Etnisch profileren in Den Haag? Een verkennend onderzoek naar beslissingen en opvattingen op straat

Etnisch profileren in Den Haag? Een verkennend onderzoek naar beslissingen en opvattingen op straat Prof. dr. J.P. van der Leun Mr. dr. M.A.H. van der Woude R.D. Vijverberg MSc R.P.M. Vrijhoef MSc A.J. Leupen MSc 4 juni 2014 Universiteit Leiden Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Afdeling Criminologie Contact: j.p.vanderleun@law.leidenuniv.nl

Inhoudsopgave Pagina Voorwoord 1. Inleiding 1.1. Verhitte discussies op nationaal en lokaal niveau 1.2. Wanneer is er sprake van etnisch profileren? 1.3. Het voorliggende onderzoek en onderzoeksvragen 1.4. Leeswijzer 2. Literatuur en blinde vlekken 2.1. Het Nederlandse debat in vogelvlucht 2.2. De wetenschap over etnisch profileren: divers en complex 2.3. Het politieperspectief: studies over beslissingen in het politiewerk en etnisch profileren 2.4. Onderzoek naar percepties van burgers: etnisch profileren en ongelijke behandeling 2.5. Slotoverweging 3. Methoden van onderzoek 3.1. Dataverzameling bij de politie 3.1.1. Het meelopen bij politiediensten: agenten en observaties 3.1.2. Diepte-interviews met wijkagenten en diversiteitsdeskundigen 3.1.3. Analyse ter beantwoording van onderzoeksvragen 1 en 2 3.2. Dataverzameling onder jongvolwassenen 3.2.1. Straatinterviews met jongvolwassenen 3.2.2. Analyse ter beantwoording van onderzoeksvragen 3 en 4 3.3. Slotoverweging: waarde van het onderzoek 4. Rechtvaardiging van beslissingen in de dagelijkse politiepraktijk 4.1. Een waargenomen strafbaar feit 4.2. Een vermoedelijk strafbaar feit 4.3. Factoren die opvallen maar niet direct op een strafbaar feit wijzen 4.4. Enkele situaties die niet in bovenstaande categorieën passen 4.5. Slotoverweging 5. Opvattingen van politiefunctionarissen over etnisch profileren 5.1. Het voorkomen van etnisch profileren 5.2. De betrokkenheid van bepaalde etnische groepen bij (bepaalde) criminaliteit 5.3. De nuancering van etnisch profileren: het belang van andere factoren boven etnische achtergrond 5.4. De samenstelling van de buurt 5.5. Inschattingen van politiefunctionarissen over hoe jongvolwassenen denken over etnisch profileren 5.6. Slotoverweging 2

6. Ervaringen met de politie en opvattingen van jongvolwassenen over etnisch profileren 6.1. Het meest recente contact en de beleving daarvan 6.1.1. ID-controles 6.2. Opvattingen van jongvolwassenen over etnisch profileren 6.2.1. Komt het voor in Den Haag? 6.2.2. Persoonlijke ervaringen met etnisch profileren 6.2.3. Mogen agenten etnisch profileren? 6.3. Beoordelingscijfers ten aanzien van het vertrouwen in de politie 6.4. Slotoverweging 7. Conclusies 7.1. Centrale conclusie 7.1.1. Observaties: Te rechtvaardigen beslissingen? 7.1.2. Percepties: Ongerechtvaardigde beslissingen? 7.2. Reflecties op etnisch profileren 7.3. Slotoverweging Literatuur Bijlage A Bijlage B Bijlage C Bijlage D Bijlage E Bijlage F Bijlage G 3

Voorwoord Het thema etnisch profileren heeft lange tijd in het maatschappelijke en wetenschappelijke debat in Nederland weinig aandacht gekregen, maar dit is recent vrij abrupt veranderd. Naar aanleiding van een rapport van Amnesty International (2013) is een hevig debat losgebarsten over de relatie tussen politieagenten en burgers in de multi-etnische samenleving. De vraag of de politie etnisch profileert of kort gezegd extra let op personen met een migrantenachtergrond zonder dat dit gerechtvaardigd kan worden, is een omstreden, maar ook een belangrijke kwestie. Gelijke behandeling door de politie is een essentieel onderdeel van de legitimiteit van de politie. Veel (internationale) studies laten zien dat het vertrouwen van personen met een migrantenachtergrond in de politie lager is dan dat van autochtone burgers. Ook zouden zij vaak van mening zijn dat de politie etnisch profileert. Als dit soort oordelen bestaan, is dat niet bevorderlijk voor de politie. De politie is er voor alle burgers. Een verminderd vertrouwen in de politie kan resulteren in een lagere bereidheid om wetten na te leven en om de politie te helpen met tips en informatie. De laatste tijd worden in de Nederlandse media regelmatig conclusies getrokken over etnisch profileren op basis van klachten van burgers, hetgeen problematisch is omdat percepties (persoonlijke opvattingen) subjectief zijn. Ook kennen we als lezers de achtergronden van de personen die de klachten uiten niet en hoeven de ideeën van de mensen die klagen geen goede afspiegeling te zijn van de bevolking. In multietnische wijken die ook nog eens hoge criminaliteitscijfers hebben, is vermoedelijk de gevoeligheid voor het handelen van politie en justitie nog groter dan elders. Om een beter beeld te krijgen doet het voorliggende rapport verslag van een verkennend onderzoek in drie verschillende werkgebieden binnen (geanonimiseerde) Haagse wijken, waarvan twee te kenschetsen zijn als uitgesproken multi-etnisch (aangeduid als A en B) en de derde (C) veel minder. Deze studie probeert op basis van het opvullen van blinde vlekken in de kennis een beeld te schetsen van enerzijds opvattingen over etnisch profileren en andere ervaringen met de politie en anderzijds geobserveerde situaties uit de politiepraktijk. Hiertoe is met twee belangrijke spelers gesproken: politiefunctionarissen en jongvolwassenen. De straat staat centraal: daar worden immers veel van de relevante beslissingen genomen en daar doen burgers hun ervaringen met de politie op. Deze studie is uitgevoerd op initiatief van de Afdeling Criminologie van de Universiteit Leiden, na overleg met en toestemming van de politie-eenheid Den Haag. Het betrof een onafhankelijk eerstegeldstroom onderzoek uitgevoerd binnen het facultaire onderzoeksprogramma Criminal Justice: Legitimacy, Accountability, and Effectivity. Toen er enige tijd na afronding van het veldwerk aandacht voor kwam in de media en lokale politiek hebben de onderzoekers afgesproken met de Gemeente Den Haag om de resultaten niet alleen voor wetenschappelijke artikelen te gebruiken, zoals aanvankelijk beoogd, maar om ook het voorliggende rapport te schrijven, dat tot stand is gekomen met een financiële bijdrage van de Gemeente. We bedanken de politie Den Haag voor de mogelijkheid het onderzoek uit te voeren zoals we dat voor ogen zagen. We bedanken ook de Gemeente Den Haag en in het bijzonder burgemeester Van Aartsen voor de interesse in de resultaten. Bovendien bedanken we alle mensen op straat en in de politiebureaus die hebben meegewerkt en die hun ervaringen en gedachten met ons wilden delen. Het is motiverend, hoewel niet altijd makkelijk, om onderzoek te doen naar een thema dat zo leeft als etnisch profileren. We hopen dat het voor zich spreekt dat alle bevindingen en conclusies geheel en al voor rekening zijn van de onderzoekers. 4

1. Inleiding Politieagenten op straat besluiten regelmatig om iemand te stoppen en te bevragen. Zij hebben daartoe uiteenlopende wettelijke bevoegdheden. Waar een agent een dergelijke handeling ervaart als een legitieme en noodzakelijke routinehandeling kan de persoon die gestopt wordt de situatie beleven als ingrijpend en oneerlijk, zeker wanneer hij of zij vaak gestopt wordt. Gevoelens van oneerlijke behandeling, individueel of collectief, kunnen uiteindelijk zelfs de legitimiteit van de politie en daarmee ook haar effectiviteit schaden (Weitzer & Tuch, 2005a; Tyler, 2011; Brown & Benedict, 2002; Tyler & Wakslak, 2004; Hough e.a., 2010). Alledaagse beslissingen van de politie worden in toenemende mate ter discussie gesteld. De gezagsverhouding tussen de mondige burger en politie is veranderd (Van Stokkom, 2013; Rood, 2013). De burger is bovendien ook zelf reporter geworden. Met mobiele telefoons gemaakte opnamen van situaties binnen de alledaagse politiepraktijk duiken op in het journaal en op online fora en geven een al dan niet eerlijk beeld van beslissingen die voorheen vaak verborgen bleven. Ooit benoemde Lipsky (1980) dit zelfs als een specifiek kenmerk van het werk van deze street-level bureaucrats: zij doen hun moeilijk-testandaardiseren werk buiten het gezichtsveld van het grote publiek en tevens buiten het gezichtsveld van hun eigen leidinggevenden. Inmiddels doen politieagenten hun werk steeds meer in het zicht van het publiek. Een publiek dat ook zeer kritisch kan zijn. 1.1. Verhitte discussies op nationaal en lokaal niveau Het samenleven in een multi-etnische samenleving geeft een extra lading aan politiebeslissingen (Kleijer- Kool, 2013). Kritiek is er vooral op het politieoptreden ten aanzien van bepaalde groepen burgers met een niet-nederlandse etnische achtergrond die extra vaak zouden worden aangesproken. Een tegenwerping is dan al snel dat deze groepen burgers zichzelf verdacht hebben gemaakt; er bestaat tenslotte een oververtegenwoordiging van deze groepen in de criminaliteitscijfers (zie bijvoorbeeld Bovenkerk, 1992; De Haan & Bovenkerk, 1992, 1993; Blom e.a., 2005; Jennissen & Blom, 2007; Engbersen, Van der Leun & De Boom, 2007; Blokland e.a., 2010; De Boom e.a., 2011). Toch is dat geen afdoende antwoord. Bovendien kan het ook zo zijn dat die criminaliteitscijfers mede tot stand zijn gekomen door extra aandacht van politie en justitie (Van der Leun e.a., 2010). Het idee dat de politie op basis van uiterlijke kenmerken selectief optreedt jegens personen met een migrantenachtergrond 1 krijgt recentelijk meer aandacht. Vooral nadat Amnesty International, eind oktober 2013, een rapport publiceerde waarin wordt beschreven dat de politie vaker allochtonen dan autochtonen controleert en daarbij een selectie maakt op basis van uiterlijk. Volgens dit rapport zou bestaand onderzoek laten zien dat hierbij sprake is van etnisch profileren. De auteurs omschrijven dat als het gebruik door de politie van criteria of overwegingen omtrent, ras, huidskleur, etniciteit, nationaliteit, taal en religie bij opsporing en rechtshandhaving zowel op operationeel als organisatorisch niveau terwijl daarvoor geen objectieve rechtvaardiging bestaat (Amnesty International, 2013, p. 5). In het rapport wordt geconcludeerd dat etnisch profileren in Nederland het niveau van opzichzelfstaande incidenten overstijgt (Amnesty International, 2013, p. 3). Hierbij wordt overigens onderzoek dat constateert dat dit niet of nauwelijks het geval is buiten beschouwing gelaten of opnieuw geïnterpreteerd, waarbij het element van disproportionaliteit buiten beschouwing wordt gelaten. De Nationale Ombudsman voegde aan het debat toe 1 Terminologie rondom de categorisering van groepen burgers is een gevoelig veld waarin de ideeën over de geëigende termen niet neutraal zijn en verschillen naar tijd en plaats (Schrover & Moloney 2013). We spreken in dit rapport waar mogelijk van personen met een migrantenachtergrond waarmee we doelen op eerste- en tweede-generatie migranten, ofwel degenen die zelf naar Nederland zijn gekomen en hun nazaten. Dit doen we soms ook als we verwijzen naar publicaties die oorspronkelijk andere termen gebruiken. 5

dat de selectieve blik van politieagenten zou samenhangen met discriminatie in de politiecultuur (zie bijvoorbeeld de Volkskrant, 28 oktober 2013). Eerder brachten internationale organisaties waarschuwende rapporten over mogelijk etnisch profileren in Nederland uit (European Union Agency for Fundamental Rights, 2009, 2010; OSJI, 2009a, 2009b, 2013), die overigens aanzienlijk voorzichtiger van toon waren. Ook de media zijn ingesprongen op het thema etnisch profileren (zie bijvoorbeeld de Volkskrant, 5 oktober 2013; Nieuwsuur, 28 oktober 2013; NOS, 28 oktober 2013). Vooral het politieoptreden in Den Haag krijgt recentelijk aandacht, daarbij springt de berichtgeving van Omroep West in het oog (zie het dossier van Omroep West, 25 maart 2014). Waar de politie in de regio Amsterdam op het eerste gezicht wat makkelijker lijkt toe te geven dat etnisch profileren een probleem is, is het debat in Den Haag complexer, mede omdat het verweven is geraakt met beschuldigingen van burgers dat de politie gewelddadig zou optreden tegen personen met een migrantenachtergrond. Enkele koppen in de media zijn bijvoorbeeld: Oud-agenten: Haagse politie gebruikt buitensporig geweld tegen allochtonen (Omroep West, 16 oktober 2013), Zo gaat het niet langer in onze wijk (NRC Next, 10 februari 2014) en Jongeren Haagse Schilderswijk voelen zich opgejaagd door politie (Omroep West, 27 maart 2014). Buitensporig politiegeweld ofwel het toepassen van meer geweld dan gezien de omstandigheden nodig is (Weitzer & Tuch, 2004), is echter niet hetzelfde als etnisch profileren. 1.2. Wanneer is er sprake van etnisch profileren? Wanneer is er sprake van etnisch profileren? In de mediaberichtgeving lopen de termen etnisch profileren, racisme en discriminatie door elkaar. Amnesty International lijkt ook vrij snel te spreken van etnisch profileren en discriminatie, zonder veel aandacht te besteden aan de context van politieoptreden en aan het element van disproportionaliteit. De begripsverwarring lijkt deels het gevolg te zijn van het klakkeloos toepassen van discussies zoals die rondom deze thema s in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk worden gevoerd. Racial profiling en institutional racism zijn daarbij kernbegrippen. Hoewel de verschillende gebruikte begrippen onmiskenbaar met elkaar verband kunnen houden, is het omwille van de zuiverheid en de focus van de discussie van belang om ze inhoudelijk van elkaar te onderscheiden. In dit rapport staat etnisch profileren centraal. Maar wanneer spreken we precies van etnisch profileren? Zoals in het volgende hoofdstuk zal blijken, zijn er vele wetenschappelijke definities van etnisch profileren. Samenvattend draait het bij etnisch profileren om het staande houden van burgers vanwege hun zichtbare etnische achtergrond of huidskleur, waarbij de disproportionele mate en het ontbreken van een rechtvaardiging daarvoor in het oog springen. Bovenkerk (2014) brengt deze elementen in een definitie samen. Met enkele aanpassingen wordt er in dit rapport uitgegaan van een soortgelijke definitie van etnisch profileren. Etnisch profileren betekent: het disproportioneel vaak staande houden van burgers op grond van hun zichtbare etnische achtergrond en/of huidskleur, zonder dat daar een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor bestaat. Als dit staandehouden inderdaad disproportioneel gebeurt, is het een vorm van discriminatie (op grond van artikel 1 van de Grondwet) omdat etnische afkomst in beginsel geen grond van ongelijke behandeling kan vormen (Bovenkerk, 2014). Dat hoeft echter nog niet te betekenen dat het gebeurt op grond van racistische ideeën. De politie heeft een ruim aanbod aan wettelijke bevoegdheden tot haar beschikking op grond waarvan zij burgers mag staande houden. Een staandehouding kan bijvoorbeeld geschieden op grond van een 6

verdenking van een strafbaar feit (52 Sv), maar ook op grond van verschillende proactieve controlebevoegdheden (Wet Uitgebreide identificatieplicht, Wegenverkeerswet, Gemeentewet en Wet Wapens en Munitie, etc). In de gegeven definitie gebeurt bij etnisch profileren het toepassen van dergelijke bevoegdheden en dus het staande houden van burgers louter of in belangrijke mate op grond van etnische achtergrond en/of huidskleur. De etnische achtergrond of huidskleur van burgers mag bij de beslissing tot staande houden een rol spelen als hiervoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Dit is bijvoorbeeld het geval als iemand voldoet aan een signalement waarin de huidskleur of etnische achtergrond een prominente rol speelt (Ramirez, McDevitt & Farrell, 2000); ook Amnesty International (2013) benadrukt deze mogelijkheid. Het is echter problematisch wanneer bij staandehoudingen op grond van etnische achtergrond of huidskleur een objectieve en redelijke rechtvaardiging ontbreekt en dit disproportioneel vaak gebeurt. Als er geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat, is het immers de vraag waarom er dan toch tot staandehouding wordt overgegaan. Het handelen van de agent kan inderdaad bewust discriminatoir of bevooroordeeld zijn, maar in de literatuur wordt ook gewezen op het hebben van meer algemene stereotype beelden (Smith & Alpert, 2007; Tomaskovic-Devey, Mason & Zingraff, 2004; Sollund, 2006). Smith en Alpert (2007) vinden het waarschijnlijker dat onbewuste stereotype beelden bij dergelijke beslissingen een rol spelen. Ze zetten uiteen dat etnisch profileren kan voortkomen uit onbewuste stereotypes die ontstaan door eerdere ervaringen met personen met een migrantenachtergrond of door het overschatten van negatieve gedragingen onder personen met een migrantenachtergrond. Van der Leun en Van der Woude (2011) geven aan dat ook de druk tot informatie-gestuurd politiewerk in combinatie met veel aandacht voor de hoge criminaliteitscijfers van bepaalde groepen personen met een migrantenachtergrond een reden kan zijn voor mogelijk etnisch profileren. In de wetenschappelijke literatuur wordt veel minder ingegaan op de vraag of bekende criminaliteitspatronen ook een rechtvaardiging kunnen en mogen zijn. Dit lijkt een grijs gebied, dat meer aandacht behoeft. Belangrijk is dat het bij het rechtvaardigingselement uit de definitie draait om de waarom-vraag. In empirisch onderzoek moet dan ook niet alleen naar de kwantitatieve (disproportionele) verschillen in het aantal staandehoudingen per groep worden gekeken, maar juist ook naar hoe en waarom agenten beslissingen nemen op grond van iemands etnische achtergrond (Engel, Calnon & Bernard, 2002). Dit vraagt om in de context ingebed kwalitatief onderzoek. Disproportionaliteit is eveneens een belangrijk element van etnisch profileren. Als het staande houden op grond van etnische achtergrond of huidskleur zonder objectieve en redelijke rechtvaardiging disproportioneel vaak gebeurt, maakt dat namelijk duidelijk dat het meer dan incidenteel gebeurt. Dit kan bijvoorbeeld tot uiting komen bij het onderzoeken van het aandeel van personen met een migrantenachtergrond in het totale aantal staandehoudingen in een bepaald gebied. Maar met welk aantal moet dat worden vergeleken? Dit blijkt volgens internationaal onderzoek niet gemakkelijk te zijn, omdat er aan de mogelijke vergelijkingscategorieën nadelen kleven. Om een voorbeeld te geven: moet het aantal staandehoudingen worden vergeleken met de bewoners van een buurt of met de mensen op straat in een bepaalde buurt? Moet ook worden gekeken naar subgroepen? De literatuur spreekt hier over het benchmark-probleem, dat ondanks geavanceerde onderzoeksmethoden nog niet is opgelost (zie Ramirez, McDevitt & Farrell, 2000; Walker, 2001; Engel, Calnon & Bernard, 2002; Batton & Kadleck, 2004; Engel & Calnon, 2004; Fridell, 2004). Om die redenen is in het voorliggende onderzoek niet gekozen voor een kwantitatief onderzoek dat tracht disproportionaliteit vast te stellen. 1.3. Het voorliggende onderzoek en onderzoeksvragen Op grond van het voorgaande is in het voorliggende onderzoek, dat is uitgevoerd in drie Haagse wijken in 2012, gekozen om (a) het concrete handelen van de politie te observeren, (b) politiefunctionarissen te 7

interviewen en (c) jongvolwassenen op straat te interviewen. Deze mixed methods aanpak brengt drie perspectieven samen namelijk de perspectieven van de politie, jongvolwassenen en onderzoekers en dient een aantal doelen. Ten eerste beoogt dit onderzoek verkennend inzicht te bieden in de vraag in hoeverre het handelen door agenten in concrete situaties uit de dagelijkse politiepraktijk gerechtvaardigd kan worden. In dit kader wordt de eerste onderzoeksvraag gesteld: 1) In hoeverre kunnen beslissingen van agenten om in concrete situaties te handelen worden gerechtvaardigd in die situatie en welke rol spelen etniciteit en/of huidskleur daarbinnen? De tweede doelstelling is inzicht te verkrijgen in percepties van of opvattingen over etnisch profileren bij politiefunctionarissen. Centraal staat in hoeverre politiefunctionarissen denken dat etnisch profileren voorkomt en hoe jongvolwassenen er volgens hen over denken. Hiertoe is de tweede onderzoeksvraag van belang: 2) Welke opvattingen hebben politiefunctionarissen over etnisch profileren? Ten derde wordt in kaart gebracht welke ervaringen jongvolwassenen met de politie hebben en wat hun opvattingen over etnisch profileren zijn. Hiertoe zijn de laatste twee onderzoeksvragen van belang. Door te kijken naar het meest recente, door de politie aangegane, contact en de beleving daarvan, zal antwoord worden gegeven op de derde onderzoeksvraag: 3) Welke ervaringen hebben jongvolwassenen met de politie? Tenslotte is aan jongvolwassenen gevraagd in hoeverre etnisch profileren voorkomt, of agenten dit mogen doen en of jongvolwassenen er persoonlijk ervaring mee hebben. Hiermee kan de vierde onderzoeksvraag worden beantwoord: 4) Welke opvattingen hebben jongvolwassenen over etnisch profileren? 1.4. Leeswijzer In het navolgende zal eerst een beknopt overzicht worden gegeven van de relevante wetenschappelijke literatuur (hoofdstuk 2). Daarna wordt de methode van onderzoek nader toegelicht (hoofdstuk 3). Achtereenvolgens worden de resultaten van dit onderzoek beschreven, waarbij eerst de beslissingen van agenten in concrete situaties uit de dagelijkse politiepraktijk aan bod komen (hoofdstuk 4). Vervolgens verschuift de aandacht naar de opvattingen van politiefunctionarissen over etnisch profileren (hoofdstuk 5). In het voorlaatste hoofdstuk worden de ervaringen met de politie en opvattingen over etnisch profileren van jongvolwassenen beschreven (hoofdstuk 6), waarna de conclusies worden besproken (hoofdstuk 7). 8

2. Literatuur en blinde vlekken Het navolgende biedt een beknopt overzicht van het wetenschappelijk onderzoek naar etnisch profileren, het politieperspectief en burgerpercepties. 2.1. Het Nederlandse debat in vogelvlucht Het debat over de relatie tussen politie en personen met een migrantenachtergrond is in Nederland sterk beïnvloed door de literatuur afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten (Lundman & Kaufman, 2003; Meeks, 2010; Harris, 2002; Van der Woude e.a., 2011). Maar, zoals Junger ook eind jaren tachtig aangaf zijn de politie-burger verhoudingen in die landen slecht te vergelijken met die in Nederland (Junger, 1989; voor kritiek zie Bowling, 1990). Nederland kent immers veel minder een geschiedenis van rassenrellen en aanvaringen tussen minderheidsgroepen en de politie, dan bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, en de verhoudingen tussen minderheidsgroeperingen en de autoriteiten zijn van oudsher beduidend positiever (Adang, Van der Wal & Quint, 2010). Ook hecht de politie met haar Community Policing (COP) strategie traditioneel veel belang aan goede relaties met migrantengemeenschappen (Aalberts, 1990; Punch e.a., 2002; Van der Leun, 2003; Bovenkerk, 2014). De thematiek van selectiviteit is binnen de Nederlandse criminologie gekomen en gegaan als eb en vloed. Begin jaren negentig werd ook al onderzoek gedaan naar allochtonen en criminaliteit, maar daarbij was er nog veel gevoeligheid voor de mogelijkheden dat selectief optreden van politie en justitie vertekenend werkten op cijfers van politie en justitie (De Haan & Bovenkerk, 1992). Vanaf halverwege de jaren negentig verdween het thema van selectieve aandacht goeddeels van het toneel (Rovers, 1999): het werd verdrongen door de thematiek van oververtegenwoordiging van (bepaalde) etnische groepen in criminaliteitscijfers. Door de veranderende Nederlandse context op sociaal, politiek en juridisch terrein werd de discussie en het onderzoek rondom dit onderwerp vanaf 2000 hervat en verruimd en kwam ook het mogelijke etnisch profileren in zicht (Eijkman, 2010). Daar komt bij dat vooral door de uitbreiding van preventieve controlebevoegdheden op verschillende terreinen en de toepassing daarvan in de praktijk, de wettelijke ruimte is opgerekt, hetgeen een grotere kans kan geven dat selectief wordt opgetreden (Van der Leun & Van der Woude, 2011; Van der Woude & Van der Leun, 2013). Ook veranderde gaandeweg het denken over effectief politieoptreden en kwam er mede door aandacht voor de strijd tegen het terrorisme meer aandacht voor een repressieve stijl van optreden (Das, Huberts & Van Steden, 2007). 2.2. De wetenschap over etnisch profileren: divers en complex De wetenschappelijke discussie rondom etnisch profileren werd in eerste instantie vooral in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk gevoerd en kwam later ook op de Nederlandse agenda te staan. De discussie heeft vooral duidelijk gemaakt hoe complex het thema is. Een deel van deze complexiteit is gelegen in de definiëring van etnisch profileren. Het blijkt een moeilijk te omschrijven fenomeen, waarvan de betekenis varieert al naar gelang de context (Batton & Kadleck, 2004). Echter, de onevenredige mate waarin burgers van bepaalde etnische achtergronden door de politie worden gestopt, is een terugkerend element van de definitie (Batton & Kadleck, 2004). Een kleine greep uit de literatuur maakt de verscheidenheid in definities duidelijk. 2 Zo wordt etnisch profileren omschreven als the use of race as a key factor in police decisions to stop and interrogate citizens (Weitzer & Tuch, 2002, p. 435). Dit is een vrij ruime definitie, want wanneer is iets een key factor? Of er bij etnisch profileren sprake moet zijn van het gebruik van etnische achtergrond als enige reden voor een stop, of dat er naast etnische achtergrond ook andere factoren een rol kunnen spelen, is onderwerp van discussie (Batton & Kadleck, 2004). Sommige auteurs (bijvoorbeeld De 2 Voor een uitgebreider overzicht wordt verwezen naar Batton en Kadleck (2004). 9

Schutter & Ringelheim, 2008) houden beide opties open. Zo ook het Open Society Justice Initiative dat etnisch profileren bovendien omschrijft als: the use of generalizations grounded in ethnicity, race, national origin, or religion rather than objective evidence or individual behavior as the basis for making law enforcement and/or investigative decisions about who had been or may be involved in criminal activity (OSJI, 2009b, p. 19). Het is echter ook mogelijk dat er weliswaar een rechtvaardiging voor het staande houden van personen met een migrantenachtergrond bestaat, maar dat de werkelijke reden met hun etnische achtergrond te maken heeft. Zo wordt erop gewezen dat zwarte bestuurders van voertuigen disproportioneel vaak worden gestopt waarbij verkeersovertredingen als excuus worden gebruikt, maar waar er in werkelijkheid slechts wordt gehandeld op basis van het voorgevoel dat zij betrokken zijn bij criminaliteit ( driving while black : Harris, 1999). Onderzoek naar etnisch profileren en ongelijke behandeling van verschillende etnische groepen door de politie is eveneens complex vanwege de vraag hoe te meten is of en in welke mate het gebeurt. Tot op heden is dit vaak onderzocht door te bekijken of er in het politieoptreden jegens burgers disproportionele verschillen tussen etnische groepen bestaan. Uit onderzoek komt inderdaad naar voren dat niet-blanke burgers ten opzichte van blanke burgers in hogere mate geconfronteerd worden met bijvoorbeeld staandehoudingen ( stops ), fouilleringen ( searches ), boetes en aanhoudingen (Harris, 1999; Engel, Calnon & Bernard, 2002; Bowling & Phillips, 2007; Miller, 2010). Deze gegevens gaan echter gepaard met het eerder besproken benchmark-probleem (zie paragraaf 1.2.), namelijk: waarmee moeten de aantallen worden vergeleken? Daarnaast wordt erop gewezen dat dergelijke kwantitatieve gegevens enkel duidelijk maken welke etnische groepen in welke mate met bevoegdheden worden geconfronteerd, terwijl op basis hiervan niet kan worden verklaard waarom dit gebeurt (Engel, Calnon & Bernard, 2002; Dekkers & Van der Woude, 2014). Een derde complicatie is de vraag wie telt als behorend tot een etnische groep. Veel studies lijken nog altijd uit te gaan van blank versus zwart, hetgeen niet erg realistisch (meer) is. Tegelijkertijd wijzen veel studies uit dat de politie niet algemeen reageert op huidskleur of andere fysieke kenmerken, maar op bepaalde subgroepen waarbij ze ook geslacht, leeftijd, kledingstijl en plaats mee in ogenschouw nemen (Engel & Cohen, 2014), hetgeen de vraag naar disproportionaliteit nog problematischer maakt. Conclusies over etnisch profileren worden regelmatig ook getrokken op basis van percepties of opvattingen van (groepen) burgers. Deze zijn van groot belang omdat mensen veelal handelen op grond van hun opvattingen, maar ze zijn niet geschikt om daaruit op te maken of daadwerkelijk (objectief gezien) sprake is van etnisch profileren: ze geven aanwijzingen dat er iets aan de hand zou kunnen zijn en ze zeggen iets over de beleving van de werkelijkheid. Opmerkelijk is dat in veel onderzoek de percepties, overwegingen en visie van de belangrijkste andere betrokken actoren, namelijk politieagenten, veel minder in ogenschouw worden genomen (vgl. Sollund, 2005). Hierna worden het politie- en burgerperspectief nader besproken. 2.3. Het politieperspectief: studies over beslissingen in het politiewerk en etnisch profileren Stereotyperingen en categoriseringen zijn inherent aan politieoptreden (Brown, 1988; Van der Torre, 1999, Wilson, 1989; Bowling & Philips 2007; Miller, 2010). Het is noch logisch noch haalbaar om altijd random te handelen in situaties waarbij men gericht op zoek is naar informatie en daarbij burgers op straat worden gestopt en gevraagd om informatie te geven (inmiddels internationaal aangeduid als stop and search ). De uitvoering van de algemene politietaak, de zorg voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven (zie voor Nederland art. 3 Politiewet), wordt bovendien uitgevoerd binnen een maatschappelijke context. Iedere agent heeft daarbij een discretionaire beslissingsruimte en kan hierbij tot op zekere hoogte zelf bepalen op welke wijze hij gegeven de situatie optreedt (Lipsky, 1980; Van der Torre, 1999, 2007). Deze beslissingsruimte is nodig om in zeer verschillende 10

situaties te kunnen handelen, maar is geen vrijbrief om naar believen mensen staande te houden. Om deze beslissingsruimte te onderzoeken moet dan ook goed gekeken worden naar hoe een agent beslist te interveniëren in een bepaalde situatie en welke afwegingen en kaders daarbij een rol spelen. Onlangs zijn twee overzichtsartikelen verschenen die op basis van een literatuurstudie ingaan op de vraag welke factoren ervoor zorgen dat agenten een persoon of situatie verdacht vinden. Johnson en Morgan (2013) concluderen dat het ontstaan van verdenkingen op vier manieren gebeurt: stereotype ideeën over wie crimineel is, bestaande kennis over specifieke burgers, omstandigheden die afwijken van het normale en verdachte non-verbale signalen. Dekkers en Van der Woude (2014) onderscheiden op basis van een literatuurstudie drie categorieën van factoren die mee kunnen spelen in de beslissing om iemand staande te houden, namelijk persoonskenmerken (waaronder huidskleur), de omstandigheden van de situatie en het gedrag, en kenmerken van een voertuig. Uit de hiervoor genoemde overzichtsartikelen blijkt dat personen met een donkere huidskleur of een buitenlands voorkomen eerder de aandacht kunnen trekken, maar de artikelen geven eveneens duidelijk aan dat er naast huidskleur nog een scala aan andere factoren is die een rol kunnen spelen. Recentelijk werpen voor Nederland de waardevolle antropologische studies van Çankaya (2012) en Kleijer- Kool (2013) echter licht op deze zaak en ook meer specifiek op etnisch profileren binnen het dagelijkse politiewerk op straat. Beide studies laten zien hoe complex vooral het werk in multi-etnische wijken is en hoe agenten beslissen de ene persoon wel en de ander niet te controleren. Çankaya legt daarbij de nadruk op zaken die agenten van de noodhulp als out of place zien. Leeftijd, geslacht, een niet-blanke huidskleur, een bepaalde stijl van kleden, hun auto s of scooters en concrete gedragingen spelen hierbij allemaal een rol. Çankaya concludeert daaruit dat er sprake is van etnisch profileren, maar laat net als Amnesty het element van disproportionaliteit niet meespelen. Kleijer-Kool (2013) beschrijft daarbij hoe agenten zich erg bewust zijn van het feit dat ze op discriminatie kunnen worden aangekeken en er geen problemen over willen, waardoor ze ongefundeerd controleren van personen met een migrantenachtergrond expliciet vermijden. Haar actuele bevindingen zijn sterk in lijn met ouder onderzoek dat vooral inging op vreemdelingentoezicht (Aalberts, 1990; Van der Leun, 2003). Svenson, Sollie en Saharso (2012) verrichtten eveneens tamelijk recent een onderzoek op basis van observaties en interviews naar de proactieve handhaving bij jongerenoverlast in een middelgrote gemeente in het westen van het land. Zij schetsten een beeld van relatief gemoedelijke interacties tussen groepen jongeren en de politie (zie ook Svenson & Saharso, 2014). Een kanttekening is dat zij keken naar jongeren in de schoolleeftijd, terwijl de leeftijd van personen waar de politie in haar reguliere werk sterk op let veelal in de leeftijdscategorie daarboven zit. Ook maakten zij geen onderscheid naar type wijken, terwijl we zouden kunnen aannemen dat zoals de mediaberichtgeving suggereert de echte gevoeligheden zich afspelen in de sterk multi-etnische grootstedelijke wijken. Caillault (2011) verrichtte een kleinschalig afstudeeronderzoek in een grote Nederlandse en een Franse stad en constateerde dat de politie in Nederland veel openlijker spreekt over bevolkingsgroepen, ook in generaliserende zin. Zij veronderstelt dat dit eerder leidt tot etnisch profileren dan het meer neutrale taalgebruik van de Franse politie. Samenvattend geeft het bestaande onderzoek wel enige indicaties van mogelijk etnisch profileren, maar wordt nog geen algemeen beeld duidelijk. Een belangrijke tekortkoming is dat er in concrete interacties, beslissingen en afwegingen daarbinnen geen concreet zicht is op de rechtvaardiging voor staandehoudingen, hetgeen essentieel is bij de vraag of over etnisch profileren gesproken kan en mag worden. Ook over de grenzen zijn in de afgelopen jaren studies over politiewerk in multi-etnische wijken en etnisch profileren verschenen waarin agenten aan het woord komen. In een Noorse studie (Sollund, 2006) wordt 11

geconcludeerd dat mensen uit minderheidsgroepen niet alleen vanwege hun fysieke verschijning worden staande gehouden. Wel wordt duidelijk dat agenten ideeën, gebruiken en ervaringen hebben die stereotyperingen en etnisch profileren in de hand kunnen werken en die een rol kunnen spelen bij het staande houden van mensen uit minderheidsgroepen. Zo gebruikt de politie weinig concrete aanduidingen, zoals buitenlander, waar iedere persoon met een niet-noors uiterlijk onder valt. Daarnaast zijn veel personen met een migrantenachtergrond waarmee agenten in contact komen, betrokken bij criminaliteit en weten agenten van hun oververtegenwoordiging in de criminaliteitsstatistieken, wat enerzijds relevante informatie is, maar anderzijds verdere stereotypering kan bevorderen. Ook blijken bepaalde auto s, bestuurd door mensen met een donkere huidskleur, de aandacht te trekken doordat bekend is dat die voertuigen door gangs gebruikt worden waarvan de leden vaak een bepaalde nationaliteit hebben. Deze overwegingen kunnen echter als bijvangst leiden tot het stoppen van onschuldige burgers uit dezelfde groeperingen. De focus hoeft echter niet altijd op mensen van bepaalde minderheidsgroepen te liggen. Zo wijzen agenten in een andere studie (Glover, 2007) erop dat het voorkomt dat hun aandacht getrokken wordt door een blank persoon in een wijk met veel personen met een migrantenachtergrond, waarbij het idee is dat deze blanke persoon de wijk bezoekt voor drugs of prostitutie: een omkering van het vaak gehoorde scenario. Een Canadese studie (Satzewich & Shaffir, 2009) laat zien hoe er wat betreft etnisch profileren een verschil van inzicht bestaat tussen de politie en anderen. Terwijl agenten hun handelen bestempelen als criminal profiling (legitiem profileren), zien critici hierin etnisch profileren. Profileren is in de ogen van agenten een noodzakelijk aspect van hun werk. De aantijging van etnisch profileren wordt door hen ontkracht door erop te wijzen dat de politieorganisatie stappen heeft gezet om intolerantie binnen de organisatie tegen te gaan en op een betere manier kandidaten werft die bovendien al gewend zijn aan de multiculturele samenleving. Volgens de auteurs leggen agenten tevens de bal bij de mensen die hen van etnisch profileren beschuldigen: zij proberen de aandacht van hun eigen wetsovertredende gedrag te verschuiven, of weten niet wat het politiewerk behelst. Terwijl in de studie van Satzewich en Shaffir (2009) ontkenningen van etnisch profileren de boventoon voeren, blijkt uit een ander onderzoek onder agenten met een donkere huidskleur dat zij zelf ook zeggen door collega s etnisch geprofileerd te zijn (Barlow & Hickman Barlow, 2002). Juist hun ervaringen zijn volgens de auteurs interessant vanwege het feit dat deze agenten zelf een donkere huidskleur hebben en tegelijkertijd weten hoe het is om agent te zijn. 2.4. Onderzoek naar percepties van burgers: etnisch profileren enongelijke behandeling Een belangrijk deel van het onderzoek naar etnisch profileren bestaat uit studies naar percepties van burgers. Hierin draait het om de vraag welke ervaringen en opvattingen burgers hebben en welk effect deze opvattingen en ervaringen hebben op hun beeld van de politie. Hierbij gaat het om onderzoek naar specifiek etnisch profileren en ongelijke behandeling. In de onderstaande bespreking wordt specifiek gekeken naar de invloed van etnische achtergrond 3 en persoonlijke ervaringen op percepties van burgers en naar de ervaringsverhalen van personen met een migrantenachtergrond. 4 Uit studies over etnisch profileren en ongelijke behandeling door de politie blijkt dat personen met een migrantenachtergrond eerder dan autochtone burgers geneigd zijn te zeggen dat etnisch profileren of 3 In de literatuur wordt vaak gesproken over bijvoorbeeld Blacks, African Americans, Hispanics, Hispanic Americans, Asians en Whites. Deze termen worden in de bespreking van de literatuur vermeden, omdat ze in de Nederlandse context niet gebruikelijk zijn. 4 De in deze paragraaf besproken publicaties tonen vaak aan dat ook andere factoren bijvoorbeeld geslacht, leeftijd en opleidingsniveau van invloed zijn op percepties van burgers. Voor een bespreking van deze factoren wordt verwezen naar de publicaties zelf. 12

ongelijke behandeling van etnische groepen voorkomt (Tyler & Wakslak, 2004; Weitzer & Tuch, 2005b; Reitzel & Piquero, 2006; MacDonald e.a., 2007; Wu, 2014). Er kan echter ook naar persoonlijke ervaringen worden gekeken. Op basis van zelfrapportage door burgers is aangetoond dat mensen die tot minderheidsgroepen behoren vaker worden staande gehouden (European Union Agency for Fundamental Rights, 2010; Wortley & Owusu-Bempah, 2011) of ondervraagd (Fitzgerald & Carrington, 2011). Verschillende studies maken duidelijk dat zij daarbij het idee kunnen hebben dat ze vanwege hun etnische achtergrond door de politie zijn gestopt of onjuist zijn behandeld (Jones-Brown, 2000; Parmar, 2011; Sollund, 2006; Wortley & Owusu-Bempah, 2011). Onderzoek wijst ook uit dat personen met een migrantenachtergrond eerder dan blanke personen persoonlijke ervaringen met ongelijke behandeling rapporteren (Weitzer & Tuch, 2005b; Reitzel & Piquero, 2006). Het idee door de politie op grond van etniciteit benaderd of anders behandeld te worden heeft impact op het beeld dat mensen van de politie hebben. Zo blijkt uit een Brits onderzoek onder jonge mensen met een African-Caribbean en South Asian achtergrond dat de overmatige aandacht van de politie een gebrek aan vertrouwen in de politie veroorzaakt (Sharp & Atherton, 2007). Zij menen dat de meeste agenten gedreven worden door racistische overtuigingen en dat zij personen uit hun groepen staande houden zonder redelijke verdenking. Ook Parmar (2011) wijst erop dat controles die mensen het gevoel geven dat ze op hun huidskleur zijn geselecteerd leiden tot frustratie, gevoelens van uitsluiting en oneerlijke behandeling. Dit schaadt de legitimiteit van en het vertrouwen in de politie. Tyler en Wakslak (2004) concluderen dat een persoonlijke ervaring met etnisch profileren samenhangt met een verlaagde bereidheid beslissingen te accepteren en een negatiever oordeel over de politie en haar relatie met personen met een migrantenachtergrond (zie ook Weitzer & Tuch, 2002). 2.5. Slotoverweging Het bovenstaande toont aan dat ervaringen met etnisch profileren en ongelijke behandeling de politie geen goed doen. Onderzoek wijst tenslotte ook uit dat de ervaring niet respectvol door de politie behandeld te zijn, leidt tot negatiever denken over etnisch profileren (Reitzel, Rice & Piquero, 2004; Rice, Reitzel & Piquero, 2005). Andersom blijkt ook: de opvatting dat de politie burgers in het individuele geval en in het algemeen respectvol en eerlijk behandelt, leidt tot een positievere inschatting van de politie op dat punt (Tyler & Wakslak, 2004). 13

3. Methoden van onderzoek Voortbouwend op eerder onderzoek ziet dit rapport op concrete contacten tussen politiefunctionarissen en burgers in drie buurten van verschillend karakter in Den Haag. Gekozen is voor een grote stad met een uitgesproken multi-etnisch karakter omdat verwacht wordt dat daar de problematiek mogelijk sterker naar voren komt dan elders. Dit geldt eens te meer daar Den Haag sociaal gezien een gepolariseerde en gesegregeerde stad is, met vrij scherpe scheidslijnen tussen blank en gekleurd en arm en rijk (van Dam e.a., 2010). Het onderzoek is uitgevoerd voordat etnisch profileren een publiek omstreden thema was. De politieeenheid Den Haag gaf medewerking en faciliteerde het onderzoek in alle openheid. Dit gold voor de leidinggevenden die toestemming gaven, maar ook voor de politiefunctionarissen met wie de onderzoekers te maken hadden tijdens het veldwerk. Om de resultaten niet te beïnvloeden door bepaalde terminologie, is aanvankelijk zo neutraal mogelijk gesproken over het onderzoek naar verhoudingen tussen politie en burgers. Pas later in de interviews is het begrip etnisch profileren gebruikt. Gekozen is voor een intensieve onderzoeksstrategie die dicht bij het te bestuderen fenomeen blijft (Creswell, 1994). Door het uitvoeren van observaties tijdens het meedraaien van diensten en afnemen van interviews, is de visie van politiefunctionarissen op meerdere manieren en in samenhang in kaart gebracht. Daarnaast zijn 205 gestructureerde interviews met jongvolwassenen gehouden op straat, waardoor ook een beeld van de ervaringen en opvattingen van deze groep burgers is verkregen. 5 De dataverzameling van deze deelstudie is uitgevoerd in twee werkgebieden van de politie-eenheid Den Haag die gekenmerkt worden door een grote etnische diversiteit van de bewoners (werkgebieden A en B) en een werkgebied waarin de meerderheid van de bewoners autochtoon is (werkgebied C). In overleg met de politie, en de gemeentelijke gegevens in ogenschouw nemend, zijn bureaus gekozen waarvan de werkgebieden hier zoveel mogelijk aan voldeden. Twee junior onderzoekers (een man en een vrouw, beiden blank en zonder migrantenachtergrond) hebben in de periode maart tot en met juni 2012, gedurende vier maanden, in de werkgebieden van de drie politiebureaus data verzameld onder begeleiding van de overige auteurs van dit rapport. 3.1. Dataverzameling bij de politie Voor dit onderzoek is gesproken met politiefunctionarissen: reguliere agenten, wijkagenten en diversiteitsdeskundigenvan de politie 6. Tevens is de dagelijkse politiepraktijk geobserveerd door het meelopen van politiediensten. Hieronder volgt een nadere bespreking van de gehanteerde methoden. 3.1.1. Het meelopen bij politiediensten: agenten en observaties Een cruciaal aspect van dit onderzoek is dat 17 politiediensten zijn meegelopen (totaal ongeveer 153 uur) om de visie van agenten in kaart te brengen en gebeurtenissen en interacties uit de dagelijkse politiepraktijk te observeren. Tijdens deze diensten ging een onderzoeker gedurende negen uren mee met, meestal, twee agenten (hierna een koppel genoemd). In totaal ging het om diensten met acht vrouwelijke en 23 mannelijke agenten. De agenten met wie de onderzoekers meeliepen werden zowel geobserveerd als geïnterviewd; bij de observaties en de interviews gaat het dan ook om dezelfde agenten. De interviews met agenten vonden plaats tijdens de diensten in de politieauto en op het bureau. Dit bood een vertrouwde en 5 De data die voor dit rapport zijn gebruikt, vormen een onderdeel van een groter kwanitatief en kwalitatief onderzoek dat is uitgevoerd van 2011 tot 2013 door de Universiteit Leiden, deels in samenwerking met het NSCR, naar de relatie tussen de politie en burgers met verschillende etnische achtergronden in twee grote Nederlandse steden. 6 Wanneer we in dit rapport spreken over agenten zonder toevoeging doelen we op reguliere agenten. Wijkagenten benoemen we apart vanwege hun andere rol. De term politiefunctionarissen gebruiken we als overkoepelende term. 14

informele interviewsetting, waardoor de kans op sociaalwenselijke antwoorden werd verkleind en bovendien meteen op de praktijk kon worden ingehaakt. De keerzijde was dat gezien de wisselende werkzaamheden van agenten tijdens een dienst en mogelijke hectiek niet altijd de diepte in kon worden gegaan. De onderzoeker stelde zoveel mogelijk open vragen van een vooraf opgestelde itemlijst (Bijlage A). Daarin stonden het politiewerk, de relatie en contacten tussen politie en burger en opvattingen over het voorkomen van etnisch profileren centraal. De antwoorden werden niet opgenomen om de situatie niet te verstoren, maar indien mogelijk door de onderzoeker meegeschreven of samengevat. Naast de open vragen zijn aan de agenten korte inventariserende vragenlijsten met enkele meerkeuzevragen voorgelegd (Bijlage B). Omdat niet alle diensten het toelieten om uitgebreid vragen aan agenten te stellen, zijn naar de betreffende agenten enkele vragen alsnog per e-mail toegezonden, die meestal ook werden beantwoord. Tijdens de meegelopen diensten is behalve geïnterviewd ook geobserveerd. Vanwege het deels kwalitatieve karakter van het onderzoek zijn de gebeurtenissen die tijdens de diensten plaatsvonden op een redelijk vrije manier geobserveerd. De onderzoekers hebben hierbij zoveel mogelijk gegevens tijdens de dienst genoteerd en deze achteraf in een verslag uitgewerkt. Contacten tussen politie en burgers zijn zo uitgebreid mogelijk beschreven. Hierbij werd gelet op de situatie, betrokkenen, eventuele omstanders, gedragingen en gemoedstoestanden, wie de initiatiefnemer was, uitkomst en duur van de interactie. De agenten stonden open voor het onderzoek en praatten makkelijk over hun werk. Niemand maakte bezwaar tegen deelname. Doordat de onderzoekers ook kantoor hielden in de bureaus ontstond ook een zekere mate van vertrouwen. Hoewel agenten als buitenstaanders meelopen vanzelfsprekend meer bewust zijn van hun eigen handelen en uitleg erover geven, ontstond nooit de indruk dat ze hun gedrag sterk aan de situatie aanpasten. Dat urenlang achtereen werd meegelopen was daarbij een voordeel. In dit rapport wordt omwille van de anonimiteit elke agent, onafhankelijk van zijn of haar rang, aangeduid met agent(e) of bijvoorbeeld A25C (hetgeen betekent agent 25, werkzaam op bureau C ). 3.1.2. Diepte-interviews met wijkagenten en diversiteitsdeskundigen Naast de interviews met agenten zijn diepte-interviews afgenomen met zes wijkagenten en twee deskundigen op het gebied van personen met een migrantenachtergrond (hierna diversiteitsdeskundigen genoemd). Dit gebeurde niet tijdens politiediensten, maar op andere momenten op afspraak. De wijkagenten, allen man, zijn geselecteerd omdat de onderzoekers voornamelijk in hun wijken met veel jongvolwassenen hebben gesproken. Vijf interviews zijn opgenomen waarna deze deels zijn getranscribeerd en deels zijn samengevat. Van één wijkagent die niet wilde dat het interview werd opgenomen, zijn de antwoorden zo letterlijk mogelijk genoteerd. 7 De twee diversiteitsdeskundigen, beiden man, werden benaderd na een tip op één van de bureaus. Zij konden vanwege hun kennis en expertise op het gebied van personen met een migrantenachtergrond een beeld van deze groepen schetsen. Beide interviews werden opgenomen. Aan deze respondenten werden eveneens open vragen van een vooraf opgestelde itemlijst gesteld. Zo werd bijvoorbeeld gevraagd naar de relatie en contacten tussen politie en jongvolwassenen, etnisch profileren (Bijlage C) en bij de diversiteitsdeskundigen ook in het bijzonder naar de culturele achtergrond van jongvolwassenen (Bijlage D). Net als aan de agenten werd de korte vragenlijst met meerkeuzevragen ook aan de wijkagenten gegeven (Bijlage B). 7 In dit rapport opgenomen citaten zijn zo letterlijk mogelijk verwerkt. Slechts kleine taalkundige aanpassingen zijn soms gedaan omwille van de leesbaarheid (bijvoorbeeld bij een niet logisch lopende zin). 15

Indien wordt verwezen naar een wijkagent, wordt eveneens het werkgebied A, B of C vermeld (bijvoorbeeld W5C). Naar de diversiteitsdeskundigen wordt verwezen met D1 en D2. 3.1.3. Analyse ter beantwoording van onderzoeksvragen 1 en 2 Om de eerste onderzoeksvraag In hoeverre kunnen beslissingen van agenten om in concrete situaties te handelen worden gerechtvaardigd in die situatie en welke rol spelen etniciteit en/of huidskleur daarbinnen?te kunnen beantwoorden, wordt gekeken naar observaties en daarbij door agenten gegeven toelichtingen om te bezien welke aanwijsbare factoren ten grondslag liggen aan de beslissingen van agenten om te handelen. Op basis van de observaties zijn 139 situaties onderscheiden waarin agenten hebben gehandeld. Voor al deze situaties is vastgesteld hoe een situatie tot stand is gekomen (wie het initiatief tot handelen nam). Vervolgens is bekeken in hoeveel situaties de agenten handelden op basis van hun discretionaire beslisruimte. Vooral die situaties zijn voor een analyse van beslissingen van agenten en de mogelijkheid van etnisch profileren interessant, omdat agenten hier de meeste beslissingsvrijheid hebben. 8 Dit gaat om 60 situaties waarbij agenten op eigen initiatief en in alle vrijheid besloten te handelen. Onder handelen wordt verstaan: iemand aanspreken, staande houden en/of controleren, de gegevens van een voertuig en of persoon natrekken en een persoon of voertuig observeren of zoeken. Het is hierbij niet noodzakelijk dat er daadwerkelijk sprake is van een contact met een burger. Voor deze 60 situaties is allereerst bezien welke aanwijsbare factoren ten grondslag hebben gelegen aan de beslissing om te handelen. Door deze factoren in kaart te brengen, kan door de onderzoekers worden beoordeeld in hoeverre deze beslissing objectief en redelijk gerechtvaardigd lijkt te kunnen worden. In het bijzonder wordt gelet op in hoeverre zichtbare etnische achtergrond binnen beslissingen een rol speelt. De beslissing om te handelen is gerechtvaardigd wanneer deze is gebaseerd op concreet gedrag, concrete informatie en/of concrete situationele omstandigheden. Als uit een situatie blijkt dat het handelen van agenten niet goed gerechtvaardigd kan worden, of dat agenten duidelijk blijk geven van generaliseren op basis van uiterlijke kenmerken als huidskleur, kan dit een indicatie van mogelijk etnisch profileren zijn. Een aantal nuances moet worden gemaakt. Ten eerste gaat het om een analyse van wat de onderzoekers hebben gezien en gehoord. In een aantal gevallen hebben agenten hun handelen ook expliciet nader verklaard. Hiermee is het mogelijk een onderbouwd beeld te schetsen van bij beslissingen betrokken factoren en de gerechtvaardigdheid van beslissingen, maar voorzichtigheid blijft uiteraard geboden. Het beslissingsproces speelt zich immers af in het hoofd van een agent. Ten tweede moet worden benadrukt dat niet is onderzocht op grond van welke bevoegdheden agenten precies hebben gehandeld en dat situaties niet juridisch zijn getoetst. Het gaat erom te bezien in hoeverre geobserveerde beslissingen van agenten tijdens hun dienst in de ogen van de onderzoekers objectief en redelijk gerechtvaardigd kunnen worden. Ten derde was het gezien het karakter van de diensten en de intensiteit van het onderzoek niet mogelijk bij elke handeling van agenten gestructureerd te vragen waarom zij handelden. Dit laatste kan overigens ook een voordeel hebben: het is de vraag wat het effect was geweest als agenten na elke beslissing die ze namen de eventuele rol van etniciteit of huidskleur hadden moeten toelichten; mogelijk had dit sociale wenselijkheid in de hand gewerkt. 8 Situaties waarin de meldkamer of het bureau de agent(en) naar een melding stuurt of waarbij een collega om ondersteuning vraagt (55 situaties), de burger de agent(en) wenkt, aanspreekt of iets verzoekt (11 situaties) en situaties waarin agenten aan de meldkamer toestemming vragen om ook op een melding te reageren die aan andere agenten gericht was (13 situaties) worden buiten beschouwing gelaten. In deze situaties is de beslissingsvrijheid van agenten aanzienlijk kleiner, aangezien ze door anderen worden aangestuurd of benaderd, dan wel toestemming nodig hebben. 16

De tweede onderzoeksvraag is: Welke opvattingen hebben politiefunctionarissen over etnisch profileren? Deze vraag wordt beantwoord door in kaart te brengen hoe politiefunctionarissen hebben geantwoord op een aantal vragen over etnisch profileren en andere relevante vragen. De vragen over etnisch profileren zijn gesteld aan de hand van een korte tekst 9 die eerder in internationaal onderzoek gebruikt is om percepties van etnisch profileren te meten (Reitzel & Piquero, 2006). Het gaat om de volgende (vertaalde) tekst: Er wordt gezegd dat sommige politieagenten, mensen van bepaalde etnische groepen staande houden omdat zij denken dat deze groepen eerder bepaalde vormen van criminaliteit zouden plegen dan andere groepen. 10 Aan de respondenten is gevraagd of ze denken dat de praktijk zoals weergegeven in de beschreven tekst, voorkomt in hun werkgebied en stad. Daarnaast is gevraagd in hoeverre zij denken dat jongvolwassenen het idee hebben dat etnisch profileren voorkomt. 3.2. Dataverzameling onder jongvolwassenen Voor dit onderzoek is eveneens gesproken met ruim 200 jongvolwassenen, die zich in de drie werkgebieden van de deelnemende politiebureaus op straat bevonden. 3.2.1. Straatinterviews met jongvolwassenen De methode van straatinterviews is gekozen omdat uit eerder onderzoek is gebleken dat jongvolwassenen, en dan in het bijzonder jongvolwassenen met een migrantenachtergrond die in minder welgestelde wijken wonen, bij grootschalige surveys vaak niet meedoen of uitvallen (Stoop, 2005). Door de straat op te gaan kregen de onderzoekers de gelegenheid om jongvolwassenen te treffen die tijd op straat doorbrengen, waarbij de kans bestaat dat deze jongvolwassenen in aanraking zijn geweest met de politie, de zogenaamde available population (Miller & MVA, 2000). Jongvolwassenen, die de leeftijd van de doelgroep leken te hebben (tussen de 17 en 26 jaar), werden op straat aangesproken en om hun medewerking gevraagd. Hierbij werd hun anonimiteit gegarandeerd. Te grote groepen (meer dan drie personen) werden gemeden. De ervaring leerde dat de interviewsetting bij grote groepen minder controleerbaar was doordat nietrespondenten zich met de interviews bemoeiden of storend gedrag vertoonden. Na instemming van de jongvolwassenen om te participeren aan het onderzoek werd een vragenlijst van 44 gesloten en open vragen (Bijlage E) doorlopen en noteerden de onderzoekers de antwoorden van de respondent. De afgenomen straatinterviews werden geanonimiseerd online ingevoerd, resulterend in een SPSSdatabestand waarop kwantitatieve analyses konden worden uitgevoerd. Bij de meeste vragen was ruimte voor toelichting. Op deze manier kreeg de jongvolwassene de mogelijkheid om zijn/haar antwoord te verduidelijken en verkregen de onderzoekers ook aanvullende kwalitatieve data die eveneens in het SPSSdatabestand werden opgenomen. 11 Wanneer een citaat van een jongvolwassene wordt gegeven, wordt daaraan gerefereerd met J en het nummer uit het SPSS-databestand van de betreffende respondent, tevens het werkgebied (A, B of C) waar de jongvolwassene is geïnterviewd is weergegeven, bijvoorbeeld J38B. In totaal zijn in de drie werkgebieden 205 jongvolwassenen geïnterviewd (152 mannen en 53 vrouwen), met een gemiddelde leeftijd van 20 jaar. Om de migrantenachtergrond te categoriseren, is aangesloten bij 9 Deze tekst is voorgelegd aan de agenten en wijkagenten, maar niet aan de diversiteitsdeskundigen. 10 In de gegeven omschrijving is sprake van een generalisatie: mensen van bepaalde etnische groepen worden staande gehouden op basis van het algemene idee dat de etnische groepen waartoe zij behoren eerder criminaliteit plegen dan andere groepen. De gedachte hierachter is dat deze rechtvaardiging niet objectief en redelijk is omdat een algemeen idee niet van toepassing hoeft te zijn op een specifiek individu. Mensen die niet crimineel zijn maar wel tot deze etnische groepen behoren, krijgen hierdoor onterecht extra aandacht. 11 Met behulp van string-variabelen. 17

definities van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). In dit onderzoek geldt dat iemand een Nederlandse of autochtone achtergrond heeft wanneer beide ouders in Nederland geboren zijn, ongeacht waar hij zelf geboren is. Wanneer één of beide ouders in het buitenland geboren is, wordt gekeken naar de herkomstgroepering om te bepalen met welk land een persoon verbonden is. 12 Van de geïnterviewde jongvolwassenen hebben 50 jongvolwassenen een Nederlandse, 65 een Marokkaanse en 29 een Turkse achtergrond. De overige 61 jongvolwassenen met een andere achtergrond zijn samengebracht in de categorie Overige (Bijlage F). In deze categorie zitten niet meer dan 15 jongvolwassenen met dezelfde achtergrond. 3.2.2. Analyse ter beantwoording van onderzoeksvragen 3 en 4 De derde onderzoeksvraag Welke ervaringen hebben jongvolwassenen met de politie? wordt beantwoord door te vragen naar het laatste door de politie aangegane contact in het afgelopen jaar en de beleving van dit contact. Dit alles vanuit de perceptie van de jongvolwassene. Naar aanleiding van de vierde onderzoeksvraag Welke opvattingen hebben jongvolwassenen over etnisch profileren? zijn opvattingen op vergelijkbare wijze gemeten als bij de politiefunctionarissen. Ook jongvolwassenen kregen de tekst een omschrijving van etnisch profileren van Reitzel en Piquero (2006) voorgelegd. Vervolgens is hen gevraagd of het voorkomt, of zij vinden dat agenten dit mogen doen en of ze ooit het gevoel hebben gehad dat ze alleen vanwege hun etnische achtergrond werden gestopt. 3.3. Slotoverweging: waarde van het onderzoek Buitenlands onderzoek heeft laten zien dat het ultieme onderzoek naar etnisch profileren niet bestaat (Reisig & Kane, 2014). In het onderzoek voor dit rapport is vooral ingezoomd op een aantal blinde vlekken in het Nederlandse onderzoek. Een kanttekening wordt gevormd door de betrouwbaarheid en generaliseerbaarheid. Een grotendeels kwalitatieve onderzoeksstrategie kent altijd een bepaald niveau van interpretatie en dat geldt hier ook. De kans op vertekeningen hebben we getracht te verkleinen door de naturalistische observatiesetting, door de onderzoekers steeds op elkaars bevindingen te laten reflecteren en door zo precies mogelijk te rapporteren. Dat neemt niet weg dat de conclusies met enige voorzichtigheid moeten worden geïnterpreteerd. Dat geldt ook voor de interviews met de jongvolwassenen. Sommige verhalen moeten ongetwijfeld met een korreltje zout genomen worden. Aangezien we niet pretenderen de waarheid in beeld te brengen, maar de percepties van de betreffende personen, is dit geen groot probleem. Het dient echter wel voor ogen te worden gehouden. Ook bij de interviews met politiefunctionarissen gaat het om percepties en om wat zij zeggen te doen; dat hoeft niet altijd overeen te komen met wat ze werkelijk vinden of doen. Ook hier brengen we slechts percepties in kaart. Daarnaast is het onderzoek uitgevoerd in drie wijken in één grote stad, waardoor niet gegeneraliseerd kan worden naar heel Nederland. Niettemin menen we met deze strategie, die overigens sterk lijkt op die van Svensson, Sollie en Saharso (2011), de relevante mechanismen goed in kaart te hebben gebracht. Door een combinatie van verschillende onderzoeksmethoden toe te passen in de directe stedelijke context en door zowel te kijken naar beslissingen als percepties van verschillende actoren op straat zijn we gekomen tot een onderzoeksaanpak met rijke data en een sterke validiteit: we meten wat we willen meten. 12 Zie website CBS, geraadpleegd op 22 november 2012: www.cbs.nl/nl-nl/menu/themas/dossiers/allochtonen/methoden/begrippen/default.htm?conceptid=315. Hierbij is ten eerste doorslaggevend in welk land iemand zelf geboren is. Indien iemand in Nederland geboren is, is het geboorteland van de moeder bepalend. Het geboorteland van de vader bepaalt de achtergrond van het kind als de moeder van het kind ook in Nederland geboren is. 18

In de volgende hoofdstukken worden de resultaten van dit onderzoek beschreven (hoofdstuk 4, 5 en 6). 19

4. Rechtvaardiging van beslissingen in de dagelijkse politiepraktijk Een cruciaal onderdeel van dit onderzoek was het observeren van de dagelijkse politiepraktijk tijdens het meelopen van politiediensten. In totaal 60 geobserveerde situaties kwamen tot stand op basis van (het gebruik van) de discretionaire beslisruimte. Op basis van de factoren die aan de beslissingen ten grondslag hebben gelegen kunnen de 60 situaties op grond van een kwalitatieve analyse over drie categorieën worden verdeeld, namelijk: situaties naar aanleiding van 1) een waargenomen strafbaar feit 13, 2) een vermoedelijk strafbaar feit en 3) factoren die opvallen maar niet direct op een strafbaar feit wijzen. Hieronder wordt besproken in hoeverre deze beslissingen volgens de onderzoekers en gegeven de situatie in al haar complexiteit objectief en redelijk gerechtvaardigd kunnen worden en in hoeverre er aanwijzingen zijn dat een zichtbare etnische achtergrond of huidskleur binnen deze beslissingen een rol heeft gespeeld of kan hebben gespeeld. 4.1. Een waargenomen strafbaar feit De meest objectief en redelijk te rechtvaardigen beslissing om te handelen wordt genomen in situaties waarin agenten daadwerkelijk zien dat de betrokken burger een strafbaar feit begaat. Dit werd geobserveerd in ongeveer een derde van de situaties (22) waarbij de agenten het initiatief namen. Deze beslissingen zijn het best te rechtvaardigen omdat ze gebaseerd zijn op concrete gedragingen die bovendien strafbaar zijn. Vaak ging het om verkeersovertredingen (bijvoorbeeld: door rood rijden, fout parkeren, bellen achter het stuur, geen voorrang verlenen), maar strafbare feiten als hangen, op straat alcohol drinken, wildplassen en klimmen op een tramhalte kwamen ook voor. Het strafbare feit is hier vaak de enige aanwijsbare factor die ertoe leidt dat de burger wordt benaderd (hoewel in twee gevallen geen echt contact volgde). In enkele gevallen hebben de onderzoekers het idee dat er meer meespeelt. Zo is er een situatie waarbij enkele hangjongeren benaderd worden, niet alleen vanwege het hangen, maar meer omdat A17B en A18B de namen willen noteren voor het geval er op een later moment een overlastmelding binnenkomt. Bij dit voorbeeld spelen naast de overtreding van de plaatselijke verordening (rondhangen) dus ook andere beweegredenen (namelijk het willen volgen van de jongeren) aanwijsbaar een rol. In een ander geval (bestaande uit twee opeenvolgende situaties) speelt ook mee dat de agenten vooraf al gewaarschuwd hadden. Een taxichauffeur staat met zijn taxi ter hoogte van een uitgaansgelegenheid geparkeerd zonder klant in de auto. A31C vraagt aan de chauffeur of hij een klant heeft en geeft aan dat de chauffeur daar anders niet mag staan. De taxichauffeur zegt vervolgens dat zijn klant zo komt, waarop A31C aangeeft dat hij dat straks komt controleren. In eerste instantie is hier dus nog niet per se sprake van een concrete overtreding. Echter, na ongeveer anderhalve minuut (nadat het koppel is doorgereden om vervolgens weer terug te rijden) staat de taxi nog steeds zonder klant voor de uitgaansgelegenheid. De taxichauffeur wordt hiervoor opnieuw aangesproken en krijgt een boete. Verder is in twee andere situaties sprake van een combinatie van een waargenomen strafbaar feit en een vermoedelijk strafbaar feit. Op een kruising staat bijvoorbeeld een jongen met een vermoedelijk Marokkaanse achtergrond op een scooter zonder helm en agenten A3A en A4A vermoeden dat hij door rood is gereden, maar zien ook dat de jongen geen helm draagt. In een deel van deze situaties hadden burgers een getinte huidskleur of een niet-nederlandse etnische achtergrond of nationaliteit. Op basis van de observaties zijn echter geen aanwijzingen gevonden waaruit 13 Niet alleen ten aanzien van het Wetboek van Strafrecht, maar ook bijvoorbeeld de Wegenverkeerswet en algemene plaatselijke verordeningen. 20