Vragen 850 uren controles in controleprotocol BVE 2006 Inleiding Naar aanleiding van overleg met enkele instellingsaccountants en overleg met de beleidsdirectie heeft de AD een concept tekst 850 / 300 uren controle in het controleprotocol opgesteld en voorgelegd aan diverse instellingsaccountants, de beleidsdirectie, de Inspectie van het onderwijs. Hierop hebben diverse partijen reacties verstrekt. Deze bevatten nuttige vragen en opmerkingen die deels geleid hebben tot een aangescherpte concepttekst voor het controleprotocol. In de schriftelijke en mondelinge reacties op de concepttekst is ook een aantal vragen gesteld en opmerkingen gemaakt die uiteindelijk niet hebben geleid tot een vertaling in de concepttekst 850 en 300 uren controle in het controleprotocol. De vragen en opmerkingen zijn alle relevant, maar horen naar hun aard niet in de algemene beschrijving van een controleprotocol thuis. Onderstaand zijn alle vragen en opmerkingen die niet hebben geleid tot een aanscherping van het controleprotocol beantwoord. In tegenstelling tot wat de brief van 7 september mogelijk suggereert omvat de uitgebreide controle van de accountant op de ureneis alle lopende leerjaren van de instelling en niet alleen het cohort 2006/2007. Immers volgens de WEB moeten alle leerjaren van een opleiding (van welk cohort dan ook) altijd voldoen. Tenslotte is de concepttekst voorgelegd aan de MBO-Raad en een aantal bestuurders en vertegenwoordigers van een aantal ROC s. Ook hun reacties in het overleg van 2 november jl. zijn overwogen en hebben geleid tot een aangescherpte tekst, dan wel worden via onderstaande vragen en opmerkingen beantwoord. Vragen en stellingen van instellingsaccountants 1. Vraag: Wat is de juridische basis van de uitbreiding van de accountantscontrole naar concrete plandocumenten zoals lesroosters. De controle van de accountant richt zich op de geprogrammeerde onderwijstijd, omdat als voltijddeelnemer alleen mee mag tellen de deelnemer die blijkens een onderwijsovereenkomst een opleiding volgt die blijkens de OER voldoet aan de WSFnormen. Oftewel: uit de OER moet blijken dat de opleiding aan de normen voldoet. Het kan bij de controle van de bekostigingsgegevens dus niet anders dan om geprogrammeerde onderwijstijd gaan: de OER moet immers al voorafgaand aan het studiejaar worden vastgesteld. Nu is gebleken dat de OER zelf onvoldoende informatie biedt over de geprogrammeerde onderwijstijd en daaruit dus niet blijkt dat de opleiding voldoet -, moeten ook de documenten die een uitwerking vormen van de OER op het punt van de onderwijstijd bij de controle worden betrokken. Volledigheidshalve volgen hieronder de citaten van de wet waarop de bovenstaande uitleg is gebaseerd.
Wet studiefinanciering 2000, artikel 2.5: 3. Een deelnemer als bedoeld in artikel 2.4 heeft slechts aanspraak op studiefinanciering indien het beroepsonderwijs voldoet aan de volgende voorwaarden: a. de opleiding heeft een studielast van ten minste 850 klokuren per studiejaar die worden besteed aan het volgen van lessen, stages of beroepspraktijkvorming, overeenkomstig de onderwijs- en examenregeling voor de desbetreffende opleiding, en b. de opleiding heeft per studiejaar een totale studielast van een zodanige omvang dat daarnaast geen volledige werkkring mogelijk is. UWEB, artikel 2.1.2: b. voltijds deelnemer: een deelnemer die blijkens een overeenkomst als bedoeld in artikel 8.1.3 van de wet een opleidingstraject volgt dat blijkens een onderwijs- en examenregeling als bedoeld in artikel 7.4.8 van de wet voldoet aan de eisen van de Wet Studiefinanciering 2000 of van de hoofdstukken 3 en 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten; UWEB, artikel 2.2.3: VDi: het aantal voltijds deelnemers dat op 1 oktober van het tweede kalenderjaar voorafgaand aan het desbetreffende jaar aan de desbetreffende instelling voor de desbetreffende opleiding is ingeschreven en daadwerkelijk die opleiding volgt. 2. Stelling: In diverse vragen en opmerkingen wordt ingegaan op het ontbreken van voldoende onderwijskundige kennis van de accountant. In 1.3 van de brief van 7 september 2007 geeft de Minister met de benoemde activiteiten en criteria het toetsingskader aan. Behoudens de reeds opgebouwde cliëntgerelateerde kennis van een onderwijsinstelling en eigen schoolervaringen wordt van de accountant geen aanvullende onderwijsdeskundigheid verlangd om onderwijsuren te kunnen toetsen. Hierbij is wellicht nog relevant om op te merken dat het slechts een uitbreiding is van de werkwijze tot nu toe die beperkt bleef tot het beoordelen van geplande uren in het onderwijs en examenregelement (OER). Indien in de controlepraktijk blijkt dat een instelling andere activiteiten meeneemt dan in de brief van 7 september beschreven dan kan altijd een vraag worden gesteld aan de helpdesk: dienstpostbus 850 uur. 3. Stelling: De accountant is niet deskundig om onderwijstechnische aspecten te kunnen beoordelen die bij een mogelijk te laag urenaantal een rol spelen. De accountant wordt uitdrukkelijk niet verzocht onderwijsinhoudelijke of onderwijstechnische aspecten te beoordelen. Alleen geplande uren en de haalbaarheid van deze geplande uren valt onder zijn reikwijdte. 4. Stelling: Met uitsluitend een gegevensgerichte toetsing of sprake is van een realistische planning van de onderwijstijd zou niet kunnen worden volstaan. De aangegeven sanctie bij het niet halen van het minimum urennorm correctie van het aantal deelnemers aan de desbetreffende opleiding op de bekostigingsopgave kan immers niet worden voltrokken als niet feitelijk is geconstateerd dat de urennorm niet is gerealiseerd.
Eerste punt: Het controleprotocol laat het (t.a.v. de 850/300 uren) aan de deskundigheid van de accountant om de controlemix (mate van systeem- en/of gegevensgerichte controles) te bepalen. Er wordt alleen aan gevraagd wat en waarop te controleren, maar niet hoe te controleren. Tweede punt: het begrip sanctie kan niet worden gebruikt als het gaat om een correctie in de opgave. Sanctie en correctie zijn verschillende begrippen die passen bij de verschillende verantwoordelijkheden en de rollen die de partijen hier hebben. Het laten meetellen door de instelling in haar bekostigingsopgave kan alleen als uit plandocumenten blijkt dat tenminste voldoende (850 of 300 uren) is ingepland. De accountant wordt uitdrukkelijk niet gevraagd de realisering hiervan te beoordelen, maar uitsluitend of de plandocumenten voldoende lesaanbod tonen. 5. Verzoek tot gewenste aanscherping van enkele activiteiten die de Minister in de brief van 7 september als normen hanteert: Cursussen voor docenten? tellen niet mee! Vergadertijden? tellen niet mee! De omvang van toetsuren? Lesrooster per toetsweek! De omvang van werkweken 8 uur per dag! In principe. Als de activiteiten zijn gespecificeerd, kan ook tot minder of meer worden besloten, mits er sprake is van activiteiten die als onderwijsactiviteiten zijn te duiden (zie hiervoor ook de brief van 7 september aan de instellingen), recreatieve activiteiten vallen hier dus niet onder. De mate waarin ziekte wordt gecompenseerd door vervangingslessen? Dit kan indien duidelijk is dat die in redelijke mate kan plaatsvinden of heeft plaatsgevonden. Uitgangspunt is dat het uiteindelijke resultaat van de geprogrammeerde uren op 850 komt. De omvang van verhoogde uitval in de laatste maand van het schooljaar in relatie tot andere maanden? ` Dit is sterk verschillend per school. Vaak zijn er aan het eind van het jaar bufferweken of inhaalweken (om opgelopen achterstanden in te halen voor individuele deelnemers). Deze gelden niet voor alle deelnemers, en tellen dus niet mee. Het is wel van belang alert te zijn op de omschrijvingen die de school hanteert. 6. Vraag: Hoe moet worden gehandeld als deelnemers vrijstelling hebben op basis van EVC s? De instelling zal van die deelnemer moeten kunnen aangeven van welke activiteiten en voor hoeveel uren daarvan vrijstelling wordt gegeven. Overigens zal het voor een instelling in de praktijk dan lastig worden die deelnemer nog als voltijd te laten bekostigen, want er moet wel minimaal 850 uren worden gehaald en veelal zit het nominale aantal uren van die opleiding daar niet beduidend boven. De instelling zou individuele deelnemers alternatieve aanvullingen op het programma kunnen laten volgen of sneller door de opleiding kunnen laten gaan. Dan is er wel sprake van een voldoende studielast. Overigens is het natuurlijk best mogelijk dat een deelnemer op deze wijze een opleiding feitelijk in deeltijd volgt. Als hij dan ook maar vanaf het begin voor deeltijdbekostiging is aangemerkt en
geen studiefinanciering krijgt. Het zal alleen lastig zijn dit voor elk individu te controleren. 7. Vraag: Wat is de norm voor een aantoonbaar realistisch lesaanbod? Is uitval van lessen als gevolg van diverse omstandigheden te concretiseren? Beschikt de directie BVE en/of de Inspectie over ervaringcijfers / normen? De norm is in de brief van 7 september aangegeven. Ervaringscijfers en of normen voor de diverse onderwijsactiviteiten zijn niet beschikbaar, dit is de vrijheid van iedere onderwijsinstelling.van enkele gegevens zoals ziekte van personeel zal elke instelling eigen realiteitscijfers moeten kunnen verstrekken. Aantoonbaar houdt in dat de instelling hier procedures en/of documenten in de vorm plannen, vervangingsroosters enz. en onderbouwingen voor moet kunnen overleggen. Of een zodanige overmaat moet hebben dat zij toch boven de 850 blijft. 8. Aanbeveling: het concretiseren van de diverse omstandigheden op basis van beschikbare branchegegevens omdat anders verschillende methoden mogelijk zijn die vervolgens tot verschillende interpretaties kunnen leiden. Het is niet de bedoeling alles dicht te regelen en te doen lijken of alle instellingen op dezelfde wijze informatie beschikbaar hebben. Dit zal afbreuk doen aan de pluriforme werkelijkheid en de vaktechnische inzichten van de desbetreffende accountant. 9. Vraag: Is het mogelijk het begrip geprogrammeerd lesaanbod te concretiseren betreffende het moment waarop dit wordt bepaald. Bij veel instellingen is namelijk sprake van kwartaalroosters. In de brief van 7 september wordt zonder hier uitputtend over te zijn een aanwijzing gegeven wat onder plandocumenten kan worden verstaan: een jaarplan. Daarnaast kan gedacht worden aan lesroosters die voor een geheel jaar gelden, maar nochtans voor een of enkele kwartalen zijn ingevuld, bpv contracten, enz. Echter op moment van controle van de bekostigingsgegevens, die veelal in maart worden uitgevoerd moet een instelling over de afgelopen kwartalen en het laatste kwartaal roosters hebben die het lesaanbod weergeven. 10. Stelling: Meldingen van situaties waarin de accountant van mening is dat niet aan de wettelijke vereisten wordt voldaan in de bevindingenparagraaf in de accountantsverklaring Het controleprotocol is niet bedoeld om vooraf letterlijk en in detail voor te schrijven wat de accountant moet beschrijven in zijn accountantsverklaring. Als uit de plandocumenten blijkt dat aan de ureneis niet is voldaan, mag de instelling deze leerling niet voor bekostiging in aanmerking nemen (tenzij de instelling het aantal geprogrammeerde uren tijdig - dus voor het opstellen van de accountantsverklaring - corrigeert). De accountant moet hierop zijn verklaring
afstemmen. Met de bevindingenparagraaf wordt de toelichtende paragraaf van de accountantsverklaring van het RAC bedoeld. 11. Vraag: Onduidelijk is of de urennorm niet dient te worden gezien vanuit de gehele opleidingsduur. In enig jaar kan sprake zijn van een hogere realisatie dan in een ander opleidingsjaar. Volgens de wet is een opleiding geldig als elk jaar van de opleiding tenminste in instellingstijd verrichte onderwijsuren (850 / 300). Dus een jaar met tekort kan niet worden gecompenseerd met een ander jaar met overschot. 12. Vraag: kan een opleiding die volgens planning reeds gedurende het schooljaar wordt afgesloten voor voltijd meetellen. Hierbij moet vooral worden gedacht aan examenjaren die bijvoorbeeld in februari worden afgerond. Van dergelijke opleidingen of leertrajecten moet proportioneel worden gerekend om te kunnen bepalen of leerlingen een voltijds dan wel een deeltijd opleiding volgen. Uit de plandocumenten moet blijken dat de opleiding een equivalent van 850 uren op jaarbasis bevat. Bijvoorbeeld: een opleiding die in eind december wordt afgesloten moet tenminste 4/10 x 850 uren = 340 geprogrammeerde uren omvatten. 13. Stelling: Planning van de uren BBL zal moet blijken uit de praktijkovereenkomst De daadwerkelijke realisatie kan niet worden gecontroleerd tenzij er sprake is van een sluitende urenregistratie per student bij de werkgever. Als de praktijkovereenkomst het aantal uren aangeeft is dit voldoende, immers het gaat om plandocumenten waaruit voldoende uren moet blijken en niet uit een realisering van de uren. 14. Stelling: In het controleprotocol wordt niet gesproken over open leercentra / elektronische educatie die een grijs gebied zijn bij het beoordelen van geplande uren. Men kan binnen het rooster rekening houden met de tijd welke studenten geacht worden door te brengen in het open leercentrum achter hun pc (zelfstudie) maar het wordt voor de accountant erg lastig om bij het ontbreken van een helder normenkader hier ook iets van te vinden. In de brief van 7 september worden ook open leercontra genoemd als in instellingstijd verzorgd onderwijs. Daar moet dan wel een bevoegde docent aanwezig zijn of ter stond afroepbaar zijn. Eveneens worden in de brief ICT toepassingen voor buitenschool onderwijs genoemd als in instellingstijd verzorgd onderwijs. Dit moet aansluiten bij de eindtermen/competenties van de opleiding en het moet in de OER staan. Mooi voorbeeld is zorggezinnen. Dit is geen officiële bpv (want niet geaccrediteerd) maar gezinnen waar leerlingen uit de opleiding zorg bijvoorbeeld 2 uur per week moeten helpen. Dit sluit aan bij hun eindtermen (want ze worden gezinsverzorgster) en het wordt door de instelling geprogrammeerd en
gecontroleerd. Dat telt dan mee. De accountant kan het dus vaststellen aan de hand van OER en/of rooster. Daar moet het in terug te vinden zijn. 15. Stelling: Toetsing van het realiteitsgehalte van de planning vergt meer dan uitsluitend een gegevensgerichte beoordeling van lesroosters. Vooral de toetsing van de interne controle is essentieel om te kunnen vaststellen dat sprake is van een realistische planning van de onderwijstijd. Belangrijk daarbij zijn de maatregelen gericht op de betrouwbaarheid van de roosteradministratie en de confrontatie van planning versus realisatie. Uitsluitend op basis hiervan kan een betrouwbare inschatting worden gemaakt van bijvoorbeeld lesuitval. Beoordeling van de afzonderlijke lesroosters is zeer arbeidsintensief. Primair is het aan de accountant om de controlewijze en controlemix te bepalen. Ten aanzien van de 850/300 uren wordt aan de accountant niet voorgeschreven de realisering van de geplande uren te toetsen. Als vooral de toetsing van de interne controle essentieel is naar mening van de desbetreffende accountant om een realistische planning van onderwijstijd te kunnen vaststellen dan is dit al mogelijk bij de interimcontroles, middels de kwartaalroosters van de afgelopen kwartalen. 16. Stelling: Tegenover de beperkte toegevoegde waarde van het oordeel van de accountant over de haalbaarheid van de afzonderlijke lesurenplanningen staat een forse uitbreiding van de door de accountant te verrichten werkzaamheden. De accountant is wel voldoende toegerust om een adequate procesbeoordeling uit te voeren. Het hieruit voortvloeiende oordeel biedt daarom een veel grotere mate van zekerheid dan een oordeel over de haalbaarheid van de afzonderlijke lesurenplanningen. Via de brief van 7 september heeft de Minister aangegeven hoe de controle op onderwijstijd wordt aangescherpt. Hiertoe maakt ook de intensivering van de accountantskosten deel uit. Alle schakels vormen een geheel van intensivering zonder dat per schakel exact kan worden aangegeven in welke mate die afzonderlijk evenredig effectief is. Over de uitbreiding van werkzaamheden doet de accountant er verstandig aan om in contact te treden met zijn cliënt. 17. Vraag: Mogen voltijddeelnemers waarvan is vastgesteld dat niet wordt voldaan aan de 850 uren eis worden bekostigd als deeltijd deelnemers? Nee, een voltijd deelnemer komt alleen voor bekostiging in aanmerking als voldaan is aan de vereisten. In het onderwijs- en examenreglement en de onderwijsovereenkomst geeft de instelling aan ten minste 850 uren IIVO aan te bieden. Als de instelling dan niet tenminste dat aantal uren programmeert, dan is niet voldaan aan de bekostigingsvereisten. De onderwijsovereenkomst en de daarop gebaseerde inschrijving van een voltijdsdeelnemer hebben betrekking op een voltijdse opleiding; de deelnemer is niet ingeschreven voor een deeltijdse opleiding, en kan dus per definitie niet worden meegeteld voor
deeltijdbekostiging. Een voltijdse deelnemer kan niet na de teldatum met terugwerkende kracht alsnog als deeltijddeelnemer worden ingeschreven. 18. Stelling: de accountant corrigeert niet de opgave van de deelnemers, dit is de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Deze stelling heeft betrekking op de laatste zin van de tekstpassage controle ondergrens bekostiging 300 en 850 klokuren onderwijstijd. In de tekstpassage wordt niet gewezen op de rol van accountant of bestuurder. De verantwoording blijft inderdaad de verantwoordelijkheid van het bestuur. Met deze zin wordt het belang van deze verantwoordelijkheid onderstreept. Wel wijzen we op de tekstpassage die eerder in het controleprotocol onder Inrichting van de controle is vermeld, namelijk de instellingsaccountant richt de controle zodanig in dat onjuistheden > 1% worden ontdekt; uiteraard moeten alle geconstateerde fouten, ongeacht het materiële belang, worden gecorrigeerd. Overigens gaan wij er hierbij impliciet vanuit dat van de fouten onderzocht is of dit incidenteel dan wel structureel is en - in het laatste geval - vergelijkbare gevallen zijn gecorrigeerd.