Vraag & Antwoord Vreemdelingendetentie Februari 2013 Nederland sluit ieder jaar duizenden vreemdelingen op. Niet omdat ze een strafbaar feit hebben gepleegd, maar omdat ze wachten op uitzetting of op de behandeling van hun asielverzoek. Volgens internationaal recht is dergelijke administratieve detentie toegestaan. Ook volgens de Nederlandse wet mag het, maar wel alleen als ultimum remedium uiterst middel. Oftewel: als er een lichter alternatief is, heeft dat voorrang boven detentie. Er zijn andere vormen van toezicht genoeg, maar die worden nauwelijks toegepast. Vreemdelingendetentie is in Nederland routine. Het gebeurt onder een regime met dezelfde kenmerken als een strafrechtelijk gevangenisregime (en in sommige opzichten zelfs nog zwaarder) en bovendien veel vaker en langer dan nodig en humaan is. Hieronder de antwoorden op een aantal veelvoorkomende vragen over vreemdelingendetentie. Waarom wordt vreemdelingendetentie toegepast? Het doel van vreemdelingendetentie is volgens de overheid: illegale toegang tot Nederland te verhinderen; uitzetting van al in Nederland verblijvende vreemdelingen zonder verblijfsrecht mogelijk te maken. Daarnaast zou de maatregel volgens de politiek ertoe bijdragen dat er minder vreemdelingen naar Nederland komen, en laten zien dat Nederland werk maakt van zijn uitzetbeleid. Welke wetten spelen een rol? Artikel 59 van de Vreemdelingenwet: detentie in afwachting van uitzetting. De meeste vreemdelingendetentie in Nederland gebeurt op grond van dit artikel. Vreemdelingen zonder verblijfsrecht hebben de plicht het land zelf te verlaten. Als dat niet gebeurt, kan gedwongen terugkeer plaatsvinden. Op grond van dit artikel kunnen, als de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert, vreemdelingen worden gedetineerd met het oog op uitzetting. Dit gebeurt dus vrijwel standaard. Artikel 6 van de Vreemdelingenwet: detentie ter voorkoming van irreguliere binnenkomst. Een asielverzoek wordt in Nederland ingediend in een aanmeldcentrum (AC). Asielzoekers die via de landsgrenzen ons land bereiken, moeten zich melden in Ter Apel. Van daaruit worden ze overgebracht naar een van de aanmeldcentra (AC s) in het land: Ter Apel, Den Bosch of Zevenaar. Deze asielzoekers kunnen zich vrijelijk bewegen en worden niet ingesloten.
Echter: asielzoekers die via Schiphol of per schip Nederland binnenkomen (dus via de buitengrenzen van Europa), moeten hun aanvraag indienen bij AC Schiphol. Daar worden asielzoekers standaard gedetineerd en kunnen vervolgens worden opgenomen in de gesloten verlengde AC-procedure. De Europese Terugkeerrichtlijn Deze richtlijn geldt in Nederland sinds december 2012. Hij stelt een maximumduur van zes maanden voor vreemdelingendetentie. Dit kan in bijzondere omstandigheden worden verlengd tot achttien maanden. De richtlijn bepaalt dat vreemdelingendetentie alleen mag als de uitzetting niet kan worden gerealiseerd met minder ingrijpende middelen, met name indien: de betrokkene de voorbereiding van de terugkeer ontwijkt of belemmert; er risico bestaat op onderduiken. Penitentiaire beginselenwet Deze wet regelt het detentieregime van gedetineerden. Omdat de wet geschreven is voor veroordeelde criminelen, vindt Amnesty het regime voor gedetineerde vreemdelingen veel te zwaar. Waar worden vreemdelingen gedetineerd? Vreemdelingen die worden opgepakt door de vreemdelingenpolitie zitten eerst een paar dagen op het politiebureau. Mensen die in het kader van grenstoezicht worden aangehouden door de Koninklijke Marechaussee of de Zeehavenpolitie, worden eerst een aantal dagen in de passantencellen van de Marechaussee vastgezet. Daarna worden mensen overgebracht naar een van de detentie- of uitzetcentra. Er zijn vier centra voor vreemdelingenbewaring: Detentiecentrum Alphen aan den Rijn Detentie-/uitzetcentrum Rotterdam Detentie-/uitzetcentrum Schiphol Detentiecentrum Zeist in Soesterberg Hoe ziet het detentieregime voor vreemdelingen eruit? Omdat het regime in vreemdelingendetentie is gebaseerd op de Penitentiaire beginselenwet (zie boven), zijn gedetineerde vreemdelingen onderworpen aan de strenge, sobere maatregelen die gelden voor strafrechtelijk veroordeelden. Dat betekent bijvoorbeeld: Vreemdelingen zijn tot 16 uur per dag opgesloten op (meestal) een tweepersoonscel van ongeveer 10 tot 12 vierkante meter.
Ze kunnen worden onderworpen aan disciplinaire maatregelen zoals plaatsing in een isoleercel, fouillering en visitatie. In tegenstelling tot gedetineerden in het strafrecht zijn vreemdelingen uitgesloten van het verrichten van arbeid of het volgen van onderwijs. Ook hebben ze geen recht op incidenteel verlof of bezoek zonder toezicht. Het activiteitenaanbod en de mogelijkheden voor contact met de buitenwereld zijn beperkt. Men mag twee uur per week bezoek ontvangen. De eigen mobiele telefoon moet worden ingeleverd. Telefoneren vanuit detentie is duur en gebeld worden is niet mogelijk. Wat zijn de humanitaire gevolgen van vreemdelingendetentie? De onduidelijkheid over de duur van detentie, het zware regime en onduidelijkheid over de toekomst veroorzaken gevoelens van angst en depressie, met soms (pogingen tot) zelfmoord en zelfbeschadiging tot gevolg. Velen ervaren het als vernederend en spreken van verlies van eigenwaarde en identiteit. In Nederland worden ook minderjarigen, slachtoffers van marteling en mensenhandel, zwangere vrouwen, (psychisch) zieken en ouderen gedetineerd. Zij hebben nog meer dan anderen te lijden onder de detentie en lopen extra gezondheidsrisico s. Om hoeveel mensen gaat het? In 2011 werden er 6.104 vreemdelingen gedetineerd. Daarvan werd het overgrote deel (5.844) vastgezet op grond van artikel 59 van de Vreemdelingenwet. Hoeveel kwetsbare mensen worden gedetineerd? In 2011 waren gedetineerd: 92 alleenstaande minderjarige vreemdelingen 174 gezinnen, met in totaal 324 kinderen (hun gemiddelde verblijfsduur was 8 dagen) 59 (vermoedelijke) slachtoffers van mensenhandel 15 mensen ouder dan 60 jaar 63 18/19-jarigen Over het aantal zieke, gehandicapte en getraumatiseerde mensen in vreemdelingenbewaring zijn geen gegevens beschikbaar. Wel is bekend dat er in 2011 68 mensen vanuit vreemdelingendetentie werden geplaatst in een Penitentiair Psychiatrisch Centrum. Gemiddeld verbleven zij daar zeventig dagen. Hoe lang en hoe vaak worden mensen gedetineerd? In 2011 zaten vreemdelingen gemiddeld 76 dagen in vreemdelingendetentie. 18,4 procent van de gedetineerden in 2011 zat al langer dan zes maanden vast. In 2010 had 27 procent van mensen in vreemdelingendetentie eerder in bestuursrechtelijke detentie gezeten. Sommigen meer dan vier keer.
Wat zijn Amnesty s belangrijkste bezwaren tegen de praktijk van vreemdelingendetentie? Vreemdelingendetentie is in Nederland de standaardprocedure, terwijl het, ook volgens de wet, een uiterst middel zou moeten zijn. Vreemdelingen die Nederland moeten verlaten worden vrijwel automatisch in detentie geplaatst, zonder dat gekeken wordt naar alternatieven. Er wordt nauwelijks gekeken naar de individuele omstandigheden, waardoor ook kwetsbare groepen worden opgesloten. Bijvoorbeeld zieken, zwangere vrouwen of slachtoffers van mensenhandel of marteling. Alleen voor kinderen zijn inmiddels aparte regels opgesteld. Vreemdelingen zitten vast onder een regime dat vergelijkbaar is met dat van strafrechtelijk veroordeelden, en op sommige onderdelen zelfs zwaarder (zie verderop). Dit tezamen maakt vreemdelingendetentie in veel gevallen een disproportionele inbreuk op en dus een schending van het recht op vrijheid. Bovendien brengt (langdurige) detentie vaak onnodige schade toe aan de psychische en fysieke gezondheid van vreemdelingen. Daarnaast kunnen grote vragen worden gesteld bij de effectiviteit en doelmatigheid van vreemdelingendetentie. Wat wil Amnesty International? De overheid moet een einde maken aan het automatisch detineren van uitgeprocedeerde asielzoekers en irreguliere migranten. Detentie zou alleen mogen als laatste redmiddel wanneer andere, lichtere middelen niet afdoende zijn. De overheid moet actief werken aan het ontwikkelen en aanbieden van alternatieven voor detentie, dat wil zeggen van vormen van toezicht die minder ingrijpend zijn. In gevallen waarin detentie toch onvermijdelijk is, moet de overheid het huidige strenge regime loslaten voor een lichter regime met minimale beperkingen. Kwetsbare groepen, waaronder kinderen, zieken, zwangere vrouwen en mensen die bijvoorbeeld door marteling of mensenhandel getraumatiseerd zijn, zouden nooit in vreemdelingendetentie mogen worden geplaatst. Welke alternatieven zijn er voor vreemdelingendetentie? Al jarenlang maakt het strafrecht gebruik van alternatieven voor detentie. Gevangenen worden vanwege goed gedrag eerder vrijgelaten, er wordt gebruikgemaakt van borgsommen, elektronisch toezicht enzovoort. Maar bij de bestuursrechtelijke vreemdelingenbewaring is de Nederlandse overheid daarin veel terughoudender. Als argument wordt gezegd dat het risico op onttrekking aan het toezicht te groot is. Toch kent de huidige vreemdelingenwetgeving meerdere mogelijkheden om toezicht uit te oefenen op vreemdelingen, zoals: meldplicht; het opgeven van een verblijfsadres; de garant- of borgstelling;
het in beslag nemen van reisdocumenten; het onderbrengen van iemand op een toegewezen verblijfplaats, zoals een asielzoekerscentrum of de vrijheidsbeperkende locatie (VBL). In 2010 is op het gebied van alternatieven een bescheiden, maar politiek belangrijke stap gezet. Alle partijen, met uitzondering van de PVV, stemden in met het opzetten van pilotprojecten voor alternatieven voor detentie. Een aantal pilots, waaronder meldingsplicht, begeleiding bij terugkeer en garantstelling, wordt momenteel uitgevoerd. Hoe doen andere landen het? Amnesty Nederland deed in 2011 onderzoek naar de manieren waarop Australië, het Verenigd Koninkrijk en Zweden alternatieven voor vreemdelingendetentie inzetten (zie voor het onderzoeksrapport www.amnesty.nl/vreemdelingendetentie). Daaruit zijn waardevolle lessen te leren voor Nederland. Enkele voorbeelden: Zweden gaat pas in laatste instantie over tot detentie. De meeste vreemdelingen die het land moeten verlaten, worden geplaatst in open centra of bij familie. Ook wordt in Zweden veel vaker een meldplicht opgelegd. Zodoende kan er worden volstaan met een capaciteit van 245 plaatsen (tegenover ongeveer 2.000 in Nederland). In Australië krijgen asielzoekers en irreguliere migranten in een zo vroeg mogelijk stadium intensieve begeleiding van een casemanager. Die begeleidt ze tijdens de toelatingsprocedure en tijdens het terugkeertraject. Die continuïteit leidt tot vertrouwen en draagt weer bij aan terugkeer. In het Verenigd Koninkrijk wordt elektronisch toezicht als vorm van vreemdelingendetentie toegepast. In zowel Australië, Zweden als het Verenigd Koninkrijk gelden veelal soepeler detentieregimes. Gedetineerden kunnen zich onder andere vrijer bewegen, hebben toegang tot internet en kunnen hun eigen mobiele telefoon blijven gebruiken. In Zweden hebben gedetineerden geen cel en is slechts de buitendeur van het centrum afgesloten. In het Verenigd Koninkrijk hebben alle gedetineerden recht op 25 uur educatie per week. Meer lezen In Amnesty s Dossier Vreemdelingendetentie (www.amnesty.nl/vreemdelingendetentie) vindt u meer informatie en links naar onder meer Amnesty-rapporten, artikelen en persberichten.
Begrippenlijst Vreemdelingendetentie asielzoeker Iemand die in een ander land een verzoek tot bescherming indient omdat hij vreest voor vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag. Wanneer door de rechter is vastgesteld dat het verzoek terecht is, wordt de asielzoeker (ook juridisch gezien) een vluchteling. asielzoekerscentrum Door de Nederlandse overheid ingericht opvangcentrum waar asielzoekers verblijven in afwachting van de beslissing over hun asielverzoek. detentiecentrum voor vreemdelingenbewaring Door de Dienst Justitiële Inrichtingen beheerd gesloten centrum waar mensen worden opgesloten in afwachting van hun uitzetting. Het regime is in veel opzichten vergelijkbaar met dat van strafrechtelijke detentie. De Penitentiaire beginselenwet, die de rechten en plichten van gedetineerden en staat regelt, is (grotendeels) ook voor vreemdelingendetentie van toepassing. illegaal / irreguliere vreemdeling / ongedocumenteerde Iedereen die zonder verblijfsrecht in Nederland verblijft. Vanwege de associatie met criminaliteit gebruikt Amnesty bij voorkeur het woord illegaal niet. Amnesty spreekt over irreguliere vreemdelingen of ongedocumenteerden. (NB: illegale asielzoekers bestaan niet. Onder internationaal recht heeft iedereen het recht om asiel aan te vragen.) klinkeren Een ander woord voor het opheffen van de detentie zonder zicht op uitzetting of onderdak. De vreemdeling staat dan met zijn bagage op straat en krijgt de opdracht het land binnen 24 uur te verlaten. migrant Iemand die verhuist van het ene land naar het andere. onuitzetbare Iemand die zonder verblijfsrecht in Nederland verblijft en van wie het niet mogelijk is hem uit te zetten. Dit kan oorzaken hebben die bij de vreemdeling zelf liggen (hij verstrekt niet alle informatie of verzet zich tegen uitzetting) of bij het land van herkomst (het land erkent de vreemdeling niet als zijn burger of werkt niet mee aan terugkeer). stateloos Iemand die door geen enkele staat als burger wordt erkend. terugkeer
Een uitgeprocedeerde asielzoeker of vreemdeling zonder verblijfsrecht heeft de plicht om Nederland zelfstandig te verlaten. Doet hij dat niet, dan kan hij daartoe gedwongen worden. Aan gedwongen terugkeer gaat vaak een periode van detentie vooraf. vluchteling Volgens het VN-Vluchtelingenverdrag (1951) is zijn vluchtelingen mensen die uit vrees voor vervolging wegens ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging, worden bedreigd en vervolgd. Landen die het Vluchtelingenverdrag hebben ondertekend mogen mensen die te vrezen hebben voor vervolging in de zin van het verdrag, niet terugsturen naar het land waar ze gevaar lopen. Ze mogen mensen wel terugsturen naar bijvoorbeeld een eerder land van ontvangst. Het Vluchtelingenverdrag hanteert een beperkte definitie van het begrip vluchteling. Een asielzoeker in Nederland kan ook bescherming vragen in Nederland op grond van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. vreemdeling Iemand die geen wettelijke ingezetene is van de staat waar hij verblijft. vreemdelingendetentie Vreemdelingendetentie is de vrijheidsontneming van irreguliere migranten en asielzoekers. Het is een bestuursrechtelijke detentie en geen strafrechtelijke sanctie. Ze zitten niet vast omdat ze een strafbaar feit hebben gepleegd, maar ze wachten op de behandeling van hun asielverzoek of op uitzetting. vrijheidsbeperkende locatie (VBL) Ook wel gezinslocatie genoemd. Onderkomen voor uitgeprocedeerde asielzoekers die meewerken aan hun terugkeer en voor gezinnen met kinderen zonder verblijfsvergunning in afwachting van hun uitzetting. In de VBL hebben de vreemdelingen een dagelijkse meldplicht en ze mogen de gemeente niet verlaten.