Veiligheid creëer je samen: Visie op veiligheid in de vrouwenopvang in Nederland augustus 2006
2 Colofon uitgave Federatie Opvang bezoekersadres Regentesselaan 31 postadres Johan van Oldenbarneveltlaan 34-36 3818 HB Amersfoort telefoon 033 4615029 fax 033 4618064 e-mail federatie@opvang.nl internet www.opvang.nl begeleiding Begeleidingscommissie Veiligheid Federatie Opvang mevr. Lian Smits (Stg. Huis in de Bocht, Goirle) mevr. Tineke Prins (Vrouwenopvang Overijssel) mevr. Maria Scali (Vrouwenopvang Zuid-Holland) mevr. Karen van Brunschot (Federatie Opvang) tekst Karen van Brunschot en Nicolette Warmenhoven ontwerp DAVstudio Fenna Westerdiep, Amsterdam Deze publicatie werd mogelijk gemaakt dankzij middelen van het Ministerie van SZW en het Ministerie van VWS.
Vooraf 1 De vrouwenopvang biedt jaarlijks aan enige duizendenb vrouwen en kinderen haar diensten aan. Vrijwel altijd zijn er meer of minder acute vragen rond hun veiligheid. Soms zeer in het oog lopend, zoals bij eerwraak, maar altijd gaat het om de noodzaak (weer) een omgeving te creëeren waarin de vrouwen en kinderen zich veilig kunnen voelen. Naast onderdak en opvang wordt een uitgebreid soms ambulant pakket aan diensten aangeboden. Tussen de eerste melding, eventuele opvang en het in veiligheid brengen van vrouwen en kinderen en het uiteindelijk weer zelfstandig verdergaan van vrouwen wordt beschikbare expertise ingezet, waar nodig en mogelijk in samenwerking met ketenpartners. Daarbij vormen de kinderen een apart en belangrijk aandachtspunt. Het gaat er niet alleen om de kinderen zolang, samen met hun moeders, een veilig onderdak te bieden maar het gaat ook om professionele hulp aan de kinderen bij de verwerking van wat zij hebben meegemaakt, om begeleiding van de kinderen m.b.t. hun plek in het gezin, om opvoedingsondersteuning enzovoort. Vrouwen en kinderen vormen de primaire doelgroep van de vrouwenopvang voor zover het om daadwerkelijke opvang gaat. Waar het gaat om de aanpak van huiselijk geweld richt de vrouwenopvang zich in samenwerking in de keten op alle slachtoffers van huiselijk geweld: naast vrouwen en kinderen ook op gezinnen in hun geheel, mannen en ouderen. B Circa 4500 vrouwen en een even groot aantal kinderen verbleven in 2002 voor kortere of langere tijd in een vrouwenopvangvoorziening. Dit cijfer lijkt redelijk stabiel te blijven. Dit is exclusief het aantal cliënten dat ambulant wordt begeleid. De visie op veiligheid is een dynamische visie. Dit laat onverlet dat met de kennis en ervaring die nu beschikbaar zijn en uitgaande van de realiteit medio 2006 deze visie als voorlopig uitgangspunt door de sector zal worden gehanteerd en uitgedragen naar ketenpartners, medewerkers en cliënten. Hierna wordt eerst de notitie in een aantal speerpunten samengevat. Vervolgens wordt in paragraaf 3 de kern van de visie van de vrouwenopvang op veiligheid kort weergegeven. Daarna wordt ingegaan op de maatschappelijke context waarbinnen deze visie tot stand is gekomen. In paragraaf 5 wordt nader ingegaan op slachtoffers van extreem geweld. Vervolgens wordt in paragraaf 6 ingegaan op het belang van samenwerking. Speerpunten 2 Preventie gericht op het voorkomen van escalatie is een belangrijk veiligheidsinstrument. Er wordt een basale aanpak van het hele gezinssysteem nagestreefd, niet alleen van het slachtoffer. Veiligheid betreft een fysieke situatie en niet alleen het garanderen van anonimiteit. Het is van belang bij elk cliëntsysteem een risico-inschatting te maken. Veiligheid in de opvang moet dan ook op maat worden gecreëerd, passend bij de specifieke risico s en rekening houdend met de belangen van alle bewoners, ook de kinderen en de medewerkers. Samenwerking met ketenpartners en in het bijzonder politie en het Openbaar Ministerie is een basisvoorwaarde voor goed veiligheidsbeleid binnen de vrouwenopvang. De veiligheidsvisie van de sector vrouwenopvang speelt actief in op ontwikkelingen in de samenleving, zoals veranderende regels m.b.t. persoonsregistratie, wetgeving m.b.t. uithuispaatsing daders en het ontstaan van Advies- en Steunpunten Huiselijk Geweld. 3
3De visie De vrouwenopvang werkt actief aan het bevorderen van de veiligheid voor mensen in geweldssituaties of voor mensen, van wie de veiligheid door geweld wordt bedreigd (vrouwen en kinderen, maar ook, in samenhang met de Advies- en Steunpunten Huiselijk Geweld, anderen zoals mannen en ouderen). Dit gebeurt op drie manieren. 3.1 Preventie Het voorkómen van (het escaleren van) geweld is een belangrijk middel om veiligheid te bevorderen. De preventie van huiselijk geweld krijgt landelijk steeds meer aandacht en de vrouwenopvang levert hieraan een actieve bijdrage. Belangrijk instrument daarbij zijn de Advies- en Steunpunten Huiselijk Geweld die sinds begin 2006 in iedere regio in Nederland operationeel zijn. In de meeste regio s zijn de instellingen voor vrouwenopvang hierbij nauw betrokken. Preventieve activiteiten zijn onder meer: publieksinformatie om het onderwerp huiselijk geweld onder de aandacht te brengen; het (daarmee) verhogen van de bereidheid van het publiek om hulp in te schakelen bij vermoede gevallen van geweld; duidelijk maken aan slachtoffers, plegers, omstanders en verwijzers wáár hulp is te verkrijgen; in het algemeen vroegsignalering van risicosituaties en vroegtijdige hulpverlening met als doel het doen stoppen van geweld. 3.2 Systeemaanpak Geweld ontstaat door een veelheid van factoren en er zijn altijd meerdere personen bij betrokken. De scheiding tussen dader en slachtoffer is vaak niet strict aan te brengen; er is sprake van een wisselwerking tussen de partners of gezinsleden die leiden tot escalatie en het ontstaan van lichamelijk, psychisch of seksueel geweld. De aanpak van huiselijk geweld moet zich dan ook richten op het gehele gezinssysteem en het netwerk waarin zich dat bevindt. De relaties binnen het gezin en daarbuiten, de woon- en werksituatie en de financiële omstandigheden kunnen allemaal van belang zijn om de situatie te doorbreken en (opnieuw) een veilige situatie te creëeren. Een dergelijke systemische aanpak kan plaatsvinden terwijl de vrouw en eventuele kinderen om veiligheidsredenen tijdelijk in de opvang verblijven, maar wordt zo mogelijk ook ambulant aangeboden aan het gezin in de thuissituatie, waardoor soms opname in een instelling voor vrouwenopvang kan worden voorkomen. Immers, het opvangen van slachtoffers door deze tijdelijk uit hun eigen omgeving te halen en onderdak te bieden in een instelling voor vrouwenopvang is soms onvermijdelijk maar lost het probleem niet structureel op. 3.3 Opvang Wanneer dat nodig is biedt de vrouwenopvang een veilige plek voor vrouwen en kinderen die slachtoffer zijn van huiselijk geweld, eergerelateerd geweld en vormen van seksueel geweld (loverboy-slachtoffers en mensenhandel). Ook andere vrouwen met sekse-gerelateerde problemen (zoals tienermoeders en al of niet verslaafde (ex)-prostituees) die opvang en/of begeleiding nodig hebben kunnen bij de vrouwenopvang tijdelijk onderdak en hulp krijgen. Waar het gaat om acute crises wordt een landelijk dekkend netwerk aan noodplaatsen gerealiseerd. De veiligheid wordt zoveel mogelijk op maat geboden, waarbij regels voor verschillende groepen vrouwen en meiden afhankelijk van het risico kunnen verschillen. Om de veiligheid te optimaliseren wordt intensief samengewerkt met de regionale en landelijke politie en worden instrumenten ingezet om het risico goed in te schatten en adequate maatregelen te nemen. De veiligheid wordt binnen de instellingen optimaal geborgd door maatregelen op het terrein van huisvesting, personeel en cliënten. Wanneer de vrouwenopvang na overleg met de politie concludeert dat het opnemen van een cliënte teveel risico s voor de hele populatie in een instelling met zich 4
meebrengt,wordt gekeken naar alternatieven in bijvoorbeeld een andere regio. Met betrekking tot risico s als het lekken van gegevens vanuit administraties van overheden en instellingen buiten de vrouwenopvang wordt pro-actief opgetreden en wordt zowel regionaal als landelijk ingezet op het aankaarten van en oplossingen zoeken voor knelpunten. De 4context Toenemende (aandacht voor) geweld en agressie Het gevoel van onveiligheid bij burgers is de afgelopen jaren sterk toegenomen. Geweld en agressie in de maatschappij zorgen in steeds meer sectoren voor problemen. De aandacht voor en daarmee de zichtbaarheid van - huiselijk geweld is toegenomen en daarmee ook de behoefte aan verscherpt beleid op het terrein van de veiligheid van slachtoffers. Extreme voorbeelden zijn gevallen van eerwraak met dodelijke afloop. Ook vuurwapengevaarlijke (ex)partners, al of niet met psychiatrische en/of verslavingsproblematiek, of banden met het criminele circuit vormen een ernstige bedreiging voor cliënten van de vrouwenopvang. Veiligheidsbeleid is echter ook aan de orde voor de minder in het oog lopende situaties van (dreigend) lichamelijk, psychisch of seksueel geweld. Dergelijke gewelddadige situaties houden vaak jaren aan en hebben grote gevolgen voor de slachtoffers. Soms beperkt de bedreiging van een vrouw zich niet tot één dader, maar is een hele familie actief (eergerelateerd geweld) of is een heel crimineel circuit op zoek naar het slachtoffer door het hele land of zelfs daarbuiten. Het is dan ook goed, waar het gaat om veiligheid, niet de indruk te wekken dat sprake kan zijn van een waterdicht systeem. Persoonsregistraties en automatisering Zaken als verbeterde communicatiemiddelen en automatisering zijn van soms negatieve - invloed op de veiligheid. Zeker in gevallen waarbij slachtoffers met het oog op hun veiligheid op een geheime lokatie moeten verblijven kan het uitlekken van informatie de veiligheid van betrokken cliënt aantasten. Lekken van persoonsgegevens vanuit databases vormen een factor in de veiligheidsdiscussie. Advies- en Steunpunten Huiselijk Geweld Met het totstandkomen van de Advies- en Steunpunten Huiselijk Geweld in de gemeenten ontstaat in feite een bredere voordeur voor de vrouwenopvanginstellingen. In een aantal gevallen is de vrouwenopvanginstelling ter plaatse vertegenwoordigd of heeft de regie voor dit steunpunt. In andere plaatsen is dit nog niet aan de orde. Hiermee wordt samenwerking mét en deskundigheid ván ketenpartners, waar het gaat om het juist toeleiden van cliënten, extra belangrijk. Uithuisplaatsing daders De voorgenomen wetgeving met betrekking tot de uithuisplaatsing van de dader (preventief huisverbod) biedt nieuwe mogelijkheden in het kader van de (structurele) aanpak van huiselijk geweld. Deze nieuwe regelgeving zal zeker op termijn van invloed zijn op de doelgroepen die in aanmerking komen voor of aangewezen blijven op intramurale opvang binnen de sector vrouwenopvang. De veranderende context zal dan ook steeds moeten worden beoordeeld op consequenties voor de branche vrouwenopvang in het algemeen en veiligheid in het bijzonder. 5Slachtoffers van extreem geweld In het voorgaande werd aangegeven dat er verschuivingen plaatsvinden richting preventie en waar mogelijk meer ambulante inzet van ondersteuning, waardoor een belangrijke bijdrage wordt geleverd aan de bevordering van de veiligheid van (potentiële) slachtoffers. Toch zal ook in de toekomst binnen de opvangtaak een transparant en eenduidig veiligheidsbeleid moeten worden door-ontwikkeld voor slachtoffers van soms extreem geweld en potentiële slachtoffers van (extreem) geweld. Zoals eerder aangegeven betekenen ontwikkelingen in de samenleving dat de 5
opvang zich geconfronteerd ziet met een relatieve toename van slachtoffers van extreem geweld en/of zeer specifieke veiligheidsproblemen. Het thema veiligheid betekent niet alleen het bieden van anonimiteit voor slachtoffers. Het gaat om verscherpte afspraken met verwijzers over de benodigde fysieke omgeving en over de samenwerking met politie- en strafrechtketen. Zie ook paragraaf 6. Veiligheid is een expliciet onderdeel van dienstverlening. Het bieden van veiligheid is een resultaatgebied met toetsbare criteria. In het onderzoek van het Verwey Jonker Instituut naar veiligheid binnen de vrouwenopvang dat als basisinformatie diende voor de visie op veiligheid van de sector wordt een viertal groepen onderscheiden: 1 Slachtoffers eergerelateerd geweld Hierbij kan naast snelle escalatie het feit dat een groot netwerk actief zoekt extra risico vormen. Bovendien geldt voor deze groep dat het feitelijk gaat om het plannen van moord en dat deze plannen ook niet in de loop der tijd afzwakken, zoals bij andere vormen van geweld wel soms het geval is. 2 Excessief partnergeweld en ernstige belaging Hierbij speelt ernstige geestelijke en lichamelijke mishandeling een rol en is vaak sprake van druggebruik, waardoor een belager zeer onvoorspelbaar kan zijn en extreem agressief. 3 Vrouwenhandel / mensenhandel Deze groep vrouwen heeft een zeer kwetsbare positie. De invloed van het circuit waaruit ze komen houdt vaak niet op. De omgeving van de vrouw wordt bedreigd (familie bijvoorbeeld) om te zorgen dat vrouwen niet getuigen tegen daders en verblijfplaatsen worden actief opgespoord. In deze categorie valt ook de loverboy-problematiek. 4 Crimineel circuit Dit zijn vrouwen waarvan de (ex) partner actief is in het criminele circuit. Soms heeft een ex-partner al een strafblad met ernstige geweldsmisdrijven. De opgenomen cliënt kan zelf echter ook deel uitmaken van een crimineel netwerk. Wanneer dit blijkt wordt hiervan melding gedaan bij het Openbaar Ministerie. Het is van belang voor verschillende doelgroepen een aanpak op maat te bieden met voldoende diversiteit. Voorzieningen zullen hiertoe moeten worden toegerust en/of er moeten nieuwe typen voorzieningen worden ontwikkeld. Voor sommige vrouwen zijn immers stringente veiligheidsmaatregelen nodig, terwijl voor anderen juist flexibiliteit nodig is voor hun verdere ontwikkeling en reïntegratie. Samenwerken met anderen is hierbij onontbeerlijk. 6Veiligheid door een visie op (samen)werken Er gelden een aantal basisvoorwaarden om te komen tot een landelijk dekkend en veilig aanbod vanuit de sector vrouwenopvang. Drie belangrijke randvoorwaarden zijn: De aanwezigheid van een Regionaal Basisaanbod Optimaliseren van de instroom Ketendenken: samenwerking met onder meer politie en justitie 6.1 Regionaal basisaanbod De aanwezigheid van een goed omschreven en landelijk dekkend regionaal basisaanbod met bijbehorende kwaliteitscriteria vormen een speerpunt in de strategie van de vrouwenopvangc. Veiligheid is daarbij nadrukkelijk een kritische succesfactor. Het transparant maken wáár de vrouwenopvang zich in iedere regio verantwoordelijk voor voelt is een voorwaarde om als sector een goede rol te vervullen binnen de ketenaanpak huiselijk geweld en de opvang van eerdergenoemde doelgroepen. C Vrouwenopvang en aanpak huiselijk geweld; een krachtige combinatie. Federatie Opvang, oktober 2005 6
Het bieden van veiligheid heeft zowel een materiële kant: huisvesting, alarmsystemen enzovoort, als ook een menselijke kant: personeel, samenwerking en cliënten. Zowel voor de harde kant als voor de zachte kant zullen nadrukkelijk voorschriften moeten worden uitgewerkt voor verschillende situaties. Een dergelijk veiligheidsplan heeft ook consequenties voor de cliënt. Veel instellingen werken hier al mee. De cliënten worden gehouden aan heldere afspraken en gedragsregels die hun veiligheid moeten borgen. In een Handboek Veiligheid kunnen dergelijke zaken verder worden uitgewerkt. Voor het personeel betekent dit mogelijk extra training om om te gaan met veiligheidsrisco s. Er zullen werkprotocollen worden ontwikkeld waarvan elke medewerker op de hoogte is en waar elke medewerker zich aan committeert wanneer hij/zij werkzaam is binnen de vrouwenopvang. Waar het gaat om de competenties van personeel zal extra aandacht moeten bestaan voor het spanningsveld tussen hulpverlening en het handhaven van veiligheid. In het casusonderzoek van Verwey Jonker wordt hieraan ook aandacht besteed in de aanbevelingen. Waar het gaat om het borgen van veiligheid zal met name aandacht besteed moeten worden aan competenties als: signalering, informatie-analyse, prioritering en vooral ook besluitvaardigheid. 6.2 Optimaliseren van de instroom De toegankelijkheid van de vrouwenopvang is een belangrijke factor in het bieden van veiligheid. Het gaat hierbij zowel om de toegang op zichzelf als ook om de toegang tot de juiste plaats binnen de vrouwenopvang, met bijbehorende adequate maatregelen. Het project Drempels Weg is een groot landelijk project dat door de Federatie Opvang op verzoek van de sector is geschreven en wordt uitgevoerd over meerdere jaren (2004-2007). Het gaat in dit project om de verbetering van de toegankelijkheid. De toegankelijkheid van de voorzieningen en diensten van de vrouwenopvangorganisaties kan worden verbeterd. Om dit te bereiken zal tussen 2004 en 2007 een landelijk project worden uitgevoerd met als doel te komen tot de gewenste cliëntvriendelijke instroom. Het projectplan Drempels weg, een initiatief van de Federatie Opvang, gefinancierd door VWS, zal als basis dienen hiervoor. Ketensamenwerking is hierbij een belangrijk uitgangspunt. Het betreft de volgende zaken: realiseren van noodopvang voor cliënten die in acute geweldsituaties verkeren standaardiseren van het Meldpunt Open Plaatsen (MOP) en nagaan op welke wijze dit een rol kan spelen in de samenwerking met ketenpartners eenduidige, gestandaardiseerde werkprocessen met betrekking tot de instroom in de vrouwenopvang. Met betrekking tot de noodplaatsen is in juni 2006 een convenant getekend. Aan de toegankelijkheid van het Meldpunt Open Plaatsen wordt gewerkt en in de loop van 2006 zal een landelijk beleidskader instroom worden vastgesteld en een bijbehorende gestandaardiseerde intakeprocedure. 7
6.3 Ketendenken en samenwerking met politie en justitie In de regio s zijn de vrouwenopvang-instellingen actief binnen het netwerk, de keten ter plaatse om de dienstverlening optimaal neer te zetten en hierbinnen veiligheid voor cliënten zo goed mogelijk te waarborgen. Er zijn veelal goede samenwerkingsafspraken met politie en andere partners op dit terrein. Vaak zijn intensieve contacten tussen met name politie en vrouwenopvang de basis voor veiligheid. Juist door langere en intensievere samenwerking en bekendheid met elkaars organisatie en vooral ook persoonlijke lijntjes valt veel winst te boeken en dat gebeurt ook en kan men preventief en pro-actief werken. Naast deze regionale activiteiten is het echter van wezenlijk belang dat deze samenwerking wordt ondersteund door landelijke kaderafspraken tussen partijen op basis van een duidelijke visie van betrokken partijen. In aansluiting op het landelijk project Drempels Weg is een project Eerwraak (2004) gestart dat onder meer als inzet heeft de veiligheid van vrouwen te vergroten door het verbreden van de kennis rondom eerwraak/eergerelateerd geweld en het hierdoor kunnen nemen van passende maatregelen om de veiligheid van vrouwen/meiden te borgen. Er is een instrument ontwikkeld door het Verwey Jonker Instituut, in nauw overleg met de politied: de Risicoscreening. Hiermee kan een eerste inschatting gemaakt worden aan de voordeur van de vrouwenopvang naar de risico s die vrouwen en meiden lopen. In overleg met de politie worden vervolgens direct passende maatregelen genomen. Alle vrouwenopvanginstellingen maken gebruik van dit instrument en bijbehorende werkafspraken. In de totstandkoming van het landelijk protocol eerwraak speelt de vrouwenopvang een duidelijke rol. 6.4 Een te groot risico? De vrouwenopvang zal in uitzonderlijke gevallen niet in staat zijn een cliënte veiligheid te bieden en kan dan na overleg met de politie weigeren een cliënt op te nemen. Als belangrijkste grond voor een dergelijke weigering geldt het niet kunnen garanderen van de veiligheid van betrokken cliënte, maar vooral het blootstellen van andere cliënten en medewerkers aan te groot gevaar door opname van deze cliënte. Hoewel het niet aan de orde is hiervoor een uitputtende lijst met afwijzingsgronden op te stellen is het wel van belang dat de vrouwenopvang zich hierop kan beroepen in uitzonderingsituaties. Hierbij is ook het gedrag van betrokkene een factor. Indien een ernstig bedreigde cliënte zich niet wil binden aan afspraken omtrent veiligheid is het niet mogelijk haar en haar huisgenoten de nodige bescherming te bieden. In deze gevallen wordt uiteraard, ook weer in samenwerking met politie en justitie, naar een passend alternatief gezocht. In zijn algemeenheid gaat de vrouwenopvang er echter van uit dat zij in staat is de veiligheid te bieden die nodig is. Niet alleen, maar als actieve en betrokken partner van politie en overige ketenpartners. 8 D MEP Haaglanden olv Dhr. W. Timmer, landelijke helpdesk en specialisten Eergerelateerd geweld