Internationaal recht

2 Internationaal recht 2.1 Algemene typering Verschijnselen die wij nu als internationaal recht (ook wel volkenrecht genoemd) zouden kwalificeren zien wij al in Bijbelse tijden. Denk maar aan het verbond gesloten tussen Jozua als leider van het volk van Israël met de inwoners van Gibeon (Jozua 9 ). Vele eeuwen later, in 1625, heeft Hugo de Groot in een wereldberoemd werk, De iure belli ac pacis (Het recht van oorlo9 en vrede), uiteengezet dat soevereine staten, dat wil zeggen (politieke) gemeenschappen die niet aan een hoger (menselijk) gezag zijn onderworpen, toch gebonden zijn aan het recht. Daarbij dacht hij aan het natuurrecht (afgeleid van de menselijke natuur), het goddelijk recht (onder andere de Noachitische geboden in de Bijbel) en het recht dat staten zelf tot stand brengen (verdragen en gewoonterecht). In de loop van de eeuwen is de betekenis van het internationaal recht alleen maar toegenomen, als gevolg van de steeds sterkere onderlinge afhankelijkheid van de staten. Internationaal recht heeft in vergelijking met het nationaal recht, het recht dat binnen een staat (bijvoorbeeld Nederland) geldt en tot stand komt, eigen kenmerken. Het geldt binnen de internationale samenleving. Prominent aanwezig zijn daarin de staten. Er zijn er op het ogenblik meer dan 190. Daarnaast verschijnen er steeds meer internationale or9anisaties, bijvoorbeeld de Verenigde Naties {vn) of de Europese Unie {Eu) op 13

het toneel. Verder zijn er nog andere internationale actoren, zoals volkeren, bevrijdingsbewegingen en multinationals. Ten slotte krijgt het individu steeds meer een eigen plaats binnen de internationale samenleving als subject van het internationaal recht. In de nationale samenleving bestaat er een centrale gezagsorganisatie, de staat. De vorming en de handhaving van het recht zijn toevertrouwd aan een aantal onderling verbonden instellingen. Zij houden zich bezig met wetgeving, bestuur en rechtspraak. Burgers zijn daaraan onderworpen. De staatsorganen beschikken over dwangmiddelen om zo nodig tegen de wil van de burgers de door het recht opgelegde verplichtingen af te dwingen. Staten zijn daartegenover soeverein. Dat wil zeggen dat zij juridisch in beginsel niet aan een hoger menselijk gezag onderworpen zijn. In juridische zin zijn de staten dan ook aan elkaar gelijk. Staten zijn in beginsel ook gevrijwaard van inmenging in de binnenlandse aangelegenheden door andere staten of internationale organisaties. Een belangrijk kenmerk van de internationale samenleving is dat een centrale gezagsorganisatie, die verantwoordelijk is voor de vorming en de handhaving van het recht, ontbreekt. De staten zijn zelf verantwoordelijk voor de vorming en de handhaving van het recht. Dit wil overigens niet zeggen dat zij zich daarbij alles kunnen veroorloven. Er zijn een aantal grenzen. Bij de vonning van het recht zijn zij gebonden aan reeds bestaande verplichtingen, bijvoorbeeld voortvloeiend uit reeds gesloten verdragen. Bovendien mogen zij niet afwijken van het dwingende volkenrecht, het ius cogens (dit omvat bijvoorbeeld het verbod van agressie, slavernij en kolonialisme). Voorwat de handhaving van het recht betreft is het belangrijk om vast stellen dat het gebruik van geweld door staten door het internationaal recht beperkt is. Alleen in bepaalde gevallen zijn staten gerechtigd om door middel van geweld het recht te handhaven. Niet alleen het gebruik van geweld, maar ook het hanteren van andere middelen tot rechtshandhaving is door het internationaal recht genormeerd. Zo is bijvoorbeeld het 14

nemen van represaillemaatregelen (dat is het niet nakomen van een verplichting jegens een staat die zich zelf heeft schuldig gemaakt aan een schending van internationaal recht) gebonden aan de eis van proportionaliteit. 2.2 Subjecten van internationaal recht Welke personen of organisaties ontlenen rechten en/ of plichten aan het internationale recht? In de nationale rechtsorde denken we in de eerste plaats aan natuurlijke personen (mensen) en rechtspersonen (zoals verenigingen en stichtingen) als dragers van rechten en plichten. Bij subjecten van internationaal recht gaat het in de eerste plaats om staten. Daarnaast zijn internationale organisaties en tot op zekere hoogte volkeren, bevrijdingsbewegingen en individuen als zodanig te beschouwen. 2.2.1 Staten De vraag is nu welke entiteiten als staat kunnen worden aangeduid. In het internationaal recht worden daartoe drie onderling gerelateerde criteria gehanteerd. Er moet sprake zijn van (1) een territoir, (2) bewoond door een bevolking, (3) die is onderworpen aan een effectief gezag. In de eerste plaats een bepaald territoir. De term staat verwijst naar een bepaald gebied. Over de omvang van het territoir zegt het internationaal recht niets. Verder staat het feit dat de precieze omvang van het territoir nog betwist of onduidelijk is niet in de weg aan de vaststelling dat we met een staat van doen hebben. Het tweede vereiste is een bevolking, die op dat territoir woont. Ook hier geldt geen minimum omvang. Een derde vereiste is de aanwezigheid van een effectief gezag dat over de bevolking op dat territoir wordt uitgeoefend. Het gaat om een gezagsuitoefening die zich als het hoogste 15

juridische gezag over de bevolking manifesteert. Men spreekt dan ook over soevereiniteit. Het hoogste gezag over een bevolking op een territoir moet, zoals gezegd, ook effectief zijn. Het moet in staat zijn zich daadwerkelijk te laten gelden. Om een voorbeeld te noemen: in verband met de in 1988 uitgeroepen staat 'Palestina' was er geen sprake van effectief gezag door Palestijnse autoriteiten. Daarom kon deze entiteit niet als staat gelden. Ook in de huidige situatie, waarin op grond van de 'Oslo-akkoorden' belangrijke bevoegdheden door Israël zijn overgedragen aan de Palestijnse autoriteit kunnen we mijnsinziens nog niet spreken van een staat. Aangezien er nog belangrijke bevoegdheden ten aanzien van bijvoorbeeld de veiligheid bij Israël berusten. Enigszins vergelijkbaar is de positie van Schodand, dat met een grote mate van autonomie deel uitmaakt van het Verenigd Koninkrijk. Het is van belang te onderstrepen dat de genoemde criteria van feitelijke aard zijn. Voor het bestaan van een staat als subject van internationaal recht is niet vereist dat deze staat erkend is door andere staten of door internationale organisaties, zoals de VN. Een bekende misvatting in dit verband is dat de staat Israël zijn bestaan ondeent aan een besluit van de Algemene Vergadering van de VN. 9 De VN heeft geen bevoegdheid staten in het leven te roepen. Erkenning van staten door andere staten of door internationale organisaties is een politiek besluit met bepaalde juridische gevolgen. Nieterkenning van een staat wil niet zeggen dat het bestaan van die staat genegeerd kan worden. 2.2.2 Internationale organisaties Naast staten zien we sinds de 19' eeuw internationale organisaties op het toneel verschijnen. Bij internationale organisaties als subject van het internationaal recht, denken we aan door staten op basis van verdra9en opgerichte organisaties. Zij worden ook wel9ouvernementele or9anisaties genoemd. Zij moeten onderscheiden worden van organisaties die 16

door particulieren of particuliere instellingen, vaak uit verschillende landen in het leven geroepen zijn, bijvoorbeeld Amnesty International ofhuman Rights Watch. Deze worden wel aangeduid als non-gouvernementele organisaties (NGO's ). Als het gaat om kritiek op Israël met verwijzing naar het internationaal recht spelen deze NGO's vaak een prominente rol. Dat neemt niet weg dat er ook NGo's zijn die het met een beroep op het internationaal recht voor Israël opnemen. Als we terugkeren naar de gouvernementele internationale organisaties moet er nog op worden gewezen dat zij soms zeer algemene en veelomvattende doelstellingen hebben. Voorbeelden zijn de voormalige Volkenbond en de huidige Verenigde Naties (vrede en veiligheid, sociale en economische samenwerking, ontwikkeling, mensenrechten). Andere organisaties hebben een beperkte en concrete doelstelling, zoals de Wereldgezondheidsorganisatie (who ). In het kader van ons thema is het goed stil te staan bij de in de huidige internationale rechtsorde meest belangrijke organisatie, de Verenigde Naties. 2.2.2.1 Oe Verenigde Naties (VNJ De Verenigde Naties is opgericht in 1945 om vorm te geven aan de internationale verhoudingen na de Tweede Wereldoorlog. Vrijwel alle staten in de wereld zijn lid van deze organisatie ( 192 ). Ook Israël is sinds n mei 1949lid van de VN.' 0 De doelstellingen van de VN zijn vastgelegd in Artikel1 van het Handvest (het verdrag waarbij de VN is opgericht): het handhaven van de internationale vrede en veiligheid; de ontwikkeling van vriendschappelijke betrekkingen tussen de naties; de internationale samenwerking op economisch, sociaal, cultureel en humanitair terrein; het respect voor de rechten van de mens; en de harmonisatie van het optreden van de naties ter verwezenlijking van deze doelstellingen. 17

De belangrijkste hoofdorganen van de VN zijn: de Algemene Vergadering (Av); de Veiligheidsraad (vr); de Economische en Sociale Raad; het Internationaal Gerechtshof (rgh); en het Secretariaat (Artikel7 Handvest). Op een aantal daarvan ga ik nader in. Alle lidstaten van de VN hebben zitting in de Al9emene Ver9aderin9 (AV). Het is daarmee een voluit politiek orgaan; de afgevaardigden treden op namens hun regeringen. Tijdens de jaarlijkse bijeenkomsten van september tot december wordt het beleid van de organisatie uitgestippeld. De AV mag zich in principe met alle binnen de doelstellingen van de VN gelegen zaken bezighouden. De AV functioneert als een mondiaal forum waar uiteraard grote tegenstellingen aan de dag treden. Deze discussies leiden veelal tot het aannemen van resoluties, die overigens juridisch niet bindend zijn voor de lidstaten (tenzij zij betrekking hebben op interne zaken, zoals de begroting). Het is van belang dit te realiseren in discussies waarin in heel algemene zin wordt betoogd dat Israël zich in strijd met het internationaal recht niet aan VN-resoluties houdt. Tijdens de zittingen van de AV wordt soms ook een bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van het internationale recht, door het vaststellen van de tekst van verdragen, waarover in VN-verband onderhandeld is. Die verdragen zijn overigens pas bindend voor staten als zij deze geratificeerd hebben. De AV heeft ook de bevoegdheid om het Internationaal Gerechtshof ( IG H) om een advies te vragen over een vraagstuk van het internationaal recht. (Artikel96lid 1 van het Handvest). Op 8 december 2003 nam zij tijdens haar 'Tenth Emergency Special Session' met 90 stemmen vóór, 8 tegen en 74 onthoudingen Res. A/RES/Es-10/14 aan, waarin het IGH gevraagd wordt zich uit te spreken over de vraag naar de juridische gevolgen van de door Israël deels oostelijk van de 'groene lijn' uit 1949 gebouwde veiligheidsbarrière. Krachtens het Handvest (art. 22) kan de AV hulporganen instellen. Een voorbeeld is de Mensenrechtenraad, samengesteld uit vertegen- 18

waardigers van 47 staten, die zich bezighouden met het toezicht op de naleving van de internationale mensemechten. We komen daar nog op terug. De taak van de Veiligheidsraad (VR) is de handhaving van de internationale vrede en veiligheid. Vijftien lidstaten van de VN maken er deel van uit. Vijf daarvan zijn permanente leden: De Volksrepubliek China, Frankrijk, de Russische Federatie, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, en de Verenigde Staten van Amerika (Artikel23 Handvest). De tien niet-permanente leden worden voor een periode van twee jaar gekozen door de Algemene Vergadering. In theorie kwalificeren alle lidstaten van de VN zich voor het lidmaatschap van de vr. In de praktijk is Israël daarvan tot dusverre steeds uitgesloten. Voor de VR geldt hetzelfde als voor de AV dat de afgevaardigden de staten vertegenwoordigen en dat dus de besluitvorming een volledig politiek karakter draagt. De interpretatie van de vergaande, ruim geformuleerde bevoegdheden van de VR wordt in belangrijke mate bepaald door de politieke belangen van de betreffende staten. Bij inhoudelijke beslissingen (bijvoorbeeld over de tegen een lidstaat te nemen maatregelen in geval van agressie) heeft elk permanent lid een vetorecht. Eén van hen kan dus een besluit van de VR tegenhouden. De gedachte hierachter is dat wanneer het gaat om de handhaving van vrede en veiligheid, het geen zin heeft om tegen de wil van een grote mogendheid een bindend besluit te nemen. Hoewel art. 27 lid 3 Handvest er van uitgaat dat de permanente leden moeten vóórstemmen, wordt in de praktijk aangenomen dat ook wanneer een permanent lid zich onthoudt van stemming (en dus niet tegenstemt) er een geldige beslissing tot stand kan komen. Zoals bekend heeft de vs nogal eens het vetorecht in de VR gebruikt om resoluties tegen Israël tegen te houden. Recentelijk heeft de vs zich onthouden ter zake van een resolutie met de oproep tot een omniddellijk staakt het vuren in de Gazastrook." 19

Blijkens Artikel25 van het Handvest zijn alleen de door de VR krachtens het Handvest genomen besluiten ('decisions') bindend voor de Lidstaten. Dat betreft niet de krachtens artikel36, opgenomen in hoofdstuk VI van het Handvest (vreedzame regeling van geschillen), gedane aanbevelingen aan partijen bij een geschil. De daar gebruikte term is 'recommend'. Een voorbeeld van een dergelijke aanbeveling is de bekende Resolutie 242 van 22 november 1967, aangenomen na de Zesdaagse oorlog, waarop we in het vervolg nog terugkomen.., Een bindend besluit zou wel gebaseerd kunnen worden op artikel39 van het Handvest, waarin naast 'recommendations' de term 'decide' wordt gehanteerd. Artikel 39 staat in hoofdstuk vn van het Handvest, dat betrekking heeft op het optreden met betrekking tot bedreiging van de vrede, verbreking van vrede en daden van agressie. Die besluiten kunnen zowel van nietmilitaire als van militaire aard zijn. Een militair optreden op gezag van de VR tegen de wil van de betrokken staat (of staten) wordt wel peace-enforcement genoemd. In het kader van de verantwoordelijkheid voor de internationale vrede en veiligheid, maar zonder een expliciete bevoegdheid in het Handvest, heeft de Veiligheidsraad nog een ander instrument ontwikkeld, de zogenaamde peace-keeping. Dit komt neer op de inzet van vredestroepen onder VN-vlag, die de conflictpartijen met hun instemming, uit elkaar houden. Denk bijvoorbeeld aan het optreden van UNDOF op de Golan-hoogte (sinds 1974) en UNIFIL in Libanon (sinds 1978). De geschiedenis leert dat zodanig optreden niet altijd effectief is. Het Secretariaat van de VN zorgt voor de ambtelijke ondersteuning van de taakvervulling van de talrijke onderdelen van de VN onder leiding van de Secretaris-Generaal (sg) (Art. 97 Handvest). Deze is méér dan een ambtelijke functionaris. Hij speelt ook een belangrijke politieke rol. Met name op het terrein van de internationale vrede en veiligheid kan hij zelf initiatieven nemen (Art. 99 Handvest). 20

Het Internationaal Gerechtshof (IGH) zetelt in het Vredespaleis te 's-gravenhage. Het Hof bestaat uit 15 rechters, die door de Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad van de VN voor een periode van negen jaar worden gekozen. Bij de verkiezing moet er op gelet worden dat alle belangrijke rechtsstelsels in de wereld in het Hof vertegenwoordigd zijn. De belangrijkste taak van het Hofligt op het terrein van de 9eschilbeslechtin9. Het gaat hier om wat de contentieuze procedure wordt genoemd. Slechts staten kunnen een geschil aan het Hof voorleggen. Het Hof is slechts bevoegd als alle bij een geschil betrokken staten de rechtsmacht van het Hofhebben erkend. Zij kunnen dus niet tegen hun wil worden onderworpen aan een uitspraak van het Hof. De uitspraak van het Hof is bindend voor de partijen. Uit de uitspraak blijkt welke rechters het (meerderheids-)standpunt van het Hof gevormd hebben. Degenen die een afwijkend standpunt innemen kunnen hun separate concurrin9 of dissentin9 opinions toevoegen aan de uitspraak. Wanneer een partij zich niet houdt aan een uitspraak, is de andere partij gerechtigd om een beroep te doen op de VR, die zo nodig maatregelen kan nemen tegen de partij die in gebreke is gebleven. Het IGH heeft naast zijn taak met betrekking tot geschilbeslechting ook nog de bevoegdheid om op verzoek van bepaalde organen van de VN en met de VN verbonden organisaties, juridische adviezen te geven. Deze, op zichzelf niet-bindende adviezen, worden als zeer gezaghebbend beschouwd. Een voorbeeld is het op 9 juli 2004 uitgebrachte Advies' 3 over de juridische consequenties van de bouw van een veiligheidsbarrière door Israël. Dit voor Israël zeer negatieve Advies komt in het vervolg nog herhaaldelijk ter sprake. Het wordt door velen gezien als een belangrijk uitgangspunt voor de beoordeling van de juridische posities van de partijen in het conflict tussen Israël en de Palestijnse Arabieren. 21

2.2.3 Individuen Aanvankelijk gold het internationaal recht vooral tussen staten. Later kwamen daar de internationale organisaties bij. Van nog recentere datum is de verschijning van het individu als subject van het internationaal recht. Individuen kunnen zowel verplichtingen als rechten aan het internationaal recht ondenen. Een voorbeeld van de eerste categorie levert de berechting van oorlogsmisdadigers na de Tweede Wereldoorlog in Neurenberg en Tokio. Van recentere datum zijn de internationale tribunalen die zich bezighouden met de berechting van de plegers van ernstige misdrijven in het voormalige Joegoslavië en in Rwanda. Het internationaal recht kent het individu ook rechten toe. We denken dan aan de mensenrechten, die vooral sinds de Tweede Wereldoorlog voorwerp van internationale normstelling zijn geworden. In het vervolg komen de mensenrechten uitvoeriger aan de orde. 2.2.4 Volkeren Nog één van de subjecten van het internationaal recht wil ik noemen. Het gaat om volkeren. Volk en staat behoeven niet samen te vallen. Sinds de Eerste Wereldoorlog is er een ontwikkeling geweest in de richting van de erkenning van het zelfbeschikkingsrecht van volkeren (soms ook naties genoemd). Aanvankelijk werd dit vooral gezien als een na te streven ideaal. Inmiddels is het echter met zoveel woorden verankerd in het internationaal recht. Het heeft echter ook een problematisch karakter, aangezien het zelfbeschikkingsrecht van een volk een bedreiging kan betekenen voor de eenheid van een staat. We zullen nog zien hoezeer het beginsel van het zelfbeschikkingsrecht van belang is voor de wording van de staat Israël. Ook de Palestijnse Arabieren beroepen zich op dit recht. Het is goed hierbij terzijde op te merken dat we hier en in het vervolg de term 'Palestijnse Arabieren' gebruiken als aanduiding 22