Wetenschappelijke verhandeling

UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN VN-Peacekeeping en de bescherming van burgers: aspiratie versus realiteit Een studie naar de kritische succesfactoren in vredesoperatie UNAMSIL in Sierra Leone Wetenschappelijke verhandeling Aantal woorden: 16.518 Lisa Derycke MASTERPROEF POLITIEKE WETENSCHAPPEN afstudeerrichting INTERNATIONALE POLITIEK PROMOTOR: PROF. DR. Hendrik Coolsaet COMMISSARIS: Tim Haesebrouck COMMISSARIS: Melanie Van Meirvenne ACADEMIEJAAR 2012 2013

TREFWOORDEN Peacekeeping Verenigde Naties Bescherming van burgers Succesfactoren UNAMSIL Sierra Leone

WOORD VOORAF Aan het eind gekomen van de meest uitdagende opdracht in mijn opleiding tot master in de politieke wetenschappen, kijk ik terug op een boeiende en leerzame ervaring. De keuze voor het thema peacekeeping vloeit indirect voort uit mijn bachelorproef: Een oorlog uitgevochten op een vrouwenlichaam: de kwetsbaarheid van vrouwen en meisjes in een conflictrijk gebied. In dit werkstuk ging ik op zoek naar de verhouding tussen seksueel geweld en oorlog/conflict in het oosten van de Democratische Republiek Congo. Tijdens de realisatie van deze proef werd ik geconfronteerd met onderzoeken die gewag maakten van misbruik en seksueel geweld gepleegd voor de ogen van de aanwezige VN-vredesmacht. Nog schrijnender waren meldingen van zulk wangedrag gepleegd door de eigen VN-blauwhelmen. Zulke negatieve verwijten aan het adres van de Verenigde Naties maken een missie heel gecontesteerd en knagen aan de geloofwaardigheid van deze volkerenorganisatie als hoeder van de internationale vrede en veiligheid. Uit deze confrontatie groeide de interesse voor het instrument VN-peacekeeping en het verlangen om een bijdrage te leveren aan het herstel en/of behoud van de geloofwaardigheid van deze universele organisatie. Graag wil ik van dit woord vooraf tevens gebruik maken om een woord van dank te richten tot een aantal mensen die me onderweg geholpen hebben en dit op allerlei manieren. Ik dank vooreerst mijn promotor professor Hendrik Coolsaet voor het vertrouwen en de intellectuele vrijheid die ik kon genieten om dit onderwerp af te bakenen en verder vorm te geven. Ook dank aan Tim Haesebrouck voor zijn hulpvaardigheid en tips. Verder graag ook een dankwoord voor Thierry Tardy en professoren Duane Bratt, Paul Diehl, Birger Heldt, Krasno Jeane en Williams Paul voor hun bereidwilligheid om documenten en artikels door te mailen waar ik zelf geen toegang tot kreeg. Dank ook aan alle lezers voor het nalezen van deze tekst en de feedback, in het bijzonder Henk Derycke, Veerle Derijcke, Dieter Vansteenkiste en Anne Frisch. Uiteraard verdient ook mijn vriend, Dieter, een woord van dank voor de steun en tips tijdens het schrijven van deze scriptie. Tot slot ben ik ook bijzonder veel dank verschuldigd aan mijn ouders die mij de mogelijkheid boden om verder te studeren en die mij gedurende alle momenten in deze opleiding steun en vertrouwen hebben gegeven. Ik hoop middels deze masterproef te bewijzen dat ik de investering waard was. I

ABSTRACT Deze masterproef tracht te achterhalen welke factoren cruciaal zijn om de taak tot het beschermen van burgers, opgenomen in het mandaat van een peacekeepingoperatie, succesvol ten uitvoer te brengen. De laatste jaren kregen een toenemend aantal missies expliciet de opdracht om de burgerbevolking te beschermen. Jammer genoeg verliep dit niet altijd even vlot. De mislukkingen in Rwanda, Somalië en Joegoslavië legden deze vaststelling pijnlijk bloot. De VN besloot daarop peacekeeping onder de loep te nemen en publiceerde een aantal hervormingsrapporten. Op basis van een documentenanalyse van deze rapporten werden een aantal factoren van succes onderscheiden die mogelijks een gunstige invloed hebben op het implementeren van de beschermingstaak. De opgestelde hypothesen werden vervolgens getoetst via operatie UNAMSIL in Sierra Leone. Dit was de eerste missie die expliciet een mandaat kreeg om de burgerbevolking te beschermen. De missie kan opgedeeld worden in een effectieve en een ineffectieve fase waardoor de case zich er uitstekend toe leent om de methode van verschil toe te passen. Enkel de factoren waarop de eerste fase verschilt van de tweede fase kunnen mogelijke verklaringen van succes vormen. Op deze manier werd vastgesteld dat een binnenlandse coöperatieve omgeving, een internationale coöperatieve omgeving en middelen in overeenstemming met het mandaat, kritische succesfactoren zijn voor de taak tot bescherming van burgers. Geen van deze drie is echter voldoende om succes te realiseren. II

INHOUDSOPGAVE Woord vooraf...i Abstract...II Lijst met gebruikte afkortingen... VI Algemene inleiding...1 DEEL I: Omkadering...4 1. Probleemstelling: oriëntatie en rechtvaardiging...4 1.1. Literatuurbeschouwing...4 1.2. Evolutie naar mandaten met een expliciete beschermingstaak...6 1.3. Doelstelling en relevantie...8 2. Vraagstelling en opbouw... 10 3. Begripsbepaling... 10 3.1. Peacekeeping of vredeshandhaving... 11 3.2. Bescherming van burgers... 12 4. Methodologie... 12 4.1. Documentenanalyse... 12 4.2. Casestudie UNAMSIL... 13 DEEL II: Conceptueel kader uitwerking hypothesen... 15 1. Inleiding... 15 2. Analyse documenten... 15 2.1. Het Brahimi Rapport... 15 2.2. Rapport van het High Level Panel on Threats, Challenges and Change... 18 2.3. De Capstone Doctrine... 19 2.4. Het New Horizon proces... 22 3. Conclusie: de hypothesen... 23 DEEL III: Sierra Leone en UNAMSIL... 25 1. Inleiding... 25 2. Voorgeschiedenis van het conflict in Sierra Leone... 25 3. UNAMSIL... 27 3.1. De bescherming van burgers... 27 3.2. Evolutie conflict onder UNAMSIL... 28 III

3.3. Opdeling UNAMSIL in twee fasen: UNAMSIL I en UNAMSIL II... 28 3.4. Vergelijkbaarheid van UNAMSIL I en UNAMSIL II... 28 DEEL IV: Analyse... 30 1. Inleiding... 30 2. Analyse hypothesen... 31 2.1. Coöperatieve omgeving in doelstaat... 31 2.1.1. Inleiding... 31 2.1.2. Een politiek proces van verzoening... 31 2.1.3. Steun lokale bevolking... 33 2.1.4. Subconclusie... 34 2.2. Internationale coöperatieve omgeving... 34 2.2.1. Inleiding... 34 2.2.2. De international motor komt pruttelend op gang... 35 2.2.3. Terugtrekking ECOMOG en het ontstaan van een veiligheidsvacuüm... 36 2.2.4. Groot-Brittannië snelt ter hulp... 37 2.2.5. Een conflict met een regionale dimensie... 38 2.2.6. Troepenleverende landen... 39 2.2.7. Subconclusie... 40 2.3. Robuuste peacekeeping... 41 2.3.1. Inleiding... 41 2.3.2. De ROE s... 41 2.3.3. De praktijk... 42 2.3.4. Subconclusie... 43 2.4. Middelen afgestemd op mandaat... 43 2.4.1. Inleiding... 43 2.4.2. Situatie op het terrein voor mei 2000... 44 2.4.3. Situatie op het terrein na mei 2000... 44 2.4.4. Subconclusie... 45 2.4.5. 3. Conclusie... 45 Algemeen besluit... 48 Referentielijst... VII Artikels, boeken, rapporten en werkdocumenten... VII Verslagen van de Verenigde Naties... XII IV

Resoluties van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties... XIII Toespraak... XIII Vredesakkoorden... XIV Wetgeving... XIV Websites... XIV V

LIJST MET GEBRUIKTE AFORTINGEN AFRC: APC: AU: ECOMOG: ECOWAS: NAVO: NPFL: NPRC: ONUC: ROE s: RUF: SLPP: UN: UN DPKO: UN DFS: UNAMSIL: UNPROFOR: VN: Armed Forces Revolutionary Council All People s Congress Afrikaanse Unie Economic Community of West African States Monitoring Group Economic Community of West African States Noord-Atlantische Verdragsorganisatie National Patriotic Front for Liberia National Provisional Ruling Council Organisations des Nations Unies au Congo Rules of Engagement Revolutionary United Front Sierra Leone People s Party United Nations United Nations Department of Peacekeeping Operations United Nations Department of Field Support United Nations Mission in Sierra Leone United Nations Protection Force Verenigde Naties VI

ALGEMENE INLEIDING Recht op leven en veiligheid zijn twee fundamentele principes inzake mensenrechten. Tegelijkertijd gaat het echter om de meest wijde en systematisch geschonden rechten (UN Development Program, 2005, p. 151). Nochtans werd na de destructieve Tweede Wereldoorlog tijdens de Conferentie van San Francisco in 1945 een nieuwe internationale organisatie opgericht die de vrede en veiligheid in de wereld moest waarborgen, de Verenigde Naties (VN). In het Handvest van die wereldorganisatie werd opgenomen dat één van de belangrijkste doelstellingen was: komende geslachten te behoeden voor de gesel van de oorlog 1 (Baert, Pauwels & Smis, 2010, p.13). Doch, door de bipolaire confrontatiepolitiek en het verlammende effect van het vetorecht binnen de Veiligheidsraad trad de VN slechts sporadisch op als actor van internationale vrede en veiligheid (Baert, Pauwels & Smis, 2010, p. 13). Met uitzondering van operatie ONUC (Organisation des Nations Unies au Congo) in de Democratische Republiek Congo in de jaren 1960 bleef vredehandhaving 2 meestal beperkt tot de traditionele taken waarbij de VN als een interpositiemacht fungeerde die toezag op een staakt-hetvuren of een vredesakkoord tussen staten (Carey, 1998, p. 13). De bevrijding uit het keurslijf van de Koude Oorlog betekende dé trendbreuk voor de VN. Eindelijk kon het zijn taak als hoeder van de internationale vrede en veiligheid, zoals bedoeld was door zijn stichters, opnemen. Wat volgde was een ongeziene groei en geloof in peacekeeping. 3 Opmerkelijker is dat het einde van de machtsstrijd tussen Washington en Moskou samen ging met een afname van vredehandhaving in interstatelijke conflicten ten voordele van intrastatelijke conflicten (Baert, Pauwels & Smis, 2010, p. 14; Doyle & Sambanis, 2006, p. 49). Het enthousiasme zou echter niet lang stand houden. De dodelijke trilogie in Somalië, Rwanda en Bosnië halfweg de jaren 1990 zorgde voor een smet op het blazoen van de VN als vredebrenger (Coulon & Liégeois, 2010, p. 12). De menselijke drama s die zich daar hebben afgespeeld vormden een aanleiding om het begrip veiligheid te herzien. Veiligheid zou niet langer louter en alleen slaan 1 Vertaling van Pauwels Ann, Smis Stefaan en Baert Francis in het verzamelwerk Langs de Vuurlijn: de VN en gewapende conflicten. De letterlijke bewoordingen zoals terug te vinden in het Handvest van de VN (1945) luiden als volgt: to save succeeding generations from the scourge of war. 2 Vredehandhaving zal doorheen deze masterproef als een synoniem gelden voor peacekeeping. 3 In de periode 1945-1988 werden slechts vijftien peacekeeping missies opgestart. In de daaropvolgende vier jaar zou de VN echter verwezenlijken wat ze gedurende de Koude Oorlog slechts kon in vier decennia tijd (www.un.org/en/peacekeeping/documents/operationslist.pdf). 1

op de bescherming tegen een externe aanval, vanaf nu zou ook de bescherming van samenlevingen en individuen tegen intern geweld in acht genomen worden (Annan, 2000, p. 43). Deze pijnlijke ervaringen betekenden ook de start van een grondige reflectie van peacekeeping met meerdere hervormingsrapporten tot gevolg (Human Security, 2011, p. 71). Na de publicatie van twee rapporten in 1999 omtrent het falen in Rwanda en Srebrenica, werd de bescherming van de burgerbevolking voortaan expliciet opgenomen in mandaten in de hoop nooit nog zulke wreedheden te moeten meemaken (Wills, 2009, p. 1). 4 De missie in Sierra Leone, UNAMSIL (United Nations Mission in Sierra Leone), die opgestart werd in 1999 was de eerste met een uitdrukkelijke protectietaak (Holt & Taylor, 2009, p. iii). Jammer genoeg blijft de VN worstelen om deze ambitie op het terrein waar te maken en aanvallen op burgers zijn een blijvend pijnpunt in heel wat missies. Nochtans blijkt het verzekeren van de veiligheid van burgers van cruciaal belang om de geloofwaardigheid van de VN staande te houden (Holt & Taylor, 2009, pp. 22-24). Met dit onderzoek tracht ik een bijdrage te leveren aan de oplossing van het geloofwaardigheidsprobleem waarmee de VN te kampen heeft. Een zoektocht naar de cruciale factoren om de beschermingsopdracht doeltreffend uit te voeren, is een stap die kan bijdragen in die richting. De centrale vraag in dit onderzoek is welke factoren, die werden opgesomd in verschillende VN-hervormingsrapporten, een cruciale invloed hebben gehad op het succes en/of falen van de beschermingstaak in een recente VN-peacekeeping operatie in Afrika, namelijk UNAMSIL. Het antwoord op deze vraag wordt doorheen deze masterproef opgebouwd. Deel I van deze thesis is een omkadering. Hierin komt de uitwerking van mijn probleemstelling aan bod. In de daaropvolgende drie onderdelen tracht ik een antwoord op de eerder vermelde onderzoeksvraag te formuleren. In deel II worden via een documentenanalyse een aantal hypothesen opgesteld op basis van succescriteria die terug te vinden zijn in enkele belangrijke VN-hervormingsrapporten. Deel III wordt toegewijd aan een verduidelijking van mijn casestudie UNAMSIL in Sierra Leone. In deel IV tot slot zal ik de eerder opgestelde hypothesen toepassen op de missie UNAMSIL (United Nations Mission in Sierra Leone). De missie zal hiertoe opgedeeld worden in twee fasen. Een eerste fase (1999-2001) waarin de beschermingsopdracht faalde en een tweede fase (2001-2005) waarin de operatie erin slaagde zich te herpakken. Gebruik makend van de methode van verschil zullen de stellingen één voor één onderworpen worden aan een analyse om zo na te gaan welke daarvan cruciaal bleken voor de ommekeer. 4 Voorheen werd de protectie van burgers impliciet gepromoot. 2

The plight of civilians is no longer something which can be neglected, or made secondary because it complicates political negotiations or interests. It is fundamental to the central mandate of the Organization. The responsibility for the protection of civilians cannot be transferred to others. The United Nations is the only international organization with the reach and authority to end these practices. (Report of the Secretary-General to the Security Council on the Protection of Civilians in Armed Conflict, 1999, para.68) 3

DEEL I: OMKADERING Dit onderdeel heeft tot doel het algemeen kader te schetsen voor mijn onderzoek. In een eerste deel wordt de probleemstelling uitgewerkt door een beknopt overzicht te geven van de bestaande literatuur en de evolutie te schetsen naar mandaten met een expliciete beschermingsopdracht. Vervolgens ga ik wat dieper in op de beschermingstaak die de Veiligheidsraad sinds 1999 expliciet opneemt in mandaten. Deze informatie zal vervolgens aanleiding geven tot de doelstelling van mijn thesis. In een tweede deel zal ik verduidelijken welke probleemstelling ik hieruit gedestilleerd heb en welke onderzoeksvragen ik heb opgesteld om deze te kunnen beantwoorden. Het derde onderdeel wordt aangewend om een aantal kernbegrippen uit de probleemstelling te verduidelijken. De omkadering beëindig ik met een korte beschrijving van de gehanteerde methode en de caseselectie. 1. PROBLEEMSTELLING: ORIËNTATIE EN RECHTVAARDIGING 1.1 Literatuurbeschouwing Een eerste stap om deze masterproef te kunnen verwezenlijken was het doornemen van de bestaande literatuur omtrent het topic. Ik ben daarbij voornamelijk op zoek gegaan naar literatuur over succesfactoren voor peacekeeping. Toen de Veiligheidsraad nog gegijzeld werd door het Koude Oorlog conflict verschenen slechts enkele noemenswaardige klassiekers die zich vooral focusten op interstatelijke conflicten (Fortna & Howard, 2008, p. 283). Het werk van Haas uit 1986 vormt daarvan een voorbeeld: Why We Still Need the UN: The Collective Management of International Conflict, 1945-1984. Simultaan met de explosie van het internationaal activisme begin jaren 1990, zwol ook de interesse aan bij onderzoekers (Fortna & Howard, 2008, p. 284). Bratt (1996, p. 64) merkte echter op dat één cruciaal aspect werd verwaarloosd, namelijk hoe geëvalueerd kon worden of een operatie al dan niet succesvol was. Tot op vandaag is hier nog geen eenduidig antwoord op terug te vinden (bv. Diehl, 1993; Doyle & Sambanis, 2000; Druckman & Stern, 1997; Heldt, 2002; Johansen, 1994). Diehl (2008) riep dan ook recentelijk op om te blijven investeren in onderzoeken die zich toespitsen op criteria om succes te meten. Het idee van ineffectiviteit van vredehandhaving dat bij tegenstanders leefde, werd intussen reeds weerlegd. Fortna (2004, 2008) heeft in meerdere studies naar succesfactoren van peacekeeping 4

aangetoond dat het instrument bijdraagt tot een stabiele vrede. Ze was hiermee zeker niet de eerste die overtuigd was van de positieve invloed. Doyle en Sambanis (2000) hadden eerder reeds aangetoond dat multidimensionele peacekeeping de kans op succesvolle peacebuilding vergroot. Blijven investeren in onderzoek omtrent vredehandhaving is dus geen vergeefse inspanning. Er zijn intussen ook studies waarin wordt nagegaan of de succesgraad van peacekeeping niet verklaard kan worden door een verschil in moeilijkheidsgraad tussen conflicten waarbij besloten wordt te interveniëren en conflicten die de Veiligheidsraad links laat liggen. Hierover is evenwel geen consensus. Carter (2007) gelooft dat de VN systematisch cases uitkiest waarin de kans op succes aanzienlijk is, terwijl Fortna (2004, 2008) empirisch bewijs vond voor het tegendeel. Recentelijk komen ook veel vergelijkende studies tot stand naar peacekeeping uitgevoerd door de VN enerzijds en vredehandhaving verricht door andere organisaties anderzijds zoals bijvoorbeeld de Noord- Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) of de Afrikaanse Unie (AU) (bv. Coleman, 2011; Heldt, 2004, Heldt, 2008; Heldt & Wallensteen, 2008; Sambanis & Schulhofer-Wohl, 2007). Dat er een correlatie is tussen peacekeeping en de afname van conflicten sinds de Veiligheidsraad bevrijd is van de gesel van de Koude Oorlog werd al meermaals aangehaald in Human Security rapporten (2008, 2011). Daarmee beschikken we echter nog niet over kennis aangaande een eventueel oorzakelijk verband. De meeste studies blijven trappelen rond het beschrijvend onderzoek en kijken naar wat heeft gewerkt eerder dan hoe en waarom (Diehl, 2008, p. 5). Bratt merkte in de eerder aangehaalde studie uit 1996 eveneens op dat er nood was aan onderzoek dat zich zou toeleggen op de zoektocht naar condities die konden toelichten waarom operaties faalden of slaagden. Er is bijgevolg een omvangrijke literatuur beschikbaar over condities die geassocieerd worden met succes en/of falen (bv. Bratt, 1997; Doyle & Sambanis, 2006; Reykers, 2012, Van Der Lijn, 2006). Kort samengevat worden in deze onderzoeken een aantal factoren aangehaald die kunnen opgedeeld worden in een interne en externe dimensie. Als voornaamste interne factoren komen enerzijds de instemming van de doelstaat met de missie en anderzijds de samenwerking met de betrokken partijen in het conflict naar voor. Extern blijkt vooral de steun van de Veiligheidsraad en van regionale machten van belang. Tot slot is het ook duidelijk dat sinds de toename van peacekeepingoperaties in intrastatelijke conflicten een strikte interpretatie van de basisprincipes, zijnde instemming, onpartijdigheid en geen gebruik van geweld, niet langer bevorderlijk is. In huidige missies blijkt robuuste peacekeeping of het gebruik van geweld om spoilers die het vredesproces in de weg staan, af te schrikken, een cruciale factor voor succes. 5

Diehl (2008, p. 7) merkt echter terecht op dat de meeste van deze studies niet genuanceerd te werk gaan en zich louter focussen op de vraag of vredesoperaties in het algemeen een positief effect hebben. Het is deze tekortkoming in het bestaande onderzoek waarop ik wil inspelen door mij te concentreren op de succesfactoren van slechts één taak waarmee peacekeeping operaties heden ten dage gemandateerd worden: bescherming van burgers. 1.2 Evolutie naar mandaten met een expliciete beschermingstaak Peacekeeping is sinds zijn ontstaan sterk geëvolueerd. In de klassieke periode, d.i. tijdens de Koude Oorlog rivaliteit, was vredehandhaving voornamelijk een militaire activiteit waarbij een staakt-hetvuren werd waargenomen of waarbij werd toegezien op een vredesakkoord tussen twee staten (Coulon & Liégeois, 2010, p. iv). 5 Dit tijdperk van traditionele peacekeeping steunde op drie basisprincipes, de zogenaamde Holy Trinity, bestaande uit instemming, onpartijdigheid en een minimaal gebruik van geweld (Durch, 1993, p. 12). 6 De bescherming van burgers ingeval van weloverwogen aanvallen was ondergeschikt aan het hoofddoel van de missie, toezicht houden (Wills, 2009, p. 18). Het einde van de Koude Oorlog luidde een nieuw tijdperk in voor de VN. Nu de Veiligheidsraad niet langer verlamd werd door de geopolitieke logica van de Koude Oorlog, kon ze haar mondiale veiligheidsrol opnemen (Bush, 1990, para. 5). Dit leidde tot een explosie van internationaal activisme (Annan, 2000, p. 48; Human Security, 2011, pp. 63-76). Het peacekeepinginstrument stond in volle bloei en de Veiligheidsraad ging over tot de autorisatie van missies in alsmaar complexere omgevingen door de verschuiving die optrad van traditionele peacekeeping tussen staten naar complexe peacekeeping, veelal ín staten (Doyle & Sambanis, 2006, p. 3, Hewitt, 2008, p. 23), met een sterke civiele component (Fortna, 2004, p. 270). Zo kreeg de UNPROFOR-missie in Bosnië de taak om de toevoer van humanitaire hulp indien nodig met geweld te garanderen (Bellamy & WILLIAMS, 2010, p. 337). In een latere resolutie werd het zelf gemandateerd om aanvallen tegen Bosnische safe havens af te schrikken (S/RES/836, 4 juni 1993). 5 ONUC vormt hierop een uitzondering in die zin dat het een missies was die tussen beide kwam in een intern conflict (Boulden, 2003, p. 13). 6 Deze basisprincipes werden ontwikkeld door voormalig Secretaris-Generaal Hammarskjöld. Hij publiceerde ze in een studie uit 1958 (A/3943, 9 oktober 1958). 6

De VN kreeg echter al snel een aantal koude douches over zich heen. De debacles in Somalië, Rwanda en Bosnië halfweg de jaren 1990 ondergroeven de credibiliteit van de VN (A/50/60- S/1995/1, 25 januari 1995, para. 98-99). De publicatie van twee rapporten in 1999 omtrent het falen in Rwanda en in de safe haven Srebrenica gaven aanleiding tot de oproep van toenmalig Secretaris- Generaal Kofi Annan om peacekeeping aan een grootschalige herziening te onderwerpen (S/1999/1257, 16 december 1999; A/54/549, 15 november 1999). Beide rapporten gaven aan dat de VN-blauwhelmen er niet in waren geslaagd de burgerbevolking te beschermen. In Rwanda werd de VN-missie echter, in tegenstelling tot de missie in Joegoslavië, niet gemandateerd met een taak tot het beschermen van burgers. Generaal Dallaire verzocht de VN evenwel om de missie toe te staan geweld te gebruiken als antwoord op de misdaden waarvan de bevolking het slachtoffer werd. Dallaire kreegt echter nooit een antwoord (S/1999/1257, 16 december 1999). Toch was ook de kritiek in de media op de aanpak van de Rwandese genocide groot. Volgende titel van een krantenartikel kan daarvan getuigen: UN pilloried for failure over Rwanda genocide (The Independent, 1999, 17 december). Dit doet vermoeden dat er een zekere verwachting ontstaan was tegenover blauwhelmen om de burgerbevolking te beschermen. Een voortvloeisel uit deze mislukkingen en de ontstane verwachtingen was dat protectie voortaan integraal deel zou uitmaken van vredehandhaving door operaties expliciet te mandateren met een beschermingsopdracht (Holt & Taylor, 2009; Wills, 2009). Het betekende ook de start van een reeks resoluties en rapporten inzake de bescherming van burgers in gewapende conflicten (Holt & Taylor, 2009, p. 18). 7 Het was de operatie in Sierra Leone, UNAMSIL, die de spits mocht afbijten en als eerste de taak kreeg toegewezen to afford protection to civilians under imminent threat of physical violence (Doss, 2011, p.7; Wills, 2009, p. 54). De bescherming van burgers blijkt echter een zeer complexe taak (Doss, 2011, p.8) en niet in het minst omwille van de onenigheid omtrent het gebruik van geweld (Tardy, 2007). Bovendien ligt het uiterst gevoelig omdat het raakt aan de principes van soevereiniteit en niet-inmenging (Fischer, 2011, p. 6). Het spreekt voor zich dat de komst van een vredesmacht verwachtingen schept onder de bevolking en wanneer deze niet worden ingelost, kan er twijfel gezaaid worden over de oprechtheid van de VN (Holt & Taylor, 2009, pp. 22-24). Zulke twijfels raken de wereldorganisatie in de ziel van 7 Voor een overzicht van verklaringen en documenten opgesteld door de Veiligheidsraad en de Secretaris- Generaal verwijs ik graag naar het rapport Protecting Civilians in the Context of UN Peacekeeping Operations: Successes, Setbacks and Remaining Challenges opgesteld door Holt & Taylor in 2009. 7

haar bestaan gezien de belofte die werd opgenomen in het VN Handvest to save succeeding generations from the scourge of war. Tot slot dient nog aangestipt te worden dat de bescherming van burgers en de zogeheten Responsibility to Protect (R2P) geen synoniemen zijn. Secretaris-Generaal Ban Ki-moon heeft in zijn laatste rapport inzake de bescherming van burgers in gewapende conflicten (S/2012/376, 22 mei 2012) zijn bezorgdheid nog geuit over the continuing and inaccurate conflation of the concepts of the protection of civilians and the responsibility to protect. Beide concepten mogen dan wel de uiting zijn van eenzelfde evolutie, met name een toegenomen aandacht voor de bescherming van mensen, inhoudelijk is er toch een nadrukkelijk verschil. Tardy (2012) beaamt dit en stelt dat de twee concepten zowel politiek als operationeel van elkaar te onderscheiden zijn. Twee punten verduidelijken dit. Ten eerste focust de R2P slechts op het voorkomen en stoppen van vier specifieke misdaden 8 ongeacht of deze plaatsvinden in de context van een gewapend conflict (Citizens for Global Solutions, x; Tardy, 2012). De bescherming van burgers omvat meer en behelst bijvoorbeeld ook dreigingen. Ten tweede gaat de R2P over het geautoriseerd gebruik van geweld tegen een soevereine staat (Tardy, 2012). Het wordt bijgevolg gekenmerkt door de afwezigheid van instemming van de doelstaat. De bescherming van burgers blijft daarentegen instemming vergen van de staat en/of van de belangrijkste partijen in het conflict. 1.3 Doelstelling en relevantie Zoals ik in bovenstaande literatuurbeschouwing al had laten verstaan, zal ik geen poging ondernemen om wederom algemene succescriteria op te stellen voor vredehandhavingsoperaties. Wel is het de bedoeling om meer specifiek te gaan kijken naar de condities die nodig zijn opdat vredehandhavers de taak tot bescherming doeltreffend kunnen uitvoeren. Op die manier hoop ik een bijdrage te leveren aan het versterken van de geloofwaardigheid van de VN als organisatie voor de wereldvrede. Om deze doelstelling te verwezenlijken zal ik een aantal hypothesen opstellen voor succes die in verscheidene VN-hervormingsrapporten naar voor werden geschoven. In een volgende fase zullen deze criteria geanalyseerd worden op hun kritieke waarde aan de hand van de allereerste VN-peacekeeping operatie die expliciet een mandaat kreeg om de burgerbevolking te beschermen. Ik heb het dan over de missie in Sierra Leone, beter gekend onder UNAMSIL, die startte in oktober 1999 en afgerond werd in december 2005. 8 Het gaat om etnische zuivering, genocide, misdaden tegen de mensheid en oorlogsmisdaden (A/60/L.1, 15 september 2005). 8

VN-peacekeeping en de bescherming van burgers in Afrika: aspiraties versus realiteit. Een studie naar de kritische succesfactoren, zo luidt de titel van deze masterproef. De keuze om aspiratie tegenover realiteit te plaatsen vloeit voort uit de vaststelling dat de implementatie van de beschermingsopdracht op het terrein veelal te wensen over laat. Met het onderzoek dat volgt, zal ik trachten mee te werken aan een poging om aspiratie en realiteit opnieuw met elkaar te verzoenen. Onderzoek naar de kritische succesfactoren is relevant en wel om volgende redenen. Ten eerste is er sprake van een praktische relevantie. Zwakke en falende staten blijven een ware uitdaging voor de internationale gemeenschap (Fund for Peace, 2012). Recent nog werd een studie gepubliceerd waarin werd aangetoond dat gewapende conflicten in 2011 zijn toegenomen (Thémner & Wallensteen, 2012, p. 565). De vraag naar doeltreffende peacekeeping zal in de toekomst dus blijven groeien en Jones (2009) vermoedt dat een groot deel van deze groeiende vraag op de schouders van de VN zal terechtkomen. De zoektocht naar condities voor succes blijft dus buitengewoon belangrijk. Bovendien blijkt de protectie van de burgerbevolking een cruciale component voor een gunstige perceptie van een missie in zijn totaliteit (Citizens for Global Solutions, X; Holt & Taylor, 2009, p. 4). 9 Ook de schaal en de complexiteit van de uitdagingen waarmee vredehandhavers vandaag de dag geconfronteerd worden, hebben tot gevolg dat inspanningen om het instrument te versterken en te hervormen absoluut noodzakelijk blijven (Ladsous aangehaald in Center on International Cooperation, 2012, p. 5). Een periodieke beoordeling en een continue verbetering vormen dan ook de keurmerken van een sterke en professionele instelling, zeker wanneer geopereerd wordt op een schaal en een tempo als dat van de VN. Ten tweede kan ook een theoretische relevantie aangehaald worden. Uit de literatuurbeschouwing bleek immers dat nog maar weinig onderzoek is verricht naar de succesvolle uitvoering van afzonderlijke taken in vredehandhavingsoperaties. Via deze studie zal ik die literatuur dus pogen te verrijken. Tot slot is er ook sprake van een sociale relevantie. Als we erin slagen om criteria voor succes op te stellen, zal dit in de toekomst ongetwijfeld mensenlevens sparen. 9 Ook voormalig Secretaris-Generaal Kofi Annan erkende dit al in zijn rapport Freedom from Fear opgesteld naar aanleiding van de millenniumtop. Without protecting the vulnerable, our peace initiatives will be both fragile and illusory. (Annan, 2000, p.47). 9

2. VRAAGSTELLING EN OPBOUW In deze masterproef zal op zoek gegaan worden naar een antwoord op de volgende vraagstelling: Welke condities, die in verscheidene VN-hervormingsrapporten werden opgelijst, hebben een cruciale invloed gehad op het succes/falen van de uitvoering van de taak tot de bescherming van de burgerbevolking in de recente VN-peacekeeping operatie UNAMSIL in Afrika? De drie grote onderdelen in deze thesis volgend op de omkadering hebben tot doel een antwoord te formuleren op deze vraag. Deel II wordt toegewijd aan de uitwerking van een conceptueel kader. Ik zal gebruik maken van vier rapporten die door het Department of Peacekeeping Operations (DPKO) aangereikt worden als mijlpalen betreffende de hervorming van het peacekeeping instrument. In deze rapporten zal ik op zoek gaan naar de voornaamste factoren die kunnen meespelen om de taak tot beschermen van burgers op het terrein tot een goed einde te brengen. Het gaat meer bepaald om het rapport van het Panel on United Nations Peace Operations, beter gekend als het Brahimi rapport ; het rapport van het High-level Panel on Threats, Challenges and Change ; het document United Nations Peacekeeping Operations. Principles and Guidelines en een rapport van de Secretaris-Generaal aan het Special Committee on Peacekeeping Operations (A/64/573, 22 december 2009). De factoren die uit deze documentenanalyse naar voor komen, vormen de basis voor hypothesen die in deel IV zullen worden getoetst. Deel III zal eerst evenwel dieper ingaan op de case die in mijn onderzoek gebruikt wordt om de opgestelde hypothesen te toetsen. Ik zal er kort ingaan op de geschiedenis van het conflict in Sierra Leone om zo de aanloop te kunnen schetsen naar de VN-missie UNAMSIL. De missie zelf zal opgedeeld worden in twee fasen die met elkaar zullen vergeleken worden. Een eerste fase waarin de beschermingsopdracht faalde en een tweede waarin de missie zich kon herpakken. Uiteraard zal er ook verantwoord worden waarom beide fasen met elkaar vergeleken mogen worden. In deel IV zal ik het laatste onderdeel uit de vraagstelling afwerken. De verschillende hypothesen die opgesteld werden in deel II zullen nu getoetst worden op hun kritieke waarde. Meer bepaald zal er nagegaan worden in welke mate een bepaalde conditie een invloed heeft gehad op het succes/falen van de beschermingsopdracht. 3. BEGRIPSBEPALING In wat volgt wordt verduidelijkt wat begrepen wordt onder de term peacekeeping en wat het concept bescherming van burgers inhoudt. VN-rapporten hoeft mijns inziens geen verdere 10

verduidelijking daar diegene die ik onder de loep zal nemen zonet onder punt twee werden opgesomd. 3.1 Peacekeeping of vredehandhaving: Het systeem van collectieve veiligheid van de VN berust op verschillende pijlers (Baert, Pauwels & Smis, 2010, p. 14). Het Handvest van de VN maakt een onderscheid tussen enerzijds preventieve diplomatie en vreedzame geschillenregeling, het zogenaamde Hoofdstuk VI, en anderzijds dwangmaatregelen onder Hoofdstuk VII. De Koude Oorlog had echter een verlammend effect op de Veiligheidsraad die er amper in slaagde onder Hoofdstuk VII op te treden. Daarom werd buiten het Handvest een minder stringent systeem uitgedacht dat bekend zou worden onder de naam peacekeeping of vredehandhaving. Peacekeeping is doorheen de tijd sterk geëvolueerd. Verschillende auteurs hebben reeds gepoogd typologieën op te stellen. Er wordt gewag gemaakt van typen (Goulding, 1993), tijdspannes (Jones, 2004), generaties (Baert, Pauwels & Smis, 2010, pp. 20-25; Doyle & Sambanis, 2006, p. 11) en categorieën (Abusara, 2010). Deze masterproef maakt echter gebruik van de term wijdere peacekeeping zoals opgenomen in het boek Understanding Peacekeeping dat werd samengesteld door Bellamy en Williams (2010). Zij definiëren het als traditionele operaties die nog steeds tot doel hebben de nodige ruimte te creëren om tot een politiek akkoord te komen ware het niet met een aantal additionele taken zoals bijvoorbeeld de bescherming van burgers en dit alles in een context van een aanhoudend conflict. Voorts dient peacekeeping nog gecontrasteerd te worden met vier andere belangrijke vredesinstrumenten: conflictpreventie, peacemaking, peace enforcement en peacebuilding (UN DPKO & UN DFS, 2008, pp. 17-18). Conflictpreventie komt neer op het toepassen van structurele of diplomatieke middelen om inter- of intrastatelijke spanningen onder controle te houden. Peacemaking is een instrument dat ingezet wordt in conflicten die reeds aan de gang zijn en die tot doel hebben de vijandige partijen tot een akkoord te dwingen. Peace enforcement komt neer op het afdwingen van vrede, wat een goedkeuring vereist onder Hoofdstuk VII. Peacebuilding tot slot zijn maatregelen die genomen worden om het risico op herval te reduceren en om de basis te leggen voor een duurzame vrede. Mogelijke maatregelen zijn de re-integratie van voormalige strijdkrachten in de civiele maatschappij of het versterken van de rechtsstaat (A/55/305-S/2000/809, 21 augustus 2000). 11

3.2 Bescherming van burgers In de literatuur is geen eenduidige interpretatie terug te vinden van het concept bescherming van burgers (Williams, 2010, pp. 14-19). Grofweg kunnen drie benaderingen onderscheiden worden (Holt & Taylor, 2009, pp. 169-170). Een eerste heel brede benadering gaat over het hele gamma van humanitaire wetten en mensenrechten. Een tweede groep heeft een iets engere interpretatie door bescherming in te perken tot het louter fysieke. Een laatste groep beschouwt de bescherming van burgers dan weer als een inherente doelstelling van peacekeeping waardoor het overbodig is om deze als additionele taak op te nemen in een mandaat. Deze masterproef volgt de interpretatie van de tweede groep. De eerste benadering is geen optie daar deze veel te breed is. Deze visie dient vooral uitgedragen te worden door humanitaire en mensenrechtenactoren. De derde benadering kan ook niet van toepassing zijn gezien dit onderzoek inspeelt op het fenomeen van een groeiend aantal missies die gemandateerd worden met de taak tot het beschermen van de burgerbevolking. Wanneer in deze thesis bijgevolg gesproken wordt over de beschermingsopdracht waarmee vredehandhavingsoperaties belast worden, wordt gedoeld op bescherming van burgers onder imminente dreiging van fysiek geweld (Holt & Taylor, 2009). Hieronder wordt het uitzenden van vredehandhavers begrepen met als doel het land veiliger te maken. Geweld is daarbij enkel toegestaan als burgers dreigen geconfronteerd te worden met geweld. Deze thesis zal niet ingaan op de bescherming van het personeel in een VN-vredesmacht en zal ook niet specifiek inzoomen op de taak tot het faciliteren van de humanitaire hulpverlening of het ondersteunen van de terugkeer van ontheemden en vluchtelingen. Meer recent wordt ook gefocust op de bescherming van zogenaamde kwetsbare groepen zoals vrouwen en kinderen. In deze thesis wordt evenwel geen bijzondere aandacht geschonken aan deze opdeling. 4. METHODOLOGIE 4.1 Documentenanalyse In deel II van deze thesis wordt aan de hand van een documentenanalyse een aantal hypothesen de factoren bevatten die van belang zijn bij de implementatie van de beschermingsopdracht. Deze lijst zal samengesteld worden aan de hand van aanbevelingen opgesomd in vier belangrijke rapporten betreffende peacekeeping die aangereikt worden door de VN. Het Brahimi rapport van het Panel on United Nations Peace Operations, het rapport van het High-level Panel on Threats, Challenges 12

and Change, het document United Nations Peacekeeping Operations. Principles and Guidelines beter gekend als de Capstone Doctrine en een rapport uit 2009 van de Secretaris-Generaal gericht aan het Special Committee on Peacekeeping Operations (A/64/573). 4.2 Casestudie UNAMSIL In heb in deze masterproef gekozen om een casestudie uit te voeren. Volgens Gerring (2004) kan een casestudie het best gedefinieerd worden als een dieptestudie van een individuele casus/klein aantal casussen met als ultieme doel het begrijpen van meerdere gelijkaardige casussen. Het is inderdaad de bedoeling om via deze studie een lijst met factoren af te leveren die kan bijdragen tot het verklaren van het succes van een beschermingsopdracht in andere gevallen. In deel IV van deze scriptie zullen aan de hand van een casestudie de eerder opgestelde hypothesen geanalyseerd worden. De keuze om slechts één operatie onder de loep te nemen volgt grotendeels uit praktische overwegingen. Het is mijns inziens immers niet mogelijk om in het kader van een masterproef onderzoek te voeren naar alle peacekeeping operaties met in het mandaat een beschermingsopdracht. De voorkeur voor de missie in Sierra Leone van oktober 1999 tot december 2005 volgt uit een aantal overwegingen die eigen zijn aan deze operatie en die ze tot een gepast studieobject maakt. De keuze om mij te focussen op de missie in Sierra Leone, UNAMSIL, vloeit voort uit volgende vaststellingen. Vooreerst betreft dit een case op het Afrikaanse continent. Tot op heden vinden een meerderheid van s werelds gewapende conflicten plaats in Afrika (Human Security, 2006; Themnér & Wallensteen, 2012; Williams, 2011). Dit door een volatiele mix van armoede, misdaad en instabiele instellingen (Human Security, 2006, p. 4). Het blijft dus opportuun om een instrument te bestuderen dat kan ingezet worden in zulke conflicten, zeker gezien de significante groei van missies in Afrika het afgelopen decennium (Bariagabar, 2008, p. 830). Bovendien was het de eerste missie met een mandaat om burgers te beschermen. De meest voorname beweegreden om te focussen op de operatie in Sierra Leone volgt uit de vaststelling dat deze opgedeeld kan worden in twee fasen op vlak van de bescherming van burgers (Doss, 2011; Lamp & Trif, 2009). Een eerste fase waarin deze opdracht mislukte en een tweede fase waarin de missie erin slaagde zich te herpakken. Met behulp van de methode van verschil zal ik structureel nagaan wat het verschil in succes kan verklaren tussen de twee fasen van UNAMSIL (Seawright & Gerring, 2008, pp. 204-208). 13

De opdeling van UNAMSIL in deze studie is gebaseerd op het onderzoek van Lamp en Trif uit 2009. Eén van de onderzoeksvragen in hun onderzoek was welke operaties op vlak van bescherming van burgers effectief waren. Ze definiëren effectiviteit aan de hand van twee indicatoren. [First] the control exercised by United Nations peacekeepers within the area of deployment, namely whether the mission was successful in shielding civilians from abuses; [second] the implementation of measures specifically designed to enhance the protection of civilians. (Lamp & Trif, 2009, p. 10). Toegepast op de case UNAMSIL bleek dat deze in een eerste fase van 1999 tot 2001 ineffectief was op vlak van bescherming. In een tweede fase die loopt van 2001 tot 2005 werd de missie wel effectief bevonden. Ik baseer mij dus op deze vaststelling om UNAMSIL op te delen in UNAMSIL I en UNAMSIL II die respectievelijk als gefaald en succesvol zullen beschouwd worden in het vervolg van deze thesis. Nadat eerst uitleg wordt verschaft over de vergelijkbaarheid van de casussen in deel III, zal in deel IV de analyse volgen van de hypothesen toegepast op deze twee casussen. Vervolgens zal aan de hand van de methode van verschil nagegaan worden welke condities cruciaal waren voor de uitkomst succes of falen. Enkel de factoren waarop de eerste fase verschilt van de tweede fase kunnen mogelijke verklaringen van succes vormen (Seawright & Gerring, 2008, p. 304). Tot slot dient nog aangestipt te worden dat een casestudie ook beperkingen met zich meebrengt op vlak van generaliseerbaarheid van de resultaten. De conclusies met betrekking tot de case UNAMSIL geven aan wat succes bepaalt in soortgelijke cases en is bijgevolg niet noodzakelijk waar voor andere operaties (Gerring, 2004, p. 295-296). 14

DEEL II: CONCEPTUEEL KADER - UITWERKING HYPOTHESEN 1. INLEIDING In dit deel worden een aantal hypothesen opgesteld die succes mogelijk verklaren. Ik concentreer me op het identificeren van de belangrijkste aanbevelingen voor een succesvolle uitvoering van de beschermingsopdracht. Ik zal dus niet kijken naar factoren die betrekking hebben op missieplanning. De focus zal ook niet liggen op aanbevelingen tot logistieke verbetering van vredehandhaving, noch op de financiële aspecten van een missie. Het dient ook opgemerkt te worden dat de meeste aanbevelingen in deze rapporten niet exclusief opgesteld werden met oog op het verbeteren van de taak tot bescherming. Het zijn veelal aanbevelingen die gelden voor missies in hun totaliteit. Ik zal echter die factoren trachten te detecteren die cruciaal kunnen zijn voor de succesvolle uitvoering van de protectietaak. Ik concentreer me daarbij vooral op politieke en militaire factoren. Achtereenvolgens worden volgende documenten besproken: het rapport van het Panel on United Nations Peace Operations, het rapport van het High-level Panel on Threats, Challenges and Change, het document United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines en het rapport van Secretaris-Generaal Ban Ki-moon aan het Special Committee on Peacekeeping Operations (A/64/573, 22 december 2009). In het volgende onderdeel worden voor elk van deze documenten afzonderlijk de belangrijkste condities opgesomd. In de conclusie zullen alle hypothesen vervolgens samengebracht worden. 2. ANALYSE DOCUMENTEN 2.1 Het Brahimi rapport Op 7 maart in het jaar 2000 gaf toenmalig VN Secretaris-Generaal Kofi Annan de opdracht aan het Panel on United Nations Peace Operations om de vredes- en veiligheidsactiviteiten van de VN onder de loep te nemen en om enkele duidelijke aanbevelingen te geven tot verbetering (A/55/305- S/2000/809, 21 augustus 2000, p. i). Het panel werd voorgezeten door Brahimi Lakhdar, een 15

Algerijnse diplomaat. Het rapport dat door het panel werd samengesteld, zou later bekend worden als het Brahimi rapport. 10 Dit document was tevens een mijlpaal in de geschiedenis van peacekeeping. In het rapport werd erkend dat peacekeeping was terecht gekomen in een erg moeilijke omgeving met complexe intrastatelijke conflicten (Holt & Taylor, 2009, p. 64). Typerend in zulke situaties is het hoge niveau van geweld, een variabele instemming met de vredehandhavingsmissie van de lokale partijen betrokken in het conflict en aanvallen op burgers. De voornaamste aanbevelingen uit het rapport die volgens mij van belang kunnen zijn voor een succesvolle uitvoering van het beschermen van burgers zijn: instemming, coöperatieve omgeving, onpartijdigheid, minimaal gebruik van geweld - robuuste Rules of Engagement (ROE s), voldoende middelen (troepen) en politieke ondersteuning door de internationale gemeenschap. Instemming: Het panel kwam tot de conclusie dat instemming met het opstarten van een missie door de partijen betrokken in het conflict een must is en blijft. Het panel erkent wel dat die instemming vaak onbetrouwbaar is en gemanipuleerd kan worden omdat de betrokken partijen dikwijls om uiteenlopende redenen vredesakkoorden ondertekenen (para. 48). Zo kunnen ze bijvoorbeeld instemmen met het oog op het winnen van tijd voor het herbewapenen van hun troepen. Coöperatieve omgeving: Het panel zegt dat een coöperatieve omgeving doorheen de missie een cruciale vereiste is voor succes. Een coöperatieve omgeving wordt onder meer bepaald door de afwezigheid van spoilers. Dit zijn groepen die verzaken aan de verbintenissen die ze eerder zijn aangegaan en die trachten een vredesakkoord te ondermijnen door terug te grijpen naar geweld (para. 21). Ook het behoud van de steun van de lokale bevolking is van belang (para. 146). Onpartijdigheid: Het panel blijft ook vasthouden aan het principe van onpartijdigheid. Al worden er wel belangrijke kanttekeningen gemaakt. Onpartijdigheid is geen synoniem voor neutraliteit 10 Het Brahimi rapport geeft niet alleen aanbevelingen voor peacekeepingoperaties. Ook peacebuilding wordt behandeld. 16

(para. 50). Het komt niet neer op een gelijke behandeling van alle partijen ten allen tijde. Als één van de partijen de voorwaarden die werden opgesomd in een vredesakkoord schendt, kan volgens het panel een gelijkwaardige behandeling van de partijen resulteren in ineffectiviteit en zelfs medeplichtigheid. In resolutie 1296 gaf de Veiligheidsraad aan dat het treffen van burgers en het verhinderen van humanitaire toegang tot de bevolking een dreiging kan inhouden voor de internationale vrede en veiligheid. Dit kan voor de Veiligheidsraad een reden zijn om tot actie over te gaan. No failure did more to damage the standing and credibility of United Nations peacekeeping in the 1990s than its reluctance to distinguish victim from aggressor. (A/55/305-S/2000/809, 2000, p. ix) Minimaal gebruik van geweld robuuste ROE s: Tot slot wordt benadrukt dat geweld enkel kan in geval van zelfverdediging. Zelfverdediging wordt in het rapport echter ruimer benaderd dan voorheen. Militaire eenheden moeten niet alleen instaat zijn zichzelf te verdedigen (para. 49), ze moeten ook de andere componenten (civiele en politionele) en het mandaat beschermen. Om zichzelf, de andere componenten en het mandaat te verdedigen hebben ze nood aan robuuste 11 rules of engagement waarin verduidelijkt wordt wanneer een operatie gemachtigd is om geweld te gebruiken. Ze moeten dus over een geloofwaardige en afschrikwekkende dreiging beschikken en dit staat in fel contrast met de symbolische en niet-bedreigende aanwezigheid die zo kenmerkend was voor traditionele operaties (para. 51). Peacekeepers die getuige zijn van geweld tegen burgers worden verondersteld gemachtigd te zijn dit te stoppen (para.62). [United Nations peacekeepers must be] prepared to confront the lingering forces of war and violence with the ability and determination to defeat them. (A/55/305-S/2000/809, para. 1) Middelen afgestemd op mandaat: VN vredehandhavingsoperaties zijn meestal gemachtigd om burgers te beschermen. Een missie moet echter de nodige middelen krijgen om dit te doen. Leden van de VN kunnen dit doen door voldoende troepen te leveren om het mandaat uit te voeren. De VN is van de 11 Onder robuuste peacekeeping wordt begrepen: het gebruik van geweld door een VN-peacekeeping operatie op het tactisch niveau, geautoriseerd door de Veiligheidsraad, om het mandaat te beschermen tegen spoilers wiens activiteiten een dreiging kunnen inhouden voor de burgers of wiens activiteiten het vredesproces dreigen te ondermijnen (UN DPKO & UN DFS, 2008, p. 98). 17

troepenbijdrage van lidstaten afhankelijk daar ze niet beschikt over een eigen troepenmacht. Als de belofte wordt gemaakt om een missie uit te breiden, moeten ook de instrumenten 12, i.e. troepen, daartoe aanwezig zijn. Promising to extend such protection establishes a very high threshold of expectation. The potentially large mismatch between desired objective and resources available to meet it raises the prospect of continuing disappointment with United Nations followthrough in this area. If an operation is given a mandate to protect civilians, therefore, it also must be given the specific resources needed to carry out that mandate. (A/55/305-S/2000/809, 2000, para. 63) Politieke ondersteuning internationale gemeenschap: In het rapport wordt benadrukt dat de politieke ruggensteun van grootmachten en regionale organisaties in de complexe situaties waarin peacekeeping verzeild is geraakt, van groot belang is (para. 23). Force alone cannot create peace; it can only create a space in which peace can be built. (A/55/305-S/2000/809, 2000, p. 1) 2.2 Rapport van het High-level Panel on Threats, Challenges and Change Het rapport uit 2004 van het High-level Panel on Threats, Challenges and Change getiteld A more Secure World: Our Shared Responsibility is het resultaat van het werk van een zestienkoppig panel (A/69/656, 2 december 2004). Dit panel werd samengesteld om vast te stellen welke fenomenen een bedreiging vormen voor de internationale vrede en veiligheid (p. 1). Ze dienden ook na te gaan hoe goed het bestaande beleid en de bestaande instellingen aan deze dreigingen zijn tegemoet gekomen. Tot slot moesten ze ook een reeks aanbevelingen optekenen om het collectieve veiligheidssysteem van de VN te versterken. De voornaamste aanbevelingen in dit rapport zijn: een robuust gebruik van geweld en voldoende middelen. Robuust gebruik van geweld (para. 210-213): Het panel gaat in het rapport in op de verwarring die ontstaan is rond peacekeeping en peace enforcement. Volgens het panel heeft dit te maken met de voortdurende neiging om 12 Ik zal niet ingaan op het financiële aspect en op de budgetten die vrijgemaakt worden voor peacekeeping. 18