1 ADVIES AAN DE TIJDELIJKE ADVIESCOMMISSIE VERKIEZINGEN VAN DE UNIE VAN WATERSCHAPPEN INZAKE TOEKOMSTIGE WATERSCHAPSVERKIEZINGEN Prof. mr. D.J. Elzinga Januari 2011 De volgende vragen worden beantwoord: 1. Welke vormen van directe en indirecte verkiezingen zijn denkbaar om de waterschapsverkiezingen te organiseren? Dit in het licht van het feit dat waterschappen een vorm van functioneel bestuur zijn. 2. Wat zijn de belangrijkste verschillen tussen directe en indirecte verkiezingen, onder andere met betrekking tot de democratische legitimiteit van het gekozen waterschapsbestuur? In het advies van de CAW is bij dit onderdeel ook stilgestaan. 3. Op welke wijze kunnen waterspecifieke partijen worden betrokken in een vorm van indirecte verkiezingen? 4. Zijn de eerder door de ledenvergadering van de Unie van Waterschappen, op basis van het advies van de TAV, geformuleerde randvoorwaarden aan de waterschapsverkiezingen, geen incompabiliteiten (dubbelfuncties), behoud geborgde zetels, behoud lijstenstelsel, onafhankelijk en door de Kroon benoemde voorzitter, onder de Kieswet brengen van de waterschapsverkiezingen) verenigbaar met een systeem van indirecte verkiezingen zoals genoemd is in het Regeerakkoord? Hoe verhouden deze randvoorwaarden zich met een systeem van directe verkiezingen? Vraag I: Welke vormen van directe en indirecte verkiezingen zijn denkbaar om de waterschapsverkiezingen te organiseren? Dit in het licht van het feit dat waterschappen een vorm van functioneel bestuur zijn. De aard en positie van een openbaar lichaam bevatten indicaties voor de wijze waarop de besturen van dat lichaam worden samengesteld. In algemene zin bevat de Grondwet in art. 4 een norm voor de algemeen vertegenwoordigende organen. Voor die organen bestaat voor iedere Nederlander een gelijk recht de leden van die organen te kiezen en tot lid van die organen te worden gekozen. Dat kiesrecht is in dit geval een direct recht, behoudens uitzonderingen te stellen door de wet, zoals bijvoorbeeld voor de Eerste Kamer is gebeurd. Dat de Grondwet juist hier een garantie geeft, kan worden verklaard uit het feit dat de volksvertegenwoordigingen op nationaal, provinciaal en (deel)gemeentelijk niveau de kern vormen van het algemeen bestuur. Dit algemeen bestuur heeft een open huishouding waarin tal van politieke beleidskeuzes kunnen worden gemaakt. Deze volksvertegenwoordigingen functioneren als partij-politieke arena. Bij partij-politieke arena s hoort een directe verkiezing, zoals het water bij de zee hoort. Vertegenwoordigende organen komen echter niet alleen voor in het algemeen bestuur, maar veelvuldig ook in andere delen
2 van het bestuur, alsmede op het niveau van de samenleving. Zo zijn er in de privaatrechtelijke wereld zeer talrijke vormen van algemene besturen, vertegenwoordigingen, ledenvergaderingen etc. Inzake de samenstelling daarvan bestaat een bont palet aan vormen en normen. Dat bonte palet bestaat ook voor dat deel van het bestuur dat niet wordt gerekend tot het algemeen bestuur, waaronder het functionele bestuur. Aanwijzing, benoeming al dan niet op voordracht of aanbeveling, indirecte verkiezing, directe verkiezing door specifieke of algemene groepen etc. zijn op dat gebied de manieren waarop de vertegenwoordigingen of de algemene besturen worden samengesteld. De grondwettelijke norm van art. 4 Grondwet is op deze bestuursorganen niet van toepassing, waardoor er in staatsrechtelijk opzicht geen indicatie bestaat om voor de ene of voor de andere wijze te kiezen. Anders gezegd: een benoeming, een indirecte of een directe verkiezing staan op gelijke voet, de ene manier is niet de mindere van de andere, een benoeming legitimeert even sterk als een verkiezing. Veel meer maatgevend voor het functionele bestuur is dat de meest adequate wijze wordt gevonden om de aanwezige belangen te laten vertegenwoordigen of te representeren. Om dat goed te kunnen doen is het in de eerste plaats van betekenis om die belangen te duiden en in goede onderlinge verhouding te plaatsen. Voor de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie moet daarbij een verhouding worden gefixeerd tussen de belangen van de werknemers en die van de werkgevers. Bij universiteitsraden moet worden vastgesteld hoeveel zetels door de studenten kunnen worden bezet, hoeveel door het wetenschappelijk personeel en hoeveel door het niet-wetenschappelijk personeel. Nadat deze belangen zijn geduid en zijn gekwantificeerd rijst de vraag naar de wijze waarop aan die representatie vorm en inhoud moet worden gegeven. Daarbij is maatgevend dat het te kiezen representatieinstrument binnen de belangengroep wordt afgewikkeld. Voor het waterschap als vorm van functioneel bestuur betekent dit dat eerst moet worden vastgesteld welke belangengemeenschappen er zijn. Het huidige uitgangspunt is dat er vier belangengroepen functioneren: 1. de ingezetenen (veruit de grootste groep); 2. de agrariërs; 3. bedrijven en 4. bos- en natuurterreinbeheerders. Hoewel deze indeling ter discussie zou kunnen worden gesteld, wordt hier aangenomen dat deze indeling stand kan houden. Van betekenis is het om geen onderscheid te maken tussen de ingezetenen enerzijds en de andere belangen. Ook de invloed van de ingezetenen moet om principiële reden als een vorm van belangenrepresentatie worden gekwalificeerd. Dat vloeit voort uit de aard van het functionele bestuur. Laat men dit uitgangspunt los dan ontstaat er overlap met het algemeen bestuur en is er te gemakkelijk een grond om de legitimatie van het waterschapsbestuur te diskwalificeren: ondemocratisch, ouderwets, uit de tijd etc. Indien men ook de invloed van de ingezetenen beziet als een vorm van belangenrepresentatie, dan vergemakkelijkt dat vervolgens de discussie over de wijze waarop die invloed tot gelding moet komen. In beginsel zijn dan immers alle vormen van legitimatie beschikbaar. Ziet men evenwel het waterschapsbestuur als een mengvorm tussen algemeen bestuur en functioneel bestuur, dan ontstaan al gauw preferenties voor het instrument van de directe verkiezing. Hoe sterker wordt benadrukt dat ook het waterschapsbestuur een partijpolitieke arena is vergelijkbaar met gemeente en provincie hoe meer argumenten daaraan kunnen worden ontleend om de gereserveerde zetels onder de punten 2 t/m 4 af te schaffen en overigens te volstaan met een directe verkiezing van het algemeen bestuur. Een bijkomend effect van die beweging is dat daardoor het onderscheid tussen het algemeen bestuur en het waterschapsbestuur verder zal vervagen en de animo zal groeien om het waterschapsbestuur te integreren in het algemeen bestuur. Dat dit meer dan theorie is heeft de afgelopen verkiezingscampagne voor de Tweede
3 Kamer bewezen. In de verschillende fases van de daarop volgende kabinetsformatie zijn de waterschappen qua bestaansrecht door het oog van de naald gekropen. Het functionele karakter van het waterschap bevat derhalve zowel formeel als materiaal geen dwingende indicatie voor een directe verkiezing. Andere manieren van legitimatie zoals aanwijzing, benoeming, indirecte verkiezing etc. - hebben in beginsel een even sterke kaart. Beslissend voor de keuze welke vorm van representatie de voorkeur heeft, is de vraag op welke wijze de betreffende belangenrepresentatie het meest adequaat kan functioneren. Hieronder worden 4 toetsingscriteria geformuleerd aan de hand waarvan een dergelijke keuze kan worden onderbouwd. Criterium 1: representativiteit Bij vertegenwoordiging van belangenhebbenden is het van betekenis om een zo goed mogelijke afspiegeling te realiseren van de belangengemeenschap die zich aandient. Afspiegeling veronderstelt een zekere mate van pluriformiteit van de vertegenwoordiging en wel omdat het te vertegenwoordigen belang niet per se een homogene grootheid is. Afspiegeling veronderstelt tevens dat de diverse geledingen van de belangengemeeschap zich kunnen herkennen in de vertegenwoordiging en zich vertegenwoordigd weten. Niet voor iedere belangengemeenschap gelden daarvoor vergelijkbare grootheden. De agrariërs in het waterschapsverband brengen door de aard van hun beroep een zekere homogeniteit mee, hetgeen voor de ingezetenen veel minder geldt, waardoor er voor de laatste categorie meer nadruk moet worden gelegd op pluriformiteit van de representatie. Voor de categorie van de ingezetenen kan op basis van dit criterium in ieder geval worden gezegd dat lage participatiecijfers schade toe brengen aan de representativiteit van de vertegenwoordiging, hetgeen aanleiding kan zijn naar andere instrumenten uit te kijken. Die schade kan zowel ontstaan bij een indrecte verkiezing als bij een directe. Indien gemeenteraden de leden van het algemene waterschapsbestuur kiezen en er is bij de gemeenteraadsverkiezing een erg lage opkomst, dan is er de bedoelde representatieschade. Die schade is er uiteraard evenzeer indien een directe waterschapsverkiezing slechst een opkomst laat zien van rond de 25 %. Conclusie: het legitimatie-instrument dat de hoogste participatiecijfers geeft, heeft op grond van overwegingen van representativiteit de voorkeur. Criterium 2: deskundigheid In het waterschapsbestuur worden specifieke belangen gerepresenteerd. Die belangen kunnen worden gevat onder de term waterbelangen. De gesloten huishouding van het waterschap geeft een heldere focus qua taak en bevoegdheid. Het draagvlak en de legitimatie van het waterschap worden aanzienlijk versterkt indien de afzonderlijke vormen van belangenrepresentatie er zorg voor dragen dat op een deskundige wijze en met kennis van zaken wordt opgekomen voor de gezamenlijke, maar soms ook tegenstrijdige belangen van de vier belangengemeenschappen. Dit impliceert in de eerste plaats dat er veel aandacht moet worden geschonken aan de recrutering van kandidaat-bestuursleden en aan de begeleiding van eenmaal gekozen bestuurders. Door voorlichting, kandidaten-klasjes, scholing en vorming kan nog een wereld worden gewonnen. In de tweede plaats moet bij de keuze voor de vorm van representatie worden getoetst of het te kiezen instrument deskundigheid-vriendelijk of deskundigheid-onvriendelijk is.
4 Criterium 3: politiseringsgraad Het algemeen bestuur heeft baat bij een tamelijk hoge politiseringsgraad. Stelsels van politieke representatie veronderstellen de aanwezigheid van een goed functionerende partij-politieke arena. Omdat de kiezers elke vier jaar de balans moeten kunnen opmaken en in hun stem tot uitdrukking moeten kunnen brengen welke politieke groepering hun steun verdient, is er in het algemeen bestuur politieke profilering en politieke strijd nodig. Vanwege de open huishouding in het algemene bestuur zijn talrijke politieke keuzes noodzakelijk, waardoor de politiseringsgraad in het algemeen bestuur in de regel hoog is. Ook voor het algemeen bestuur geldt dat er tal van gezamenlijke belangen zijn, maar door de noodzakelijke politisering is politieke verscheidenheid tenminste even belangrijk als bestuurlijke eenheid. Voor het functionele bestuur bestaat uitdrukkelijk een ander accent. De gesloten huishouding legt een grotere nadruk op een gezamenlijk belang en bestuurlijke eenheid, hoezeer op onderdelen ook van opvatting kan worden verschilt over te maken afwegingen en daarover belangenstrijd kan worden gevoerd. Zoals er in de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie strijd kan zijn tussen werknemers en werkgevers, zo kan er in de waterschappen strijd zijn tussen bijvoorbeeld de belangen van de beheerders van natuurterreinen en de agrariërs. Omdat echter in het functionele bestuur het gezamenlijke belang een sterker accent heeft dan in het algemeen bestuur en wel vanwege de veel kleinere marges voor politieke afweging en keuze, moet worden afgezien van representatiefiguren die leiden tot een te grote stimulering van de politiseringsgraad. Indien de gerealiseerde representatie onnodig allerlei tegenstellingen verscherpt en in de waterschappen politiek als l art pour l art wordt bedreven, dan ontstaat er een niet gewenste spanning met het functionele doel van het waterschapsbestuur. Criterium 4: organieke inbedding Het waterschapsbestuur is een van de oudste vormen van decentraal bestuur die ons land kent. Naar grootte en organisatievorm hebben de waterschappen met name in de laatste decennia een spectaculaire ontwikkeling doorgemaakt. Wie echter goed kijkt, ziet naar vorm en norm nog steeds tal van kenmerken die rechtstreeks samenhangen met de organische ontwikkeling van de waterschapsorganisatie in de laatste eeuwen, niet in de laatste plaats tot uitdrukking gebracht in de bestuurscultuur die de waterschappen kenmerkt. Die bestuurscultuur haakt onder meer aan bij de verenigingsvorm die nog steeds kenmerkend is voor de organisatie van het waterschap. Er is een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter, waarbij de functie van de laatste vooral is om de boel bij elkaar te houden en het waterschap naar buiten te vertegenwoordigen. Bij de dualiseringsoperatie, die in 2002 en 2003 gemeente en provincie heeft voorzien van een soort parlementair stelsel met het oogmerk om het politieke profiel van provinciale staten en gemeenteraden op te poetsen en minder bleek te maken, is het waterschapsbestuur uitdrukkelijk uitgezonderd. Dualisering van het waterschapsbestuur zou hebben geleid tot het aanwakkeren van politieke tegenstellingen die niet bestaan of niet zouden moeten bestaan. Om die reden kent het waterschap niet allerlei conflictregelingen die bij uitstek zijn toegesneden op de functionerende partij-politieke arena s op het niveau van het rijk, de provincie en de gemeente. Indien in de praktijk met regelmaat bestuurders vallen is het noodzakelijk daarvoor procedures en instrumenten te hebben in de regelgeving. Bij enigszins scherpe verhoudingen tussen meerderheid en minderheid zijn tal van institutionele en wettelijke voorzieningen nodig om deze verhouding te matigen en in goede procedurele banen te leiden. Bij de vormgeving
5 van scherpe instrumenten van politieke controle zoals enquête, rekenkamers speelt het politieke karakter van het algemeen bestuur een dominante rol. In de waterschapswereld is de organieke organisatie nogal andersoortig. Bij de keuze van representatie-instrumenten behoort met dit specifieke karakter van het waterschap rekening te worden gehouden. Indien bepaalde vormen van representatie spanning veroorzaken met de geldende bestuurscultuur en de organieke opbouw en inbedding van het waterschap dan kan dat een contra-indicatie opleveren. Aan de hand van deze vier criteria kan een afgewogen keuze worden gemaakt tussen de voorhanden instrumenten van belangenrepresentatie. Wat betreft de belangengemeenschappen van agrariërs, bedrijven en beheerders van natuur- en recreatieterreinen de categorieën 2 t/m 4 kan een maximale representativiteit worden bereikt door een vorm van schriftelijke verkiezing. Benoeming of voordracht door belangenorganisaties geeft weinig garanties voor representativiteit. Bij een schriftelijke verkiezing, waarbij een minimum van bijvoorbeeld drie kandidaten wordt geëist die zich tijdig aan de kiesgerechtigde belanghebbenden presenteren, is de kans op een goede representatie groter. De gewenste deskundigheid van de kandidaten kan worden bevorderd indien het waterschap vroegtijdig betrokkenen voorlichting geeft of in een klasje plaatst. In de kandidaatstellingsprocedure moet dan daarmee rekening worden gehouden. Dat betreft dan vooral de noodzaak om de kandidering in de tijd naar voren te halen en enigszins te structureren en te uniformeren. In deze lijn van vertegenwoordiging zullen niet snel ongewenste vormen van politisering kunnen ontstaan en wel vanwege de redelijke homogeniteit van de betreffende belangengemeenschappen. Dat geldt ook voor de organieke inbedding van deze vorm van representatie. De gereserveerde zetels voor deze belangengemeenschappen borduren immers voort op de plooi waaraan het waterschap vanouds zijn bestaansrecht dankt. De toepassing van de vier criteria op de belangengemeenschap van de ingezetenen wordt beschreven onder het antwoord op vraag 2. Vraag II: Wat zijn de belangrijkste verschillen tussen directe en indirecte verkiezingen, onder andere met betrekking tot de democratische legitimiteit van het gekozen waterschapsbestuur? In het advies van de CAW is bij dit onderdeel ook stilgestaan. Welke representatievorm heeft nu voorkeur voor de belangengemeenschap van de ingezetenen? Bezien vanuit de vier geformuleerde criteria zou op dat punt de volgende keuze kunnen worden gemaakt. Qua representativiteit is een afzonderlijke landelijke waterschapsverkiezing uiterst kwetsbaar. De recente opkomstcijfers zijn laag, hoewel moet worden bedacht dat deze opkomsten in internationaal vergelijkend perspectief bezien niet heel erg detoneren. In vergelijking met andere directe verkiezingen in ons land zijn percentages rond de 25% aan de zeer lage kant, met schade voor de representativiteit en voor het imago van het waterschap in algemene zin. De grootste garantie voor een hoge representativiteit biedt een stem- of opkomstplicht. Dit is echter geen realiseerbaar alternatief, omdat deze figuur ook voor de andere verkiezingen wordt afgewezen. Vervolgens biedt koppeling aan de Tweede Kamerverkiezing de een na hoogste garantie. Deze koppeling is echter niet realiseerbaar en wel omdat vanwege de
6 ontbindingsmogelijkheid van de Staten-Generaal de Tweede Kamerverkiezing geen gegarandeerde vaste periodiciteit van vier jaar kent. De verkiezing van de Nederlandse leden van het Europese parlement en van de provinciale staten kennen ook betrekkelijk lage opkomstcijfers, waardoor koppeling aan de raadsverkiezing het meest is geïndiceerd. Die koppeling kan plaatsvinden door een separate waterschapsverkiezing te houden op dezelfde dag als de raadsverkiezinmg. Verwacht moet dan echter worden dat een deel van de kiezers wel voor de raad, maar niet voor het waterschap zal stemmen, waardoor de representativiteit van de waterschapsverkiezing structureel lager zal zijn dan die van de raadsverkiezing. Wordt geopteerd voor een indirecte verkiezing van het algemeen bestuur van het waterschap door de gemeenteraden, dan is de representativiteit even hoog als die van de gekozen gemeenteraden. Qua representaviteit levert derhalve een indirecte verkiezing door de gemeenteraad afgezien van een niet realistische in te voeren stem- of opkomstplicht het hoogste representaviteitscijfer op. Bezien vanuit de criteria deskundigheid en politiseringsgraad moet in de eerste plaats worden stilgestaan bij de kandidering, het lijstenstelsel, de registratie en de wijze waarop kandidaten worden voorbereid op hun bestuurstaak. In het voorgaande is opgemerkt dat een vroegtijdige kandidering mogelijkheden geeft om de bestuursleden voor te bereiden op hun taak. Om die voorbereiding adequaat ter hand te kunnen nemen moet voor de waterschappen duidelijk zijn door wie en op welke wijze kandidaten worden gerecruteerd. Voor de belangengemeenschappen 2 t/m 4 kunnen daarbij de organisaties van het bedrijfsleven, de landbouworganisaties etc. een rol spelen, voor de categorie van de ingezetenen is die organisatiegaard meer diffuus. Om die reden gold ook lange tijd het personenstelsel. In het waterschap geïnteresseerde personen konden zich kandideren voor de verkiezing. In dit personenstelsel ontbreekt een al dan niet politiek- of belangen-georiënteerde organisatiegraad, waardoor er veel ruimte kon zijn voor persoonlijke belangstelling en deskundigheid en de politiseringsgraad bleef ook om die reden automatisch erg laag. Vanwege de wat grotere afwegingsruimte in het waterschapsbestuur en vanwege de pluriformiteit van de belangengemeenschap van ingezetenen is dit personenstelsel vervangen door een lijstenstelsel. In een lijstenstelsel wordt er sterker gekoppeld op politieke of maatschappelijke groeperingen die een (deel) belang van de ingezetenen vertegenwoordigen: een groen belang, een veiligheidsbelang, een kostenbelang etc. Qua werkwijze is een waterschapsbestuur met een wat hogere organisatiegraad, vanwege lijsten en daaraan gekoppelde fracties, doelmatiger dan een verzameling van deskundige en belangstellende personen. Evident is echter dat een lijstenstelsel de aspecten van deskundigheid en politiseringsgraad onder druk kan zetten. Indien een lijstenstelsel wordt gedomineerd door de klassieke politieke partijen is de kans groot dat de genoemde voordelen van het vroegere personenstelsel geheel uit beeld verdwijnen. Voorgesteld is wel om wel lijsten toe te laten, maar de klassieke politieke partijen daarvan uit te sluiten. Dat is een onbegaanbare weg omdat via mantelorganisaties een dergelijke uitsluiting kan worden ontweken. Een lijstenstelsel kan het beste functioneren indien ruim voor de datum van de waterschapsverkiezing wordt begonnnen met de registratie van de deelnemende watergroeperingen, met de recrutering van deskundige en belangstellende kandidaten en met de scholing en vorming van die kandidaten. Vanuit de Unie van Waterschappen, de waterschappen zelf en de geregistreerde watergroeperingen kan hier in gezamenlijkheid een lijn worden uitgezet en een vast patroon worden ontwikkeld. Daarbij zou moeten gelden dat registratie, kandidering etc. zich gaan voltrekken volgens lijnen die ook gelden
7 voor de overige verkiezingen en derhalve in een apart hoofdstuk van de Kieswet moeten worden geregeld. Door derhalve in de voorfase de registratie van de namen van de watergroeperingen en de kandidering zo breed mogelijk te trekken, kan voor een deel worden voorkomen dat alleen de klassieke politieke partijen zich meester maken van deze verkiezing. Door terugkeer naar het personenstelsel zou dat ook kunnen, maar in dat geval worden de voordelen van het lijstenstelsel eveneens teniet gedaan. In de tweede plaats bieden de criteria deskundigheid en politiseringsgraad een aanknopingspunt voor de keuze tussen een directe of een indirecte verkiezing. Vanwege de bovengenoemde keuze voor koppeling aan de raadsverkiezing spitst die keuze zich toe op een indirecte verkiezing door de gemeenteraad dan wel een separate waterschapsverkiezing gelijktijdig met de raadsverkiezing. Boven werd aangegeven dat qua representativiteit een indirecte verkiezing een zekere voorkeur heeft. Bij toepassing van de onderhavige criteria gaat de voorkeur echter uitdrukkelijk uit naar een directe verkiezing. Een en ander kan als volgt worden beargumenteerd. Iedere verkiezing ook een indirecte vraagt om criteria of motieven op grond waarvan op de ene of de andere kandidaat of groepering wordt gestemd. Er moet immers voor de kiezers of voor de raadsleden een argument zijn om een keuze te maken. Indien alleen personen meedoen aan bijvoorbeeld de indirecte verkiezing is er geen organisatieprofiel dat daarbij meeweegt. Doen er lijsten mee dan is dat profiel er wel. Bij deelname van lijsten aan de hier bedoelde indirecte verkiezing is introductie nodig van een gecompliceerd kiessysteem dat vergelijkbaar is met het systeem van de verkiezing van de Eerste Kamer. Dit stelsel voor de Eerste Kamer is uiterst complex, met name vanwege de noodzaak verschillende stemwaardes te hanteren voor de statenleden in de afzonderlijke provincies. Vanwege het uitbrengen van voorkeursstemmen - en tot voor kort ook door het stelsel van lijstverbinding - wordt de toepassing van dit kiesstelsel met enig regelmaat aangeduid als een indianenspel met rekenmachines. Het stelsel is niet erg transparant. De uitslag is naar persoonskeuze redelijk onvoorspelbaar. Er zijn maar enkele mensen in Nederland die begrijpen hoe het stelsel werkt. Op de partijkantoren wordt na de statenverkiezing driftig gerekend en berekend hoe men het beste de statenleden kan instrueren. Van een vrije stemming door de statenleden is dan in de regel ook geen sprake. Ieder statenlid krijgt een vrijwel sluitende opdracht van de partijorganisatie hoe de stem moet worden uitgebracht. Vroeger werd de waterschapsverkiezing ook wel georganiseerd via de gemeenteraden. Dat ging betrekkelijk gemakkelijk omdat het hier eenvoudige vormen van persoonsvertegenwoordiging betrof bij aanwezigheid van kleine waterschappen en dus kleine besturen. Een indirecte verkiezing met lijsten voor grote waterschappen brengt alle problemen binnen die ook bestaan voor de Eerste Kamerverkiezing. Een laag geplaatste, nauwelijks deskundige kandidaat die een voorkeursactie richt op enkele raadsleden van een grote gemeente in het betreffende waterschapsgebied heeft door de grote verschillen im stemwaarde een gerede kans te worden gekozen. Vanwege de grote verschillen in stemwaarde zullen de politieke partijen die zijn vertegenwoordigd in de grotere gemeenteraden het gemakkelijk zo kunnen organiseren dat kandidaten van watergroeperingen die niet in de raden zijn vertegenwoordigd geen schijn van kans hebben. Tevens zal het fenomeen zich voor gaan doen dat sommige politieke partijen niet gekozen raadsleden in de gemeenteraad als fractie-assistenten inzetten en deze betalen door hen te parkeren in de besturen van andere openbare lichamen, waaronder de waterschappen. Op die manier kan via een U-bocht een overheidssubsidiëring voor aanvullende fractie-assistentie worden gerealiseerd. Waar voorheen bij de indirecte
8 verkiezing door de raad het bezwaar gold van een nogal gesloten bestuurderscircuit dreigt bij een indrecte verkiezing met lijstenstelsel een gesloten circuit van plaatselijke politici die het waterschap er even bij doen. Deskundigheid of belangstelling behoeft daarbij in het geheel niet maatgevend te zijn en de kans dat deze politici in het waterschap op dezelfde manier politiek bedrijven als in de gemeente is tamelijk groot. Toepassing van de onderhavige criteria leidt dan ook nogal evident tot een voorkeur voor een directe en separate verkiezing op dezelfde dag als de raadsverkiezing. Ook vanuit het vierde criterium organieke inbedding kan een voorkeur worden geformuleerd voor een directe verkiezing. Indien een nogal gesloten circuit van lokale politici de waterschappen binnen komt, is de kans het grootst dat het politieke conflict mee zal gaan verhuizen, waardoor de bestuurscultuur van het waterschap zal gaan veranderen, terwijl de organieke vormgeving van het waterschap daar nauwelijks op is ingesteld en ingericht. Die inrichting kan uiteraard worden aangepast, maar als de verschillen tussen het algemeen bestuur en het waterschapsbestuur verder worden verkleind naar norm en praktijk vergroot dat aanmerkelijk de kans dat het waterschapsbestuur zal worden geintegreerd in het algemeen bestuur, in combinatie met een verzekering dat de financiering van de watertaken afgeschermd wordt. Vraag III: Op welke wijze kunnen waterspecifieke partijen worden betrokken in een vorm van indirecte verkiezingen? Zoals boven naar voren werd gebracht, kan door een vroegtijdige registratie van de namen van watergroeperingen een breed spectrum aan deelnemende lijsten worden gerealiseerd. Deze lijsten kunnen meedingen bij de verkiezing van bestuursleden door de gemeenteraden. Zoals boven ook reeds werd opgemerkt is de kans niet erg groot dat lijsten, die geen verbinding hebben met politieke groeperinngen die in de gemeenteraden zijn vertegenwoordigd, zetels zullen halen. Een indirecte verkiezing van deze soort stimuleert een sterke regie van het verkiezingsproces, hetgeen wordt veroorzaakt door verschil in stemwaardes, de aanwezigheid van nogal veel gemeenten op het territoir van de afzonderlijke waterschappen, de werking van de voorkeurstem etc.. Dit zal er in sterke mate toe leiden dat de klassieke partijen deze verkiezing naar zich toe zullen trekken en zullen gaan domineren. Bij een separate directe verkiezing is die kans er ook wel, maar veel minder groot omdat de kiezer daar niet aan het touwtje loopt van de betrokken groeperingen en instructies vanuit partijkantoren daar geen werking kunnen hebben. Vraag IV: Zijn de eerder door de ledenvergadering van de Unie van Waterschappen, op basis van het advies van de TAV, geformuleerde randvoorwaarden aan de waterschapsverkiezingen, geen incompabiliteiten (dubbelfuncties), behoud geborgde zetels, behoud lijstenstelsel, onafhankelijk en door de Kroon benoemde voorzitter, onder de Kieswet brengen van de waterschapsverkiezingen) verenigbaar met een systeem van indirecte verkiezingen zoals genoemd is in het Regeerakkoord? Hoe verhouden deze randvoorwaarden zich met een systeem van directe verkiezingen? De genoemde randvoorwaarden kunnen overwegend zowel bij een directe als bij een indrecte verkiezing - blijven bestaan of in stand worden gehouden. Bij een indirecte verkiezing is wel een separate vraag hoe moet worden omgegaan met het vraagstuk van de onverenigbaarheden. Voor de leden van provinciale staten geldt dat
9 zij niet tegelijkertijd zouden moeten kunnen participeren in het waterschapsbestuur, vanwege de bijzondere verhouding tussen waterschap en provincie. Indien gemeenteraden het waterschapsbestuur kiezen, zou een zittend raadslid geen kandidaat moeten kunnen zijn, omdat in dat geval de positie van kiezer en gekozene door elkaar gaat lopen. Overwogen zou kunnen worden die onverenigbaarheid te laten gelden voor allen die staan op een kandidatenlijst voor een raadsverkiezing. Een dergelijke onverenigbaarheid voorkomt in ieder geval de bovengenoemde U-bochtconstructie waarbij lijstopvolgers worden geparkeerd in het waterschap teneinde te voorzien in een aanvullende subsidiëring van fractie-assistentie. Slotsom Een separate landelijke waterschapsverkiezing is om redenen van representaviteit niet aantrekkelijk. Koppeling van een directe waterschapsverkiezing aan de verkiezing van de Nederlandse leden van het Europese parlement, van de provinciale staten, dan wel van de Tweede Kamer is om uiteenloopende redenen niet mogelijk of niet wenselijk. In dat geval resteren (a) een koppeling van een separate directe waterschapsverkiezing aan de raadsverkiezing, dan wel (b) een indirecte verkiezing door de gemeenteraden. Op basis van vier criteria a. representativiteit, b. deskundigheid, c. politiseringsgraad en d. organieke inbedding kan een gemotiveerde keuze worden gemaakt tussen de indirecte en de directe variant. Hoewel een indirecte verkiezing door de gemeenteraad een iets hoger representativiteitscijfer op zal leveren, leidt toepassing van de overige criteria tot een uitdrukkelijke voorkeur voor een separate directe verkiezing op de dag van de raadsverkiezing. De kans dat bij een indirecte verkiezing door de gemeenteraad een tamelijk gesloten circuit van lokale politici de waterschapsbesturen zal gaan bemensen is nogal groot. Daarbij zullen overwegingen van deskundigheid niet altijd overwegend zijn, zullen lokale politici worden geparkeerd en is een gerede kans dat de wat scherpere politieke cultuur van de gemeenteraden mee zal gaan verhuizen naar de waterschappen, waardoor ook de organieke opzet van het waterschapsbestuur onder een zekere druk zal komen te staan. De kans dat het zich uitbreidende fenomeen van de vallende wethouders zich ook uit zal gaan strekken naar vallende dagelijkse waterschapsbestuurders is dan in het geheel niet ondenkbaar. In beginsel is er in het functionele bestuur geen kwalitatief en principieel; onderscheid tussen benoeming, aanwijzing, directe verkiezing of indirecte verkiezing. Waar het echter gaat om de specifieke vormen van belangenrepresentatie die zo kenmerkend zijn voor het waterschap, is een vorm van representatie en legitimatie die op een zekere afstand staat van die van het algemen bestuur van nogal grote betekenis. Door de gelding van het lijstenstelsel is die afstand toch al geringer geworden, die afstand neemt verder af indien de waterschapsverkiezing wordt meegezogen in het lokale partijpolitieke circuit. Via afzonderlijke arrangementen in de voorfase van de verkiezing vroegtijdige registratie van de namen van watergroeperingen, vorming en scholing van kandidaten met het oog op deskundigheidsbevordering, etc. kan de eigenheid en openheid van de bestuursverkiezing worden benadrukt. Via een separate directe verkiezing op de dag van de raadsverkiezing kan worden voorkomen dat het functionele bestuur van het waterschap te veel aan gaat schurken tegen de politieke representatie van de gemeente.
10