Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1995 1996 24 635 Jaarverslag Nationale ombudsman 1995 Nr. 2 JAARVERSLAG INHOUDSOPGAVE VOORWOORD 7 1 Prestaties en problemen 7 2 Het werkaanbod bij de Nationale ombudsman 9 3 Het voorlichtingsbeleid van de Nationale ombudsman 12 4 De ontwikkeling van de ombudsmanfunctie in het openbaar bestuur 14 5 Leeswijzer 15 Deel I BEELD VAN DE OVERHEID 19 1 De overheid, gezien door de Nationale ombudsman in 1995 21 1.1 Inleiding 21 1.2 Veel voorkomende problemen 22 1.2.1 Inleiding 23 1.2.2 De zes meest voorkomende problemen 23 1.2.2.1 Algemeen overzicht 23 1.2.2.2 De problemen afzonderlijk 25 1.3 Bijzondere onderwerpen 30 1.3.1 De Nationale ombudsman en schadevergoeding 30 1.3.1.1 Inleiding 30 1.3.1.2 Algemene uitgangspunten 31 1.3.1.3 Schadevergoeding naar aanleiding van strafvorderlijk overheidsoptreden 32 1.3.1.4 Schadevergoeding in verband met een door de rechter vernietigde beschikking 36 1.3.1.5 Financiële tegemoetkoming op grond van overwegingen van coulance 39 1.3.2 Klachtbehandeling 42 1.3.2.1 Klachtbehandeling door de politie 42 1.3.2.2 Klachtbehandeling door de Inspectie voor de Gezondheidszorg 44 Deel II DE NATIONALE OMBUDSMAN IN 1995 49 2 Wetgeving; ambt; bureau 51 2.1 Wetgeving c.a. 51 2.1.1 De Wet Nationale ombudsman 51 2.1.1.1 Wijzigingen van de Wet Nationale ombudsman in 1995 51 2.1.1.2 Overleg over verdere aanpassingen van de Wet Nationale ombudsman; Nationale ombudsman in de Grondwet 51 2.1.2 Algemene maatregelen van bestuur 52 2.1.2.1 Buitengewoon opsporingsambtenaren in dienst van provincies en gemeenten 52 2.1.2.2 Wijzigingen van het Aanwijzingsbesluit bestuursorganen Wob en WNo 52 2.1.2.3 Openbare universiteiten en hogescholen 54 2.1.2.4 De toekomst van het Aanwijzingsbesluit 55 2.1.3 Toekomstige uitbreidingen van de bevoegdheid van de Nationale ombudsman 56 2.1.3.1 Notitie van staatssecretaris Kohnstamm 56 2.1.3.2 Overleg over aansluiting van de provincies 60 2.1.3.3 Ontwikkelingen met betrekking tot de aansluiting van gemeenten 61 2.1.4 Interne klachtbehandeling bij bestuursorganen 63 2.1.5 Beheersing van de zaaksontwikkeling bij het instituut Nationale ombudsman 63 2.1.6 Vervolg op toezeggingen aan de Tweede Kamer 66 2.1.7 Bevoegdheid van de Nationale ombudsman ten aanzien van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 69 2.1.8 Wijziging Reglement voor de Commissie voor de Verzoekschriften Eerste Kamer 70 2.2 Ambt 71 2.2.1 Bijstellingen in de werkwijze van de Nationale ombudsman 71 2.2.1.1 Wijziging in de inrichting van rapporten 71 2.2.1.2 Aanpassing van de lijst van beoordelingscriteria 73 2.2.2 Ontwikkeling lange-termijnvisie op het instituut van de Nationale ombudsman 74 2.2.3 Ambtsdragers: nevenfuncties 75 2.3 Het Bureau Nationale ombudsman 75 2.3.1 Personeel 75 2.3.2 Financiën 77 2.3.3 Huisvesting 78 2.3.4 Automatisering 78 61U2509 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 1996 Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 3
3 Het werk van de Nationale ombudsman in cijfers 79 3.1 De te behandelen zaken 79 3.2 Afgedane zaken 82 3.2.1 Cijfers afgedane zaken 82 3.2.2 Onderzoek uit eigen beweging 84 3.3 Doorlooptijden verzoekschriften 85 3.4 Afgedane zaken per gebied 88 3.5 Het oordeel van de Nationale ombudsman 90 3.6 Reden voor de klacht; beoordeling door de Nationale ombudsman 92 3.6.1 Algemeen 92 3.6.2 De beoordeling in de rapporten 93 3.6.3 De reden voor de klacht in tussentijds afgedane zaken 96 3.7 De effecten van het werk van de Nationale ombudsman in cijfers 97 3.8 Enkele achtergrondkenmerken van de verzoekschriften 100 3.8.1 Verzoekschriften ingediend via intermediairs 100 3.8.2 Verzoekschriften ingedeeld naar provincie verzoeker 102 4 Effecten van het werk van de Nationale ombudsman 103 4.1 Soorten effecten 104 4.2 Actie door de overheid 105 4.2.1 Op het gebied van de politie 105 4.2.2 Op het gebied van Justitie 107 4.2.3 Op het gebied van Binnenlandse Zaken 107 4.2.4 Op het gebied van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 108 4.2.5 Op het gebied van Financiën 108 4.2.6 Op het gebied van Defensie 109 4.2.7 Op het gebied van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer 109 4.2.8 Op het gebied van Verkeer en Waterstaat 109 4.2.9 Op het gebied van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij 109 4.2.10 Op het gebied van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 109 4.2.11 Op het gebied van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 110 4.2.12 Op het gebied van de waterschappen 110 5 Nationale ombudsman en omgeving 111 5.1 Staten-Generaal 111 5.2 Bestuursorganen; andere instanties 111 5.3 Voorlichting; nieuwsmedia 111 5.4 Voordrachten; publikaties 114 5.5 Buitenlandse betrekkingen 116 Deel III BEELD VAN HET IN 1995 VERRICHTE ONDERZOEK 119 6 Beoordeling verzoekschriften op bevoegdheid en ontvankelijkheid; telefonische verzoeken om informatie 121 6.1 Inleiding 121 6.2 Cijfermatig overzicht van de verwerking van verzoekschriften op Afdeling I 121 6.3 De toetsing van verzoekschriften 124 6.3.1 Artikel 1a: Bevoegdheidsafbakening naar bestuursorgaan 124 6.3.2 Artikel 16: Bevoegdheidsafbakening naar gedraging 126 6.3.2.1 Inleiding 126 6.3.2.2 Onbevoegdheid Nationale ombudsman ten aanzien van algemeen verbindende voorschriften (art. 16, onder b) 127 6.3.2.3 Onbevoegdheid Nationale ombudsman bij openstaan van een wettelijk geregelde administratiefrechtelijke voorziening (art. 16, onder c) 128 6.3.3 Artikel 14: Ontvankelijkheid; discretionaire bevoegdheid Nationale ombudsman 130 6.3.3.1 Inleiding 130 6.3.3.2 Vormvereisten (behoudens het kenbaarheidsvereiste) en jaartermijn (art. 14, onder a) 131 6.3.3.3 Kennelijke ongegrondheid van het verzoek (art. 14, onder b) 132 6.3.3.4 Geen gebruik van een wettelijk geregelde administratiefrechtelijke voorziening die heeft opengestaan (art. 14, onder f) 133 6.3.3.5 Het kenbaarheidsvereiste (art. 14, onder h) 134 6.4 Buitenwettelijke verzoekschriften 135 6.5 Telefonische behandeling van klachten en verzoeken om informatie 139 7 Politie en openbaar ministerie 141 7A Politie 141 7A.1 Inleiding 141 7A.1.1 Algemeen; cijfers 141 7A.1.2 Doorwerking van het werk van de politie: circulaire van 20 januari 1995 142 7A.1.3 Het verstrekken van vertrouwelijke informatie aan de Nationale ombudsman 142 7A.2 Toepassing van bepalingen uit het Wetboek van Strafvordering 143 7A.2.1 Bepalingen betreffende de verdachte 143 7A.2.2 Dwangmiddelen 147 7A.2.2.1 Vrijheidsbenemende dwangmiddelen 147 7A.2.2.2 Overige dwangmiddelen 149 7A.3 Politieoptreden en vrijwilligheid 151 7A.4 Geweldgebruik door de politie 154 7A.5 Controlebevoegdheden 156 7A.6 Politiecellen: verblijfsomstandigheden; verzorging 156 7A.7 Legitimeren 159 7A.8 Informatie 160 7A.8.1 Vastleggen van informatie 160 7A.8.2 Signaleringen 160 7A.8.3 Verstrekken van informatie; meewerken aan tv-programma s 160 7A.9 Optreden met betrekking tot aangiften en meldingen 163 7A.10 Bejegening 165 7A.11 Hulpverlening 165 7A.11.1 Slachtofferhulp 165 7A.11.2 Politieoptreden bij burenruzies 166 7A.11.3 Overige rapporten op het terrein van hulpverlening door de politie 168 7A.12 Politieoptreden en verkeer 168 7A.12.1 Aanrijdingen 168 7A.12.2 Wegslepen 169 7A.12.3 Overige rapporten op het terrein van politieoptreden en verkeer 172 7A.13 Politieoptreden en openbare orde 172 7A.14 Vreemdelingendiensten 175 7A.15 Minderjarigen 177 7A.16 Tenuitvoerlegging van vonnissen 178 7A.17 Klachtbehandeling 179 7A.17.1 Klachtenregeling Politiewet 1993 179 7A.17.2 Klachtbehandeling door de politie/ korpsbeheerder 180 7A.18 Schadevergoeding 182 7A.19 Overige verzoekschriften op het terrein van de politie 185 7B Openbaar ministerie 186 7B.1 Algemeen; cijfers 186 Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 4
7B.2 Openbaar ministerie en het opsporingsonderzoek 186 7B.3 Inbeslagneming 187 7B.4 Inzet arrestatieteams 188 7B.5 Tenuitvoerlegging van straffen 189 7B.6 De Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften 190 7B.7 Seponeren 194 7B.8 Slachtoffers van delicten 195 7B.9 Informatieverstrekking door het openbaar ministerie 202 7B.10 Administratieve organisatie van de parketten 203 7B.11 Klachtbehandeling door het openbaar ministerie 204 8 Ministerie van Algemene Zaken 206 9 Ministerie van Buitenlandse Zaken 207 9.1 Algemeen; cijfers 207 9.2 Ambassades en consulaten 207 9.3 Het ministerie zelf 208 9.4 Het Bureau Visadienst 210 10 Justitie 211 10A Ministerie van Justitie 212 10A.1 Algemeen; cijfers 212 10A.2 Immigratie- en Naturalisatiedienst 213 10A.2.1 Algemeen 213 10A.2.2 Visa en machtigingen tot voorlopig verblijf 215 10A.2.3 Verzoeken om een vergunning tot verblijf of een vergunning tot vestiging en asielverzoeken 217 10A.2.4 Naturalisaties 227 10A.2.5 Overige verzoekschriften op het terrein van de Immigratie- en Naturalisatiedienst 229 10A.3 Griffies van de gerechten 232 10A.4 Gevangeniswezen en TBS 233 10A.5 Raden voor de Kinderbescherming 242 10A.6 Schadevergoeding 245 10A.7 Overige rapporten op het terrein van het ministerie van Justitie 248 10B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Justitie 250 10B.1 Raden voor Rechtsbijstand 250 10B.2 Schadefonds Geweldsmisdrijven 251 10B.3 Centraal orgaan opvang asielzoekers 252 10B.4 Nederlandse orde van advocaten 253 11 Binnenlandse Zaken 254 11A Ministerie van Binnenlandse Zaken 255 11A.1 Cijfers 255 11A.2 Binnenlandse Veiligheidsdienst 255 11A.3 Dienst Uitvoering Ontslaguitkeringsregelingen 255 11A.4 Overige zaken op het terrein van het ministerie van Binnenlandse Zaken 256 11B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Binnenlandse Zaken 258 11B.1 Algemeen burgerlijk pensioenfonds 258 11B.2 Overige 258 12 Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 259 12A Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 260 12A.1 Cijfers 260 12A.2 Hoofddirectie Centrale Financiën Instellingen 260 12A.3 Velddirectie Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie 261 12A.4 Rijksdienst voor het Oudheidkundig Bodemonderzoek 261 12A.5 Rijksdienst voor de Monumentenzorg 262 12B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 263 12B.1 Informatie Beheer Groep; OV-Studentenkaart BV 263 12B.1.1 Algemeen; cijfers 263 12B.1.2 Produktgroep Studiefinanciering 263 12B.1.3 Produktgroep Bezwaar, Beroep en Juridische Zaken 264 12B.1.4 Steunpunten Studiefinanciering 265 12B.1.5 OV-Studentenkaart BV 265 12B.1.6 Produktgroep Tegemoetkoming Studiekosten en Lesgeld 266 12B.1.7 Produktgroep Uitkeringen Onderwijspersoneel 267 12B.2 Overige zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 269 12B.2.1 Op het terrein van onderwijs en onderzoek 269 12B.2.2 Dienst Omroepbijdragen 269 13 Financiën 271 13A Ministerie van Financiën 272 13A.1 Cijfers 272 13A.2 Belastingdienst 272 13A.2.1 Inleiding 272 13A.2.2 Rentevergoeding; schadevergoeding 273 13A.2.3 Behandelingsduur 274 13A.2.4 Informatieverstrekking 276 13A.2.5 Invordering 278 13A.2.5.1 Verrekening 278 13A.2.5.2 Betalingsregelingen 278 13A.2.5.3 Kwijtschelding 279 13A.2.5.4 Gebruik van dwangmiddelen 280 13A.2.6 Douane 281 13A.2.7 Overige rapporten op het terrein van de Belastingdienst 282 13A.3 Overige rapporten op het terrein van het ministerie van Financiën 288 13B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Financiën 289 14 Ministerie van Defensie 290 14.1 Algemeen; cijfers 290 14.2 De Dienst Militaire Pensioenen 290 14.3 De Koninklijke Marechaussee 290 14.4 De Inspecteur-Generaal der Krijgsmacht 291 14.5 Overige zaken op het terrein van het ministerie van Defensie 292 15 Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer 295 15A Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer 295 15A.1 Cijfers 295 15A.2 Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting 296 15A.2.1 Algemeen 296 15A.2.2 Geldelijke steun eigen woningen 296 15A.2.3 Individuele huursubsidie 296 15A.2.4 Overige zaken 299 15A.3 Directoraat-Generaal Milieubeheer 300 15B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer 301 15B.1 Huurcommissies 301 15B.2 Dienst voor het kadaster en de openbare registers 301 15B.3 Overige 302 16 Verkeer en Waterstaat 304 16A Ministerie van Verkeer en Waterstaat 305 16A.1 Cijfers 305 16A.2 Rijksluchtvaartdienst 305 16A.3 Rijkswaterstaat 305 16A.4 Scheepvaart en Maritieme Zaken 306 Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 5
16A.5 Vervoer 307 16A.6 Hoofddirectie Telecommunicatie en Post 307 16A.7 Rijksdienst voor het Wegverkeer 307 16B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Verkeer en Waterstaat 309 16B.1 Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen 309 16B.2 Overige 310 17 Economische Zaken 311 17A Ministerie van Economische Zaken 312 17A.1 Cijfers 312 17A.2 Afgedane zaken 312 17B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Economische Zaken 314 17B.1 Kamers van Koophandel en Fabrieken 314 17B.2 Overige 314 18 Landbouw, Natuurbeheer en Visserij 315 18A Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij 316 18A.1 Cijfers 316 18A.2 Behandelingsduur bezwaar- en beroepschriften 316 18A.3 Overige zaken uit 1995 317 18A.4 Zaak uit 1994 319 18B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij 320 19 Sociale Zaken en Werkgelegenheid 321 21 Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie 352 22 Waterschappen 353 22.1 Algemeen; cijfers 353 22.2 Rapporten over de waterschappen 353 22.2.1 Kwijtschelding 353 22.2.2 Overige rapporten 356 DEEL IV BIJLAGEN 359 1 Personeelsbezetting per 31 december 1995 361 2 Kamerstukken c.a. inzake de Nationale ombudsman 364 3 Uitgebrachte rapporten 373 3.1 Overzicht rapportnummers per departementaal onderwerpgebied 373 3.2 Vermelding rapporten in vakbladen in 1995 374 3.3 Klachtsamenvatting en oordeel per rapport 376 4 Publikaties Nationale ombudsman 400 4.1 Publikaties van de Nationale ombudsman 400 4.2 Publikaties over de Nationale ombudsman 402 5 Toelichting op de beoordelingscriteria van de Nationale ombudsman 404 6 Bestuursorganen binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman; Wet Nationale ombudsman 407 6.1 Overzicht van bestuursorganen die vallen binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman 407 6.2 Wet Nationale ombudsman 414 19A Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 322 19A.1 Cijfers 322 19A.2 Zaken op het terrein van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 322 19B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 324 19B.1 Bestuursorganen op het terrein van de sociale zekerheid 324 19B.1.1 Cijfers 324 19B.1.2 Behandelingsduur; informatieverstrekking 325 19B.1.3 Dienstverlening; bejegening; klachtbehandeling 327 19B.1.4 Rentevergoeding; schadevergoeding 329 19B.1.4.1 Wettelijke rente 329 19B.1.4.2 Rentevergoeding en schadevergoeding anderszins 330 19B.1.5 Overige klachten 332 19B.2 Arbeidsvoorzieningsorganisatie 333 19B.2.1 Cijfers 333 19B.2.2 Het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening 333 19B.2.3 De Regionale Besturen voor de Arbeidsvoorziening 334 19B.2.3.1 Inleiding 334 19B.2.3.2 Ontslagvergunningen 334 19B.2.3.3 Bemiddeling en scholing 338 19B.3 Centraal Bureau voor de Grafische Bedrijven in Nederland 338 20 Volksgezondheid, Welzijn en Sport 340 20A Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 341 20A.1 Cijfers 341 20A.2 Hiv-besmettingen bij hemofilie-patiënten 341 20A.3 Staatstoezicht op de Volksgezondheid 346 20A.4 Overige rapporten op het terrein van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 348 20B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 350 20B.1 Pensioen- en Uitkeringsraad 350 20B.2 Ziekenfondsraad 350 20B.3 Overige 351 Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 6
VOORWOORD 1 Prestaties en problemen Prestaties Het jaar 1995 was ongekend druk voor de Nationale ombudsman. Er werden 7373 verzoekschriften ontvangen, een stijging van 25% ten opzichte van 1994 (5890). Met deze stijging werd een trend voortgezet die zich ook al in 1994 krachtig voordeed. Ten opzichte van het niveau van 1993 (met 4363 ontvangen verzoekschriften) is de instroom van verzoekschriften in 1995 gestegen met 69%. Ook het aantal telefonische contacten met het Bureau Nationale ombudsman steeg in 1995, met 23%, tot 15 029. Alles bijeen wendden 22 402 burgers zich in 1995 telefonisch of schriftelijk tot de Nationale ombudsman. Het aantal afgedane zaken steeg eveneens met 25%, van 5719 in 1994 naar 7129 in 1995. Ten opzichte van het niveau van 1993 (met 4446 afgedane zaken) is het aantal afgedane zaken in 1995 gestegen met 60%. Dergelijke totaalcijfers over het aantal afgedane zaken krijgen hun inkleuring door informatie in deel III van dit jaarverslag over de inhoud van het werk. Die vertoont een grote verscheidenheid. Zo waren er omvangrijke rapporten, met een aanzienlijke doorwerking in de openbaarheid, zoals: rapport 95/54, over de tolken die worden ingezet bij het nader gehoor van asielzoekers; rapport 95/271, over de rol van de overheid met betrekking tot het probleem van de besmetting met het hiv-virus van bloedprodukten voor hemofiliepatiënten; rapport 95/340, over de medewerking door politie en openbaar ministerie aan televisieprogramma s over hun werk (de zogenoemde «reality-tv»); rapport 95/517, over de dood van een gedetineerde in de penitentiaire inrichting Norgerhaven. Ook de overige 615 rapporten hadden echter elk voor zich hun betekenis, door de genoegdoening, rechtvaardiging of uitleg die zij gaven of bevatten. Alle aanbevelingen uit 1995 waarop intussen al een reactie is ontvangen, zijn opgevolgd. De interventiemethode is in 1995 op ruime schaal en met succes toegepast. Deze methode is een effectief middel om relatief eenvoudige zaken snel te behandelen (zie Jaarverslag 1994, blz. 48 52). Van alle zaken die in aanmerking werden gebracht voor onderzoek is 70,7% afgedaan zonder dat het kwam tot een rapport. In de meeste gevallen gebeurde dit doordat toepassing van de interventiemethode het probleem wegnam dat aanleiding was geweest voor het indienen van de klacht. Er is hier sprake van een sterke verschuiving in de wijze van behandeling van zaken (in 1993 was het overeenkomstige percentage 20,7%, en in 1994 44%). De genoemde cijfers geven reden tot erkentelijkheid. Dat betreft in de eerste plaats de indieners van een verzoekschrift, voor het vertrouwen dat zij in de Nationale ombudsman hebben gesteld. Daarnaast betreft dat de bestuursorganen en hun medewerkers, voor de constructieve wijze waarop zij zich in de regel opstelden in het samenspel met de Nationale ombudsman. Zonder deze samenwerking zou het niet mogelijk zijn geweest om zoveel zaken te behandelen, op de wijze waarop dat is gebeurd. Ten slotte, maar niet het minst, de medewerkers van het Bureau Nationale ombudsman. Zij hebben per slot van rekening gezamenlijk een berg verzet die groter was dan ooit tevoren, en zich zo goed als zij konden geweerd om de klagende burger zo min mogelijk de gevolgen te laten Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 7
ondervinden van de druk die de sterke stijging van de instroom legde op het Bureau Nationale ombudsman. Voor die inzet verdienen zij alle lof. Problemen De lucht is echter niet onbewolkt. Binnen de gegeven capaciteit van het Bureau Nationale ombudsman is al het mogelijke gedaan om de voortgaande forse stijging van de instroom zo goed mogelijk te verwerken. Zo is de interventiemethode op ruime schaal toegepast, op alle daarvoor in aanmerking komende zaken. Daardoor is in de wijze van afhandeling van zaken een aanzienlijke verschuiving opgetreden, met een zeer positief effect op het totaal aantal afgedane zaken. Daarnaast zijn extra inspanningen geleverd, onder meer via overwerk, om de sterke stijging van de instroom zo goed mogelijk te verwerken. Toen deze sterke stijging aanhield, moest, gegeven de beschikbare personeelsformatie, worden gekozen voor het leggen van prioriteiten, met de bijbehorende interne herschikking van capaciteit. Aldus is, al eind 1994, gekozen voor het leggen van de eerste prioriteit bij een snelle beoordeling van de binnengekomen verzoekschriften op bevoegdheid en ontvankelijkheid. Zo bleef gewaarborgd dat de indieners van verzoekschriften zo snel mogelijk in de regel binnen enkele weken wisten waar zij aan toe waren. Bovendien werd op die wijze snel duidelijk hoe de werkvoorraad zich ontwikkelde van de zaken die in aanmerking werden gebracht voor onderzoek. Bij de afhandeling van die categorie zaken werd vervolgens voorrang gegeven aan de zaken die konden worden afgedaan via de interventiemethode, omdat anders die methode immers haar zin zou verliezen. Ook werd de bevoegdheid tot onderzoek uit eigen beweging amper gebruikt; slechts één onderzoek werd ingesteld dat overigens nog slechts ten dele berustte op deze bevoegdheid. Niettegenstaande al deze maatregelen en inspanningen kon niet worden voorkomen dat er op één gebied een duidelijk knelpunt is ontstaan: bij de behandeling van die zaken die niet konden worden behandeld via de interventiemethode. Deze zaken moesten daarmee worden afgedaan via onderzoek dat leidt tot een rapport. In de regel zijn dat de meer bewerkelijke zaken. Zo is de werkvoorraad van de desbetreffende verzoekschriften die langer in behandeling waren dan zes, negen en twaalf maanden in elk van deze drie categorieën in 1995 ongeveer verdubbeld. Dit heeft uiteraard een steeds sterkere negatieve doorwerking op de doorlooptijden. In deze bijzondere situatie is in een aantal zaken overgegaan tot het versturen van vertragingsberichten, met vermelding van de oorzaak van die vertraging. Dit alles is een ongewenste ontwikkeling, die beslist moet worden omgebogen. Immers, het gaat hier om een achilleshiel van het instituut van de Nationale ombudsman (zie voor nadere gegevens hoofdstuk 3, 3.3). De toegewezen middelen vormen uiteindelijk de grens voor datgene wat de Nationale ombudsman zelf kan doen om het genoemde knelpunt op te lossen. Zeker wanneer de instroom blijft op het niveau van 1995, is oplossing van dit knelpunt dan ook alleen mogelijk wanneer ook op het punt van de capaciteit van het Bureau Nationale ombudsman passende maatregelen worden genomen. De toewijzing van personeel aan de Nationale ombudsman gebeurt al jaren op basis van een rekenmodel, met daarbij een raming van de te verwachten instroom. De begrotingstoewijzing voor 1995 was, evenals die voor 1994, gebaseerd op een geraamde instroom van 4850 zaken. Het genoemde rekenmodel is begin 1995, in nauw overleg met het ministerie van Binnenlandse Zaken, bijgesteld. Dit heeft geleid tot verdere aanscherping van de normen voor de verwerkingscapaciteit van het Bureau Nationale ombudsman. Met toepassing van dit bijgestelde model heeft de Nationale ombudsman op Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 8
27 februari 1995 gevraagd om extra middelen. Op dat moment werd daarbij de instroom voor 1995 geraamd op 6500 zaken. Het kabinet heeft in april 1995 besloten om het verzoek om uitbreiding te honoreren, maar vooralsnog slechts voor de helft. Dit betekent dat de toegestane personeelsformatie voor 1995 werd verhoogd met zeven formatieplaatsen ten opzichte van de formatie zoals die gold voor zowel 1993 als 1994, een toename van 10%. Dat is ook de basis voor de begroting 1996. Tegenover deze groei van 10% staat echter een instroomstijging over de afgelopen twee jaren van in totaal 69%. In een toelichting op het kabinetsbesluit heeft de minister van Binnenlandse Zaken de Nationale ombudsman bij brief van 27 april 1995 laten weten dat het kabinet zal streven naar het terugdringen van het zaaksaanbod bij de Nationale ombudsman. Dit streven verdient alle sympathie, zo heeft de Nationale ombudsman geantwoord. Echter, de ervaring heeft geleerd dat met het effectueren van zo n voornemen, als het al succesvol is, hoe dan ook de nodige tijd is gemoeid. Vooralsnog levert deze aankondiging dan ook geen bijdrage aan het terugdringen van het zaaksaanbod bij de Nationale ombudsman, laat staan aan het oplossen van het genoemde knelpunt. De Nationale ombudsman ontkomt daarom niet aan een verzoek om verdere versterking, om hem in staat te stellen tot een verantwoorde afdoening van zaken (zie verder voor het overleg op dit punt tussen de Nationale ombudsman en de minister van Binnenlandse Zaken hoofdstuk 2, 2.1.5). 2 Het werkaanbod bij de Nationale ombudsman De sterke stijging van het werkaanbod vraagt nadere aandacht. Die aandacht is hoe dan ook geboden in verband met de budgettaire gevolgen van deze stijging, gezien het genoemde knelpunt. Het gaat echter om meer. Immers, het is een algemeen belang dat de overheid zo min mogelijk reden geeft tot klagen, ook bij de Nationale ombudsman. Het gaat hier om haar legitimiteit ten opzichte van de burger. Beperking van het zaaksaanbod bij de Nationale ombudsman heeft in dit verband hooguit een afgeleid belang. Overigens moet een stijging van aantallen klachten niet leiden tot schrikreacties. Wanneer in de samenleving ongenoegen bestaat over de overheid is het van groot belang, ook voor die overheid zelf, dat dit ongenoegen wordt geuit. Daarbij moet worden onderkend dat een klacht een vorm is van communicatie. Bovendien is er de alom erkende betekenis van klachten als gratis advies. De behandeling van klachten vervult daarom een wezenlijke functie, ook voor de zojuist genoemde legitimiteit van de overheid. Voorafgaand aan nadere aandacht voor de Nederlandse situatie kan een vergelijkend perspectief nuttig zijn. Zo is het zusterinstituut in het Verenigd Koninkrijk (dat al bestaat sinds 1967) geconfronteerd met precies dezelfde stijging van de instroom als de Nationale ombudsman: 35% in 1994, en, daaroverheen, 25% in 1995. Ook in Zweden de bakermat van het ombudsmaninstituut was sprake van groei in 1995 met 8% (tot het daar niet eerder gekende niveau van 5129). Tenslotte wordt hier Finland genoemd (het tweede land ter wereld waar een ombudsmaninstituut werd gevestigd), met een stijging van de instroom in 1995 van 10%. Kennelijk is er sprake van een ontwikkeling die niet uniek is voor Nederland. Hieronder zal worden ingegaan op een aantal factoren die het werkaanbod bij de Nationale ombudsman bepalen, en op mogelijkheden om dat werkaanbod te beïnvloeden, door klachten te voorkomen. In dat verband zal in het bijzonder worden ingegaan op de mogelijke rol van de Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 9
Nationale ombudsman zelf in dat opzicht, en op het voorlichtingsbeleid van de Nationale ombudsman. Daarbij moet worden onderkend dat het indienen van een klacht bij de Nationale ombudsman enerzijds wordt bepaald door omstandigheden aan de kant van de (potentiële) klager, en anderzijds aan de kant van de overheid. Bij de overheid vraagt zowel de fase van het handelen in eerste aanleg de aandacht, als die van de interne behandeling van klachten over dat handelen in eerste aanleg. a De kant van de overheid; de feedbackfunctie van de Nationale ombudsman Wat betreft het handelen in eerste aanleg is de koninklijke weg om klachten ook die bij de Nationale ombudsman te voorkomen door zo te werken dat er geen reden is tot klagen. Op dat punt hebben de uitvoerende overheidsinstanties elk hun eigen verantwoordelijkheid. Welke bijdrage kan de Nationale ombudsman in dat verband leveren? Het gaat dan om de zogenaamde feedbackfunctie van de Nationale ombudsman, die kan bijdragen aan het voorkomen van klachten. De Nationale ombudsman hecht grote waarde aan een goed vervullen van deze functie. Dit kan bijdragen aan de kwaliteit van het uitvoerend overheidsoptreden, in het belang van de burger. Aan de bedoelde preventie wordt bijgedragen door aanbevelingen in de rapporten van de Nationale ombudsman, en door inzichten die overheidsinstanties zelf ontlenen aan deze rapporten en aan de interventies door de Nationale ombudsman, alsmede aan zijn jaarverslagen. Dit alles veronderstelt uiteraard wel de bereidheid om dergelijke lering te trekken. Uit ervaring is bekend dat het leren door organisaties niet vanzelf gaat. Een goed voorbeeld van het streven naar preventie is verder het initiatief tot het boek Correspondentiewijzer van Wim Daniëls, dat in november 1995 is verschenen in de Wijzerreeks van Sdu Uitgeverij (zie verder hoofdstuk 5). Dit boek betreft correspondentie, een veelvoorkomende vorm van contact tussen burger en overheid. Het ontsluit ervaringen van burgers, aangedragen via talloze klachten bij de Nationale ombudsman, over tekortkomingen in het schriftelijk verkeer met de overheid. Het bevat tal van suggesties, ontleend aan rapporten van de Nationale ombudsman, om soortgelijke klachten te voorkomen. Intussen is, op initiatief van de Nationale ombudsman, ook zijn werk op het brede terrein van de politie op journalistieke wijze bewerkt tot een boek, dat in mei 1996 zal verschijnen (Jeanne Doomen, Behoorlijk blauw?). Dergelijke publikaties strekken tot lering van wat fout ging, en vormen bronnen voor maatregelen om klachten te voorkomen. In dit verband moet ook worden gewezen op andere voorlichtingsinspanningen, gericht op bijzondere doelgroepen binnen de overheid, zoals een vaste column van de Nationale ombudsman voor de korpsbladen van de verschillende politiekorpsen. Als het toch komt tot het indienen van een klacht bij de overheid is het van groot belang dat de betrokken instantie zich inspant om die klacht zelf zo goed mogelijk te behandelen, zodat er voor de klager zo min mogelijk aanleiding bestaat om vervolgens nog de Nationale ombudsman te benaderen. Het hiervoor genoemde streven van het kabinet tot het terugdringen van het aantal klachten bij de Nationale ombudsman heeft geleid tot een brief, van 6 september 1995, van staatssecretaris mr. J. Kohnstamm van Binnenlandse Zaken aan alle ministers waarin wordt aangedrongen op goede voorzieningen voor interne klachtbehandeling (zie hoofdstuk 2, 2.1.5). Zover de Nationale ombudsman weet, bevindt dit project zich nog overwegend in het stadium van intern overleg. Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 10
In dit verband vraagt ook het kenbaarheidsvereiste van artikel 12, lid 2 van de Wet Nationale ombudsman (Wet N.o.) de aandacht. Dit vereiste betekent een voorrangsregel voor interne klachtbehandeling, voordat de weg naar de Nationale ombudsman openstaat. De Nationale ombudsman past dit vereiste actief toe. Gewaakt moet overigens worden voor het via aanscherping van het kenbaarheidsvereiste opwerpen van zodanige barrières voor de toegang tot de Nationale ombudsman dat sprake is van een ontmoedigingsslag voor de burger. Dat keert zich uiteindelijk tegen de overheid zelf. Ook op dit punt kan worden gewezen op bijdragen van de Nationale ombudsman aan een goede behandeling van klachten direct bij de betrokken instantie zelf, en daarmee aan het voorkomen van klachten bij de Nationale ombudsman. Zo wordt intussen algemeen erkend dat de Nationale ombudsman door zijn werk een belangrijke bijdrage heeft gegeven aan de ontwikkeling van algemene beginselen van behoorlijke klachtbehandeling, terwijl hij ook toeziet op de naleving van deze beginselen. De ook door het kabinet voorgestane codificatie van enkele van deze beginselen in de Algemene wet bestuursrecht kan verder bijdragen aan de kwaliteit van klachtbehandeling in eerste aanleg, en daarmee aan haar zogenoemde filterwerking ten opzichte van de Nationale ombudsman. Verder kan hier, als een voorbeeld uit 1995, worden gewezen op de impuls die de Nationale ombudsman in het Jaarverslag 1994 (blz. 25) heeft gegeven aan de totstandkoming van een Klachtenlijn bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van het ministerie van Justitie. De Nationale ombudsman heeft intussen al honderden klachten doorgeleid naar deze Klachtenlijn, voor directe afdoening binnen de IND zelf (zie verder hoofdstuk 10, 10A.2.1). b De kant van de burger; kennis over de Nationale ombudsman Het besluit van een burger om een klacht in te dienen is de resultante van verschillende factoren. Zo is er de klachtgevoeligheid van het soort contacten die hij met de overheid heeft. Daarnaast is er het punt van de bereidheid om door het indienen van een klacht uiting te geven aan ongenoegen, en dat van de bekwaamheid om dat zelf te doen, of althans om daarbij zo nodig hulp te vinden. Het is hier niet de plaats om deze en dergelijke factoren te analyseren. Een uitzondering moet echter worden gemaakt voor het punt van de kennis van de burger over het bestaan van de Nationale ombudsman, als een voorziening waar hij terecht kan met bepaalde klachten over de overheid. Immers, als hij die kennis niet heeft, zal hij de Nationale ombudsman niet benaderen, ook al zou daar reden voor zijn. Verondersteld moet worden dat de sterke stijging van de instroom van zaken bij de Nationale ombudsman in belangrijke mate een gevolg is van het feit dat de naamsbekendheid van het intussen veertien jaar oude instituut van de Nationale ombudsman als voorziening steeds verder toeneemt. Daarnaast heeft de Nationale ombudsman kunnen vaststellen dat overheidsinstanties er steeds meer toe overgaan om, bij hun interne afdoening van klachten, betrokkenen te wijzen op de mogelijkheid zich tot de Nationale ombudsman te wenden. Hoe is het precies gesteld met de naamsbekendheid van de Nationale ombudsman? Begin 1995 heeft de Nationale ombudsman opnieuw een onderzoek laten doen naar de naamsbekendheid van de Nationale ombudsman, vergeleken met een soortgelijke meting eind 1991. Dit onderzoek volgde op een voorlichtingscampagne op radio en televisie in november en december 1994. Deze campagne, via Postbus 51, vond haar aanleiding in de uitbreiding van de bevoegdheid van de Nationale ombudsman, eind 1993, tot de zelfstandige bestuursorganen. Gebleken is Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 11
dat de passieve naamsbekendheid vrijwel onveranderd is gebleven: 93%, tegenover 95% in 1991. De actieve naamsbekendheid is gestegen van 22% naar 28%. Deze zogenaamde spontane bekendheid was het grootst bij lezers van landelijke dagbladen, hoger opgeleiden en mannen. Van de respondenten wist 32% dat de Nationale ombudsman klachten over ministeries mag onderzoeken, en 11% dat hij dit mag over de politie. Het stemt tot tevredenheid dat de ontwikkeling doorgaat van de bekendheid met de Nationale ombudsman als voorziening. Een toename van de actieve naamsbekendheid van 22% naar 28% is in dit verband een duidelijke stap. Dit neemt echter niet weg dat uit de weergegeven cijfers kan worden afgeleid dat tallozen nog steeds niet actief op de hoogte zijn van het bestaan van de Nationale ombudsman, en van zijn precieze taak. Het is de Nationale ombudsman verder uit ervaring bekend dat het woord «ombudsman» voor velen onduidelijk is (zie Jaarverslag 1992, blz. 9 13). Bijzondere aandacht en extra inspanning op voorlichtingsgebied vragen zij bij wie de spontane bekendheid met de Nationale ombudsman in verhouding minder groot is. Het is niet gewaagd om te veronderstellen dat juist bij velen van hen de kans op contacten met de overheid en daarmee op klachten in verhouding wèl groot is. Gedacht kan worden aan contacten op terreinen als de sociale zekerheid en andere financiële relaties met de overheid, de arbeidsvoorziening, de politie en het vreemdelingenrecht. Overigens is er ook sprake van een tekort aan kennis bij hen die uit hoofde van hun functie beter zouden moeten weten. Zo is het de Nationale ombudsman uit een onderzoek uitgevoerd door een stagiaire op het Bureau Nationale ombudsman bekend dat veel leraren geschiedenis en maatschappijleer slecht op de hoogte zijn van de aard en de functie van het instituut van de Nationale ombudsman (zie hoofdstuk 5, 5.3). Alles bijeen leiden deze gegevens tot de conclusie dat de kennis in de samenleving over de Nationale ombudsman nog allerminst het eindpunt van haar ontwikkeling heeft bereikt. Dit betekent een aansporing voor de Nationale ombudsman om zich te blijven inzetten voor het uitdragen van het instituut en zijn werk in de samenleving. Daarbij is bijzondere aandacht geboden voor hen die door opleiding en maatschappelijke positie minder gemakkelijk toegang hebben tot dit soort informatie, en voor de intermediaire kaders die in dat verband een brugfunctie vervullen. Immers, het instituut van de Nationale ombudsman is ingesteld voor de burger, en kan zijn functie alleen vervullen wanneer iedere burger die op zichzelf de Nationale ombudsman nodig heeft hem ook kent en weet te vinden. Zoals al opgemerkt, is daarmee ook een duidelijk belang van de overheid gediend. 3 Het voorlichtingsbeleid van de Nationale ombudsman De hiervoor getrokken conclusie moet leiden tot een actief voorlichtingsbeleid van de Nationale ombudsman. Een dergelijk beleid draagt echter niet bepaald bij aan een beperking van het zaaksaanbod van de Nationale ombudsman. Gezien de capaciteitsproblemen die eerder in dit Voorwoord werden behandeld, is daarmee sprake van een dilemma. Hoe minder burgers op de hoogte zijn van de Nationale ombudsman, hoe minder klachten. Mag dan van de Nationale ombudsman worden verwacht dat hij op dit punt een effectieve bijdrage levert aan beperking van de instroom, door zijn werk te verrichten maar daar naar buiten toe zoveel mogelijk het zwijgen over te doen? Die vraag is niet geheel irreëel, in zoverre dat de Nationale ombudsman meer dan eens uit politieke kring een geluid opving dat leek te wijzen op zo n verwachting, en op de wens van terughoudende voorlichting. Het is overigens opmerkelijk dat Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 12
dergelijke kritische geluiden pas vallen te horen als er sprake is van mogelijke budgettaire gevolgen van een toename van de naamsbekendheid van de Nationale ombudsman. Voor zover deze geluiden zouden wijzen op een bewuste opvatting op dit punt wijst de Nationale ombudsman zo n opvatting met kracht van de hand. Het is hoe dan ook volstrekt strijdig met de functie van het instituut in de samenleving dat de Nationale ombudsman zich niet actief zou inzetten voor het informeren van de samenleving over het bestaan van dit instituut en over zijn werk. Ook na veertien jaar blijft dit onverminderd een duidelijke opgave. Elke andere aanpak zou de Nationale ombudsman ongeloofwaardig maken. Overigens is in toenemende mate sprake van spontane belangstelling vanuit de media voor het werk van de Nationale ombudsman. Het uitdragen van het bestaan van de Nationale ombudsman als voorziening voor de burger voltrekt zich in belangrijke mate via voorlichting over concrete voorbeelden van het werk, zoals rapporten. Daarbij moet niet alleen worden gedacht aan «grote» zaken, waarvan het gewicht hoe dan ook nieuwswaarde betekent. Het gaat daarnaast zeker ook om de ervaringen van burgers met de overheid die geen voorpaginanieuws zijn, maar die nieuwswaarde hebben vanwege hun herkenbaarheid voor velen. Verder draagt openbaarmaking van het werk van de Nationale ombudsman er aan bij dat dit instituut invloed heeft. Aandacht van en in de nieuwsmedia is daarmee één van de voorwaarden voor de effectiviteit en daarmee de geloofwaardigheid van het ombudsmaninstituut als zodanig. Tenslotte draagt deze openbaarmaking er aan bij dat openbaar bestuur ook werkelijk openbaar is. Dat moge binnen de overheid soms misschien als hinderlijk worden ervaren, in een democratie is het wezenlijk. Zo blijft voor de Nationale ombudsman de conclusie overeind dat een actief voorlichtingsbeleid een wezenlijk onderdeel is van zijn taak. Daarmee is echter nog niet gezegd hoe aan dat beleid uitvoering moet worden gegeven. De Nationale ombudsman streeft op dit punt, in het belang van zijn geloofwaardigheid, naar een zekere geleidelijkheid. Opgemerkt wordt dat in de periode van ongeveer vier jaar waarin de actieve naamsbekendheid is gestegen met 6%, de instroom van klachten meer dan verdubbeld is. In de contacten met de verschillende nieuwsmedia wordt er daarom zoveel als mogelijk naar gestreefd om onbeheersbare effecten te voorkomen. Dat geldt met name de televisie, gezien haar bijzondere impact. Daardoor is «finetuning» van de voorlichting, wat betreft haar effecten, heel moeilijk. Niemand is er echter bij gebaat dat de Nationale ombudsman in zeer korte tijd zou worden overspoeld met een stroom van klachten die hij, door een tekort aan middelen, niet adequaat kan verwerken. Dit neemt niet weg dat de Nationale ombudsman ten volle openstaat voor de nieuwsmedia die hem benaderen met een verzoek om informatie, een interview of medewerking aan een programma. Geconstateerd moet worden dat het beroep dat in dit verband op de Nationale ombudsman wordt gedaan steeds meer toeneemt. In het voorlichtingsbeleid spelen overigens niet alleen de algemene nieuwsmedia een rol, maar ook vakbladen zoals die op allerlei deelterreinen en voor allerlei doelgroepen verschijnen. Wat betreft de inhoud van de voorlichting wordt gestreefd naar een evenwichtige aanpak. Dit betekent onder meer dat de voorlichting recht moet doen aan eisen van objectiviteit: zoveel als mogelijk uitdragen van de gezichtspunten van beide partijen, en van beide soorten oordelen, «niet behoorlijk» evengoed als «behoorlijk». Daarnaast wordt ernaar gestreefd om zo duidelijk mogelijk voorlichting te geven over de grenzen van de bevoegdheid van de Nationale ombudsman, om zoveel mogelijk te Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 13
voorkomen dat burgers zich tot de Nationale ombudsman wenden met een verzoekschrift dat niet in aanmerking kan komen voor onderzoek. De onafhankelijkheid van de Nationale ombudsman is staatsrechtelijk op een aantal punten gewaarborgd. Elke onafhankelijkheid kent uiteraard haar grenzen. Een bijzondere grens is die van de beschikbare middelen. Het leek de Nationale ombudsman van belang om, door het voorgaande, informatie te geven over zijn voorlichtingsbeleid. Dat draagt bij aan de openbare verantwoording van dit ambt zoals die bij uitstek wordt gegeven in het jaarverslag dat, ingevolge artikel 28, lid 1 van de Wet N.o., moet worden gezonden aan de beide Kamers der Staten-Generaal en aan de ministers. Het kan daarmee hopelijk ook bijdragen aan een zuivere discussie met de begrotingswetgever over de middelen die nodig zijn om de Nationale ombudsman de functie te kunnen laten vervullen die de wet aan dit instituut heeft opgedragen. 4 De ontwikkeling van de ombudsmanfunctie in het openbaar bestuur Aan het einde van dit Voorwoord past nog een enkel woord over de ontwikkeling van de ombudsmanfunctie in het openbaar bestuur. Met instemming heeft de Nationale ombudsman kennis genomen van de opvatting van het kabinet, neergelegd in de nota van staatssecretaris Kohnstamm van 30 mei 1995 (Kamerstukken II, 1994 1995, 24 206, nr. 1), en duidelijk gesteund in de Tweede Kamer, dat het voor alle onderdelen van de overheid wezenlijk is dat burgers toegang hebben tot een onafhankelijke voorziening van klachtbehandeling, en dat op dit punt niet langer sprake kan zijn van vrijblijvendheid. Wat betreft de lagere publiekrechtelijke lichamen legt de nota de verantwoordelijkheid op dit punt bij hen zelf. Provincies en gemeenten is evenals eerder al de waterschappen de mogelijkheid geboden om, als zij dat wensen, in plaats van het treffen van een eigen voorziening, aansluiting te krijgen bij de bevoegdheid van de Nationale ombudsman (zie verder hoofdstuk 2, 2.1.3). Op zichzelf zou de aanpak in de nota moeten leiden tot een dekkend geheel van voorzieningen: zelf alleen of in regionaal verband ingestelde ombudsmaninstituten dan wel, subsidiair, bevoegdheid van de Nationale ombudsman. De twaalf provincies hebben op dit punt een keuze bepaald, en een duidelijke beslissing genomen. Zij hebben, in het verband van het Interprovinciaal Overleg, op 28 februari 1995 gevraagd om te worden gebracht binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman. De Nationale ombudsman heeft zich bereid verklaard om zich in te zetten voor een nieuwe taak in deze. Wat betreft de gemeenten is echter nog steeds sprake van weinig vordering. Het nog steeds zeer bescheiden aantal gemeenten met een eigen ombudsmanvoorziening is, voor zover de Nationale ombudsman kan overzien, in 1995 nagenoeg ongewijzigd gebleven. Moet uit de onbeweeglijkheid in een brede kring van gemeenten worden afgeleid dat men aan onafhankelijke klachtbehandeling, als complement op een goede interne klachtbehandeling, door een daarvoor toegeruste instantie onvoldoende belang hecht? Of is het belang dat men, mede gezien de financiële consequenties, hecht aan klachtbehandeling zo gering dat men concessies aanvaardbaar acht op het punt van de onafhankelijkheid en de professionaliteit van de behandeling van klachten van de eigen burgers? Op welke wijze denkt men dit dan te kunnen uitleggen aan die burgers? Is het aanvaardbaar dat de vrijheid die decentralisatie biedt per saldo wel degelijk uitmondt in vrijblijvendheid? En hoe is dan door wie ook aan de burger de rechtsongelijkheid uit te leggen die bestaat zolang de ene Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 14
gemeente wel, en de andere geen ombudsmanvoorziening heeft? Zal die het achterblijven van zijn gemeente niet ervaren als een teken van zwakte, zoals het instellen van een onafhankelijke ombudsman een teken is van kracht? Het is toch niet aannemelijk dat alleen de gemeenten die wèl kiezen voor een ombudsmaninstituut hun burgers reden gaven tot klagen? Intussen is, gegeven de kaders van de nota-kohnstamm, overleg gaande tussen het ministerie van Binnenlandse Zaken en een groep van vooralsnog vier gemeenten die aansluiting beogen bij de bevoegdheid van de Nationale ombudsman. Onder hen is overigens een gemeente met een eigen gemeentelijke ombudsman. De Nationale ombudsman heeft zich bereid verklaard tot medewerking aan een project waarin ervaring kan worden opgedaan op dit terrein. Het overleg met de provincies en met de gemeenten in dit project is gevoerd op basis van het uitgangspunt in de nota-kohnstamm dat de desbetreffende openbare lichamen, zoals dat ook geldt voor de waterschappen, zelf de kosten zullen moeten dragen die zijn verbonden aan aansluiting bij de Nationale ombudsman. De Nationale ombudsman staat daar op zichzelf buiten: de nota-kohnstamm heeft, met het oog op de vereiste onafhankelijkheid van de Nationale ombudsman ten opzichte van de bestuursorganen binnen zijn bevoegdheid, terecht gekozen voor overleg van het ministerie van Binnenlandse Zaken met de desbetreffende openbare lichamen. Inzet van dit overleg is het verkrijgen van dekking voor de uitgaven die verband zullen houden met een taak van de Nationale ombudsman op dit gebied. Dit overleg bleek niet eenvoudig: het financiële risico dat is verbonden aan een open-eindemodel bleek een fors obstakel, terwijl het vinden van een voor beide partijen aanvaardbare berekening veel voeten in de aarde had. Aldus lijken de kosten van besluitvorming en het bedrag dat inzet was van die besluitvorming niet in een evenwichtige verhouding tot elkaar te staan. In zo n geval dreigen patstellingen, ten nadele van de aandacht voor het achterliggende inhoudelijke belang. Zo heeft de gemeente die zich als eerste had aangemeld voor aansluiting zich naderhand teruggetrokken. Intussen is met het IPO overeenstemming bereikt, en is ook uitzicht op een aanpak wat betreft de vier gemeenten. Wanneer in de toekomst zou worden overlegd met nieuwe gemeenten bestaat echter het risico van herhaling. Juist in deze eerste fase moet nog ervaring worden opgedaan. Een startbijdrage van de rijksoverheid (het ministerie van Binnenlandse Zaken) zou in deze fase de besluitvorming op dit punt wellicht (hebben) kunnen versoepelen. Naarmate het aantal deelnemende gemeenten groter is, zal het genoemde risico minder zwaar behoeven te wegen. Van bijzonder belang daarbij is dat dan intussen ook ervaring zal zijn verkregen, op grond waarvan betrouwbaarder prognoses mogelijk zullen zijn dan op dit moment. 5 Leeswijzer Indeling Dit jaarverslag volgt de indeling zoals die ook in eerdere jaarverslagen gebruikelijk was. In de hoofdstukken 7 en volgende wordt elk gebied binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman afzonderlijk behandeld. De daaraan voorafgaande hoofdstukken 2 tot en met 6 betreffen achtereenvolgens: de wetgeving, het ambt en het Bureau Nationale ombudsman; cijfermatige gegevens; effecten van het werk van de Nationale ombudsman; externe contacten; het werk van Afdeling I. Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 15
Hoofdstuk 1 bevat, in 1.2, het gebruikelijke algemene overzicht, en vervolgens, in 1.3, twee bijzondere onderwerpen: het werk van de Nationale ombudsman op het terrein van schadevergoeding, en klachtbehandeling door de politie en door de Inspectie voor de Gezondheidszorg. Aandachtspunten Het jaarverslag van de Nationale ombudsman pleegt te worden behandeld door de Tweede Kamer. Het is uiteraard aan de Kamer, en aan de leden van haar vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken, om te bepalen aan welke onderwerpen zij aandacht wensen te besteden. Als bijdrage aan de voorbereiding daarvan volgt hieronder, ter ontsluiting van dit jaarverslag, een aantal aandachtspunten. Het gaat daarbij om enkele suggesties en aanbevelingen in dit jaarverslag, en om enkele in het verslag gesignaleerde knelpunten dan wel punten die naar het oordeel van de Nationale ombudsman anderszins aandacht of actie verdienen. Voor de goede orde wordt opgemerkt dat de rapporten uit 1995 en de daarin gedane aanbevelingen, en de actie die daarop is gevolgd, en verdere analyses niet zijn opgenomen in dit overzicht. A Algemeen 1.a. Knelpunt in de capaciteit van het Bureau Nationale ombudsman (Voorwoord, 1; hoofdstuk 3, 3.3); b. Maatregelen van het kabinet ter beperking van het zaaksaanbod bij de Nationale ombudsman; interne klachtregelingen (Voorwoord, 2; hoofdstuk 2, 2.1.5); c. Voorlichtingsbeleid van de Nationale ombudsman (Voorwoord, 3); d. Ontwikkeling van de ombudsmanfunctie in het openbaar bestuur; financieringsmodel (Voorwoord, 4; hoofdstuk 2, 2.1.3). 2. Prikkels ter bevordering van de voortvarendheid bij de overheid: verslagplicht inzake de werkvoorraad en de gemiddelde behandelingsduur; financiële prikkels (hoofdstuk 1, 1.2.2.2 onder a.). 3. Het Aanwijzingsbesluit bestuursorganen Wob en WNo: noodzaak tot het nemen van een beslissing over de status van zelfstandige bestuursorganen van een aantal instanties; generieke aanwijzing? (hoofdstuk 2, 2.1.2.4). B Bestuursorganen 1 Politie a. Uitvoerbaarheid van de richtlijnen voor geïntoxiceerde gedetineerden (hoofdstuk 7, 7A.6); b. Wegslepen (hoofdstuk 7, 7A.12.2): regeling van de bevoegdheid tot wegslepen in binnensteden met ernstige parkeeroverlast; aanpassing van de redactie van de Wegenverkeerswet 1994 (artt. 169 174) aan de Politiewet 1993; c. Wachttijden bij de vreemdelingendiensten (hoofdstuk 7, 7A.14); d. Interne klachtbehandeling door de politie (hoofdstuk 1, 1.3.2.1; hoofdstuk 7, 7A.17 en 7B.11): verantwoordelijkheidsverdeling; naleving van de beginselen van behoorlijke klachtbehandeling. Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 16
2 Justitie a. Regeling inzake schadevergoeding in verband met politieoptreden (hoofdstuk 1, 1.3.1.3.c; hoofdstuk 7, 7A.18); b. Telefonische bereikbaarheid van het Centraal Justitieel Incassobureau (hoofdstuk 7, 7B.6); c. Slachtofferbeleid (hoofdstuk 7, 7B.8): bovengrens voor voegingen als beledigde partij, in verband met de praktijk van voegen ad informandum; wettelijke regeling van de bevoegdheid tot voegen ad informandum; d. Immigratie- en Naturalisatiedienst (hoofdstuk 10, 10A.2): knelpunten in de uitvoeringspraktijk, zowel ten aanzien van verblijfsdocumenten als van naturalisaties; e. Wijziging van de huishoudelijke reglementen van TBS-inrichtingen (hoofdstuk 10, 10A.4). 3 Volksgezondheid De rol van de Inspectie voor de Gezondheidszorg inzake de behandeling van klachten over zorgaanbieders op het terrein van de gezondheidszorg (hoofdstuk 1, 1.3.2.2). Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 17
DEEL I BEELD VAN DE OVERHEID 19
1 DE OVERHEID, GEZIEN DOOR DE NATIONALE OMBUDSMAN IN 1995 1.1 Inleiding De taak van de Nationale ombudsman betreft de overheid. Nagenoeg zijn gehele werk wordt bepaald door burgers die gebruik maken van hun recht neergelegd in artikel 12 van de Wet Nationale ombudsman (Wet N.o.) om de Nationale ombudsman te vragen een onderzoek in te stellen. In 1995 ontving de Nationale ombudsman 7373 verzoekschriften (1994: 5890). Binnen de grenzen die zijn neergelegd in de Wet N.o. heeft de Nationale ombudsman de plicht om aan het verzoek om onderzoek gehoor te geven. De behandeling van elk verzoekschrift begint daarom met de beantwoording van de vraag of dit valt binnen de bedoelde grenzen. Dat was het geval bij 2113 (30%) van de 7129 verzoekschriften die in 1995 werden afgedaan (1994: 1493 van 5719 = 26%). In het overgrote deel van de 5016 verzoekschriften die niet in aanmerking kwamen voor onderzoek ging het overigens wel degelijk om klachten over de overheid. In maar één van de vijf van deze 5016 verzoekschriften was een zaak aan de orde die viel buiten de overheid, terwijl het in ongeveer vier van de vijf van deze verzoekschriften wel ging om een klacht over de overheid. Toch kwam het ook in die gevallen niet tot onderzoek, omdat het verzoek om onderzoek strandde op de bepalingen in de Wet N.o. over de afbakening van bevoegdheid van de Nationale ombudsman op het terrein van de overheid als zodanig, en over de ontvankelijkheid van verzoekschriften. Het leven als burger met een klacht over de overheid is niet eenvoudig. De verdeling van de verzoekschriften die betrekking hadden op bestuursorganen binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman was als volgt: ministeries 55%; zelfstandige bestuursorganen 31%; politie 12%; waterschappen 2%. In dit hoofdstuk wordt een beeld gegeven van de overheid zoals de Nationale ombudsman die in 1995 heeft ontmoet in de 2113 zaken die zijn afgedaan nadat zij in aanmerking waren gebracht voor onderzoek. In het merendeel van die zaken (1494: 70,7%) is het niet gekomen tot het uitbrengen van een rapport, en is de zaak in de regel behandeld volgens de interventiemethode. In 619 gevallen (29,3%) heeft het onderzoek geleid tot een rapport. De interventiemethode wordt met name gebruikt in naar verhouding eenvoudige zaken, waarin de klager vooral belang heeft bij een snelle oplossing van het probleem dat aanleiding was tot het indienen van de klacht. Als interventie door de Nationale ombudsman bij de betreffende instantie heeft geleid tot de door de klager gewenste duidelijkheid, of tot de door hem gewenste actie, is er voor de Nationale ombudsman in de regel geen reden meer voor verdere onderzoeksactiviteiten, en het uitbrengen van een rapport. Het gebruik van deze methode is medio 1994 geïntensiveerd, zodat 1995 het eerste volle jaar was waarin met deze nieuwe aanpak is gewerkt (zie voor een toelichting op deze methode: Jaarverslag 1994, blz. 21 en 48 53). Het in dit hoofdstuk te tekenen beeld van de overheid over 1995 berust mede op de gegevens en inzichten die zijn verkregen in de interventiezaken. In 1.2 van dit hoofdstuk wordt, zoals ook in eerdere jaren, een overzicht gegeven van veel voorkomende problemen. Dat gebeurt primair op basis van een kwantitatieve benadering: cijfermatige gegevens over de frequentie van problemen, en over de oordelen van de Nationale ombudsman. Bij zo n benadering passen enkele duidelijke kanttekeningen vooraf. Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 21
Zo moet als steeds worden opgemerkt dat het werk van de Nationale ombudsman een vertekend beeld geeft van de overheid. Immers, binnen de overheid bestaan grote verschillen voor wat betreft de contacten met de burger. Het risico voor een bepaalde overheidsinstantie om in beeld te komen van de Nationale ombudsman neemt toe naarmate haar contacten met de burger groter in getal en gevoeliger naar inhoud zijn. Verder moet worden gewaarschuwd tegen een benadering waarin de aantallen klachten slechts in vergelijkend perspectief worden beoordeeld. Zo kan men ertoe overgaan om het aantal klachten over een bepaalde overheidsinstantie vooral te bezien in relatie tot het aantal publiekscontacten waaruit deze klachten kunnen voortkomen. Als er al betrouwbare schattingen mogelijk zijn over dergelijke aantallen publiekscontacten, het is niet gewaagd om te veronderstellen dat het aantal klachten slechts een zeer bescheiden percentage daarvan is. Echter, de overheid is niet als een aanbieder op een markt, waar ontevreden klanten een uitweg hebben voor hun ongenoegen, door naar een ander te gaan, of misschien zelfs af te zien van een bepaald produkt. Alleen al daarom telt elke klacht, en is het woord «klant» een riskante metafoor wanneer het gaat om de burger in zijn verhouding tot de overheid. Van een vergelijkend perspectief is ook sprake wanneer men typen klachten beziet naar de frequentie waarmee zij voorkomen. Dat heeft echter het risico in zich van het miskennen van de aard van de normen die in het geding zijn, en van de ernst van hun schending. Alles bijeen vormen aantallen slechts een ingang, en behoeven zij nadere inhoudelijke beschouwing. Dat is niet alleen nodig om recht te doen aan de hiervoor genoemde kanttekeningen, maar ook met het oog op het nemen van maatregelen die moeten voorkomen dat bepaalde klachten zich weer zullen voordoen. Immers, dat laatste vraagt ook inzicht in de factoren die (kunnen) leiden tot het ontstaan van klachten. Het bestek van dit jaarverslag laat in dit overzichtshoofdstuk geen uitgebreide inhoudelijke beschouwingen toe. De Nationale ombudsman vertrouwt er echter op dat zij die dit hoofdstuk zullen lezen heel goed in staat zullen zijn om ook zelf de te presenteren gegevens in het juiste perspectief te zien. In het afsluitende gedeelte van dit hoofdstuk zal nader worden ingegaan op een tweetal specifieke onderwerpen. Het eerste daarvan is de vergoeding van schade die burgers kunnen lijden als gevolg van handelen of nalaten van de overheid. Aangegeven zal worden op welke wijze de Nationale ombudsman klachten op dat punt benadert en heeft behandeld (zie 1.3.1). Daarna zal worden ingegaan op het onderwerp klachtbehandeling, meer in het bijzonder op het terrein van de politie en van de gezondheidszorg (zie 1.3.2). 1.2 Veel voorkomende problemen 1.2.1 Inleiding Het behoort tot de taak van de Nationale ombudsman om een oordeel te geven over overheidsgedragingen. Met het geven van een oordeel over een onderzochte gedraging wordt tegelijk een oordeel gegeven over de gegrondheid van de betreffende klacht. De centrale norm voor de beoordeling door de Nationale ombudsman neergelegd in artikel 26, lid 1 van de Wet N.o. is die van de behoorlijkheid. De Nationale ombudsman heeft deze norm uitgewerkt in een reeks van vereisten van behoorlijkheid (zie bijlage 5). De klachten die de Nationale ombudsman ontvangt kunnen alle worden herleid tot één of meer van deze vereisten van behoorlijkheid. In die zin leidt het gebruik van deze vereisten tot inzicht in het soort problemen dat de indieners van de klachten ondervonden in hun verkeer met de overheid. Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 635, nrs. 1 2 22