Inhoudsopgave 1. Inleiding 2 1.1 Aanleiding 2 1.2 Categorieën 2 1.3 Geen beleidswijziging 2 2. Het probleem 3 2.1 Gemeente Helden 3 2.2 Definitie 3 2.3 Bevolkingsregister 4 2.4 Bewijslast 4 2.5 Wie wonen er permanent in een recreatiewoonverblijf? 4 2.6 Waarom een probleem 5 2.7 Voorkomen van permanente bewoning 6 3. Aanpak van permanente bewoning 7 3.1 Uitgangspunt 7 3.2 Overgangsrecht 7 3.3 Opties 8 3.4 Legaliseren 9 3.4.1 Voorwaarden 9 3.5 Uitgestelde handhaving middels persoonsgebonden beschikking 10 3.5.1 Voorwaarden 10 3.5.2 Motieven 10 3.5.3 Peildatum 11 3.5.4 Bouwbesluit 3.6 Onmiddellijk handhaven 11 3.6.1 Bewijzen van permanente bewoning 11 3.6.2 Sancties 13 4. Overigen 14 4.1 Evenredigheid 14 4.1 Uitzonderingen op de regel 14 4.2 Uitvoering van beleid 15 4.3 Afronding 15 Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Helden 1
1. Inleiding 1.1 Aanleiding Veel gemeenten in Nederland hebben te maken met het permanent bewonen van recreatiewoonverblijven. Ook op het grondgebied van de gemeente Helden komt dit fenomeen voor. In principe hebben we te maken met een negatieve ontwikkeling, daar er sprake is van strijdig gebruik van de recreatiewoonverblijven en het strijdige gebruik negatieve gevolgen kan hebben. Om aan deze ontwikkeling een halt toe te roepen, is het onderhavige plan van aanpak opgesteld, welke als beleidskader voor de aanpak van permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in de gemeente Helden moet dienen. In het verleden is reeds een begin gemaakt met het onderhavige plan van aanpak, welke reeds in concept ter inzage is gelegd. Recentelijk is er echter jurisprudentie ontwikkeld en heeft er op rijksniveau beleidverruiming plaatsgevonden, welke het noodzakelijk maakte voornoemd conceptbeleidskader op enige punten aan te passen. 1.2 Categorieën Het probleem van permanente bewoning in niet daartoe bestemde opstallen doet zich in verschillende vormen voor. In de eerste plaats kan worden genoemd de permanente bewoning van recreatiewoonverblijven op de diverse (al dan niet voormalige) recreatieterreinen. In de tweede plaats de permanente bewoning van zomerhuisjes en schuurtjes bij de overwegend agrarische bebouwing en in de derde plaats de illegale bewoning van schuren en andere niet voor bewoning bestemde gebouwen. Deze nota richt zich voornamelijk op de eerste categorie, te weten het permanent bewonen van recreatiewoonverblijven op (al dan niet voormalige) recreatieterreinen. Andere categorieën kunnen echter ook aan de onderhavige nota getoetst worden. Beide andere vormen van illegale bewoning zijn dus ook niet toegestaan. De problematiek is echter van dien aard dat het niet zinvol is om met één beleid voor alle vormen van illegaal gebruik van bouwwerken te kunnen volstaan. De laatstgenoemde categorieën hebben elk hun eigen aanpak. Of en in hoeverre tegen de illegale bewoning van deze categorieën moet (of kan) worden opgetreden, zal worden bezien in het kader van de integrale herziening van de bestemmingsplannen voor het buitengebied. Hierbij zal moeten worden geïnventariseerd in welke objecten illegaal wordt gewoond, welke objecten alsnog als zodanig positief kunnen worden bestemd en welke situaties zich lenen voor gemeentelijk optreden. 1.3 Geen beleidswijziging Deze nota behelst geen wijziging van het beleid. Permanente bewoning van niet daartoe bestemde opstallen is nooit toegestaan geweest. Door de gemeente is nooit toestemming gegeven voor dergelijke vormen van illegale bewoning. Overtreders kunnen zich dan ook niet beroepen op het feit dat het illegale gebruik van hun opstallen voorheen wel was toegestaan. Er is dan ook een situatie ontstaan waarin de gemeente (pro)actief de permanente bewoning van recreatiewoonverblijven aan wil pakken. Gegeven de politieke druk om het illegale gebruik van recreatiewoonverblijven aan te pakken en de druk van bovenaf (rijk en provincie) is nu een situatie ontstaan, die maakt dat handhaving met kracht moet worden aangepakt. 2. Het probleem Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Helden 2
2.1 Gemeente Helden Zoals in de inleiding reeds is gesteld, richt deze nota zich voornamelijk op de permanente bewoning van recreatiewoonverblijven op (al dan niet voormalige) recreatieterreinen. Dit fenomeen is niet nieuw. In het verleden bleek dat bijvoorbeeld de recreatiewoonverblijven nabij camping Beringerzand in de praktijk slecht verhuurbaar waren. Het gevolg daarvan was, dat de centrale exploitatie is losgelaten en de woningen in particuliere handen kwamen (uitponding). Ook werden deze woningen in het verleden in noodgevallen ter beschikking gesteld aan personen die direct woonruimte nodig hadden. Het gevolg hiervan is, dat de betreffende recreatiewoonverblijven in de praktijk veelal zijn gaan fungeren als starterswoning of als tweede woning voor mensen uit andere delen van het land. Met name laatstgenoemde groep maakt na verloop van tijd van de tweede woning feitelijk een hoofdwoning en verkopen hun oude woning. 2.2 Definitie Bij de uiteenzetting van het fenomeen permanente bewoning doet zich al direct de vraag voor wat onder permanente bewoning dient te worden verstaan. Een eenduidige definitie hiervoor is echter niet voor handen. De wetgever laat ons hier in de steek. Het is aan de lagere overheden om invulling te geven aan het begrip permanente bewoning en daarvoor criteria op te stellen. In de praktijk is er veel onduidelijkheid over hetgeen wel en niet is toegestaan ten aanzien van langdurig verblijf in recreatiewoonverblijven. Kenmerkend voor het wonen is het hebben van een feitelijk hoofdverblijf op die plaats. Degenen die in een recreatiewoonverblijf bivakkeren, dienen derhalve elders (dus buiten dat recreatiewoon-verblijf) over een hoofdwoonverblijfplaats te beschikken. Het mag daarbij niet gaan om een zogenaamd postadres of papieren adres maar om een feitelijke thuishaven. Op initiatief van de provincie Gelderland is in 1991 een overleggroep ingesteld bestaande uit vertegenwoordigers van Rijk, provincie en gemeenten, die tot taak hadden zich op de problematiek van de permanente bewoning van recreatiewoonverblijven te bezinnen. De overleggroep heeft in 1992 een rapportage uitgebracht waarin een aantal aanbevelingen wordt gedaan. Eén van de aanbevelingen betreft het definiëren van het begrip permanente bewoning. Daarvoor wordt de volgende definitie gebruikt: het (al dan niet tijdelijk) gebruiken van een voor een wisselende bewoning bedoelde woning als hoofdverblijf De definitie van het begrip recreatiewoonverblijf, wat in veel bestemmingsplanvoorschriften wordt gehanteerd, sluit hierbij aan en is als volgt geformuleerd: een gebouw, bestemd om uitsluitend door een gezin of een daarmee gelijk te stellen groep van personen, die zijn hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar, overwegend het zomerseizoen, te worden bewoond. Het verdient geen aanbeveling op basis van bovengenoemde definitie criteria vast te leggen die als een soort checklist kunnen worden aangewend (bijvoorbeeld het aantal dagen per jaar dat in de woning mag worden overnacht). Met het opstellen van een limitatieve checklist ontstaat er namelijk een grijs gebied waar mensen gebruik (of misbruik) van zullen maken. Gepleit wordt daarom elk geval afzonderlijk te bezien en per geval aan te geven of er wel of geen sprake is van permanente bewoning. De instrumenten die hiervoor kunnen worden gebruikt, worden verderop in deze notitie besproken. Het gaat Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Helden 3
er derhalve niet om dat alle instrumenten worden getoetst, maar om een combinatie van gegevens waarmee aangetoond kan worden of er wel of geen permanente bewoning plaatsvindt. 2.3 Bevolkingsregister Ten onrechte wordt vaak gedacht dat inschrijving in het bevolkingsregister (GBA) betekent dat men ook toestemming heeft om op het betrokken adres te wonen. Dit is echter onjuist. Inschrijving in het bevolkingsregister wil niet zeggen dat er ook sprake is van een hoofd-woonverblijf of dat er toestemming bestaat om daar als zodanig gebruik van te maken. 2.4 Bewijslast Indien de gemeente voornemens is de permanente bewoning van recreatiewoon-verblijven aan te pakken, dan zal door de gemeente moeten worden aangetoond dat er daadwerkelijk sprake is van permanente bewoning. Dit betekent dat door de gemeente aangetoond moet worden dat betrokkene elders geen hoofdverblijf heeft. Bij het bewijzen van permanente bewoning ligt de bewijslast primair bij de gemeente. Voor de persoon die in verband met permanente bewoning wordt aangeschreven is het voldoende dat deze het bewijs van de gemeente ontkracht. Er wordt momenteel wel bezien of de bewijslast ook omgekeerd kan worden, zodat personen, die in verband met het permanent bewonen van recreatiewoonverblijven zijn aangeschreven, ook moeten aantonen (bewijzen) dat zij elders een hoofdverblijf hebben en geen postadres of papieren adres, maar dit is nog geen concrete mogelijkheid. 2.5 Wie wonen permanent in een recreatiewoonverblijf? Om inzicht te geven in de vraag welke bevolkingsgroepen de stap nemen tot permanente bewoning van een recreatiewoonverblijf, is het belangrijk om duidelijkheid te krijgen over de motieven die hierbij een rol spelen. Zonder volledig te willen zijn kunnen de volgende motieven genoemd worden: voor eigen inwoners kan het bewonen van een recreatiewoonverblijf de oplossing zijn om op korte termijn woonruimte binnen de gemeente te vinden. Hierbij gaat het in de meeste gevallen om bewoning voor beperkte duur dus totdat een reguliere woning kan worden betrokken. Het vrijkomende recreatiewoonverblijf wordt echter doorgaans opnieuw voor permanente bewoning aangewend (doorstroomfunctie). Met name voor jongeren speelt dit motief, voor vestigers van elders kan het eveneens om een noodmaatregel gaan, dat wil zeggen dat in de gemeente van herkomst geen geschikte woning voor handen was; mensen die in de problemen zijn geraakt en die op zeer korte termijn goedkoop onderdak nodig hebben (scheiding, inkomstenverlies etc.); sommigen betrekken de woonruimte permanent om te genieten van het leven in een aantrekkelijke woonomgeving, bijvoorbeeld na pensionering of vervroegde uittreding; daarnaast is er een categorie personen die veel in het buitenland verblijven en die in Nederland een recreatiewoonverblijf aankopen om daar gedurende een beperkte periode per jaar verblijf te houden. Bovengenoemde motieven kunnen worden onderscheiden in motieven die tijdelijk van aard zijn en motieven die een meer permanenter karakter hebben. Met name de eerste drie Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Helden 4
genoemde motieven hebben een tijdelijk karakter en dienen min of meer als noodoplossing in afwachting van een permanente voorziening. Hoewel de behoefte wellicht tijdelijk van aard is, is het denkbaar dat het recreatiewoonverblijf wel voor permanente bewoning blijft aangewend omdat dergelijke woningen een snelle doorstroming krijgen, dat wil zeggen dat meerdere permanente bewoners gedurende korte tijd elkaar snel opvolgen. Voorts dient te worden opgemerkt dat met name de uitponding (verkoop) van kavels heeft geleid tot een toename van de permanente bewoning. Doordat de eis van exploitatie van een recreatiebedrijf is losgelaten, heeft deze ontwikkeling een vlucht genomen. Ook biedt de bouwregelgeving als gevolg van een terugtrekkende overheid meer mogelijkheden om vergunningvrije bouwwerken bij een recreatiewoonverblijf te realiseren. Dit betekent dat veel bestemmingsplannen niet meer kunnen regelen dat de daarin genoemde bebouwingsoppervlakte op geen enkele manier kan worden uitgebreid. De bouw van een carport binnen de in de wet omschreven maatvoering kan bijvoorbeeld niet worden tegengegaan. Daarnaast is de categorie vergunningvrije bouwwerken nog verder uitgebreid, wat tot gevolg heeft dat het woongenot van een recreatiewoonverblijf nog verder kan worden vergroot. 2.6 Waarom een probleem? Het permanent bewonen van een recreatiewoonverblijf druist in tegen het rijks- en provinciaal beleid op het gebied van ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, maar ook op het gebied van de recreatie en toerisme. De ruimte voor recreëren is beperkt. Dit betekent dat met de beschikbare ruimte zuinig moet worden omgegaan. Permanente bewoning hoort niet thuis op de (schaarse) voor recreatie bestemde gronden. Bovendien wordt in veel gevallen daardoor ook de kwaliteit van het recreatieve product aangetast. In hoeverre de permanente bewoning van een recreatiewoonverblijf op lokaal niveau ongewenst is dient te worden bezien aan de hand van de negatieve effecten die met de permanente bewoning van recreatiewoonverblijven gepaard gaan: permanente bewoning op recreatieterreinen leidt tot onttrekking aan de voor de recreatiedoeleinden bestemde voorraad zodat elders meer behoefte ontstaat aan recreatievoorzieningen; permanente bewoning op recreatieterreinen of elders in het buitengebied gaat in tegen het ruimtelijk beleid dat is gericht op bundeling van wonen, werken en voorzieningen en op beperking van de mobiliteit en de aantasting van het buitengebied; de nieuwe bewoners maken gebruik van lokale voorzieningen. Voor sommige voorzieningen is dat een voordeel (winkels) maar voor andere een nadeel. Gedacht kan worden aan gesubsidieerde voorzieningen als de thuiszorg of aan sociale uitkeringen; concentraties van permanent bewoonde delen van recreatieterreinen kunnen door het intensievere gebruik en het dichtslibben van recreatieterreinen tot visuele verloedering leiden doordat van oorsprong natuurlijk ogende terreinen worden aangekleed met verharde terrassen, schuren, siertuinen, hekken of schuttingen. Hierbij is met name het gemeentelijk planologisch beleid in het geding, dat duidelijk onderscheid maakt tussen woonwijken die als zodanig zijn bestemd en het mogelijk maken van recreatiewoonverblijven op de daarvoor aangewezen terreinen. Het mag duidelijk zijn dat een woonwijk die als zodanig is ontwikkeld, voldoet aan de eisen die daaraan mogen worden gesteld zoals een goede ontsluiting, een stedenbouwkundig ontwerp, Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Helden 5
wijkvoorzieningen en dergelijke. Op recreatieterreinen spelen andere uitgangspunten/belangen een rol. Hierdoor heeft woningbouw op een recreatieterrein niet die stedenbouwkundige kwaliteit die doorgaans aan een woonwijk wordt gesteld; recreatieve en permanente bewoners hebben een verschillend uitgavenpatroon. Toeristen blijken in de praktijk meer te besteden dan permanente bewoners; er kunnen op een recreatieterrein spanningen ontstaan tussen permanente bewoners en vakantiegangers doordat zij veelal verschillende leefpatronen hebben; tijdelijke situaties groeien uit tot permanente situaties. Als de gemeente een tijdelijke situatie toestaat, blijkt na verloop van tijd dat de tijdelijke situatie niet is beëindigd. Opgemerkt dient te worden dat het niet optreden tegen permanente bewoning van recreatiewoonverblijven uiteindelijk leidt tot een situatie waarbij het in alle redelijkheid niet meer mogelijk is om op te treden. De precedentwerking die van het niet-optreden uit zal gaan en het vertrouwen dat wordt gewekt bij kopers van een recreatiewoonverblijf dat tegen permanente bewoning door de gemeente niet wordt opgetreden, maken het de gemeente moeilijk om alsnog tegen dit probleem actie te ondernemen. Voorts dient gewezen te worden op de mogelijkheid dat van hogerhand besloten kan worden dat de gemeente minder mogelijkheden krijgt om reguliere woningen te bouwen (verminderen contingent) wanneer de provincie van mening is dat de gemeente niet adequaat optreedt tegen de permanente bewoning van recreatiewoonverblijven. Ook het tegenovergestelde behoort tot de mogelijkheden. De provincie kan ook gemeenten die het probleem actief aanpakken belonen via de creatie van extra bouwmogelijkheden om de bewoners van recreatiewoonverblijven van reguliere woonruimte te voorzien. 2.7 Voorkomen van permanente bewoning. Voorkomen is beter dan genezen. Ook ten aanzien van de permanente bewoning van recreatiewoonverblijven gaat deze wijsheid op. In de bestemmingsplanvoorschriften is reeds vastgelegd dat permanente bewoning van recreatiewoonverblijven niet is toegestaan. Aan zowel de exploitant van een recreatieterrein als aan zijn gasten/potentiële bewoners moet duidelijk worden gemaakt dat permanente bewoning niet is toegestaan en moet worden aangegeven wanneer wel of geen sprake is van permanente bewoning. Opgemerkt dient te worden dat in de preventieve sfeer met betrekking tot de ontwikkeling van bestemmingsplannen in Helden niet veel eer meer te behalen valt omdat nieuwe recreatieterreinen niet meer worden aangelegd en de vigerende bestemmingsplannen reeds de bouw van recreatiewoonverblijven mogelijk maakt. Het recreatiebedrijfsleven (exploitanten en beheerders) kan een rol spelen bij het voorkomen van permanente bewoning van recreatiewoonverblijven. Vanwege de verbetering van het recreatieve product kan het alleen maar in het voordeel van de exploitant werken als deze medewerking verleent aan het indammen van de permanente bewoning van recreatiewoonverblijven. De exploitant heeft ook zelf de mogelijkheid om via de privaatrechtelijke weg de permanente bewoning te beëindigen. Daarnaast kan de exploitant de gemeente zijn medewerking verlenen door informatie te verschaffen over de bewoners (bijvoorbeeld het bijhouden van een nachtregister). De ondernemers zullen worden benaderd met de vraag de gemeente bewijslast te verschaffen inzake de permanente bewoning van de op hun terrein aanwezige opstallen. Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Helden 6
Ook de gemeente kan in de preventieve sfeer het nodige doen. Wanneer iemand zich inschrijft in de gemeentelijke bevolkingsadministratie op een adres waar permanente bewoning niet is toegestaan, is het aan de gemeente om de betrokkene van de mogelijke consequenties op de hoogte te stellen. Voorts dient betrokkene er op te worden gewezen dat aan het feit dat hij of zij wordt ingeschreven in de bevolkingsadministratie, geen rechten kunnen worden ontleend in die zin dat de gemeente het permanent bewonen van een recreatiewoonverblijf dan zou toestaan. In het geval inschrijving op een dergelijk adres plaatsvindt, verdient het aanbeveling ook de terreineigenaar/exploitant hiervan op de hoogte te stellen. Voorts verdient het aanbeveling alle betrokkenen van de beperkingen van het wonen in een recreatiewoonverblijf op de hoogte te stellen. Hierbij moet worden gedacht aan voorlichting aan makelaars, notarissen, hypotheekverstrekkers, eigenaren en exploitanten van recreatieterreinen. 3. Aanpak van permanente bewoning 3.1 Uitgangspunt Permanente bewoning van recreatiewoonverblijven is niet toegestaan en is ook nooit toegestaan geweest. In beginsel zal er dan ook handhavend tegen worden opgetreden. Er kunnen echter omstandigheden een rol spelen waardoor handhavend optreden in bepaalde gevallen niet mogelijk of niet opportuun is. Ook kunnen er gevallen zijn waarbij handhavend optreden niet evenredig is met het te bereiken doel. In dergelijke gevallen zou er gekozen kunnen worden voor een andere optie dan handhavend optreden. 3.2 Overgangsrecht Voordat er actie ondernomen kan worden tegen het permanent bewonen van recreatiewoonverblijven dient er allereerst onderzocht te worden of het strijdige gebruik niet onder het zogenaamde overgangsrecht valt. In dit geval kunnen de bewoners van recreatiewoonverblijven in voorkomende gevallen rechten ontlenen aan het bestemmings-plan. Op grond van het overgangsrecht kan het namelijk zo zijn dat het gebruik, zoals dat rechtens bestond ten tijde van de vaststelling van het vigerende bestemmingsplan, kan worden voortgezet. Hierbij dient te worden opgemerkt dat het gebruik niet van toepassing is op het subject, maar op het object. Dit betekend dat recreatiewoonverblijven die onder het overgangsrecht vallen, na vertrek van de huidige bewoners, ook door de nieuwe bewoners voor permanente bewoning mogen worden gebruikt. Handhavend optreden is in dit geval niet mogelijk. Situaties van permanente bewoning van recreatiewoonverblijven zullen aan het overgangsrecht getoetst worden. Op voorhand kan echter reeds opgemerkt worden dat het niet waarschijnlijk is dat situaties van permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in de gemeente Helden onder het overgangsrecht vallen. In de overgangsbepalingen van het vigerende bestemmingsplan Buitengebied is namelijk bepaald dat slechts gebruik dat rechtens aanwezig was ten tijde van het van kracht worden van het bestemmingsplan mag worden voortgezet. In het bestemmingsplan dat hieraan vooraf ging, te weten het bestemmingsplan Gemeente Helden algemeen uit 1974, was permanente bewoning van recreatiewoonverblijven echter ook al strijdig met de bestemmingsplanvoorschriften en er kan derhalve ook geen sprake zijn van rechtens aanwezig gebruik. Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Helden 7
3.3 Opties Indien situaties van permanente bewoning van recreatiewoonverblijven niet onder het overgangsrecht vallen, dient er in principe handhavend tegen te worden opgetreden. Het probleem is echter dat handhavend optreden in sommige gevallen niet wenselijk is of niet evenredig met het te bereiken doel. Ook de minister van VROM onderkent deze problematiek en om hier aan tegemoet te komen heeft deze op rijksniveau het ruimtelijk beleidskader verruimd, waardoor er meer ruimte geboden wordt voor woningbouw in het buitengebied, niet zijnde de gebieden die in de Nota Ruimte als waardevol en/of kwetsbaar aangemerkt worden (Ecologische hoofdstructuur, Vogel- en Habitatrichtlijngebieden, Natuurbeschermingswetgebieden, de huidige bufferzones en de in de Nota Ruimte nader te bepalen (delen van) Nationale Landschappen). In dit kader is het mogelijk dat recreatiewoonverblijven in aanmerking komen voor herbestemming tot reguliere woningen. Indien recreatiewoonverblijven niet in aanmerking komen voor herbestemming tot reguliere woningen, dient het permanente bewonen van dergelijke woningen handhavend aangepakt te worden. Deze verruiming van het beleidskader door het Rijk heeft tot gevolg dat er een drietal opties voor gemeenten openstaan om de problematiek met betrekking tot het permanent bewonen van recreatiewoonverblijven aan te pakken c.q. op te lossen, te weten: 1. Legaliseren van het strijdige gebruik middels wijziging van het bestemmingsplan; 2. Uitgestelde handhaving middels het verlenen van een persoonsgebonden beschikking. De bestemming van het recreatiewoonverblijf blijft in stand, maar de huidige bewoner krijgt toestemming het betreffende verblijf permanent te bewonen tot hij/zij dit verkoopt of totdat hij/zij verhuist of overlijdt. Nieuwe eigenaren/ bewoners mogen het recreatiewoonverblijf niet meer permanent bewonen; 3. Onmiddellijke handhaving van het verbod op permanent bewonen van een recreatiewoonverblijf en het in gang zetten van procedures, welke moeten leiden tot gebruik conform de bestemming. In principe heeft een bestuursorgaan een beginselplicht tot handhaving. Voordat er echter tot handhaving overgegaan kan worden, dient er een belangenafweging plaats te vinden. Bij deze belangenafweging weegt het belang van legalisering het zwaarst. In het kader van het zorgvuldigheidsbeginsel dient een bestuursorgaan namelijk als eerste te onderzoeken of een strijdige situatie gelegaliseerd kan worden. Kan een strijdige situatie niet gelegaliseerd worden, dan dient er overgegaan te worden tot handhaving. Bij handhaving dient dat de afweging gemaakt te worden of er onmiddellijk handhavend opgetreden dient te worden of dat het handhavend optreden uitgesteld kan worden middels het verlenen van een persoonsgebonden beschikking. Deze persoonsgebonden beschikking maakt het de bewoners van een permanent bewoond recreatiewoonverblijf mogelijk het strijdige gebruik voort te zetten totdat zij de bewoning van het betreffende recreatiewoonverblijf staken. In het navolgende zullen voornoemde opties met betrekking tot de aanpak van permanente bewoning van recreatiewoonverblijven de revue passeren. Bij iedere mogelijke actie zullen, indien nodig, de overwegingen, voorwaarden, motieven en problemen met betrekking tot de keuze voor een bepaalde optie aan de orde komen. Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Helden 8
3.4 Legaliseren Een van de opties die het rijk middels verruiming van het ruimtelijk beleid heeft gecreëerd is het legaliseren van het strijdig gebruik van de recreatiewoonverblijven. Middels herziening van het bestemmingsplan is het mogelijk dat de bestemming van de percelen waarop recreatiewoonverblijven gelegen zijn aangepast wordt, zodat het permanent bewonen hier wel toegestaan is. Na legalisatie is er geen sprake meer van strijdig gebruik en is handhavend optreden niet meer noodzakelijk. 3.4.1 Voorwaarden Middels verruiming van het ruimtelijk beleid is het nu voor zowel incidentele woningen als voor voormalige complexen van recreatiewoonverblijven mogelijk om een bestemmingswijziging door te voeren. Hierbij dient echter wel aan een aantal voorwaarden voldaan te worden. Voor incidentele recreatiewoonverblijven gelden de volgende voorwaarden: Ze mogen niet gelegen zijn in gebieden die als waardevol en/of kwetsbaar worden aangemerkt (ecologische Hoofdstructuur, Vogel- en Habitatrichtlijngebieden, Natuurbeschermingswetgebieden, de huidige Bufferzones en de in de Nota Ruimte nader te bepalen (delen van) Nationale Landschappen); Ze dienen te voldoen aan de bouwtechnische eisen voor een woning, zoals gesteld in het Bouwbesluit. Alle andere typen recreatieverblijven, die niet (kunnen) voldoen aan de bouwtechnische eisen voor een woning zijn logiesverblijven welke niet gebruikt mogen worden voor permanente bewoning (bijvoorbeeld stacaravans en houten vakantiehuisjes). Voor complexen van recreatiewoonverblijven gelden de volgende voorwaarden: Ze dienen op 31 oktober 2003 in grote mate onrechtmatig bewoond te worden; Ze moeten gelegen zijn buiten voornoemde waardevolle en/of kwetsbare gebieden; Ze mogen thans niet bedrijfsmatig worden geëxploiteerd; De recreatiewoningen dienen te voldoen aan het Bouwbesluit; De bestemmingswijziging dient niet strijdig te zijn met geldende milieuwetgeving; De recreatiefunctie van het gebied mag niet in gevaar komen en er mag geen nieuwe behoefte aan recreatiewoningen in hetzelfde gebied ontstaan. Indien een incidenteel recreatiewoonverblijf of een complex van recreatiewoonverblijven voldoet aan bovengenoemde voorwaarden, kan er medewerking worden verleend aan het legaliseren tot een reguliere burgerwoning. Hierbij dient echter wel rekening gehouden te worden met het feit dat het legaliseren pas mogelijk is na het verlenen van vrijstelling dan wel het wijzigen van het bestemmingsplan. Het verlenen van vrijstelling of het wijzigen van het bestemmingsplan zijn bevoegdheden van het College van burgemeester en wethouders resp. de Gemeenteraad, geen verplichting. Indien het College resp. de Raad van mening zijn dat er redenen en of omstandigheden zijn aan te voeren welke het verlenen van vrijstelling c.q. het wijzigen van het bestemmingsplan in de weg staan, dan zal er geen medewerking verleend worden aan het legaliseren van het betreffende recreatiewoonverblijf c.q. complex van recreatiewoon-verblijven, ook al wordt er voldaan aan de voorwaarden om voor legalisatie in aanmerking te komen. Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Helden 9
3.5 Uitgestelde handhaving middels persoonsgebonden beschikking Indien legalisatie niet mogelijk is, dan dient er in principe handhavend te worden opgetreden tegen het permanent bewonen van recreatiewoonverblijven. Omdat handhavend optreden in bepaalde situaties echter niet opportuun is of niet evenredig met het te bereiken doel, kan de gemeente voor deze situaties het handhaven uitstellen. Dit kan middels het verlenen van een persoonsgebonden beschikking. In dit geval wordt er wel overgegaan tot handhaving, maar is het de huidige bewoner toegestaan het betreffende recreatiewoon-verblijf permanent te blijven bewonen totdat deze het woonverblijf verkoopt of overlijdt. Omdat de beschikking persoonsgebonden is, vervalt het recht het betreffende recreatiewoonverblijf permanent te bewonen op het tijdstip dat de houder van de beschikking het betreffende recreatiewoonverblijf niet meer permanent bewoont. 3.5.1 Voorwaarden Indien een gemeente voor handhaving van het permanent bewonen van recreatiewoonverblijven kiest, maar het handhaven van reeds bestaande situaties wil uitstellen middels het verlenen van een persoonsgebonden beschikking, dan dient er echter wel aan een aantal voorwaarden voldaan te worden: Het betreffende recreatiewoonverblijf dient te voldoen aan de eisen die het Bouwbesluit aan reeds bestaande woningen stelt; Het bewonen mag niet strijdig zijn met de geldende milieuwetgeving; De situatie van onrechtmatige bewoning moet vóór 31 oktober 2003 ontstaan zijn. 3.5.2 Motieven De motieven om te kiezen voor uitgestelde handhaving middels een persoonsgebonden beschikking hangen samen met de vraag of het wel opportuun is om onmiddellijk handhavend op te treden en met de vraag of onmiddellijk handhavend optreden wel evenredig is met het doel wat er mee bereikt dient te worden. Of onmiddellijk handhavend optreden tegen permanente bewoning van recreatiewoonverblijven opportuun is, hangt af van factoren als de tijdsduur dat deze permanent bewoond worden, de mate waarin de bewoners geïnformeerd zijn van het feit dat permanente bewoning niet is toegestaan, of de bewoners kenbaar is gemaakt dat er sprake is van strijdig gebruik en of er kenbaar gemaakt is dat er daadwerkelijk handhavend opgetreden zal worden tegen het strijdige gebruik. Indien deze zaken niet of onvoldoende kenbaar zijn gemaakt aan de bewoners van recreatiewoonverblijven, dan is wellicht de verwachting gewekt dat permanente bewoning toegestaan is of dat er niet handhavend tegen opgetreden zal worden en is het niet opportuun om er onmiddellijk handhavend tegen op te treden. Om te bepalen of onmiddellijk handhavend optreden evenredig is met het doel wat er mee bereikt dient te worden dient er een belangenafweging plaats te vinden. Het belang van handhaving en het doel dat daarmee bereikt dient te worden en de belangen van eventuele andere partijen dienen afgezet te worden tegen het belang van de persoon die een recreatiewoonverblijf permanent bewoond en de continuering van dit gebruik. Indien het belang van de persoon die een recreatiewoonverblijf permanent bewoond zwaarder weegt dan het belang van handhaving en de belangen van eventuele andere partijen, is Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Helden 10
onmiddellijk handhavend optreden niet evenredig met het doel wat er mee bereikt dient te worden en derhalve niet wenselijk. 3.5.3 Peildatum Met betrekking tot de gehanteerde peildatum van 31 oktober 2003 kunnen we opmerken dat dit de uiterste datum is welke door het ministerie van VROM wordt geaccepteerd. Permanente bewoning van recreatiewoonverblijven welke ontstaan is vóór deze datum komt in aanmerking voor een persoonsgebonden beschikking, permanente bewoning ontstaan nà deze datum niet. Weliswaar is door de gemeente Helden in het verleden reeds kenbaar gemaakt dat permanente bewoning van recreatiewoonverblijven niet toegestaan is en dat er wellicht juridische stappen tegen ondernomen zouden worden, maar daarop is nooit enige actie gevolgd. Het resultaat hiervan is, dat de verwachting is gewekt dat er niet handhavend zou worden opgetreden. Het stellen van een eerdere peildatum is derhalve niet gepast. 3.5.4 Bouwbesluit Indien er voor wordt gekozen een persoonsgebonden beschikking te verlenen, kan in bijzondere omstandigheden besloten worden om op onderdelen van de voorschriften van het Bouwbesluit te gedogen, mits er geen onaanvaardbare risico s worden genomen ten aanzien van de gezondheid en veiligheid van de bewoners. De minister van VROM laat voor dit gedogen de verantwoordelijkheid uitdrukkelijk bij de gemeenten. 3.6 Onmiddellijk handhaven Indien een gemeente er voor kiest om geen gebruik te maken van de mogelijkheid tot legalisering of legalisering is op grond van het verruimde ruimtelijke beleid niet aan de orde, dient zij handhavend op te treden tegen het permanent bewonen van recreatiewoonverblijven. Indien een gemeente er voor kiest om situaties van permanente bewoning van recreatiewoningen geen persoonsgebonden beschikking te verlenen om zo handhavend optreden uit te stellen of de voorwaarden laten het verlenen van een persoonsgebonden beschikking niet toe, dan dient zij hier onmiddellijk handhavend tegen op te treden. Aan onmiddellijk handhavend optreden zijn in het kader van het verruimen van het ruimtelijk beleid door het Rijk geen voorwaarden verbonden. De gemeente kan zonder meer tot handhavingsacties overgaan op grond van het feit dat er sprake is van strijd met de bestemmingsplanvoorschriften. De bestemmingsplanvoorschriften met betrekking tot recreatiewoningen staan het permanent bewonen van recreatiewoonverblijven niet toe. 3.6.1 Bewijzen van permanente bewoning Bij het onmiddellijk overgaan tot handhaving krijgt de gemeente echter te maken met een groot probleem, namelijk te bewijzen dat er daadwerkelijk sprake is van het permanent bewonen van een recreatiewoonverblijf. Deze bewijslast kan volgens de literatuur op een aantal manieren verkregen worden: A. Periodieke controles op aanwezigheid in het recreatiewoonverblijf; B. Inschrijving in de GBA; C. Opgave van het recreatiewoonverblijf als eigen woning (aftrek hypotheekrente); D. Nachtregister (heffing toeristenbelasting); E. Vermelding van het recreatieadres in bestanden met persoonsgegevens; F. Persoonlijke, zakelijke en sociale bindingen; Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Helden 11
G. Verklaringen van eigenaren/beheerders van recreatieparken. Ad. A. Het houden van periodieke controles op aanwezigheid in een recreatiewoonverblijf en deugdelijk rapporteren levert deugdelijk bewijs op. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is van mening dat, wanneer uit controlerapporten blijkt dat een betrokkene regelmatig in een recreatiewoonverblijf is gesignaleerd, het voldoende aannemelijk is dat het verbod op permanente bewoning wordt overtreden. Dit bewijs kan worden geleverd door minimaal een half jaar dagelijks controles uit te voeren. Wanneer uit het controlerapport blijkt dat de betrokkenen in dat half jaar meer dan de helft van het aantal dagen in het recreatiewoonverblijf heeft verbleven (geslapen), kan er van worden uitgegaan dat deze daar zijn woonadres en dus zijn hoofdverblijf heeft. Deze controles dienen dan echter wel dagelijks uitgevoerd te worden. Ad. B. Permanente bewoning kan gemakkelijk op het spoor gekomen worden door hun eigen Gemeentelijke Basis Administratie (GBA) te raadplegen. Degenen die hun woonadres en dus ook hun hoofdverblijf op het recreatieadres hebben, overtreden het verbod op permanente bewoning. Jurisprudentie wijst uit, dat inschrijving in de GBA (in combinatie met aanvullende bewijslast) als bewijs wordt aangemerkt. Ad. C. De gegevens die de bewoner van een recreatiewoonverblijf aan de belastingdienst stuurt kunnen ook helpen. Het gaat dan concreet om de vraag of de bij de gemeente bekende WOZ-waarde van het recreatiewoonverblijf overeenstemt met de WOZwaarde die betrokkene in de meest recente aangifte IB heeft ingevuld ten behoeve van aftrek van hypotheekrente ten aanzien van de eigen woning. Indien deze waarden overeenstemmen en deze waarde wordt ieder jaar bij de belastingdienst opgegeven, dan is dat een goede aanwijzing voor permanente bewoning. De gemeente kan deze gegevens opvragen bij de belastingdienst. Ad. D. Indien een eigenaar van een recreatiewoonverblijf de betreffende woning verhuurd, dan dient deze er in het kader van het heffen van toeristenbelasting een nachtregister op na te houden. In dit nachtregister staat opgetekend hoeveel nachten een bepaalde persoon, die niet in de GBA ingeschreven staat, gebruik heeft gemaakt van de recreatiewoning. Aan de hand hiervan kan bepaald worden of de betreffende recreatiewoning permanent bewoond wordt. Wordt er geen nachtregister bijgehouden maar is er wel sprake van verhuur dan is de eigenaar in overtreding. Ad. E. Vermeldingen van het recreatieadres in vrij toegankelijke bestanden met persoonsgegevens zoals bijvoorbeeld de CD-foongids, het telefoonboek, etc. of in niet vrij toegankelijke bestanden van de overheid zoals het bestand van de RDW, etc. of in niet vrij toegankelijke bestanden beheerd door private partijen zoals banken, verzekeringsmaatschappijen, nutsbedrijven, etc. vormen ook een goede aanwijzing voor het permanent bewonen van een recreatiewoonverblijf. Vrij toegankelijke bestanden zijn gemakkelijk te controleren. Niet-vrij toegankelijke bestanden van de overheid kunnen naar verluid ook desgewenst geraadpleegd worden door gemeenten. Niet vrij toegankelijke bestanden beheerd door private partijen kunnen in principe niet geraadpleegd worden door de gemeente. Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Helden 12
Ad. F. Indien de betrokkene bijvoorbeeld kinderen heeft die in de gemeente waar de recreatiewoning in is gelegen naar school gaan, is er sprake van een persoonlijke binding met de gemeente en is het aannemelijk dat deze ook permanent woont in de gemeente. Indien de betrokkene een bedrijf heeft en als adres een recreatiewoonverblijf heeft opgegeven is het ook aannemelijk dat hij daar permanent woont. Indien de betrokkene in de nabijheid van de recreatieadres deelneemt aan het verenigingsleven is het ook aannemelijk dat hij ter plekke permanent woont. Ad. G. Ook zullen niet alle eigenaren/beheerders van recreatieparken het als positief ervaren dat op hun terrein permanent wordt gewoond. Deze zullen wellicht bereid zijn kun medewerking te verlenen aan de controle van de gemeente door te bevestigen dat iemand permanent op hun terrein woont. Een dergelijke verklaring kan een bewijsmiddel zijn, mits het wordt ondersteund door controlerapporten. Opgemerkt dient te worden dat deze lijst niet uitputtend is. Gezien de complexiteit van het probleem moeten alle mogelijke gegevens worden aangewend in de bewijsvoering. Met name de feitelijke controle is van belang. 3.6.2 Sancties Wanneer de controle activiteiten voldoende hebben aangetoond dat er sprake is van permanente bewoning van een recreatiewoonverblijf en de overtreder komt niet in aanmerking voor legalisatie of uitgestelde handhaving, kan de gemeente ertoe overgaan sancties toe te passen via het aanschrijven van de overtreder c.q. de eigenaar het strijdige gebruik te beeïndigen. Voordat er echter een definitieve aanschrijving uitgedaan kan worden, dient de overtreder middels een vooraankondiging op de hoogte gebracht te worden van het geconstateerde strijdige gebruik, de onmogelijkheid van legalisatie en uitgestelde handhaving en het voornemen om hier handhavend tegen op te treden. De overtreder dient middels deze vooraankondiging tevens op de hoogte gebracht te worden van de mogelijkheid zijn of haar zienswijze ter zake kenbaar te maken. Indien er geen zienswijzen worden ingediend of de zienswijzen geven geen aanleiding om het voornemen tot onmiddellijke handhaving van het strijdige gebruik van het recreatiewoonverblijf te herzien, dan kan de definitieve aanschrijving uitgedaan worden. Deze definitieve aanschrijving kan bestaan uit het toepassen van bestuursdwang of het opleggen van een last onder dwangsom. Bij de keuze tussen beide sancties kunnen verschillende overwegingen een rol spelen. Een overweging kan zijn dat de gemeente behoefte heeft aan een duidelijke voorbeeldwerking. Het toepassen van bestuursdwang (vooral als er wordt ontruimd) is duidelijker zichtbaar voor iedereen dan het opleggen van een dwangsom. Van de toepassing van bestuursdwang zal een afschrikwekkende werking uitgaan. Ook wanneer het vermoeden bestaat dat de overtreder armlastig is of wanneer er inningsproblemen te verwachten zijn, zal het toepassen van bestuursdwang het meest effectief zijn. Over het algemeen verdient het opleggen van een dwangsom echter de voorkeur. Hierbij ligt het initiatief om de strijdige situatie te beëindigen bij de overtreder en niet bij de gemeente. Deze hoeft niet eerst zelf te investeren (kosten ontruiming) om vervolgens af te wachten in hoeverre de kosten ook daadwerkelijk kunnen worden verhaald. Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Helden 13
Een dwangsom kan worden opgelegd in drie vormen: een bedrag ineens, een bedrag per tijdseenheid of een bedrag per overtreding. Het is aan te bevelen te kiezen voor een dwangsom per tijdseenheid. Dit is in verband met de controle de meest aangewezen methode. Per vastgestelde tijdseenheid dient een controle te worden gepleegd en dient de dwangsom per tijdseenheid verbeurd te worden verklaard. Opgemerkt dient te worden dat zowel de toepassing van bestuursdwang als het opleggen van een dwangsom gebonden zijn aan de eisen die de Algemene wet bestuursrecht daaraan stelt. Dit betekent dat de nodige zorgvuldigheid in acht moet worden genomen, gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld en dat de overtreder de mogelijkheid heeft het besluit van de gemeente aan te vechten (bezwaar en beroep). 4. Overigen 4.1 Evenredigheid De onderhavige beleidsnota zal als beleidsregel vastgesteld worden. In principe dient het college overeenkomstig deze beleidsregel te handelen. Er kunnen echter omstandigheden een rol spelen waardoor handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen voor een of meer belanghebbenden zou hebben die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht dient in dergelijke gevallen van de beleidsregel te worden afgeweken, daar er sprake is van strijd met de Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur en met name het evenredigheidsbeginsel. Permanente bewoning van een recreatiewoonverblijf, welke niet in aanmerking komt voor legalisering of voor uitgestelde handhaving middels een persoonsgebonden beschikking en waar in principe onmiddellijk handhavend tegen opgetreden dient te worden kan in dit kader onder omstandigheden toch in aanmerking komen voor bijvoorbeeld een persoonsgebonden beschikking. Of hier sprake van is, dient per geval beoordeeld te worden. 4.2 Uitzonderingen op de regel In de bestemmingsplannen is een absoluut verbod opgenomen ten aanzien van permanente bewoning van recreatiewoonverblijven. In de praktijk blijkt er echter toch een behoefte te bestaan aan enige vorm van bewoning van een recreatiewoonverblijf in de vorm van een tijdelijke overbrugging. Onder overbruggingshuisvesting wordt verstaan het ter overbrugging van een korte periode tijdelijk op een recreatieterrein wonen. De behoefte aan overbruggingshuisvesting speelt met name bij calamiteiten (bijvoorbeeld brand, relatieproblemen, verkoop of verbouwing van een woning). Het streven naar een aantrekkelijk recreatief product wordt niet gefrustreerd wanneer slechts in beperkte mate aan genoemde woonwensen wordt tegemoet gekomen. De gedoogregeling moet alleen worden toegestaan wanneer de tijdelijkheid voldoende is gewaarborgd. Bovendien kan en zal na afloop van de door de gemeente te stellen gedoogtermijn handhavend worden optreden. 4.3 Uitvoering van beleid Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Helden 14
Voordat zal worden overgegaan tot een uitvoering van het onderhavige plan van aanpak, dienen de gevallen van permanente bewoning van recreatiewoonverblijven geïnventariseerd te worden en dient er een onderscheid gemaakt te worden tussen de gevallen die gelegaliseerd kunnen worden, de gevallen die onder het overgangsrecht vallen, de gevallen die in aanmerking komen voor een persoonsgebonden beschikking en de gevallen waartegen onmiddellijk handhavend opgetreden dient te worden om aan de permanente bewoning een einde te maken. Zo nodig dienen er controles ter plaatse uitgevoerd te worden. Eventuele handhavingsprocedures kunnen in beginsel niet eerder worden opgestart dan nadat over genoeg bewijsmateriaal wordt beschikt. 4.4 Afronding Aanpak van permanente bewoning van recreatiewoonverblijven is een gecompliceerde aangelegenheid. Ambtelijke inzet is noodzakelijk om aan te tonen wie wel of niet permanent wonen. Dit dient onder meer te gebeuren aan de hand van raadpleging van diverse gegevensbestanden. Daarnaast dient te worden gecontroleerd in het veld. Bovendien moeten de resultaten van controles en waarnemingen uiteindelijk bewerkstelligen dat de permanente bewoning wordt beëindigd. Indien het staken van de permanente bewoning niet uit vrije wil geschiedt, dan zal een juridische procedure moeten worden opgestart (dwangsom of bestuursdwang). De kans van slagen van de aanpak van de permanente bewoning van recreatiewoonverblijven hangt met name af van het draagvlak die hiervoor wordt gecreëerd. Dit geldt zowel voor de politiek, de exploitanten van recreatieterreinen en de bewoners zelf. Consequente handhaving in combinatie met de preventieve werking die van een dergelijke aanpak uitgaat, zal leiden tot het indammen van het probleem op korte termijn en op lange termijn zelfs tot vermindering van de illegale woonsituaties. Hierbij dient tevens te worden benadrukt dat het niet-optreden zal leiden tot een situatie waarin gemeentelijk optreden in de toekomst niet of nauwelijks meer mogelijk zal zijn. Het aantal gevallen van permanente bewoning zal dan dusdanige vormen hebben aangenomen dat van recreatief gebruik nagenoeg geen sprake meer zal zijn en moet worden gesteld dat de gemeente een aantal woonwijken heeft gecreëerd in strijd met het rijks-, provinciaal en ook het gemeentelijk planologisch beleid. In die zin is de tijd rijp om nu tegen het illegale gebruik van recreatiewoonverblijven op te treden en is het van belang daarin consequent te handelen teneinde precedentwerking te voorkomen. Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Helden 15