waarvan er 400 in woonvoorzieningen verblijven. Utrecht kent ongeveer 800 harddrugsverslaafden, 12.000 probleemdrinkers - waaronder 100 tot 200 die stelselmatig overlast veroorzaken -, de GG&GD ontvangt er jaarlijks 75 meldingen van zelfverwaarlozing en ontvangen de wijkgebonden netwerken woonoverlast per halfjaar 400 meldingen. Er verblijven minimaal 130 zwerfjongeren. Ongeveer een kwart hiervan is zwakbegaafd en velen hebben een tehuis- of opvangverleden door de instabiel gezinssituatie waar zij oorspronkelijk uitkomen. Daarnaast kent Utrecht 7500 psychiatrische patiënten, 8000 illegalen, 5000 statushouders (voormalig asielzoekers met verblijfsvergunning, 300 AMA's (alleenstaande minderjarige asielzoekers), 9500 slachtoffers van huiselijk geweld en 750 slachtoffers van kindermishandeling ( 0-14 jaar) en gemiddeld meer dan 350 aanmeldingen bij het openbaar geestelijk gezondheidszorg team van Altrecht (GGZ) en Centrum Maliebaan (verslavingszorg) (Volksgezondheidsmonitor Utrecht, 2005). In deze bijdrage zal ingegaan worden op de manier waarop in Utrecht (redelijk) succesvol wordt samengewerkt rondom probleemgroepen om vanuit de samenwerking tussen gemeente en instellingen marginalisering te voorkomen. Hiervoor kreeg Utrecht een tijd geleden via pers en overheid de nodige lof toegezwaaid. Geschiedenis Tien jaar geleden was er in winkelcentrum Hoog Catharijne een open drugsscene ontstaan onder de daklozen. Vijftig procent van de daklozen was verslaafd aan harddrugs, bij 50% was sprake van een ernstig psychiatrisch probleem of gedragsstoornis. Bij een kwart van de daklozen had naast verslavingsproblemen ook andere psychiatrische stoornissen. Er was meestal geen contact met de hulpverlening. Er was sprake van een onacceptabele en uitzichtloze situatie. De maatschappelijke opvangvoorzieningen stonden met hun rug tegen de muur. Voorzieningen voor tijdelijke opvang waren verworden tot een soort semi-permanent asiel voor mensen die dringend zorg en ondersteuning nodig hadden, maar dit in de praktijk niet of niet voldoende kregen. Daarnaast waren er onacceptabele effecten op de leefbaarheid en veiligheid in de stad als geheel. Medewerkers van Release (maatschappelijk werk voor de daken- thuislozen) en het toenmalig casemanegementteam dat vanuit de dagopvang functioneerde, sloegen in 1992 de handen ineen om de hulpverlening te verbeteren. Door met een klantenoverleg tussen laagdrempelige instellingen te starten. Probeerde men het shoppen van cliënten te voorkomen en er voor te zorgen dat ze geholpen SP April 2006 27
werden. In het overleg werd kennis uitgewisseld. Dit Groot Klantenoverleg signaleerde dat er in de stad Utrecht in deze tijd meer dak- en thuislozen kwamen met complexe problemen. De zorg voor deze groep was niet continue en niet op elkaar afgestemd. Het herhaaldelijk en op incidentele basis toeleiden naar de hulpverlening leidde tot frustratie van zowel hulpverleners als van de dak en thuisloze. Deze onmacht werd meerdere keren overgebracht naar de beleidsmakers van de verschillende instellingen en naar de politiek. De gebeden werden verhoord! Vanuit deze onmacht en frustratie ontstond motivatie om samen te gaan werken. De inhaalslag De gemeente Utrecht nam het signaal serieus en vond samen met de hulpverlenende instanties dat extra inspanning dringend nodig was om het tij te keren. De inhaalslag was nodig bij de hulpverleners en bij de gemeente. Er waren nieuwe voorzieningen voor huisvesting en zorg nodig, waarbij de krachten van alle betrokken instellingen gebundeld moesten worden om sluitende hulpverlening (ketenhulpverlening) te realiseren.op kosten van de gemeente werd geïnvesteerd in dringend noodzakelijke voorzieningen voor verslaafden en daklozen. Daarbij is van meet af aan geïnvesteerd in draagvlak onder de inwoners van de stad voor een stadsbrede aanpak. Zij kregen in hun wijk een woonvoorziening voor daklozen of een heroïne-unit en wilden terecht dat deze voorzieningen geen inbreuk zouden betekenen op de kwaliteit van hun woongenot. Een tweede fase ging in rond de millenniumwisseling. De gemeente wist dat zij niet alleen kon zorgdragen voor sluitende hulpverlening aan verslaafden en daken thuislozen. Zonder samenwerking met en actieve betrokkenheid van het zorgkantoor, veldpartijen, politie en woningcorporaties zou het onbegonnen werk zijn. De gemeente nam als regisseur in de OGGz zijn verantwoordelijkheid. Er werd een convenant met het zorgkantoor afgesloten waarin actieprogramma's opgenomen waren die voor een doorbraak in goede samenwerking zou zorgen. In het convenant 'Zorg op Straat' staan de stadsbrede actieprogramma's beschreven. Ruim vijf jaar na de start van het eerste programma is er in Utrecht een werkende formule ontstaan. De deuren van verschillende voorzieningen werden geopend voor daklozen en verslaafden en er kwamen hostels. Door het verstrekken van heroïne op medisch voorschrift werd er voor de nodige dak- en thuisloze een nieuw perspectief gecreëerd. Er volgde een aanzienlijke reductie van criminele activiteiten door verslaafde daklozen en het vergrootte de veiligheidsgevoelens onder inwoners. Huidige situatie Op dit moment start de derde fase, 'Zorg op Straat III'. De rode draad in dit actieprogramma bestaat uit vier onderdelen: Het afmaken van de ingezette inhaalslag in woonvoorzieningen en hulpverlening voor degenen die verslaafd en dakloos zijn. Extra aandacht voor de uitstroom uit de maatschappelijke opvang en zorg die moet leiden tot een zo volwaardig mogelijke plaats in de samenleving. Speerpunten van dit moment zijn dagbesteding en sociale activering, het saneren van schulden en vooral het maken van afspraken met woningcorporaties. Het principe is daarbij dat de corporaties zorgdragen voor de stenen, de zorgaanbieders voor de benodigde begeleiding. Extra aandacht voor preventie van verslaving en dak- en thuisloosheid. Speerpunten zijn investeren in de preventie van problematische verslaving bij jongeren, tijdige signalering en tijdig ingrijpen bij problematische schulden en dreigende woninguitzetting. 28 SP April 2006
In deze derde fase is er als het ware een accentverschuiving, waarbij naast een programma gericht op het lenigen van de ergste nood, meer aandacht besteed wordt aan de voor- en achterdeur, aan preventie en aan maatschappelijk herstel. Uitgangspunten voor het beleid Het Utrechtse verslavingsbeleid volgt twee sporen; zorgdragen voor een minimale kwaliteit van leven en zorg voor alle burgers ( inclusief dak- en thuislozen en verslaafden) en het verbeteren van de leefbaarheid en kwaliteit van leven in de stad als geheel. Preventie, zorg, opvang en herstel zijn de pijlers voor het beleid dat een ketenaanpak voorstaat. Door middel van signalering en vroeg-interventie tracht men huisuitzetting te voorkomen. Door betere samenwerking tussen voorzieningen moet het aantal buitenslapers afnemen en binnen de maatschappelijke opvang moet er een verhoging van door- en uitstroom ontstaan. Dit moet gerealiseerd worden met behulp van vraag- en resultaatgerichte actieprogramma's. De gemeente draagt zorg voor de regie in financieel en bestuurlijk-politiek opzicht en betrekt daar de ketenpartners en het zorgkantoor bij. Bij de ontwikkeling en uitbouw van een stedelijk vangnet zullen verbeteringen in de zorg en opvang getoetst worden op hun bijdrage aan de veiligheid en leefbaarheid. Tegen onduldbare overlast wordt opgetreden. Het motto is: no-nonsense met een hart of sociaal en veilig. Enkele resultaten Zorgcentra De ontwikkeling van drie zorgcentra (ongeveer 250 pashouders/ deelnemers). De centra zijn ontwikkeld door de gemeente en waren aanvankelijk gebruiksruimten. Op grond van de eerste ervaringen werd het concept van een gebruiksruimte beoordeeld als te mager. Een gebruiksruimte is een opvangvoorziening die vrij basale diensten verleent, terwijl het ook in te zetten is als centrum van waaruit gewerkt wordt aan zorgtoeleiding en het creëren van een perspectief op huisvesting, zorgverlening en dergelijke. Ondersteunt door aanbevelingen van het Trimbos-instituut zijn de gebruiksruimten ontwikkeld tot zorgcentra (waar ook methadon wordt verstrekt). In deze centra worden opvang- en zorgdoelstellingen gecombineerd. Naast mogelijkheden voor hygiënisch gebruik en persoonlijke verzorging bieden de centra nu een actief aanbod voor verdere zorg en dienstverlening. De koppeling van een mentor aan elke bezoeker is daarbij een sleutelfactor. Op dit moment zijn de centra 7 x 24 uur open. BinnenPlaats De BinnenPlaats omvat acht woonvoorzieningen (hostels) met 24-uurs begeleiding voor (verslaafde) daklozen. Deze voorzieningen zijn niet alleen gestart vanwege de noodzaak van extra wooncapaciteit, maar vooral ook om ernstig verslaafde daklozen te kunnen huisvesten. Deze groep blijkt in de praktijk vaak aangewezen op de straat omdat bestaande woonvoorzieningen niet toegerust zijn op het huisvesten van gebruikers van harddrugs. Hierbij is 24 uurs-begeleiding nodig die geen hoge doelen stelt om te voorkomen dat de bewoner na korte tijd weer afhaakt. Daarnaast moet er gelegenheid zijn om op de eigen kamer harddrugs te kunnen gebruiken. Uit evaluatieonderzoeken naar de voorzieningen blijkt dat deze formule goed werkt. De voorziening geeft bewoners stabiliteit en rust, met merkbare positieve gevolgen voor de hoeveelheid gebruik, de hoogte van de schulden en de overlast die zij veroorzaken. Ook blijkt dat goede afspraken met omwonenden ertoe leiden dat de voorzieningen zonder problemen in woonwijken te situeren zijn. In geen enkele buurt blijkt twee jaar na de opening van de voorziening enig negatief effect op de veiligheid en leefbaarheid. Na aanvankelijke weerstand constateren wij zelfs dat één beheergroep van omwonenden heeft gepleit voor uitbreiding van een voorziening met extra plaatsen. SP April 2006 29
Heroïne op medisch voorschrift Utrecht heeft een unit voor heroïne op medisch voorschrift voor 50 personen. Continuering en uitbreiding van deze behandelvoorziening heeft grote prioriteit, gezien de zeer gunstige effecten daarvan op de gezondheid van de deelnemers en de aanzienlijke daling van criminele activiteiten als gevolg van deelname. Schuldhulpverlening en preventieve huisbezoeken In de loop van de afgelopen twee jaar is de schuldhulpverlening uitgebreid met 100 plaatsen. Daarnaast heeft de gemeente ingezet op preventie van schulden, blijvende gedragsverandering en op actieve bemiddeling om huisuitzetting door schulden te voorkomen. Kenmerkend voor 2004 zijn hogere schulden en meer schuldeisers dan in voorgaande jaren en een toename van personen die niet meer in aanmerking komen voor vrijwillige schuldhulpverlening, maar aangewezen zijn op schuldregelingen via de Wet Sanering Natuurlijke Personen. Met subsidie van het Rijk is de Kredietbank daarom begonnen met preventieve huisbezoeken. De inzet is het voorkomen van problematische schulden, bijvoorbeeld door begeleiding bij het opzetten en bijhouden van een financiële administratie. Andere initiatieven zijn voorlichting aan jongeren over budgetteren en verbeterde samenwerking tussen de gemeente, woningcorporaties en andere maatschappelijke partners, gericht op het zo tijdig mogelijk signaleren en oplossen van betalingsproblemen. In dit kader is het in 2004 gelukt om via spoedprocedures 87 huisuitzettingen te voorkomen. Indicatiestelling In de loop van 2004 zijn ruim 800 dak- en thuislozen geïndiceerd voor AWBZ-zorg, vanwege psychiatrische en verslavingsproblemen. Er was daarbij sprake van onafhankelijke indicatiestelling door het RIO Utrecht. Een inhaalslag was nodig. Een belangrijke belemmering bij toegang tot de zorg is het ontbreken van een indicatie, hetzij door zorgmijdend gedrag van de kant van de patiënt hetzij door problemen om te komen tot een indicatie bij een dakloze of verslaafde. Het RIO heeft 680 maal een positief indicatiebesluit AWBZ afgegeven. Op elke euro doeluitkering voor verslaafden legt de gemeente Utrecht er uit eigen middelen 1,75 bij. Bureau Dagloon Bureau Dagloon is een initiatief van Sociale Zaken van de gemeente Utrecht met als doel sociale activering van (verslaafde) dak- en thuislozen voor wie regelmatig werk en reguliere dagbesteding en werkzaamheden te hoog gegrepen zijn. Bureau Dagloon biedt werkzaamheden aan tegen stukloon zoals schoonmaakwerk. In 2004 is er door 235 personen iets meer dan 6000 dagdelen gewerkt. De formule is een succes. Wat is voorzien voor 2005-2008? Vier extra woonvoorzieningen Afgaande op de behoeften van bewoners is er vanuit bestaande voorzieningen meer aandacht nodig voor vormen van dagbesteding. Het blijkt dat bij een deel van de bewoners stabilisering optreedt en de vraag naar doorstroom naar woonvormen met meer zelfstandigheid is nu aan de orde. Bij de ontwikkeling van nieuwe voorzieningen is inbedding in de zorgketen een aandachtspunt. Woonvoorziening probleemjongeren In samenwerking met zorgkantoor Agis wordt een woonvoorziening met 7 x 24 uurs-begeleiding ontwikkeld voor probleemjongeren. 30 SP April 2006
Uitbreiding gezinsopvang Vanaf 2004 neemt het aantal gezinnen toe dat een beroep doet op de maatschappelijke opvang. Om de huidige nood te lenigen wordt de capaciteit voor gezinsopvang uitgebreid met 15 plaatsen. Alle kwetsbaren een casemanager Beoogd is alle sociaal kwetsbaren een casemanager te geven. Daarnaast is de gemeente bezig met de ontwikkeling van een zogeheten schakelstation. Dit schakelstation bestaat uit een multidisciplinair team met medewerkers van de gemeente/gg&gd, GGZ en verslavingszorg en het heeft diverse taken zoals het leggen van contact, het uitvoeren van een eerste diagnose gevolgd door afspraken over een plan van aanpak voor de verdere zorg, inclusief de coördinatie. Waar nodig wordt langdurig bemoeizorg ingezet; waar mogelijk is er doorgeleiding naar vormen van reguliere hulpverlening. 48 asielbedden (nu 24 goedgekeurd) In Utrecht zijn te weinig bedden voor de moeilijkste groep, waarvoor reïntegratie in de samenleving niet haalbaar is. Het gaat om een groep chronische psychiatrische cliënten die tevens verslaafd is en om verslaafden met allerlei vormen van gedragsproblematiek. Voor deze zwaarste groep is een klinisch aanbod nodig volgens de principes van de asielfunctie. Stabilisatie en het afzien van vermindering of stoppen van gebruik als behandeldoelen bij opname, zijn kenmerkend voor deze voorziening. Deze voorziening is te beschouwen als de Utrechtse variant op het Rotterdamse initiatief voor duurzaam verblijf. Op dit moment is een erkenning afgegeven voor 24 plaatsen. Uitbreiding met nogmaals 24 bedden hangt af van de ervaringen met de eerste 24 plaatsen. Uitbreiding heroïneverstrekking Utrecht wil de capaciteit uitbreiden met 50 plaatsen. De financiering is nog onduidelijk. Sluitende aanpak veelplegers In een tweetal regionale conferenties hebben politie, gemeenten en zorgpartijen vastgesteld dat het volgende nodig is voor een sluitende aanpak: o Een informatieknooppunt OGGZ, later uit te bouwen tot een cliëntvolgsysteem. Bekend is op dit moment dat er in de regio Utrecht 400 veelplegers zijn met psychiatrische- en/of verslavingsproblematiek. Het is nodig de informatievoorziening te verbeteren zodat betrokken hulpverleners over een actueel gemakkelijk te raadplegen systeem beschikken Een informatieknooppunt zal per 1 januari 2006 operationeel zijn. o Een casusoverleg multiproblemen. In aansluiting op bestaand casusoverleg is er voor veelplegers een speciaal casusoverleg in het leven geroepen. In dit overleg worden afspraken gemaakt over sluitende zorg aan 'lastige' cliënten volgens het principe 'vastpakken en niet meer loslaten'. Waar nodig nemen zorgpartijen het stokje van elkaar over. Afspraken zorg en woningcorporaties OGGZ-organisaties, gemeente en woningcorporaties hebben in 2004 met elkaar afgesproken om, naast de 170 zelfstandige woningen voor cliënten die uit de instellingen stromen, ook jaarlijks 24 instellingswoningen (onzelfstandige huisvesting) beschikbaar te stellen voor de OGGZ-doelgroep. Gemeente en corporaties financieren daarnaast samen de wijkgerichte netwerken woonoverlast. Op dit moment voeren bovengenoemde organisaties samen een programma uit met als inzet om preventieve maatregelen te versterken en de uitstroom uit de opvang te bevorderen. Zo zullen de netwerken woonoverlast gebruikt gaan SP April 2006 31
worden om meldingen te doen van mensen die verkommeren in hun woning zonder dat er direct sprake is van overlast. Continuering/uitbreiding van preventie van schulden en woninguitzetting De succesvolle pilot van de Gemeentelijke Kredietbank met preventief huisbezoek wordt uitgebreid naar een tweede wijk in Utrecht. Daarnaast is een verdere uitbreiding van schuldhulpverlening voorzien met 200 plaatsen. Dagbesteding/sociale activering Speerpunt is het opzetten van een keten van dagbesteding in de maatschappelijke opvang. Bureau Dagloon is een voorbeeld van een succesvol project. Daarnaast wil de gemeente via een programma sociale activering kijken naar andere vormen van sociale activering en maatschappelijk herstel, passend bij de mogelijkheden en beperkingen van verslaafde daklozen. Vroegtijdige signalering In de loop van 2005 zijn afspraken gemaakt over de continuering van zes wijkgebonden netwerken woonoverlast. Zorgpartijen sluiten zich bij de netwerken aan. Binnen de netwerken zal er speciale aandacht zijn voor contacten met energie- en nutsbedrijven en de wijze waarop signalen van niet-betaalde energierekeningen gebruikt kunnen worden ten behoeve van vroegsignalering. Ook willen de netwerken aandacht besteden aan de 'stille' problematiek, te weten: geen overlast, maar wel dreigende problemen van zelfverwaarlozing en/of huisuitzetting. De succesfactoren in de Utrechtse ketenaanpak? 'Zorg op Straat' is één van de initiatieven die in het kader van bestuurlijke innovatie als voorbeeldproject is beschreven door Binnenlandse Zaken. Succesfactoren uit deze analyse zijn: Ambities willen waarmaken De partners van 'Zorg op Straat' hebben afgesproken wat ze gezamenlijk willen. Er is een gemeenschappelijk probleem- en toekomstperspectief dat door alle partners wordt onderschreven. Het ambitieniveau is hoog, vraaggericht en de sleutelpartners durven risico's te nemen. Gerichtheid van de samenwerking Er is gekozen voor een gerichte en daardoor slagvaardige samenwerking met kernpartners in zorg en opvang, aangevuld met samenwerkingsrelaties met andere belanghebbenden, zoals de woningbouwcoöperaties.met de vele andere samenwerkingspartners zijn er voornamelijk bilaterale contacten die worden uitgebouwd, zoals met het OM en de sector van verstandelijk gehandicapten. Samen ontwikkelen en leren; het groeimodel Begonnen is met gezamenlijke intenties die in vervolgfasen zijn uitgewerkt tot steeds minder vrijblijvende afspraken. Durf te investeren Door gemeente en zorgkantoor is geld beschikbaar gesteld om het tekort aan aanbod en voorzieningen deels op te lossen. Deze investeringen zijn bestuurlijke keuzes geweest op basis van de prioriteiten van zorgkantoor en gemeente. Kenmerkend is ook dat men aan de slag is gegaan, terwijl bepaalde kosten nog niet voor de lange termijn zijn gedekt. Er is nog steeds een tekort aan capaciteit (lees: financiën) en vooral op het terrein van (sociale) activering en (her)huisvesting moet nog veel werk worden verzet. Maar er moet ergens een begin worden gemaakt, is de centrale gedachte. 32 SP April 2006
Focus op concrete activiteiten Er ligt een sterke nadruk ligt op 'doen'. Van belang is dat betrokkenen zich verantwoordelijk voelen, overeenkomstig handelen en ook verantwoordelijkheid nemen. De activiteiten worden getrokken door projectleiders uit diverse betrokken instellingen. Overlegstructuren zijn gestroomlijnd Er zijn zowel formele als informele overlegstructuren. Formeel gaat het om een stuurgroep oggz, en daaronder een overlegplatform 'Zorg op Straat' per leefdomein of cluster van activiteiten. Daaronder fungeren werkgroepen, signaleringsoverleggen en dergelijke. Niet hiërarchische omgangsvormen inhoud, probleem en effecten staan voorop; geduld en vertrouwen: men weet dat men op elkaar kan rekenen; dialoog met elkaar voeren: luisteren, overreding, overtuiging, mensen erbij betrekken, aanspreken op hun verantwoordelijkheid staan centraal; onderling respect en wederkerigheid: het besef hebben dat de gemeente of een instelling het niet alleen kan; commitment op alle niveaus: bestuurders, coördinatoren en uitvoerend medewerkers. Conclusie: Het belang van komen opdagen Er zijn tegenwoordig geen twee spelers maar veel meer. Deze spelers moeten samen de klus klaren voor de sociaal kwetsbare groepen. De veranderingen en mogelijke bedreigingen zoals de marktwerking binnen de WMO mogen geen fragmentatie teweeg brengen of onderlinge concurrentie veroorzaken. Het gevolg zou kunnen zijn dat daardoor belangrijke partijen zouden kunnen gaan afhaken. Vanuit de sociaal psychiatrische verpleegkundige achtergrond is samenwerken noodzaak. Het contact moet blijvend vanuit de hulpverlening worden gelegd met de sociaal kwetsbare groepen met multi - problemen met als doel hun kwaliteit van leven te verbeteren. We moeten er voor zorgen dat de GGz, verslavingszorg, zwakzinnigenzorg en algemeen maatschappelijk werk niet vervreemdden van de OGGz en sociale psychiatrie, maar juist hun nek uit blijven steken in de zorg voor kwetsbare burgers. De gemeente dient dan wel direct of indirect vooreen passende beloning te zorgen. Het blijven komen opdagen moet van de partijen daarbij vanzelfsprekend zijn, al is het alleen maar uit medemenselijkheid! Gebruikte bronnen Kwestbaar in de grote stad. G4 visie op een samenhangende Openbare Geestelijke Gezondheid. (juli: 2005) Volksgezondheidsmonitor Utrecht 2005. (februari: 2006) (www.gggd.utrecht.nl) Nota zorg op straat 1 Nota zorg op straat 2 Nota zorg op straat 3 SP April 2006 33