De Wrp: een brevet van onvermogen in de strijd tegen mensenhandel

De Wrp: een brevet van onvermogen in de strijd tegen mensenhandel Bacheloressay Marieke Pietermans i6043356 2013-2014 Faculteit der Rechtsgeleerdheid Nederlands recht Dr. D. Roef 7674 Woorden

Inhoudsopgave Inleiding... 2 1. Geschiedenis Nederlands prostitutiebeleid... 3 1.1 Zedelijkheidwetgeving als vertrekpunt 4 1.2 Op naar een gedoogbeleid... 4 1.3 Hervorming via regulering en legalisering... 8 2. De illusie van een schone branche...11 2.1 Mensenhandel: stand van zaken.12 2.2 Mankementen vigerend prostitutiebeleid...12 2.2.1 Waterbedeffect...12 2.2.2 Verschuiving naar een onzichtbaar circuit...14 3. Wetsvoorstel Wrp...16 3.1 Aanleiding...16 3.2 Inhoudelijke behandeling...16 3.2.1 Peespas en criminalisering van de prostituee en klant...16 3.2.2 Uniform vergunningenstelsel...17 3.2.3 Einduitkomst...19 4. Kritische kanttekeningen...22 Conclusie...29 Literatuurlijst...30 1

Inleiding Het is inmiddels meer dan vier jaar geleden dat een wetsvoorstel werd ingediend waarmee de misstanden in de prostitutiebranche zouden moeten worden opgelost. Een van die misstanden binnen de branche betreft het feit dat de prostitutiebranche zeer vatbaar is voor mensenhandel. Een aanzienlijk onderdeel van het wetsvoorstel behelst de uitbreiding en uniformering van het huidige gemeentelijke vergunningenstelsel met betrekking tot de seksbranche. Centraal in dit essay staat dan ook de volgende probleemstelling: Kan de vergunningenplicht in het wetsvoorstel Regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche een belangrijke bijdrage leveren bij de bestrijding van mensenhandel binnen de Nederlandse prostitutiebranche? Om deze vraag te kunnen beantwoorden is het ten eerste van belang om bekend te raken met de ontwikkeling van het Nederlandse prostitutiebeleid in combinatie met mensenhandel. In het eerste hoofdstuk zal dan ook de geschiedenis van het prostitutiebeleid in Nederland beschreven worden. Vervolgens zal in hoofdstuk 2 gekeken worden naar de huidige situatie als het gaat om mensenhandel binnen de prostitutiesector alsook naar hiaten in de vigerende wet- en regelgeving. In hoofdstuk 3 wordt het desbetreffende wetsvoorstel besproken. De onderdelen die ooit deel uit maakten van het voorstel alsook gehandhaafde elementen worden behandeld. Tot slot wordt in hoofdstuk 4 kritische kanttekeningen gezet bij het wetsvoorstel en zullen juridische suggesties besproken worden die mijns inziens iets kunnen betekenen in de strijd tegen mensenhandel in de prostitutiebranche. 2

1. GESCHIEDENIS NEDERLANDS PROSTITUTIEBELEID In dit hoofdstuk wordt de geschiedenis van het Nederlandse prostitutiebeleid inzichtelijk gemaakt. De ontwikkeling van dit beleid zal continu gekoppeld worden aan de rol van mensenhandel binnen de prostitutiebranche. De constant veranderende maatschappelijke en politieke opvattingen hebben hun weerslag gehad op de strafwetgeving inzake mensenhandel en prostitutie. Duidelijk zal worden gemaakt dat onderhavig beleid zich kenmerkt door een proces van een constant veranderende toe- en afname van overheidsinterventie. 1.1 ZEDELIJKHEIDSWETGEVING ALS VERTREKPUNT De eerste wetgeving met betrekking tot mensenhandel, destijds nog vrouwenhandel genoemd, en prostitutie is afkomstig uit 1911. Eind 19e eeuw initieerde zich vanuit Engeland een abolitionistische beweging die zich tegen het gedogen van prostitutie keerde. Zij streefde naar de afschaffing van prostitutie, omdat zij veronderstelde dat dit gelijk stond met slavernij door de wijze waarop de prostituee onderdrukt werd. 1 De abolitionistische beweging verspreidde zich radicaal over Europa en zodoende ontwikkelde zich ook in Nederland deze invloedrijke omwenteling. 2 Het begin van de 20e eeuw was een tijd waarin sociaal-maatschappelijke misstanden niet meer zomaar werden geaccepteerd. Er ontstonden dan ook steeds meer verenigingen en bonden die opkwamen voor de positie van de vrouw en die zich verzetten tegen de regulering van de prostitutie. Verontrustende verhalen gingen in het land de ronde over meiden die op brute wijze gedwongen werden om in de prostitutie te werken. 3 De verontwaardiging over de exploitatie en handel in vrouwen groeide onder de brave burgers. Een algeheel bordeelverbod paste dan ook perfect bij de zedelijke mentaliteit van die tijd. Het draagvlak voor de abolitionistische opvattingen werd eveneens groter binnen de politiek. Op 20 mei 1911 werd dan ook de Zedelijkheidswet ingevoerd, hetgeen resulteerde tot de invoering van het algeheel bordeelverbod en het verbod op vrouwenhandel in het Wetboek van Strafrecht. 4 1 Wijers & Haveman 2001, p. 191. 2 Outshoorn 2012, p. 234. 3 Wijers & Haveman 2001, p. 192. 4 Stb. 1911, 130. 3

Het doel van de wetgever was om middels het bordeelverbod een einde te maken aan de georganiseerde prostitutie. 5 Door de bordeeleigenaren te straffen, zou de vrouw beschermd worden tegen seksuele uitbuiting. Prostitutie was op zichzelf staand niet strafbaar, enkel de exploitatie ervan alsook het souteneurschap. 6 De invoering van de wet had dan ook niet het doel om prostitutie uit te roeien, maar om de persoonlijke vrijheid en integriteit van de prostituee te waarborgen. 7 Tevens werd gedacht dat door het bordeelverbod het aanbod zou dalen, waardoor de vrouwenhandel vanzelf zou verdwijnen. Naast de strafbaarstelling van georganiseerde prostitutie, werd het eerste wetsartikel doorgevoerd betreffende mensenhandel. 8 Dit artikel stelde vrouwenhandel ten behoeve van de prostitutie strafbaar. Het leveren van vrouwen aan de prostitutie, viel voortaan standaard onder het delict vrouwenhandel. 9 Zo ontstond reeds aan het begin van de 20 e eeuw een nauwe band tussen de prostitutiebranche en mensenhandel. 1.2 OP NAAR EEN GEDOOGBELEID Ondanks de strenge seksuele moraal in het begin van de 20 e eeuw, verdween het prostitutieaanbod niet middels het bordeelverbod. Prostitutie kwam op grote schaal voor, waardoor menig gemeente besloot om het te gedogen. De overheid dacht door het bordeelverbod de exploitatie en handel van vrouwen in de prostitutiebranche te kunnen uitbannen. Daarentegen kon de meerderheid van de prostituees niet langer op een legale wijze haar inkomsten vergaren, waardoor zij, alsook souteneurs, creatiever werden in het verzinnen van bordelen in andere vormen, zoals tabakswinkels en massagesalons. 10 Eveneens boden steeds meer prostituees vanuit hotels en woningen hun diensten aan. Prostitutie werd desalniettemin door de overheid grotendeels oogluikend toegelaten. Door sommigen werd prostitutie zelfs gezien als pure noodzaak voor mannen om hun geslachtsdrift bot te vieren, zodat ze zich niet aan andere vrouwen zouden vergrijpen. 5 Het bordeelverbod werd neergelegd in art. 250bis Sr. Art. 250bis Sr luidde: Hij die van het opzettelijke teweegbrengen of bevorderen van ontucht door anderen met derden een beroep of eene gewoonte maakt. 6 Boonen 1995, p. 148.; TK, zitting 1909-1910, bijlage 56 nr. 3. 7 Handelingen II 1910-1911, p. 1456; Boonen 1995, p. 148. 8 Art. 250ter Sr luidde van origine: Hij die eenige handeling pleegt, ondernomen met het oogmerk om eene vrouw aan prostitutie over te leveren, wordt als schuldig aan vrouwenhandel, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vijf jaren, maar is uiteindelijk geworden: Vrouwenhandel wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vijf jaren ; TK, zitting 1910-1911, bijlage 28, nr. 5. 9 Andere vormen van mensenhandel werden nog niet als zodanig erkend. 10 Geschiedenis prostitutie Amsterdam. Prostitutie Informatie Centrum. (z.j.), P. 5, http://www.picamsterdam.com/pdf/geschiedenis%20prostitutie.pdf Geraadpleegd op 7 maart 2014. 4

De wetgever had in 1911 het doel om middels het bordeelverbod de prostituee te beschermen tegen uitbuiting. Desalniettemin werd zij juist slachtoffer van de Zedelijkheidswet. Doordat het verbod nauwelijks zijn functie vervulde, keerde de strafbaarstelling zich tegen de prostituee. De bekommernis ging namelijk niet uit naar het welzijn van de prostituee, maar naar de bedreiging die zij vormde voor de openbare orde en de volksgezondheid. 11 Prostituees moesten zoveel mogelijk geweerd en bestreden worden. Het verbod zorgde ervoor dat de prostituee wel moest kiezen voor de illegaliteit om inkomsten te kunnen verwerven. Inherent hieraan viel ze in handen van de criminaliteit. De conditie en omstandigheden van de prostituee waren dan ook allesbehalve belangrijk. In de naoorlogse jaren kwam de seksuele revolutie op gang, waardoor het idee dat seks louter bedoeld was voor voortplanting, op de achtergrond kwam. Seksuele en intieme thema s werden steeds vaker en plein public besproken. 12 Door de minder strenge seksuele maatschappelijke moraal, ontplooide zich een steeds openlijker gedoogbeleid, waardoor zich tevens nieuwe prostitutievormen ontwikkelden. Zo deed door de expansie van het autoverkeer de liftprostitutie haar opkomst en ontstond de callgirl door de toename van telefoons. 13 Dit opende weer nieuwe deuren voor de mensenhandel. Dit coulante beleid uitte zich in 1949 toen Nederland een verdrag van de Verenigde Naties werd voorgelegd, waarin iedere exploitatie van prostitutie diende te worden bestreden. 14 Nederland heeft destijds dit verdrag niet bekrachtigd, omdat het niet paste bij het prostitutiebeleid. Bij het verdrag werd namelijk het dwangvereiste losgelaten. Het Nederlandse beleid was destijds louter gericht op de vormen van exploitatie waarbij overduidelijk sprake van dwang was en niet op vrijwillige prostitutie. 15 Nederland had het beeld van de mondige onafhankelijke vrouw die uit vrije wil koos voor de prostitutie en voor zichzelf opkwam, zodra een ander profiteerde van haar werkzaamheden. 16 11 Wijers & Haveman 2001, p. 192. 12 Outshoorn 2004, p. 167. 13 Stoffels 1964, p. 22. 14 Resolutie 96/1342 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (2 december 1949), Convention for the Suppression of the Traffic in Persons and of the Exploitation of the Prostitution of Others, UN Doc A/RES/96/1342; Outshoorn 2001, p. 437. 15 Alink & Wiarda 2010, p. 184. 16 Kamerstukken II 1988-1989, 21 027, nr. 3, p. 6 (MvT). 5

In de jaren 50 en 60 ontstond een golf van gewelddadige moorden op prostituees op de Wallen in Amsterdam. 17 Verschillende wantoestanden aangaande de seksbranche kwamen in het land boven water en werden aan de kaak gesteld. 18 Ondanks dergelijke gruwelijkheden, werd de fascinatie voor prostitutie steeds groter en nam het aantal seksbedrijven onveranderlijk toe. 19 Zo werden de Wallen in Amsterdam wereldwijd een bekende toeristische trekpleister en stond Nederland steeds meer bekend als een land waarin prostitutie en drugs de orde van de dag waren. 20 Bovendien nam de vraag naar buitenlandse, exotische dames gestaag toe alsook het sekstoerisme. 21 In de volgende decennia nam de prostitutie alsmaar toe. Door de grootschaligheid ervan was het voor gemeenten moeilijk om de expansie te reguleren. 22 Doordat prostitutie in principe onvermijdelijk was, werd het gedoogd. Er miste een effectieve, landelijke regeling, waardoor gemeenten zelf het heft in handen namen middels gemeentelijke verordeningen. De gedachte van de overheid was dat door deze eigen regelingen meegewerkt werd aan een situatie die juist moest worden bestreden. Immers, het stellen van een kader waarbinnen prostitutie werd toegelaten, impliceerde goedkeuring ervan. Prostitutie zou op die wijze enkel worden uitgelokt en bewerkstelligd. Veel gemeenten hadden dan ook behoefte aan afschaffing van het bordeelverbod. 23 Decennia lang was het beleid louter gericht op het afwenden en het bestrijden van prostitutie. 24 De positie van de prostituee, zoals haar rechten, arbeidsomstandigheden enzovoorts, speelden geen enkele rol. 25 Het bordeelverbod had zich tegen de prostituee gekeerd als gevolg van de discretionaire bevoegdheid c.q. het werende beleid van gemeenten. Het verbod dwong immers de prostituee de illegaliteit en criminaliteit in. Zij werd door de overheid in de hoek van uitbuiting en rechteloosheid gedreven. 26 In de jaren 80 werd ingezien dat de invoering van het bordeelverbod juist het tegenovergestelde in de hand had gewerkt, een branche waarin criminaliteit de overhand 17 Stoffels 1964, p. 24; De Wallen, Geschiedenis 24 (z.j.),http://www.geschiedenis24.nl/andere-tijden/afleveringen/2007-2008/de-wallen.html 18 Stoffels 1964, p.24. 19 Van San & Bovenkerk 2013, p. 68; Stoffels 1964, p. 24. 20 Sabat 2012, p. 159; Outhoorn 2004, p. 167. 21 Outshoorn 2004, p. 167; Staring 2012, p. 63. 22 Outshoorn 2012, p. 234. 23 Otten 2004, p. 4. 24 Van Dijk 2002, p. 255. 25 Wijers & Haveman 2001, p. 192. 26 Boonen 1995, p. 148. 6

had. 27 Binnen de politiek ontstond het besef dat de problematiek van seksueel geweld en onderdrukking, omvangrijker en gecompliceerder was dan gedacht werd. 28 Het feit dat bij een groot deel van de prostituees nauwelijks sprake was van vrije wil, werd eindelijk ingezien. Dat vrouwen uit arme landen onder valse voorwendselen naar Nederland werden gehaald om vervolgens onder dwang in de prostitutiebranche te werken, was niet langer een broodje-aapverhaal. 29 De bron voor deze late belangstelling is gelegen in het feit dat mensenhandelzaken tot in de jaren 80 nauwelijks voorkwamen. Lange tijd wist men amper iets van het verschijnsel mensenhandel of wat nu eigenlijk onder het delict viel. 30 Bekend was dat Oost-Europese en Aziatische vrouwen naar Nederland kwamen om in de prostitutie te werken, maar de gruwelijke schaduwzijde was vrijwel onbekend. 31 In 1983 werd door de Minister van Justitie een wetsvoorstel gedaan tot wijziging van de strafbepaling met betrekking tot het souteneurschap. 32 Dit voorstel mondde uit in een langdurige discussie over het wel of niet afschaffen van het bordeelverbod. Een meerderheid van de Tweede Kamer gaf aan dat het een vergunningenbeleid wenste ten aanzien van de exploitatie van prostitutie om zodoende de prostituee beter te kunnen beschermen. 33 Over het originele voorstel betreffende het souteneurschap werd nog maar amper gesproken. Nog voor de mondelinge behandeling in de Eerste Kamer, werd door de nieuw aangetreden Minister van Justitie een nieuw wetsvoorstel ingediend waardoor de Kamer besloot om de behandelingen van het oude wetsvoorstel aan te houden. 34 In 1988 deed de Minister van Justitie een voorstel om het bordeelverbod te schrappen en te vervangen door een artikel waarin de aantasting van de keuzevrijheid van de prostituee centraal zou staan. 35 Hierbij zou op gemeentelijk niveau per geval bepaald moeten worden of de exploitatie van prostitutie strafbaar was. Door middel van gemeentelijk toezicht zou de pakkans op vrouwenhandel verhoogd worden. Indien de gemeente het eerste contactpunt zou zijn, zou beter grip verkregen kunnen worden op het signaleren, bestrijden en sanctioneren van uitbuiting van prostituees. 36 Tevens zou exploitatie van prostituees die meerderjarig waren en vrijwillig voor het vak zouden kiezen, niet meer 27 Outshoorn 2001, p. 474. 28 Kamerstukken II 1983/84, 18 542, nr. 2, p. 7 (Voorstel van wet); Outshoorn 2005, p. 141. 29 Kamerstukken II 1983/84, 18 542, nr. 2, p. 34. 30 Otten 2004, p. 8. 31 Aldus ook Werson 2012, p. 49; Outshoorn 2001, p. 481. 32 Kamerstukken II 1983/84, 18 202, nr. 2 (Voorstel van wet). 33 Kamerstukken II 1986/87 18 202, nr. 10. 34 Alink & Wiarda 2010, p. 190. 35 Kamerstukken II 1988/89, 21 027, nr. 3, p. 3 (MvT). 36 Kamerstukken II 1990/91, 21 027, nr. 5, p. 3-4 en 8. 7

strafbaar zijn. Het voorstel strandde in 1993 bij de Eerste Kamer. Wel werd middels dit voorstel het vrouwenhandelartikel aangescherpt. 37 Waar voorheen geen delictsomschrijving was, werd nu de basis van het delict neergelegd alsook de strafbaarstelling uitgebreid. Daarentegen bleef de wet- en regelgeving een dode letter binnen het prostitutiebeleid. Het loze beleid werd wederom uitgevoerd ten koste van de positie van de prostituee. 1.3 HERVORMING VIA REGULERING EN LEGALISERING Aan het eind van de vorige eeuw nam de aandacht voor mensenhandel binnen de prostitutiebranche toe. Het aantal opsporingsonderzoeken steeg, waardoor aan het licht werd gebracht dat ongeveer een vijfde van het totaal aantal geschatte prostituees slachtoffers van mensenhandel waren. 38 De Minister van Justitie was destijds van mening dat prostitutie nou eenmaal bij de maatschappij hoorde, maar dat het een overheidstaak was om de branche te sturen en te ordenen. De gedachte om het bordeelverbod op te heffen, werd dan ook niet verwaarloosd. Op 1 juli 1997 werd door de Minister van Justitie het voorstel tot afschaffing van het bordeelverbod aan de Tweede Kamer aangeboden. Het voorstel hield tevens de aanscherping van de strafbaarstelling van ongewenste vormen van exploitatie in, zoals onvrijwillige prostitutie of waar minderjaren bij zijn betrokken. Bovendien behelsde het voorstel de opheffing van het verbod op het souteneurschap. 39 Door de verdeling tussen strafbare en niet-strafbare exploitatie van prostitutie, zou de branche ontketend worden van criminele randverschijnselen, waaronder mensenhandel. 40 Binnen de politiek was voldoende draagvlak voor het voorstel en het trad dan ook in op 1 oktober 2000. 41 Het algemeen bordeelverbod en het verbod op het souteneurschap kwam ten einde. De exploitatie van meerderjarige prostituees, die vrijwillig kozen voor het vak, was niet langer strafbaar. 37 Stb. 1993, 679. 38 Van Dijk & Bijkerk 2002, p. 158. 39 Kamerstukken II 1996/97, 25 437, nr. 2 (Voorstel van wet); Outshoorn 2001, 483. 40 Otten 2004, p. 5; Kamerstukken II 1996/97, 25 437, nr. 3, p. 11 (MvT). 41 Stb. 2000, 38. 8

Verondersteld werd dat door de opheffing en de legalisering van exploitatie van vrijwillige prostitutie, de branche effectiever kon worden gereguleerd. Deze regulering moest bereikt worden middels een bestuursrechtelijke aanpak. Voortaan konden gemeenten een actief vergunningenbeleid voeren om de branche binnen hun gemeentegrenzen te reguleren. Gemeenten mochten verordeningen uitvaardigen met voorwaarden waaronder prostitutie toegestaan was. Aansluitend hadden gemeenten de bevoegdheid om te controleren of daadwerkelijk aan de voorschriften voldaan werd. Door de controle zouden exploitanten theoretisch gedwongen moeten worden tot een normale bedrijfsvoering, zonder mensenhandel, criminaliteit en andere misstanden. De wetswijziging zou van prostitutie een doodnormale transparante branche moeten maken met louter legale bedrijven. In principe werd de wetgeving aan het begin van deze eeuw simpelweg afgestemd op de heersende situatie waarin het bordeelverbod amper werd nageleefd. 42 Het succes en de doorvoering van het vergunningenstelsel liep daarentegen niet vlekkeloos. Een van de doelen van de opheffing was het verbeteren van de positie van de prostituee, maar na de opheffing leek het erop dat opnieuw deze positie vergeten werd. 43 Tevens werd vrij snel vastgesteld dat een zwak punt lag bij de niet-gereguleerde sector, zoals straatprostitutie en escort. Deze sector was namelijk moeilijk traceerbaar en controleerbaar. 44 Doordat gemeenten zelf hun invulling van het prostitutiebeleid mochten bepalen, wrongen zij zich in allerlei ingenieuze bochten om prostitutie te bestrijden en zoveel mogelijk weg te houden. 45 Bovendien werd geconstateerd dat verschuivingen van prostitutie en mensenhandel plaatsvonden naar minder strikt gecontroleerde locaties en gemeenten. 46 De verschillende gemeenten hadden een enigszins vergelijkbaar beleid, maar er ontstond versnippering doordat iedere gemeente zijn eigen beleid vorm gaf en uitvoerde. Het legale circuit werd voor prostituees alsook souteneurs steeds onaantrekkelijker en het illegale vooral aantrekkelijker. Bovendien liep het aantal opsporingsonderzoeken en aangiftes van slachtoffers van mensenhandel vanaf 2000 constant toe. 47 Wel dient daarbij 42 Brants 1998, p. 632. 43 Outshoorn 2012, p. 235; Batsyukova 2007, p. 49; Van Dijk 2012, p. 258. 44 Batsyukova 2007, p. 49; Van Dijk 2002, p. 253. 45 Wijers & Haveman 2001, p. 195; Outshoorn 2004, p. 172; Outshoorn 2012, p. 236; Van Dijk 2012, p. 255. 46 Daalder 2002, p. 44. 47 Nationaal Rapporteur Mensenhandel 2010, p. 119; Hoeveel slachtoffers van mensenhandel zijn er? CoMensha. (z.j.). http://mensenhandel.nl/pagina/hoeveel-slachtoffers-van-mensenhandel-zijn-er 9

gemeld te worden dat mensenhandel vanaf 2000 een belangrijk speerpunt van de overheid is geworden. 48 Uit het tijdsverloop is gebleken dat de strafbaarstelling van mensenhandel altijd nauw verweven is geweest met het prostitutiebeleid. Na een eeuw van gedogen, is het prostitutiebeleid getransformeerd naar een beleid gericht op tolerantie door middel van legalisatie en regulatie. 48 Huisman & Kleemans 2014, p. 220; Jaaroverzicht CoMensha 2012, p. 28; Staring 2012, p. 64. 10

2. DE ILLUSIE VAN EEN SCHONE BRANCHE Prostitutie en mensenhandel zijn al jaren lang verstrengeld met elkaar. In dit hoofdstuk wordt dan ook de vraag beantwoord hoe het momenteel met betrekking tot de mensenhandel in de prostitutiebranche staat. Heeft de opheffing van het algemeen bordeelverbod iets opgeleverd of juist niet? Tevens worden opvallende effecten besproken die zijn ontstaan als gevolg van hiaten in de huidige wet- en regelgeving omtrent de seksbranche. 2.1 MENSENHANDEL: STAND VAN ZAKEN Ondanks de opheffing van het bordeelverbod in 2000, komt mensenhandel binnen de prostitutiebranche nog altijd voor en hoogstwaarschijnlijk zal dit ook altijd zo blijven. Blijkens de tweede evaluatie van de opheffing van het bordeelverbod komt het wel in mindere mate voor dan voor de opheffing. 49 Bij deze tweede evaluatie werd geconcludeerd dat zowel de vraag als het aanbod van prostitutie is teruggelopen. 50 Ook volgens gemeenten zou het aantal seksbedrijven binnen de vergunde sector met ongeveer een zesde zijn afgenomen. 51 Daalder wijt in de tweede evaluatie de afname van vergunde bedrijven niet aan de opheffing van het bordeelverbod, maar onder andere aan de slechte economische situatie en de toename van thuisprostitutie en escortservices. 52 Wagenaar, Altink en Amesberger schrijven deze daling echter toe aan het strikte Nederlandse beleid, waaronder de vergunningstelsels en het gemeentelijk beleid. 53 Omgekeerd zijn het aantal meldingen van slachtoffers 54 bij het Coördinatiecentrum Mensenhandel gestegen. In de periode van 2000 tot en met 2009 is het aantal slachtoffers bijna verdriedubbeld en deze stijging is sindsdien een constante. 55 Zo meldt het Coördinatiecentrum dat in 2012 sprake was van een stijging van 40% van mogelijke 49 Daalder 2007, p. 13. 50 Daalder 2007, p. 12; Aldus ook Biesma e.a. 2006, p. 50. 51 Altink & Bokelman 2006, p. 20-28; Daalder 2007, p. 36. 52 Daalder 2007, p. 36 en 37; Aldus ook Bietsma e.a. 2006, p. 50-54. 53 Wagenaar, Altink & Amesberger 2013b, p. 22. 54 Het gaat hierbij om potentiele slachtoffers en het betreft alle gevallen van mensenhandel, dus ook die buiten de seksindustrie. 55 Nationaal Rapporteur Mensenhandel 2010, p. 119; Hoeveel slachtoffers van mensenhandel zijn er? CoMensha. (z.j.). http://mensenhandel.nl/pagina/hoeveel-slachtoffers-van-mensenhandel-zijn-er 11

slachtoffers ten opzichte van 2011. 56 Toegespitst op de seksindustrie blijkt dat 79% van de vrouwelijke slachtoffers en 23% van de mannelijke slachtoffers is uitgebuit binnen de seksbranche. 57 Daarbij moet wel wederom vermeld worden dat de aandacht voor mensenhandel in de politiek alsmaar is toegenomen en de samenwerking tussen instanties met betrekking tot meldingen is verbeterd. 58 Sommigen beargumenteren echter dat in landen waar prostitutie gelegaliseerd is, de mensenhandel inherent toeneemt. 59 Uit de tweede evaluatie van de afschaffing van het bordeelverbod was te concluderen dat de vergunningverlening op orde was en dat de vergunde seksbedrijven prima werden gecontroleerd. 60 De gedachte dat de prostitutiebranche anno 2007 transparant was, was een illusie. Nog geen jaar later liet de zaak-sneep zien dat ook binnen de vergunde sector op grote schaal, meer dan honderd vrouwen, prostituees konden worden uitgebuit middels grof geweld. 61 Ergo, mensenhandel kon dus blijkbaar ook prima jarenlang opereren in de vergunde sector. De totale omvang van mensenhandel binnen de prostitutiebranche is een combinatie van cijfers van bekende en onbekende mensenhandel. Door het verborgen karakter van mensenhandel is het immers moeilijk in te schatten om hoeveel gevallen het gaat. Bovenstaande cijfers kunnen dan ook heel goed het topje van de ijsberg zijn, terwijl het grootste aandeel van mensenhandel binnen de prostitutiebranche onzichtbaar is. 2.2 MANKEMENTEN VIGEREND PROSTITUTIEBELEID 2.2.1 Waterbedeffect Gemeenten hebben sinds 2000 de discretionaire bevoegdheid om hun prostitutiebeleid zelf in te vullen. Doordat zij deze bevoegdheid hebben, ontstaan regionale verschillen met betrekking tot regelgeving en handhaving. 62 Uit een onderzoek van Leek & van Montfort bleek dat 1 op de 7 gemeenten middels achterdeurconstructies probeert de vestiging 56 Jaaroverzicht CoMensha 2012 p, 22; Coevert 2013. 57 Jaaroverzicht CoMensha 2012, p. 14 en 32. 58 Staring 2012, p. 64; Jaaroverzicht CoMensha 2012, p. 28; Wagenaar, Altink & Amesberger 2013b, p. 29; Stevigere aanpak van mensenhandel, NU 12 maart 2014; Straffen mensenhandel omhoog, NOS Nieuws 19 december 2012; Huisman & Kleemans 2014, p. 220; Minister Opstelten voert de aanpak van mensenhandel verder op, Rijksoverheid 24 juni 2014. 59 Cho, Dreher & Neumayer 2013, p. 75-76; Jakobsson & Kotsadam 2013, p. 92; Anders: Batsyukova 2007, p. 47. 60 Daalder 2007, p. 83. 61 Van Hout & van de Laan 2008 (Schone schijn KLPD), p. 32-39; zie ook Hof Leeuwarden 12 maart 2012 LJN BV8521 (Koolvis-zaak); Huisman & Kleemans 2014, p. 218. 62 Leek & van Montfort 2004, p. 104. 12

van seksbedrijven onmogelijk te maken. 63 Er zijn verschillende trucs om het prostitutiebeleid geheel naar eigen wens te kunnen invullen. Zo kunnen gemeenten de vergunningsvoorwaarden strikt maken, het bestemmingsplan aanpassen of de leges extreem hoog maken, waardoor het (door)starten van een seksbedrijf in die gemeente onmogelijk wordt gemaakt. 64 Tevens kunnen typen prostitutie, zoals straat- of raamprostitutie, geweerd worden of een maximumbeleid gehanteerd worden. 65 Het is zelfs mogelijk om een nuloptiebeleid, een totaal vestigingsverbod, te voeren om iedere vorm van prostitutie te weren. 66 Gemeenten hebben vlak na 2000 een bevriezingssituatie gecreëerd. 67 Vergunningen zijn aan bestaande seksbedrijven afgegeven, maar nieuwe seksbedrijven kunnen in die gemeente in zijn geheel niet worden opgezet. 68 Niet alleen bemoeilijkt dit de keuzevrijheid voor prostituees en exploitanten, maar dit remt tevens de innovatie en groei van de seksbranche af. Tevens heeft niet iedere gemeente een beleid ten aanzien van thuisprostitutie of escortservices. In de ene gemeente is er een vergunning voor vereist en in de andere weer gemeente niet. 69 Een gevolg van dit wisselende beleid is het fenomeen wat in de literatuur het waterbedeffect genoemd wordt. Seksbedrijven verschuiven naar andere gemeenten, omdat het daar gemakkelijker is om zich te vestigen. 70 Tevens verschuiven seksbedrijven naar kleinere gemeenten en gemeenten met een lage bevolkingsdichtheid. In deze gemeenten wordt over het algemeen ook minder strikt gehandhaafd, maar dan wegens een gebrek aan deskundigheid en handhavingscapaciteit. 71 Gemeenten denken zo de sekswerker te kunnen beschermen tegen mensenhandel, maar vervolgens ontstaat een patstelling waarbij sekswerkers juist in een onveilige situatie en kwetsbare positie terecht komen die men wilde vermijden. 72 Niemand bekommert zich daarna over hen of weet waar zij terecht komen. Het huidige beleid zou moeten legaliseren, maar is in feite een beleid van schrijnende regulering waarmee de prostituee bestraft wordt. 63 Leek & van Montfort 2004, p. 105; Aldus ook Outshoorn 2004, p. 172; Van Dijk 2002, p. 255. 64 Daalder 2007, p. 47; Bietsma e.a. 2006, p. 45; Wijers & Haveman 2001, p. 195. 65 Van Dijk 2002, p. 255-256. 66 Zie ook Wijers & Haveman 2001, p. 195. 67 Outshoorn 2012, p. 237. 68 Wagenaar, Altink & Amesberger 2013; Biesma e.a. 2006, p. 32. 69 Daalder 2007, p. 47; Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 8 (MvT). 70 Batsyukova 2007, p. 49; Goderie & Boutellier 2006, p. 26; Staring 2012, p. 69. 71 Daalder 2007, p. 81; Nationaal Rapporteur Mensenhandel 2013, p. 56; Outshoorn 2012, p. 239. 72 Outshoorn 2001, p. 487; Van Hout & van de Laan 2008 (Schone schijn KLPD), p. 32-39. 13

2.2.2 Verschuiving naar een onzichtbaar circuit Outshoorn voorspelde reeds in 2001 dat veel sekswerkers zouden verdwijnen in het ondergrondse circuit. 73 Zo wordt momenteel een andere wijze van verschuiving waargenomen, namelijk die van de verplaatsing van sekswerkers naar een moeilijker te controleren deel van de branche, zoals de escortservices. 74 Sinds de opheffing van het bordeelverbod is deze dienstverlening enorm toegenomen. 75 Zo hoeven sekswerkers niet meer persé voor een exploitant te werken. Daarentegen moet niet vergeten worden dat ook een zelfstandige escort voor een pooier kan werken. 76 Een moeilijkheid aan deze branche is dat de escorts zich iedere dag onder een andere naam en een ander telefoonnummer kunnen adverteren. De controle en handhaving zijn gemakkelijk te omzeilen, doordat deze tak zeer mobiel en vrij onzichtbaar is. 77 Correspondentie vindt voornamelijk plaats door middel van online advertenties, hetgeen de kans op het ontdekken van mensenhandel minimaliseert. 78 Een van de opvallendste verschuivingen is die naar de thuisprostitutie. 79 Woningen of slaapkamers worden verhuurd aan pooiers waar vrouwen, al dan niet vrijwillig, zich prostitueren. 80 Op deze manier kunnen pooiers sekswerkers uitbuiten, totaal onttrokken aan alle controle en handhaving. 81 Zodra enig vermoeden bestaat dat politie of buurtbewoners weet van de prostitutie hebben, vinden uitbuiters moeiteloos een nieuwe plek om hun praktijken voort te zetten. Zo was in een documentaire van de EO te zien hoe gemakkelijk het was, dus ook voor een uitbuiter, om een ruimte te vinden waar prostitutie kon worden uitgeoefend. 82 Er was zelfs een woningeigenaar te zien die al een aantal jaren een van zijn slaapkamers te huur aanbood en iemand die een vrouw in de kelder haar diensten liet aanbieden. Bekend is dat mensenhandel zich onherroepelijk afspeelt binnen de thuisprostitutie. 83 Onbekend is daarentegen op welke schaal deze verplaatsing plaatsvindt alsook in welke mate sprake is van mensenhandel binnen de thuisprostitutie. 84 73 Outshoorn 2001, p. 17; Alsook Outshoorn 2004, p. 173. 74 Van Dijk 2002, p. 253; Della Giusta 2010 p. 7; Siegel 2012, p, 260; Daalder 2007, p. 81; Outshoorn 2012, p. 237. 75 Daalder 2007, p. 82. 76 Wagenaar 2006, p. 226; Huisman & Kleemans 2014, p. 219. 77 Batsyukova 2007, p. 49. 78 Van Rij 2012, p. 241; Cunningham & Kendall 2011, 275; Staring 2012, p. 68; Siegel 2012, p, 260. 79 Hubbard, Matthews & Scoular 2008, p. 147 80 Stoker 2013. 81 Huisman & Kleemans 2014, p. 219. 82 Thuisprostitutie: van de Wallen naar het woonerf, EO Nederland 2, 1 april 2014. 83 Recentelijk is nog een geval van mensenhandel binnen de thuisprostitutie aan het licht gekomen, Zes aanhoudingen voor mensenhandel Almere Vandaag 28 april 2014. 84 Aanhangsel Handelingen II 2013/14, nr. 2014Z06085, p. 3. 14

Een oorzaak voor deze verschuivingen zoekt plaatsvervangend korpschef Ruud Blik in de strengere controles op legale seksbedrijven. 85 Des te moeilijker het exploitanten gemaakt wordt, des te creatiever zij worden en dus onder andere hun toevlucht zoeken tot nietvergunde seksbedrijven, zoals caravans op parkeerplaatsen. 86 Bij de afweging van baten en lasten is het aantrekkelijker om een illegaal seksbedrijf op te zetten dan een legaal seksbedrijf. De facto betekenen deze verschuivingen dat de niet-vergunde takken van de prostitutie aan het zicht onttrokken zijn, waardoor deze sectoren zeer gevoelig zijn voor mensenhandel. De illusie werd voorgehouden dat mensenhandel automatisch zou verdwijnen middels het invoeren van een vergunningensysteem. De wet werd in 2000 ontworpen om de prostituee tegen uitbuiting te beschermen en een gesaneerde en transparante branche te realiseren. A priori leek deze wetswijziging de oplossing, maar de overheid was zo naïef om te denken dat de misstanden in de seksbranche vanzelf zouden worden opgelost. 87 Daarnaast is de positie van de prostituee er enkel slechter op geworden en werd juist slachtoffer van het stelsel. Waar eerst nog enige vorm van controle en toezicht uitgeoefend kon worden, valt dit nu geleidelijk weg door het werende beleid. Noch de branche, noch de sekswerker is er beter van geworden. 85 Stoker 2013. 86 Outshoorn 2004, p. 172. 87 Huisman & Kleemans 2014, p. 217. 15

3. WETVOORSTEL WRP Uit het vorige hoofdstuk is gebleken dat de huidige situatie in de seksbranche niet zo rooskleurig is als dat men dacht. Mensenhandel zal dan ook altijd als een vloek over de seksbranche blijven rusten. Een wapen in deze strijd moet de Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (hierna: Wrp) worden. In dit hoofdstuk wordt de aanleiding van de Wrp besproken alsook het verloop ervan in het kader van de politieke en maatschappelijke discussie. 3.1 AANLEIDING Uit de tweede evaluatie 88 van de opheffing van het bordeelverbod kwam naar voren dat nog steeds misstanden bestaan in de prostitutiebranche, waaronder mensenhandel. Dit wordt geweten aan de gemeentelijke en regionale verschillen in het prostitutiebeleid, het ontbreken van voldoende zicht op de niet-vergunde sector en bepaalde vormen van prostitutie, zoals escort en thuisprostitutie. De Wrp moet deze oorzaken aanpakken door onder andere lokale en regionale verschillen te verkleinen en door alle verschillende vormen van prostitutie onder de regulering te laten vallen. 89 Alle publiciteit aangaande mensenhandel en de tweede evaluatie van de opheffing van het bordeelverbod zijn voor de politiek een eyeopener geweest om opnieuw actie te ondernemen. 90 In november 2009 is dan ook het wetsvoorstel ingediend. 91 3.2 INHOUDELIJKE BEHANDELING 3.2.1 Peespas en criminalisering van de prostituee en klant De oorspronkelijke gestalte van de Wrp heeft een hoop aanpassingen ondergaan. In het originele voorstel staat onder andere dat alle prostituees zich moeten inschrijven in een landelijk register bij de gemeente waarna zij vervolgens een bewijs van inschrijving 88 Daalder 2007. 89 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 2 (MvT). 90 Outshoorn 2012, p. 240. 91 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 2 (Voorstel van wet).; Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche Eerste Kamer (z.j.) http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/32211_wet_regulering_prostitutie Geraadpleegd op 16 april 2014. 16

krijgen, in de praktijk bekroond tot peespasje. 92 Dit pasje moeten ze vervolgens aan een klant laten zien die dan een bepaald nummer moet bellen om te controleren of de prostituee daadwerkelijk staat ingeschreven. Heeft de prostituee zich niet ingeschreven of is werkzaam bij een niet-vergund prostitutiebedrijf, dan is de prostituee in beginsel strafbaar. Registratie van prostituees zou het zicht en grip op de branche moeten vergroten. Het zou hen beter bereikbaar moeten maken om hen te informeren en hulp aan te bieden. De signalering van eventuele uitbuiting zou tijdens het contactmoment bij de gemeente vereenvoudigd moeten worden. 93 Tevens zorgt registratie ervoor dat een klant strafbaar gesteld kan worden. Een klant die seks koopt van een prostituee, die geen registratiebewijs heeft of afneemt bij een seksbedrijf zonder vergunning, is strafbaar. Dit zou bij de klant bewustzijn moeten creëren tussen legale en illegale prostitutie en laten beseffen dat hij bij de verkeerde keuze illegaliteit of zelfs mensenhandel in stand houdt. Deze onderzoeksplicht van de klant zou moeten bijdragen aan het opsporen en bestrijden van illegale prostitutie. 94 3.2.2 Uniform vergunningenstelsel Reeds tijdens de bespreking van het wetsvoorstel betreffende de opheffing van het bordeelverbod, werd de kwestie voorgelegd of niet moest worden voorzien in uniforme regelgeving bij wet ten aanzien van het vergunningenbeleid. De Minister van Justitie vond destijds dat de tijd niet rijp was voor nadere regelgeving, omdat gemeenten volgens haar ook zonder juridisch kader een vergunningenbeleid konden voeren. Dit zou effectief genoeg zijn om criminele verschijnselen, waaronder mensenhandel, uit te bannen. 95 De wetgever van de Wrp vond het anno 2009 toch noodzaak dat vergunningenstelsels meer uniformiteit moesten krijgen op lokaal niveau. Bepaalde gedragseisen en verplichtingen van exploitanten, zoals hygiënevoorschriften, verplichtingen ten aanzien van de prostituee en voorlichting over de rechten en plichten van de prostituee, dienen binnen iedere gemeente hetzelfde te zijn. Verplaatsingen naar gemeenten met minder strikte voorwaarden zouden volgens de wetgever zo voorkomen moeten worden, het zogeheten 92 Handelingen II, 2010/11, 32 211, nr. 46, p. 44. 93 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 10 (MvT). 94 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 35 (MvT). 95 Kamerstukken II, 1997/98, 25 437, nr. 5, p. 17 (Nota naar aanleiding van het verslag). 17

waterbedeffect. 96 Wel kunnen gemeenten nog altijd aanvullende eisen stellen met betrekking tot de vergunningverlening. 97 Bij wet wordt tevens bepaald dat de verplichtingen c.q. gedragseisen opgelegd aan exploitanten van een prostitutiebedrijf evident zwaarder zijn dan andere seksbedrijven. Zo moet de exploitant een bedrijfsplan overleggen, waarin hygiëne, gezondheid en de sociale positie van de prostituees voornaam moeten zijn. 98 De wetgever is van mening dat de exploitant van een prostitutiebedrijf een grote verantwoordelijkheid heeft om de prostituees te beschermen, vandaar deze extra verplichtingen. 99 Naast bovenstaande verplichtingen worden voorwaarden gesteld aan het (strafrechtelijk) verleden van de vergunningaanvrager, waardoor de verplichte weigeringsgronden voor een vergunning worden uitgebreid. 100 Door middel van de Wet Bibob kan dan vervolgens een vergunning geweigerd of ingetrokken worden. 101 Door deze extra vergunningsvoorwaarden en gedragseisen in een AMVB op te nemen, gelden een aantal basisvoorwaarden in iedere gemeente waardoor verschillen verkleind moeten worden. 102 Gemeenten hebben wel nog altijd de keuze voor een nuloptie als het gaat om prostitutiebedrijven en kunnen nog steeds een maximumbeleid hanteren ten aanzien van het aantal vergunningen dat voor seksbedrijven wordt verleend. 103 Ze kunnen er ook zoals vanouds voor kiezen om bepaalde soorten prostitutie niet toe te staan middels het bestemmingsplan. 104 Gemeenten behouden dus de ruimte, om naast de wet, in te spelen op lokale wensen en behoeften. 105 Tevens moeten voortaan alle seksbedrijven een vergunning bij de gemeente aanvragen, dus ook escort, parenclubs, webcamseksbedrijven et cetera. Het gaat dan om alle bedrijven waar seksuele handelingen met of voor een ander tegen betaling plaatsvinden. 106 Sekswerkers die zelfstandig een escortservice willen aanbieden, dienen 96 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 3 (MvT). 97 Handelingen I 2012/13, 32 211, nr. H, p. 2; Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 17 (MvT). 98 Joosten 2010, p. 15; Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 52-53 (MvT). 99 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 18 (MvT). 100 Bijlage bij Kamerstuk I 2013/14, 32 211, nr. N, p. 5 (Ontwerpbesluit). 101 Art. 3 Wet Bibob 102 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 19 (MvT). 103 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 21 (MvT). 104 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 16 (MvT); Handelingen I 2012/13, 32 211, nr. 7, p. 2. 105 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 4 (MvT). 106 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 3 (MvT). 18

dus ook een vergunning aan te vragen. 107 Hierdoor moet beter zicht en grip op de seksbranche worden verkregen. Tot slot dienen alle geweigerde, ingetrokken en uitgegeven vergunningen van seksbedrijven voortaan in een landelijk vergunningenregister te worden opgenomen. Het stelt burgemeesters in staat om kennis te nemen van vergunningaanvragen die in andere gemeenten geweigerd of ingetrokken zijn. Vanwege de beweeglijkheid van de escorttak, is het noodzakelijk om gemakkelijk inzicht te krijgen in de wel of niet afgegeven vergunning en de betrokken exploitant. 108 Zo kunnen verplaatsingen beter gesignaleerd en voorkomen worden. Gemeenten kunnen tenslotte op deze wijze inzien of een exploitant al eerder een vergunning heeft gehad of aangevraagd. 3.2.3 Einduitkomst Het wetsvoorstel viel in eerste instantie niet in goede aarde bij de Raad van State, het enige element dat de Raad in stand wilden houden, was het uniforme en verplichte vergunningenstelsel. Alle andere onderdelen zouden niet bijdragen aan het idee dat daarmee misstanden bestreden konden worden. De Raad van State haalde het feit aan dat gemeenten nog steeds veel speling hebben binnen hun discretionaire bevoegdheid, waaronder de nuloptie. Het zicht en de grip op de seksbranche zou hiermee niet verbeterd worden en prostitutie zou juist meer verschuiven richting de illegaliteit. 109 Aangaande de registratieplicht merkte de Raad op dat de vereiste papieren nog niets zeggen over de mogelijke aanwezigheid van mensenhandel. 110 De sekswerker die geregistreerd is en in een vergund bedrijf werkzaam is, kan tenslotte nog altijd slachtoffer van mensenhandel zijn. Niet alleen vanuit de politiek, maar ook vanuit de samenleving ontstaat veel kritiek op de registratieplicht. 111 Naast het punt dat het niets zou toevoegen in de bestrijding van mensenhandel, ontstaat onder sekswerkers grote weerstand door het verlies van anonimiteit en aantasting van hun privacy. 112 Zij zullen zich niet willen, of zelfs durven, te registreren waardoor zij sneller in het onzichtbare circuit kunnen verdwijnen. 107 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 16 (MvT). 108 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 29 (MvT). 109 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211 nr. 4, p. 3 (Advies Raad van State en Nader rapport). 110 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 4, p. 5 (Advies Raad van State en Nader rapport). 111 Handelingen I 2012/13, 32 211, nr. 5; Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 5, p. 6-16 (Verslag). 112 Prostituees verzetten zich tegen de peespas Nieuwsuur 3 januari 2011; Outhsoorn 2012, p. 242. 19